LA SITUAZIONE INTERNAZIONALE E L INIZIATIVA HIPC 2. Una classificazione del debito 2

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1 LA SITUAZIONE INTERNAZIONALE E L INIZIATIVA HIPC 2 Una classificazione del debito 2 Dai riscadenzamenti all iniziativa HIPC 4 Riscadenzamenti o cancellazioni? 4 Club di Parigi 7 I termini di Toronto 7 I termini di Londra. 8 I temini di Napoli. 9 I termini di Lione e l iniziativa HIPC 9 HIPC I 10 Eleggibilità all iniziativa 12 HIPC II e vertice colonia 12 I Poverty Reduction Strategy Papers 16 Valutazione dell iniziativa HIPC 18 Le cancellazioni effettive 18 La partecipazione dei creditori 21 L impatto sul servizio del debito 22 Il finanziamento della lotta alla povertà 25 Cancellare al 100%? 28 I PRSP uno strumento efficace? 29 Guardare al futuro 30 I limiti dell iniziativa internazionale 30 Finanziare lo sviluppo 32 1/33

2 La situazione internazionale e l iniziativa HIPC Una classificazione del debito Affrontare la materia del debito internazionale significa approfondire un tema particolarmente complesso, influenzato dalla dimensione finanziaria, economica, sociale e politica dei rapporti internazionali. Per collocare correttamente i termini della questione occorre dire che ciò che è oggetto del nostro interesse è il debito dovuto dai governi del Sud del mondo a soggetti stranieri. Sono i governi infatti che hanno la responsabilità politica di orientare i processi di cambiamento all interno di uno stato ed è la loro condizione finanziaria che consente o meno di disporre delle risorse adeguate per finanziare gli strumenti scelti per favorire il cambiamento. Identificare i paesi che soffrono in modo grave il peso del debito non è immediato o privo di discussioni. In termini generali si può affermare che l eccessiva dimensione del debito è un fenomeno comune alla maggior parte dei cosiddetti paesi a basso e medio reddito. Questa formula fa riferimento al livello del reddito procapite annuo dei cittadini, ma non è univoca. La Banca mondiale considera come paesi a basso reddito quelli che nel 2002 avevano un reddito procapite inferiore a 735 dollari, e a medio reddito quelli compresi tra i 736 e i dollari. Ma in tema di debito la categoria più utilizzata è quella dei cosiddetti paesi IDA-only, cioè quelli ammissibili in modo esclusivo ai finanziamenti dell International Development Association 1, lo sportello creato dalla Banca per finanziamenti particolarmente agevolati per i paesi a minor reddito, che, a causa della loro debolezza economica, non riescono accedere a finanziamenti sul mercato internazionale dei capitali e nemmeno agli sportelli normali della Banca mondiale o delle altre istituzioni finanziarie internazionali. La soglia di accessibilità all IDA nel 2004 era costituita da un reddito procapite del 2002 inferiore ai 865$. Nel 2005 è passata al valore di 895% misurati nel Come si vede le due soglie originano composizioni diverse e, dove non specificato, in questo testo si intenderà per paesi a basso reddito quelli identificati dalla soglia proposta dall IDA, che comprende circa un ottantina di paesi. 1 International Development Association, uno dei cinque corpi della Banca mondiale. La Banca, come viene chiamata nel gergo della finanza internazionale, è in realtà costituita da cinque diverse organizzazioni, distinte per settori di attività, ma costruite con la stessa struttura, e in particolare guidate dallo stesso board di Direttori Esecutivi che vengono nominati in base alle quote versate da ogni paese. L International Bank for Reconstruction and Develoment (IBRD) è l istituto originario, la Banca mondiale vera e propria, nata a Bretton Woods nel 1944; l International Development Association (IDA) è l ente che eroga finanziamenti concessionali ai paesi a basso reddito; la. 2/33

3 Il nostro interesse non è rivolto ai paesi ad alto reddito perché, anche nel caso di esposizioni debitorie ragguardevoli, sia in termini assoluti sia in termini relativi, come il caso italiano o quello statunitense, i paesi in questione hanno le risorse per sostenere il servizio del debito senza penalizzare la qualità dei servizi erogati ai cittadini. Anzi spesso il debito pubblico per i paesi ricchi, è originato proprio dalla scelta di finanziare maggiori servizi ai cittadini chiedendo il denaro in prestito anziché aumentando il livello delle tasse. Nei paesi del Sud del mondo, invece, più deboli economicamente, il debito attuale ha un origine lontana cui abbiamo fatto riferimento nel capitolo precedente e che ha come risultato oggi non quello di aumentare i servizi, bensì proprio quello di sottrarre risorse al finanziamento dei servizi. La comunità anziché utilizzare le risorse finanziarie di cui dispone per finanziare servizi preziosi per la tutela della dignità della vita dei suoi membri, particolarmente penalizzata rispetto a quella dei paesi ricchi, utilizza una parte importante delle proprie disponibilità per pagare un debito originato in tempi lontani, in sistematica Il debito di un governo può essere verso l estero oppure nei confronti di soggetti nazionali (cittadini o imprese del proprio paese). Possiamo chiamare quest ultimo debito interno o, con un inglesismo, debito domestico. Il debito interno di un governo è cosa delicata ma non sempre gravissima. In genere nasce dall emissione di titoli che il governo vende in cambio di denaro che restituirà alla scadenza del titolo stesso. Si fa questo quando, in necessità si finanziare la spesa pubblica e non disponendo di nuovo denaro, si preferisce farlo senza alzare le tasse. In qualche modo il debito interno è quello che tutti i cittadini hanno (perché amministra per conto di tutti i cittadini) nei confronti di alcuni fra loro. Nel caso italiano, ad esempio, è come se i cittadini più anziani (che negli anni 80 presero a investire in titoli pubblici, il famoso popolo dei BOT) avessero prestato alla cassa familiare della famiglia Italia i loro risparmi. Occorre gestire il debito con responsabilità è ovvio, ma essere indebitati con i propri nonni e con i propri genitori non è cosa così grave. Può essere che le generazioni più vecchie trovino un senso nel favorire lo sviluppo di quelle più giovani. Cosa molto diversa è essere indebitati con un estraneo non coinvolto con gli interessi autentici della nostra famiglia. Con questa analogia cerchiamo di spiegare la ragione per cui manterremo la nostra attenzione sul debito estero dei paesi e non su quello interno. In molti casi il debito interno non esiste, perché a causa della povertà sono troppo bassi i livelli di risparmio della popolazione e non esistono all interno del paese risorse da prestare al governo. In altri casi, soprattutto nei paesi a medio reddito, il livello del debito domestico è rilevante, ma può essere in qualche modo gestito dal debitore. Il debito estero invece comporta relazioni con soggetti stranieri molto più pesanti da condurre. Come può indebitarsi un paese verso un soggetto estero? Principalmente in tre modi. Il primo è quello dei cosiddetti crediti di aiuto. I governi dei paesi ricchi erogano ogni anno somme di una certa rilevanza per finanziare il cosiddetto Aiuto pubblico allo sviluppo (APS). 3/33

4 I governi del Nord o attraverso i Ministeri degli Esteri o attraverso le agenzie nazionali per la cooperazione offrono denaro ai paesi del Sud del mondo per finanziare programmi di sviluppo. L erogazione avviene a tassi di interesse molto bassi e, normalmente, con periodi di grazia piuttosto lunghi (da cinque a vent anni prima di iniziare la restituzione). L APS è offerto dai paesi ricchi ad alto reddito e ha normalmente una componente a dono, che non origina debito, e una di crediti di aiuto. La seconda forma è quella del cosiddetto debito commerciale. Questa nasce da una relazione commerciale, appunto, in cui il governo ha acquistato e non pagato una commessa da un soggetto straniero. Tale soggetto, normalmente un impresa, assicura il proprio credito presso la società di assicurazioni per le esportazioni che il proprio paese gestisce. Nel caso di un impresa italiana essa si rivolge alla SACE (Servizi Assicurativi per il Credito all Esportazione) che assicura il credito dell esportatore. Nel caso di perdurante insolvenza la SACE indennizza l esportatore e subentra in qualità di creditore. La relazione commerciale quindi, anche se avviata con una controparte privata si trasforma in una relazione debitoria del governo con un altro governo. Le agenzie assicurative per il credito all esportazione infatti agiscono in ambito pienamente pubblico, rappresentando lo stato a tutti gli effetti, anche quando hanno una natura giuridica di forma privata. Alla categoria del debito commerciale appartengono anche i prestiti bancari erogati al governo da banche private, ma soggetti a garanzia pubblica da parte del governo della banca prestatrice. La terza forma, di scarso rilievo per i paesi a basso reddito, è quella dei prestiti bancari non soggetti a garanzia pubblica. Si tratta cioè dell insieme di prestiti che un governo ha sottoscritto con banche straniere le quali non ricevono copertura di garanzia con meccanismi analoghi a quello SACE da parte dei governi delle nazioni presso cui la banca ha la propria sede. Debiti di questo tipo possono essere di una certa consistenza con i paesi a medio reddito, ma sono pressoché inesistenti nei paesi a basso reddito. Nessuno infatti si espone senza garanzie ad operazioni con partner, quali i governi dei paesi a basso reddito, in gravi difficoltà finanziarie. Dai riscadenzamenti all iniziativa HIPC Riscadenzamenti o cancellazioni? La quasi totalità dei paesi a basso e medio reddito soffre un peso troppo elevato del debito che inibisce lo sviluppo. Prima del Giubileo la risposta tradizionale degli ambienti finanziari e di buona parte della politica era che non si poteva procedere a cancellazioni, ma, al massimo, a 4/33

5 riscadenzamenti 2 del debito perché una cancellazione avrebbe reso impossibile per i paesi beneficiari l accesso al credito per sottoscrivere nuovi prestiti. Ricevere la cancellazione, cioè, avrebbe dato al paese l etichetta di debitore insolvente che gli avrebbe negato ogni ulteriore possibilità di accedere al credito in futuro. Da parte dei sostenitori della cancellazione si ribadiva che occorreva un approccio nuovo che sostituisse il tradizionale approccio bancario al debito, del tutto inadeguato alla situazione che i paesi indebitati stavano vivendo. Occorreva riconoscere, cioè, che i paesi indebitati vivevano una condizione insostenibile e che proprio la cancellazione avrebbe dato loro una nuova solvibilità, mettendoli nelle condizioni anche di indebitarsi nuovamente, per finanziare i programmi di riduzione della povertà e di sviluppo, a condizioni finalmente sostenibili e produttive. La prima vera forma di cancellazione compare con la presentazione dell iniziativa HIPC, presentata da Banca mondiale e Fondo monetario internazionale in risposta al pressante appello giubilare per la remissione del debito. Presentata opportunamente come una iniziativa straordinaria e non ripetibile per evitare fenomeni di moral hazard 3, essa veniva comunque limitata da condizionalità che contenevano in modo rigoroso sia i paesi eleggibili all iniziativa sia la quota del loro debito effettivamente cancellabile. Prevaleva in quel momento l idea che una cancellazione eccessiva non fosse necessaria, ma che avrebbe potuto rilevarsi controproducente per le ragioni che abbiamo spiegato. Solo successivamente, verificando la inadeguatezza dell iniziativa a raggiungere i proprio obiettivi con i parametri che erano stati proposti, cresce la convinzione, anche presso Banca e Fondo e i principali creditori, che siano necessari livelli di cancellazione più coraggiosi 4. Per sviluppare un analisi del funzionamento di questa iniziativa e per costruire una sua valutazione occorre, sia pur sinteticamente, ripercorre le tappe che sono state percorse per affrontare la questione del debito, mettendo in luce gli obiettivi che sono stati di volta in volta perseguiti, che mettono in luce quale concezione del fenomeno si è diffusa dal 1982 a oggi. Verso la fine degli anni 80, dopo i primi anni di riscadenzamento del debito concesso dai paesi creditori in sede di Club di Parigi diviene evidente che i principali debitori, in 2 Per riscadenzamento si intende la definizione di nuove scadenze, più lontane nel tempo, per restituire il debito. I riscadenzamenti non sono cancellazioni da un punto di vista formale, ma comportano comunque un alleggerimento del peso, almeno nel breve periodo, trasferendolo nel tempo. Portando all estremo un riscadenzamento si potrebbe creare una condizione in cui il debitore deve restituire il debito in un numero di anni infinito, senza mai uscire dunque dalla condizione di debitore, ma con un servizio del debito annuale pressoché nullo. 3 Cancellare debiti, tanto più se in misura diffusa, favorisce il cosiddetto azzardo morale : se tutti i debiti vengono annullati, il debitore potrebbe essere indotto a sottoscriverne di nuovi confidando, più o meno consapevolmente, sulla possibilità di usufruire in futuro delle procedure di cancellazione senza sanzioni. Questo atteggiamento può quindi indurre a sottoscrivere una quota di debiti eccessiva rispetto alla capacità finanziaria del soggetto e, per altro verso, può portare ad una vigilanza insufficiente sulla gestione del debito e del suo servizio. 4 Si veda più avanti, a pag.. la descrizione del cambiamento della posizione di Banca e Fondo sulla possibilità di cancellare il 100%. 5/33

6 particolare il Messico e gli altri grandi paesi latinoamericani, non stanno uscendo della crisi ma continuano ad accumulare nuovi debiti. Il ministro del tesoro americano, Nicholas Brady, promuove allora un azione per porre fine al problema del debito, sostenendo che lo strumento necessario è quello di incoraggiare le banche ad acconsentire volontariamente ad una riduzione parziale debito. Quello che prende il nome di Piano Brady è stato il primo riconoscimento dell incapacità, dei paesi debitori, a rimborsare il debito. I principi guida del Piano Brady possono essere riassunti in quattro punti: a) La riduzione dell onere permanente del debito (ovvero, del pagamento degli interessi). b) La riduzione è stabilita singolarmente paese per paese. c) L alleggerimento del debito può esser concesso solo ai paesi disposti ad intraprendere significativi programmi di riforme (c.d. Programmi di Aggiustamento Strutturale) sotto la supervisione del FMI e della BM. d) Alle banche creditrici deve essere offerta protezione nei confronti delle perdite che potrebbero subire in conto capitale. Il caso del Messico è significativo poiché segna il percorso che i paesi a basso reddito alla fine degli anni 80, avrebbero dovuto percorrere prima del riconoscimento della insostenibilità del loro debito. Infatti, anche nel loro caso, la prima manifestazione del problema del debito ovvero la difficoltà di pagamento, è stata inizialmente affrontata come un problemi di liquidità e quindi risolta con nuovi prestiti o posticipazioni dei pagamenti dapprima a tassi correnti poi a tassi agevolati. Questa strategia di risoluzione ha distolto l attenzione dei creditori e debitori dal vero problema e, rimandando i pagamenti al futuro, ha incrementato la gravità d insolvenza. Il processo di riduzione del debito è stato piuttosto lento e articolato. Questa lentezza è imputabile alla difficoltà nel trovare un consenso fra i diversi paesi creditori a causa delle differenze nelle esigenze di tipo contabile e budgetario. Questo sembra evidenziare che il problema del debito in tutti gli anni 80 e inizio 90, è principalmente un problema del creditore che, di fronte alle evidenti difficoltà del debitore nell adempiere ai propri doveri, decide di posticipare o ridurre in qualche modo il peso del debito al fine di ottenere la massima esigibilità nel periodo successivo. In linguaggio tecnico il creditore massimizza il valore atteso del proprio credito tenendo presente i vincoli di bilancio intertemporali (ovvero inesigibilità presente e il suo sviluppo futuro) a cui è sottoposto il debitore. Il riconoscimento che lo stock del debito, e non solo il suo flusso, era diventato insostenibile e che l indebitamento stesso poteva impedire la crescita e gli investimenti, avvenne solo nei primi anni 90 quando il Club di Parigi prese a considerare operazione sullo stock del debito. 6/33

7 Club di Parigi La storia sull alleggerimento del debito dei paesi è fortemente legata alle azioni promosse dal Club di Parigi. Il Club è stato fondato nel 1956 e a quel tempo il suo scopo era quello di affrontare i temporanei problemi di liquidità dei paesi debitori, cercando di evitare crisi imminenti. Solo negli anni 80 i paesi creditori appartenenti al club iniziarono a spostare la loro attenzione verso una risoluzione del problema del debito con un ottica temporale più estesa. Per un breve panoramica sulle azioni proposte dal club in ambito di riduzione del debito dei PVS si può partire dal 1987 quando a Venezia per la prima volta venne proposta una posticipazione del pagamento del debito ad un tasso inferiore a quello di mercato. I paesi che possono accedere alla ristrutturazione del debito all interno del Club di Parigi devono aver dimostrato che non sono in grado di ottemperare ai loro doveri debitori e devono intraprendere i programmi di aggiustamento strutturale promossi dal Fondo Monetario Internazionale. Una volta che queste condizioni sono soddisfatte, un paese può incontrare i creditori del Club e accordarsi su alcuni punti essenziali racchiusi nel Agreed Minutes. Tali punti sono: 1. l ammontare del debito soggetto alle varie operazioni di ristrutturazione 2. il periodo di consolidamento ovvero quello nel quale i pagamenti del servizio del debito devono essere consolidati o riscadenzati secondo i criteri stabiliti 3. la cut-off date ovvero la data dopo la quale i debiti che sono stati contratti non sono oggetto della riscadenzamento 4. l ammontare totale della riduzione 5. i termini e le condizioni con cui tale cancellazione dovrà essere compiuta ovvero il periodo di grazia (periodo durante il quale vengono pagati solo gli interessi sul debito riscadenzato) e la maturità. I termini di Toronto Nel 1988 a Toronto, il G7 invita ad una più forte azione di riduzione del debito. A seguito di questo invito il Club di Parigi propone un alleggerimento del debito del 33%. L attuazione è così strutturata. Il debito ODA è riscadenzato con 25 anni di maturità e 14 di grazia e tale debito è soggetto ad un tasso di interesse di mora minore di quello originario. Per il debito non-oda i paesi creditori possono scegliere tre opzioni che in ogni caso portano ad una diminuzione del 33% del valore attuale del debito: 7/33

8 A. parziale cancellazione di un terzo (33%) del debito consolidato mentre il rimanente 67% era soggetto a riscadenzamento con maturità di 14 anni, periodo di grazia di 8 e tasso di interesse di mercato B. riscandenzamento con tasso di interesse agevolato ovvero inferiore a quello di mercato (metà del tasso di mercato o 3,5% inferiore del tasso di mercato, tale scelta dipende da quale delle due alternative è più vantaggiosa). Gli anni di maturità sono 14 inclusi 8 anni di grazia C. periodi di pagamento più lunghi ovvero 25 anni di maturità a tasso di mercato incluso 14 anni di grazia Queste tre opzioni considerate equivalenti e vanno sotto il nome di termini di Toronto. Con queste tre vie si riconosce che il problema del debito non è semplicemente di liquidità temporanea ma riguarda l insolvenza e per la prima volta si propone una parziale cancellazione del suo valore attuale. I termini di Londra. Successivamente nel 1991, a seguito del Summit del G7 tenuto a Londra, quanto stabilito a Toronto fu riformulato e si arrivò ad una riduzione del debito del 50%, condizione che prese il nome di termini di Londra. In particolare i debiti ODA furono riscadenzati di 30 anni incluso un periodi di grazia di 12 anni e un tasso di interesse inferiore a quello di mercato mentre per i debiti non-oda furono riviste le tre opzioni proposte in precedenza: A. Cancellazione del 50% del debito consolidato mentre il rimanente veniva riprogrammato con maturità a 23 anni incluso 6 anni di grazia al tasso di mercato B. Riduzione del tasso di interesse sul 100% del debito consolidato con maturità a 23 anni, nessun periodo di grazia ma un abbassamento del tasso di interesse tale da provvedere ad un abbassamento del valore attuale del debito del 50% C. Una combinazione di riduzione del tasso di interesse con una parziale capitalizzazione degli interessi pagati. I termini di Londra apportarono due principali innovazioni. La prima riguarda il graduale schema di restituzione del debito volto ad evitare aumenti drastici nel pagamento del servizio del debito alla fine del periodo di grazia. La seconda è l inclusione della stipulazione di una clausola secondo cui dopo 3 o 4 anni dopo l accordo di riscadenzamento, i paesi creditori avrebbero considerato una riduzione dello stock del debito se il debitore avesse mostrato una buona performance economica. 8/33

9 I termini di Napoli. La formazione di un diffuso consenso sulla necessità di provvedere ad una riduzione addizionale dello stock del debito si concretizzò nel dicembre 1994 con la riunione del G7 a Napoli che portò la riduzione complessiva del debito al 67%. Per la prima volta, venne creata una opzione che consentiva ai paesi debitori di uscire dalla ristrutturazione del debito attraverso la riduzione dello stock del debito. I termini di Napoli comprendevano un riduzione dei flussi (flow approach) che si applicava al servizio del debito dovuto nel periodo di consolidamento e una possibile riduzione dello stock (stock approach) che si applicava allo stock del debito esistente tre anni dopo la firma di un intesa sui flussi con il Club di Parigi secondo i termini di Londra. Per poter usufruire del trattamento sullo stock un paese doveva dimostrare che dopo tale riduzione non avrebbe necessitato di ulteriori riscadenzamenti del debito. Più in dettaglio, secondo l approccio sui flussi, il valore attuale dei pagamenti del debito non- ODA nel periodo di consolidamento viene ridotto del 67%. I creditori possono scegliere due strade: l opzione di riduzione del debito (opzione in cui si cancella il 67% e il rimanente viene riprogrammato su un periodo di 23 anni, incluso 6 anni di grazia, al tasso di mercato) oppure l opzione di riduzione del servizio del debito (si riduce il servizio del debito del 67% attraverso la riduzione del tasso d interesse su un periodo di 33 anni senza periodo di grazia). La riduzione dello stock è attuata attraverso la riduzione del valore attuale dello stock di debito non-oda del 67% con la possibilità di usare le due opzioni alternative viste per i flussi ovvero la riduzione del debito e la riduzione del servizio del debito. (tabella) I termini di Lione e l iniziativa HIPC Nel 1996 nasce l iniziativa HIPC, promossa della Banca Mondiale e dal Fondo Monetario Internazionale sulla spinta ancora una volta del G7, riunito questa volta a Lione, in risposta all esigente appello del Papa, che irrobustiva la domanda che da tempo stava crescendo nella società civile internazionale, per una riduzione più coraggiosa del debito internazionale. L iniziativa ha l obbiettivo di ridurre sia bilateralmente sia multilateralmente il debito di un gruppo significativo di paesi poveri. Nell ambito di tale iniziativa, ci si riferisce alle riduzioni previste dai termini di Napoli insieme con altre operazioni di simile entità ad opera dei creditori bilaterali non appartenenti al Club di Parigi o dei creditori commerciali come meccanismi tradizionali di alleggerimento del debito. Nello stesso anno il club di Parigi sancisce gli accordi di Lione dove si provvede ad una riduzione del valore attuale del debito fino a 80%. Questa riduzione era applicabile ai paesi HIPC che avevano già ricevuto la cancellazione prevista dai termini di Napoli e che, in un primo momento, ricevevano la 9/33

10 cancellazione secondo di termini di Lione sul servizio del debito e, al completamento dell iniziativa, sullo stock. L iniziativa HIPC L iniziativa HIPC (Heavily Indebted Poor Coutries) è stata lanciata, su spinta del G7, nel 1996 dalla Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale con lo scopo di provvedere ad una cospicua cancellazione del debito di circa quaranta paesi più poveri e altamente indebitati. L iniziativa fu la prima proposta ad ampio raggio di cancellazione del debito estero e si può considerare un vero e proprio cambiamento nell atteggiamento di Fondo e Banca circa il problema del debito estero. Fino a queste data, infatti, il Fondo e la Banca, ovvero i principali creditori multilaterali, non avevano mai proposto di cancellare o riprogrammare 5 il loro debito. Infatti il vero limite delle azioni intraprese nell ambito del Club di Parigi era di rimandare il problema nel tempo. Circa le metà di tutto lo stock del debito, appunto quello dovuto dai paesi alle istituzioni multilaterali, non veniva contemplato negli accordi del Club, che assomigliava così piuttosto a un sodalizio tra creditori impegnati a recuperare le loro spettanza in modo equo La novità introdotta dall HIPC è quella di affrontare, a partire dall ottica del paese (e non dei creditori) la questione del debito in modo onnicomprensivo. L'iniziativa si propone come obiettivo quello di offrire a paesi poveri con buone performance di politica economica una soluzione definitiva, per riportare il loro debito multilaterale e bilaterale di un paese ad un livello sostenibile una volta per tutte. Non si tratta, sia chiaro, di una cancellazione totale, ma di una riduzione del debito tenendo conto del suo peso relativo. Come si è giunti alla definizione della lista dei paesi HIPC? Questi paesi si classificano come idonei all iniziativa se sono classificati come IDA-only ovvero se ricevono prestiti, a tassi fortemente agevolati, esclusivamente dall agenzia Assistenza Internazionale allo Sviluppo (International Development Assistance, IDA) della Banca Mondiale. I paesi IDA-only sono un ottantina circa e sono selezionati in base a tre criteri: Devono essere paesi a basso reddito ovvero con il PIL pro capite inferiore ad un limite fissato ogni anno. Per il 2003 tale limite è di US$875. Devono essere impossibilitati a prendere a prestito secondo le condizioni vigenti sul mercato e quindi necessitare di risorse a tassi agevolati per finanziare i programmi di sviluppo del paese 5 Per definizione, infatti, i debiti verso le istituzioni multilaterali non sono riscadenzabili, per il principio del mantenimento della clausola del creditore maggiormente preferito. 10/33

11 Devono essere in corso di implementazione delle riforme economiche e sociali volte alla promozione della crescita e alla riduzione della povertà Per quel che riguarda il primo punto non tutti i paesi che rientrano negli IDA-only sono paesi a basso reddito. Esistono infatti dei paesi come la Bolivia, poco al di sopra di questa soglia, ma che presentano le altre caratteristiche in modo particolarmente forte. Inoltre i paesi che possono beneficiare della iniziativa HIPC devono avere un debito estero ritenuto insostenibile anche dopo la totale applicazione dei meccanismi tradizionali di sgravio del debito ovvero l applicazione dei termini di Napoli da parte del Club di Parigi. E questo l elemento più importante e innovativo. Si introduce infatti per la prima volta il concetto di sostenibilità del debito. Il debito di un paese si definisce insostenibile quando il suo valore attuale è superiore al % del valore delle esportazioni. Inoltre il valore attuale del servizio del debito annuale deve essere superiore al 20-25% delle esportazioni. Usando questi due semplici indici le istituzioni finanziarie internazionali (IFI) hanno calcolato 41 paesi il cui debito è insostenibile. Per accedere alla procedure il paese il cui debito è insostenibile deve dimostrare un percorso di tre anni di buone performance economiche applicando un programma di politiche di aggiustamento strutturale sotto l osservazione del Fondo Monetario Internazionale. Al terzo anno si raggiunge il cosiddetto decision point, momento nel quale viene fotografata la situazione e si provvede a calcolare la dimensione del debito sostenibile usando gli indici esposti. Da quel momento il paese avvia un programma ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility) di altri tre anni, al termine del quale raggiunge il completion point, in cui il debito insostenibile viene effettivamente cancellato. Una ulteriore novità nello stile degli accordi fra IFI e debitori all interno della approccio Hipc riguarda il fatto che nel secondo passo di tre anni, fra il decision point e il completion point, il paese deve impegnarsi anche a raggiungere obiettivi di tipo sociale e non solo economico. Dall esame della proposta divenne subito evidente che paesi con un forte debito, a basso reddito, ma con elevate esportazioni avrebbero avuto molte difficoltà ad entrare nei criteri dell iniziativa. Arrivò quindi il primo aggiornamento della proposta che ai due criteri di sostenibilità precedenti aggiunge la possibilità per un paese di accedere all iniziativa se il valore attuale netto del debito è superiore del 280% o più alle entrate dello stato, ma a patto che le esportazioni siano almeno il 40% del PIL e che le entrate dello stato siamo almeno del 20%. Nel caso in cui le entrate siano inferiori al 20% del PIL, per calcolare il valore attuale 11/33

12 del debito non sostenibile si utilizzerà comunque la cifra convenzionale del 20% del reddito. Questa aggiunta prende il nome di finestra fiscale : essa è pensata per paesi, tipicamente le isole, che sono costrette ad avere esportazioni molto alte e che perciò avrebbero un rapporto debito esportazioni artificialmente basso. Eleggibilità all iniziativa Le istituzioni di Bretton Woods hanno specificato che, per il calcolo degli indici di sostenibilità, il debito da considerare è limitato al debito estero pubblico e pubblicamente garantito (IMF e World Bank, 1996). Con questa definizione si includono tutti i prestiti di lungo e medio periodo contratti dal governo, dalla banca centrale e dalle istituzioni parastatali presso le istituzioni multilaterali (incluso IMF), governi bilaterali (Club di Parigi e non- OECD) e infine, crediti commerciali, garantiti o meno dal governo, contratti presso banche, esportatori e fornitori. Molte perplessità sono state espresse sull uso di una così ristretta categoria di debito al fine di valutare la sostenibilità. Fra le critiche, che troveranno più spazio in seguito quando parleremo di sostenibilità, è di particolare importanza quella che evidenzia come i debiti verso i creditori bilaterali siano quelli cosiddetti pre cut-off date, ovvero quelli accumulati sino alla data in cui per la prima volta il paese si è rivolto al Club di Parigi per chiedere un riscadenzamento. I debiti accumulati oltre quella data sono cancellati solo in modo residuale ovvero sono cancellati durante dal seconda fase dell iniziativa in una percentuale ad hoc calcolata al fine di raggiungere la sostenibilità, cioè in fase di toppingup. Nei due anni successivi al 1996 solo 6 dei 41 paesi sono entrati nel sentiero segnato dalla iniziativa: Uganda, Bolivia, Costa d Avorio, Burkina Faso, Guyana e Mozambico. Tutti hanno raggiunto il decision point ma solo l Uganda e Bolivia hanno raggiunto anche il completion point. La novità rappresentata dall iniziativa e i suoi primi risultati accesero un fiorente dibattito su diversi aspetti. I punti cardine di critica riguardano il numero ristretto dei beneficiari dell iniziativa (solo 6 su 41), i tempi di attesa molto lunghi rispetto alla urgenza dettata dalle problematiche dei PVS in termini vite umane, la mancanza di garanzie democratiche sulla gestione delle risorse destinate allo sviluppo e la base troppo stretta dei debiti soggetti a cancellazione. HIPC II e vertice colonia Nel 1999 si svolge il vertice del G7 più importante per gli interventi sul debito. Le Istituzioni Finanziarie Internazionali e i creditori vengono invitati ad un ulteriore ampliamento della 12/33

13 remissione dei debiti. Nel caso dei non-oda la riduzione proposta arriva fino al 90% e anche di più se necessario nel caso specifico di un paese. Le forme di riduzione sono due: l opzione di riduzione del debito secondo cui il debito è ridotto del 90% e il restante è riscadenzato su un periodo di 23 anni con 6 anni di grazia ad interesse di mercato oppure, l opzione di riduzione del servizio del debito secondo cui il servizio del debito o lo stock è riprogrammato su un periodo di 125 anni con 65 anni di grazia, ad un tasso di interesse di mercato. Circa i debiti ODA il summit di Colonia raccomanda la cancellazione del 100% prima e dopo il cut off date. Di concerto coi termini di Colonia, vengono riviste alcune caratteristiche dell iniziativa HIPC e la si ripropone sotto il nome di Enhanced HIPC, iniziativa HIPC rafforzata o HIPC II. Le principali differenze presentate da questa seconda iniziativa consistono nell aumentare le cancellazioni, la velocità di attuazioni, il numero di paesi che possono fruire dell iniziativa e garantire che i fondi liberati siano impiegati nella lotta alla povertà. Lo scopo della nuova iniziativa nelle parole degli stessi proponenti, che riprendono testualmente le critiche ricevute dalle organizzazioni della società civile internazionale, è quella di raggiungere un deeper, broader and faster debt relief, cioè un alleggerimento del debito più consistente, più vasto (Cioè che comprenda un maggiro numero di debitori) e più rapido, che si persegue attraverso tre principali migliorie dell iniziativa: 1. I valori secondo con cui viene definita la sostenibilità e quindi l accesso all alleggerimento del debito vengono abbassati. Risulta quindi che più paesi possono accedere a HIPC e che più debito verrà cancellato (deeper and broader) 2. E possibile usufruire di un certa quantità di remissione del debito anche prima del completion point (interim debt relief) e inoltre, per sveltire i tempi, viene eliminata la durata fissa di tre anni della seconda fase dell iniziativa, dando quindi la possibilità ai paesi debitori arrivare al completion point anche immediatamente dopo il decision point (faster) 3. viene fissato uno stretto legame fra la remissione del debito e la lotta alla povertà. Le risorse liberate devono essere usate per finanziare alle strategie di riduzione delle povertà attraverso i Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) che sono creati e implementati dai governi nazionali in consultazione con la società civile I criteri di ammissibilità per entrare nell iniziativa HIPC sono resi meno stringenti dall abbassamento dei parametri riguardati la sostenibilità del debito. Un paese può continuare nel suo percorso all interno di HIPC se, dopo aver ricevuto quanto fissato dal trattato di Napoli, presenta un debito insostenibile. Tale insostenibilità è sancita attraverso i seguenti indici: il rapporto fra valore attuale del debito e esportazioni (PV/XGS) è maggiore di 150% (tale valore è stato ridotto rispetto a HIPC del 1996 in cui era %). Viene 13/33

14 ampliata anche la cosiddetta finestra fiscale in quanti, nel caso in cui un paese presenti un rapporto esportazioni su PIL maggiore del 30% (era il 40% nel 1996) e un rapporto fra entrate del governo e PIL maggiore del 15% (nel 1996 era 20%) allora il criterio secondo cui il debito risulta insostenibile è che il rapporto fra il valore attuale del debito rispetto alle entrate del governo (PV/DBR) sia maggiore del 250% (nel 1996 era 280%). Oltre a questi parametri fissi ed uguali per ogni paese, viene affiancata un analisi (Debt Sustainability Analysis, DSA) di sostenibilità, specifica del singolo paese redatta dalla Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale. L iniziativa attuale mantiene lo stesso schema dell iniziativa originaria infatti si articola su due periodi e due punti chiave. la prima fase dura tre anni dal momento in cui il paese riceve le remissioni fissate secondo i termini di Napoli (riduzione dei flussi di pagamento verso i creditori bilaterali fino ad un massimo del 67%). Durante questo si provvede all attuazione dei programmi di riforma in dialogo con WB/IMF. Alla fine di questa fase si arriva al: il Decision Point dove, una volta applicata la riduzione degli stock di debito verso il Club di Parigi fino ad un massimo del 67%, si calcolano gli indici suddetti e si stabilisce se il paese presenta un debito insostenibile. Se il debito è ritenuto sostenibile il paese esce all iniziativa HIPC e non beneficia quindi di ulteriori riduzioni. Se invece il debito è insostenibile allora si passa alla Seconda Fase durante la quale il paese riceve una riduzione, fino al 90% e oltre 6, dei flussi di pagamento verso i creditori bilaterali e altre riduzioni da parte dei creditori multilaterali per poter mettersi sulla strada della sostenibilità del debito. La durata di questa fase non è stabilita a priori come nel 1996 ma è legata alla realizzazione di quando esplicitato nel PRSP: ci si riferisce a questo punto col termine di floating completion point Per sveltire i tempi infatti viene eliminata la durata fissa di tre anni della seconda fase dell iniziativa, dando quindi la possibilità ai paesi debitori di beneficiare delle cancellazioni anche immediatamente dopo il decision point. Terminata questa seconda fase, la cui durata è di circa 3 anni ma non inferiore a 1, si arriva al Completion Point Al Completion Point si attua una riduzione, fino al 90% e oltre, dello stock di debito dei creditori bilaterali e un aggiuntiva riduzione da parte dei creditori multilaterali qualora necessaria per raggiungere la sostenibilità ( topping-up della remissione del debito 7 ). 6 La formula ha questa apparente illogicità dovuta al fatto che alcuni creditori bilaterali, come l Italia, avevano annunciato che avrebbero partecipato all iniziativa cancellando il 100% dei propri crediti. Va aggiunto che oltre ai termini di Colonia, si parla oggi anche di termini di Evian, in ragione delle indicazioni suggerite durante il vertice del G8 di Evian del In realtà tali indicazioni non sono mai state formalizzate e si possono sintetizzare nell auspicio ad attuare da parte dei creditori cancellazioni che vadano oltre i termini di Colonia, sia per quanto riguarda i debiti multilaterali, sia prendendo in considerazione anche la cancellazioni dei debiti post cut off date. 14/33

15 Nel grafico che segue si cerca di dare una visione d insieme dell iniziativa: L'Iniziativa Hipc Rafforzata Inizio prima fase 3 anni decision point seconda fase +/- 3 anni completion point creditori bilaterali e commerciali riduzione dei flussi 67% (Napoli) riduzione stock 67% (Napoli) SE: PV/XGS > 150% oppure PV/DBR >250% 90% flow reduction (Colonia) 90% stock reduction (Colonia) cancellazione addizionale da parte dei creditori bilaterali creditori multilaterali front loading of interim debt service relief cancellazione addizionale SE PV/XGS < 150% e PV/DBR < 250% uscita dall'iniziativa Hipc L iniziativa HIPC prevede il coordinamento dei vari creditori (multilaterali, bilaterali e altri) al fine di cancellare una quota del debito sufficiente a renderlo sostenibile. La cancellazione del debito rappresenta una mancata entrata per i creditori e quindi, in altre parole, un costo che deve essere ripartito in qualche modo sui di essi. Il principio generale usato in HIPC è quello del burden sharing ovvero quello secondo cui la cancellazione avviene proporzionalmente alla quota di credito detenuta dopo la totale applicazione dei metodi tradizionali di remissione (remissione ad opera del Club di Parigi e creditori commerciali secondo i termini di Napoli ovvero 67% del valore attuale del debito idoneo). I creditori bilaterali e commerciali oltre ai termini di Napoli sono chiamati a ridurre il loro credito nella seconda fase della iniziativa secondo il principio del burden sharing e fino al raggiungimento dei termini di Colonia. I creditori multilaterali sono chiamati a ridurre il valore attuale del debito sempre secondo il principio del burden sharing. La loro riduzione avviene solo nella seconda fase dell iniziativa e perciò la si può considerare residuale rispetto a quella dei creditori bilaterali. I membri del Club, cioè i creditori bilaterali oltre al principio del burden sharing applicano anche quello della comparabilità di trattamento, chiedono cioè ai debitori, per poter implementare le intese concordate, di ottenere dagli altri creditori, non rappresentati al Club di 7 Vedi nota precedente. 15/33

16 Parigi, di applicare riduzioni del loro credito nella stessa misura delle intese previste dal Club 8. E lecito chiedersi con quali fondi le istituzioni multilaterali possano far fronte al costo della remissione se per loro natura non sono istituzioni produttive. Per poter risolvere questo problema è stato creato un fondo detto HIPC trust fund in cui confluiscono i contributi di vari donatori, principalmente i paesi del G7. Questo fondo serve per assicurarsi che tutte le istituzioni multilaterali possano effettivamente sostenere il costo a loro imputato secondo il principio del burden sharing. Il fondo può ripagare o comprare la porzione del debito che deve essere cancellata oppure può semplicemente essere usato per pagare il debito nel tempo di scadenza. In generale le istituzioni multilaterali riducono il valore attuale dei loro crediti sia utilizzando i fondi del HIPC Trust Fund sia impuntando a remissione del debito l eventuale assistenza che decidono di fornire al paese HIPC in questione. In particolare la Banca Mondiale fornisce aiuti durante la seconda fase dell iniziativa o anche dopo il completion point. Per quel che riguarda i debiti contratti con l agenzia IDA, si ha un riduzione minima del servizio del debito del 50% annuale e la possibilità entro 20 anni dopo il decision point di una cancellazione totale. Per rimborsare IDA di questi costi la Banca Mondiale si serve del HIPC Trust Fund. Anche il Fondo Monetario Internazionale riduce il valore attuale del proprio credito attraverso l assistenza che fornisce al paese durante la seconda fase e attraverso speciali finanziamenti a tassi praticamente nulli e tempi di restituzione lentissimi, quelli previsti dalla Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). I Poverty Reduction Strategy Papers Abbiamo visto che una critica mossa alla iniziativa HIPC del 1996 riguardava la mancanza di garanzie democratiche sulla gestione delle risorse destinate allo sviluppo. Per rispondere a questo problema un punto di cambiamento importante nella iniziativa attuale riguarda la stesura e l attuazione obbligatoria di un Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). I PRSP sono la vera novità della iniziativa rafforzata poiché rappresentano il meccanismo che permette di superare l approccio tradizionale seguito dalle IFI, centrato esclusivamente su imperativi di stabilizzazione macroeconomica attraverso programmi di liberalizzazione insistita dell economia, i cosiddetti Piani di Aggiustamento Strutturale (SAP). I PRSP si 8 Come è evidente il Club non avrebbe alcun titolo ad entrare nelle relazioni finanziarie di altri soggetti e la pratica potrebbe apparire come arrogante (gli altri creditori devono fare ciò che facciamo noi) o del tutto legata ai tradizionali criteri di sicurezza finanziaria (noi accettiamo di rinunciare ad una parte del nostro credito se lo fanno anche gli altri, altrimenti finiremmo solo per favorire gli altri creditori con le risorse che renderemmo disponibili per il debitore grazie alla nostra cancellazione). In realtà con l estendersi dell implementazione dell iniziativa HIPC, e con l enfasi anche retorica sulla cancellazione che la stagione HIPC proponeva nel dibattito internazionale in risposta agli appelli giubilari, la richiesta di comparabilità di trattamento è divenuta uno strumento relativamente efficace per ottenere effettive cancellazioni da parte dei creditori esterni al Club di Parigi. Rifiutarsi di aderire alle riduzioni proposte dal Club per i paesi a basso reddito è diventato poco opportuno politicamente. Con un po di severità si può dire che ridurre il debito dei paesi HIPC costa poco e rende molto in termini di immagine politica. 16/33

17 impongono con forza dal 1999 tanto che la loro redazione e l implementazione per almeno un anno diventa una condizione necessaria per arrivare al Decision Point e costituisce la condizione iniziale per accedere ai Poverty Reduction Support Credits, crediti elargiti dalla Banca Mondiale ai paesi a basso reddito che attuino politiche di lotta alla povertà, e soprattutto alla Poverty Reduction and Growth Facility PRGF, i crediti speciali del Fondo Monetario con periodi di grazia di dieci anni e tempi di restituzione di quaranta anni con tasso di interesse dello 0,5% annuo. Attraverso la redazione dei PRSP si identificano le strategie per superare la povertà, indicanco programmi nel settore sociale, azioni per promuovere la crescita, sviluppo rurale, infrastrutture locali, creazione di posti di lavoro da parte del settore privato, partecipazione pubblica, governance ed indici di prestazione stabiliti e monitorati con processi partecipativi. Il principale obiettivo istituzionale delle PRSP e quello di mettere al centro della programmazione politica dei paesi le strategie di lotta alla povertà in un quadro concertato con la società civile e i donatori internazionali che offra maggiore coerenza complessiva tra gli interventi nazionali e quelli dei donatori bilaterali e multilaterali e si colleghi esplicitamente agli Obbiettivi del Millennio che la comunità internazionale si è data per il Si tratta di una sorta di rivoluzione, almeno sulla carta, rispetto all approccio degli aggiustamenti strutturali che in modo spesso ideologico identificavano liberalizzazione del mercato, crescita e riduzione della povertà 9. Proprio in ragione della loro importanza a questi strumenti abbiamo dedicato un intero capitolo, il quinto, di questo lavoro. a) 9 Si veda Moro R. La riduzione della povertà: nuova frontiera dell impegno internazionale e luogo strategico dell azione delle organizzazioni della società civile in Triulzi U. (a cura di) Debito dei Paesi poveri: quali politiche per il dopo cancellazione?, Laterza Bari /33

18 Valutazione dell iniziativa HIPC Per poter valutare i risultati che sono stati raggiunti fino ad oggi dall iniziativa occorre avere ben presente gli obiettivi che si prefiggeva al suo lancio. Riassumiamo brevemente questi obiettivi: 1. sostenibilità del debito estero raggiungibile attraverso una remissione del debito sufficiente al raggiungimento dell uscita permanente dal riscadenzamento del debito 2. aumento della crescita di lungo periodo attraverso l eliminazione del debt overhang 3. riduzione della povertà attraverso la riduzione del pagamento del debito e la conseguente liberazione di queste risorse da impiegare nelle spese sociali Le cancellazioni effettive Chiariti gli obiettivo cerchiamo di dare una dimensione quantitativa dei risultati finora raggiunti mediate l iniziativa HIPC. I paesi che attualmente stanno partecipando sono 38 la maggior parte dei quali è proveniente dall Africa Sub Sahariana. Di questi, 8 hanno raggiunto il Completion Point mentre 19 si trovano nella seconda fase ovvero dopo il Decision point. Il debito estero complessivo di questi 27 paesi nel 2000 ammontava a circa US$ miliardi. Di questi l 86%, ovvero US$91 miliardi, è ritenuto oggetto dell iniziativa che come abbiamo visto considera solo alcune categorie di debito. Infine per avere un quadro generale della situazione debitoria occorre analizzarne la composizione ovvero la divisione dell ammontare del debito fra i vari creditori. Figura 1 Composizione del debito 27 paesi HIPC nell'anno 2000 Altro 3% Bilaterale 44% Multilaterale 53% Fonte: WB World Development Indicators Fonte Banca Mondiale World Development Indicators /33

19 Nella figura 1 è evidente che la categoria più rilevante è quella dei creditori multilaterali che detengono il 53% del debito soggetto all iniziativa ovvero circa US$49 miliardi mentre i creditori bilaterali, vantano crediti per circa US$40 miliardi, il 44% del totale. Complessivamente, per questi 27 paesi la riduzione di stock del debito è stimata intorno al 51%. Questo dato è in parziale conflitto con quello che è stato presentato dal Fondo e dalla Banca, che più volte hanno annunciato una riduzione di circa due terzi. Utilizzando gli stessi dati della Banca notiamo che il valore di due terzi è calcolato mettendo in relazione il debito presente prima di qualsiasi programma di alleggerimento, compreso quello tradizionale, e quanto si stima che diventi il debito di questi paesi dopo HIPC e dopo il relief bilaterale addizionale. Dato che l alleggerimento detto tradizionale sarebbe comunque stato accordato non si ritiene corretto computarlo nei benefici prodotti da HIPC. In tal modo si considera che la percentuale di riduzione dello stock di debito debba essere calcolata fra il debito dopo i meccanismi tradizionali di riduzione e quello dopo HIPC, escludendo le remissioni addizionali. Il valore attuale del debito è riportato in tabella 1 insieme al calcolo delle percentuali di riduzione. Tabella 1 Valore Attuale del Debito dei 27 paesi che hanno raggiunto il Decision Point Percentuali sul "prima Percentuali su "dopo in miliardi di US$, in alleggerimento alleggerimento 2002 NPV terms tradizionale" tradizionale" Prima alleggerimento tradizionale 77 Dopo alleggerimento tradizionale 65 16% Dopo HIPC 32 58% 51% Dopo alleggeriemento addizionale bilaterale 26 66% 60% Fonte: IMF/IDA Heavily Indebted Poor Countries (HIPC): Status of Implementation 10 settembre 2004 La Banca Mondiale, nello Status of Implementation del 10 settembre 2004, documento che redige annualmente, con un aggiornamento statistico semestrale per aggiornare sul procedere di HIPC, sostiene che parte del successo dell iniziativa può essere svelato mettendo a confronto alcuni indici di indebitamento fra i paesi HIPC ed altri paesi in via di sviluppo o basso reddito 11. Questo confronto mostra che dopo l iniziativa i paesi HIPC ovvero poveri e altamente indebitati, potranno dimettere il termine altamente indebitati poiché avranno solamente un indebitamento medio pari a quello degli altri paesi a basso reddito o in via di sviluppo. Misurarsi sugli altri è certamente interessante ma l esercizio che si proponeva l iniziativa non era quello di proporre il raggiungimento di una media, bensì quello di uscire 11 Vedi Tabella 1 pag 9 di IMF/IDA Heavily Indebted Poor Countries (HIPC): Status of Implementation 10 settembre /33

20 da una dipendenza non sostenibile. Valutare il successo dell iniziativa confrontando le due medie di indebitamento risulta francamente poco significativo. Vediamo adesso quanto è l ammontare di cancellazione promesso paese per paese nell iniziativa (tabella 2). Tabella 2 Fonte: IMF/IDA Heavily Indebted Poor Countries (HIPC): Status of Implementation 10 settembre 2004 Da questa tabella si apprende che in totale l ammontare delle remissioni è di US$31 miliardi in valore attuale mentre è di US$51 miliardi in valore nominale. La somma complessiva dello stock del debito di questi paesi è di circa US$65 miliardi in valore attuale ma cadrà a US$34 miliardi dopo la piena applicazione della riduzione secondo l iniziativa e si ridurrà ulteriormente a US$26 miliardi in seguito alle aggiuntive riduzioni bilaterali concordate. Rispetto a HIPC del 1996 è immediato constatare i benefici apportati dalla iniziativa Rafforzata. Infatti i paesi che si sono aggiunti dopo la modifica del 1999 sono ben 21 e l ammontare delle remissioni concesse è di circa 9 volte superiore al precedente in valore 20/33

21 attuale. Prendendo inoltre quei paesi che partecipavano alla proposta HIPC anche del , notiamo che il loro debt relief è quasi raddoppiato (fa eccezione il Mozambico). I paesi che hanno già raggiunto il completion point sono 8 e il debito a loro rimesso è di circa US$8 miliardi in valore attuale e US$15 miliardi in valore nominale. Inoltre per i 19 paesi che si trovano dopo il decision point si stima che godranno di una riduzione del valore attuare del debito pari a US$23 miliardi. La partecipazione dei creditori Occorre a questo punto valutare come le riduzione del debito sono spartite fra i vari creditori e quanto questi soggetti si sono impegnati a cancellare o ridurre il loro credito: ci si riferisce a questo aspetto col termine di partecipazione dei creditori. Iniziamo col fare un raffronto fra quanto credito vantano i vari soggetti nel 2000 verso i 27 paesi in questione e vediamo quanto si sono impegnati a cancellare. I creditori multilaterali nel 2000 vantavano verso i 27 paesi un credito di circa US$49 13 miliardi, in totale questi creditori si sono impegnati a cancellare circa US$17 miliardi 14, quindi possiamo dire che i creditori multilaterali si sono impegnati a cancellare il 35% del loro credito. I creditori bilaterali si sono riservati di cancellare circa US$12 miliardi del loro credito quindi il 31% del loro credito complessivo (US$40 miliardi). Nei documenti ufficiali della Banca e del Fondo quando si parla di partecipazione dei creditori non è sempre scontato trovare questi dati che, a prima vista, sembrerebbero la prima misura sensata per stimare l impatto di HIPC. Talvolta, ed è il caso del documento Enhanced HIPC Iniziative Creditor Partecipation Issues viene presentata una tabella (tabella 1 pag 3 del documento) in cui sembra che tutto il debito sia stato cancellato poiché riporta la voce delivering or committed to delivering al 100%. In realtà usando uno sguardo più critico ci si accorge che il 100% riguarda quanto, in sede di sostenibilità, si ritiene debba essere cancellato. In altre parole, questo 100% significa che il creditore ha effettivamente aderito all iniziativa cancellando o promettendo di cancellare tutto quello che l iniziativa gli ha proposto di cancellare. Ci sono casi poi quando i creditori, solitamente commerciali, non solo non vogliono aderire all iniziativa HIPC ma in più vogliono vedere pagato il loro credito. A tal fine spiccano azione legale verso il paese insolvente e si mette in atto quello che va sotto il nome di creditor Litigation. In molti casi questo è successo quando si è fatto ricorso al mercato secondario per vendere l obbligazione che è poi andata nelle mani di creditori bisognosi di 12 Bolivia, Burkina Faso, Mali, Uganda 13 Fonte: WDI Fonte: IMF/IDA Heavily Indebted Poor Countries (HIPC): Status of Implementation 10 settembre 2004, pag 86 tabella 8. 21/33

22 fondi che hanno fatto valere il loro diritto legale per esigere il credito. Per aiutare i paesi che si trovano coinvolti in queste azioni legali, si è cercato di aumentare la partecipazione dei creditori bilaterali non appartenenti al club di Parigi e per prevenire tali situazioni si è cercato di dissuadere i creditori a vendere i propri crediti sul mercato secondario. L impatto sul servizio del debito Avendo visto l ammontare delle remissioni previste nell ambito dell iniziativa andiamo a considerare come si riduce il servizio del debito. Quello che maggiormente interessa infatti è di quanto si è ridotta la cifra che, anno per anno, un paese deve pagare ai propri creditori e se, non dovendo pagar più questa cifra, il paese può permettersi altre spese. Andiamo ad analizzare il servizio del debito pagato dagli 8 paesi che hanno raggiunto il completion point e utilizziamo le stime della Banca e del Fondo per gli anni dal 2003 al 2005 (vedi tabella 3 Servizio del debito pagato) Mentre alcuni paesi presentano un servizio del debito che è effettivamente decrescente in altri si osserva che le cancellazioni dello stock del debito non portano a nessun alleggerimento del peso del servizio del debito. Eclatante è il caso dell Uganda che avendo pagato nel 1998 US$110 milioni, si troverà a pagarne circa US$150 milioni nel 2005 nonostante aver usufruito di una remissione del valore attuale del debito di US$ 1003 milioni. Un altro caso è quello della Bolivia che nel 1998 pagava circa US$390 milioni e nel 2005 si stima che dovrà pagare US$327 nonostante le riduzioni accordate. Analoga anche la situazione della Tanzania che nel 2005 si stima debba pagare circa US$148 milioni ovvero una cifra analoga a quella del 2000, ma di un anno precedente al completion point. Tabella 3 22/33

23 Fonte: IMF/IDA Heavily Indebted Poor Countries (HIPC): Status of Implementation 10 settembre 2004 A questo punto occorre chiederci come sia possibile che a fronte di una riduzione del valore attuale del debito non faccia seguito una riduzione simile nel servizio del debito. Una possibile spiegazione riguarda la differenza fra l ammontare che un paese DEVE pagare ai creditori e quello che effettivamente PAGA. Cancellare una quota pari al 50% di un debito che è esigibile solo al 50% significa che il creditore prende atto del fatto che il suo credito verrà onorato a metà e la cancellazione di per sé non porterà a nessun beneficio effettivo per il debitore. Questo non significa che la cancellazione non avrà nessun effetto infatti, ad esempio, gli interessi di mora per mancato pagamento saranno calcolati su una cifra dimezzata e quindi il debitore si troverà in futuro in una situazione meno grave di quella in cui si sarebbe trovato in assenza di cancellazione. Ma il fatto che la situazione sia meno grave è di poco sollievo per il paese debitore che continua a non poter far fronte al proprio debito né prima né dopo la cancellazione. Chiarito questo aspetto sarebbe importante poter calcolare quanto è il beneficio effettivo goduto dai paesi HIPC in seguito alle cancellazioni e se questo beneficio si traduce in risparmio che può essere destinato alla lotta alla povertà. Nonostante l importanza cruciale di questo punto occorre far notare che i dati relativi al servizio del debito dovuto e quello effettivamente pagato prima e dopo HIPC sono di difficile reperimento. Tutto ciò che la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale hanno pubblicato a riguardo sono i dati riportati in tabella 4 dove si considerano due aggregati regionali: paesi HIPC Africani e Latino Americani. In totale i paesi sono 22 poiché i dati fanno riferimento a quei paesi che al momento della preparazione della tabella 15 facevano parte dell iniziativa. 15 NB Non è specificato l anno. Probabilmente si tratta dei dati /33

24 Tabella 4 Fonte: sito ufficiale Banca Mondiale ( Con la voce servizio del debito pagato, ci si riferisce alla media dei pagamenti negli anni , questo dato racchiude le cancellazioni già effettuate sotto la prospota HIPC del La voce servizio del debito dovuto prima di HIPC, rappresenta la stima del servizio del debito che i paesi avrebbero dovuto negli anni dopo l applicazione dei meccanismi di cancellazione tradizionali ma prima di HIPC. Infine, la voce servizio del debito pagato dopo HIPC, rappresenta la stima del servizio del debito che i paesi dovranno pagare dopo le cancellazioni HIPC. Con questi dati possiamo calcolare il risparmio liberato dalle cancellazioni e possiamo distinguere fra il risparmio stimato effettivo, rispetto a pagato, e quello nominale, rispetto al dovuto. Come vediamo il risparmio stimato effettivo è circa la metà rispetto a quello nominale. Questo significa che se ad un paese viene rimesso tutto il suo debito dovuto, solo la metà di questo sarà effettivamente un risorsa liberata, l altra metà sarà solo una operazione di pulitura del bilancio. Inoltre in termini percentuali di cancellazione vediamo che il servizio del debito effettivamente cancellato in totale è circa il 30% di quello che veniva pagato in media nel periodo mentre calcolando rispetto al dovuto risulta una cancellazione del 47%. Occorre ribadire che questo risultato apparentemente banale ma significativo è in realtà estremamente raro poiché è quasi impossibile trovare i dati del servizio del debito DOVUTO. Questo è un fatto certamente singolare perché nel parlare di debito sembra sensato innanzitutto riferirsi a quanto un paese debba pagare ad un altro. Questo fatto rimane inspiegato e gli unici dati che si sono potuti trovare, sono quelli in questione. 24/33

25 Il finanziamento della lotta alla povertà Seguendo la logica dell iniziativa occorre adesso verificare se queste somme liberate dal servizio del debito siano stata impiegate nella lotta alla povertà. A tal fine vediamo gli aumenti nella spesa sociale degli 8 paesi HIPC che hanno raggiunto il completion point. Tabella 5 Fonte: IMF/IDA Heavily Indebted Poor Countries (HIPC): Status of Implementation 10 settembre 2004 Guardando questi dati la situazione sembra incoraggiate poiché la spesa per la lotta alla povertà appare significativamente incrementata. Confrontando il dato della spesa sociale nel 1999 e quello stimato del 2005 si prevedono un incrementi fino al 100%. Per una giusta valutazione di tali incrementi, è di fondamentale importanza legare questo aspetto della spesa sociale con l effettiva situazione del paese considerato. Purtroppo aumenti anche consistenti rispetto alla situazione precedente rimangono largamente inadeguati alla realtà sociale dei paesi e possono quindi rilevarsi non sufficienti per incidere sui problemi reali. Principalmente le risorse liberate da HIPC sono state indirizzate verso i settori dell istruzione e della salute. La Banca Mondiale nell analisi condotta su questi settori nel Public Expenditure Reviews (PERs) evidenzia che, al fine di combattere efficacemente la povertà, occorre, da una parte, poter disporre di finanziamenti sempre maggiori e dall altra impiegarli in modo efficiente per migliorare la qualità dei servizi e i risultati. In sostanza si denuncia che, a fronte di una spesa crescente, non sono stati raggiunti risultati adeguati e si identifica 25/33