1. Obiettivi della presentazione

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1 Bologna, 15 febbraio 2012 PERCORSO FORMATIVO SUI SERVIZI EDUCATIVI E SCOLASTICI DI COMPETENZA DEGLI ENTI LOCALI Analisi dei costi : ricerca e metodologie di controllo. Strumenti di gestione e loro utilizzo Paolo Silvestri CAPP - Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche Università di Modena e Reggio Emilia 1 1. Obiettivi della presentazione Mostrare possibili utilizzi della banca dati regionale sui nidi (SPI-ER) Analisi descrittiva e macrodifferenze Differenza tra costi unitari e costi stimati (o standard) Impostare operazioni di benchmarking Verso un percorso di validazione dei dati e dei modelli? Riflessioni su concetti alternativi di costo standard (normalizzazioni) 2 1

2 2. La banca dati della Regione Emilia - Romagna (Servizio politiche familiari, infanzia e adolescenza) Contenuto della rilevazione Questionario è compilato dal gestore della singola struttura. Il gestore può essere diverso dal titolare. Nidi: età 3 mesi 3 anni; da 21 a 60 bambini Micro nidi: età 3 mesi 3 anni; da 6 a 20 bambini Sezioni aggregate: età 2 3 anni Ricca di informazioni su: Caratteristiche del gestore e del titolare; utenti; personale; funzionamento del servizio; dati finanziari (costo complessivo e entrate). 3 Costo complessivo annuale Il costo complessivo annuale rappresenta tutte le spese sostenute per il funzionamento del nido e comprende quelle per: - personale educativo, ausiliari, eventuale personale di sostegno, cuochi; - mensa, anche se affidata a terzi, se il costo è sostenuto dal gestore; - utenze (energia, gas, acqua, telefono, lavanderia); - materiali di consumo e per uso didattico; - quota parte del personale amministrativo o del commercialista; - spese per corsi di formazione; - coordinatore pedagogico, se pagato dal gestore; - spese sostenute per manutenzione ordinaria, ammortamento mutui, assicurazione, progettualità varie, con esclusione quindi delle spese di manutenzione straordinaria. 4 2

3 La selezione della base dati Anno: 2008/09 (dati finanziari) e anno 2007/08 dati di servizio La base dati 2008/09 contiene 979 osservazioni; dal matching con il 2007/08 ne rimangono 928; il set di informazioni non è sempre completo: manca il costo oppure il numero di bambini; i dati sono poco credibili (con costi da 1 a 84 milioni di a nido ecc.). Restringiamo a 858. Ci siamo concentrati sui Nidi d infanzia, escludendo micronidi e sezioni aggregate (restringiamo a 588) Nidi d infanzia Micro nidi Sezioni aggregate Total N nidi (v.a.) N nidi (%) 69% 10% 22% 100% N utenti (%) 85% 4% 11% 100% Costo (%) 91% 3% 6% 100% 5 3. Titolari e gestori 6 3

4 7 Ci concentriamo sui Nidi (588) Nidi comunali a gestione diretta (364), se il titolare = gestore ed è: Comune in forma diretta; Comune tramite istituzione; Unione / Consorzio di comuni Nidi comunali a gestione indiretta (121), se il titolare è Comune in forma diretta; Comune tramite istituzione; Unione / Consorzio di comuni ma il gestore è diverso dai tre indicati sopra Nidi non comunali (103), se il titolare è diverso dai tre indicati sopra. 8 4

5 4. Confronto tra nidi comunali (gestione diretta e indiretta) e nidi non comunali PARTE A 9 4. Confronto tra nidi comunali (gestione diretta e indiretta) e nidi non comunali PARTE B 10 5

6 Confronto comunali (82%) e non comunali (18%) I COMUNALI (gestione diretta + gestione indiretta): più grandi e più costosi (costano il 38% in più a utente e il 20% in più a ora/bimbo); orario complessivo più ridotto (minore diffusione del servizio estivo); quota assai più elevata di bambini lattanti e di bambini disabili, mediamente più costosi; stessa quota di personale effettivo equivalente (a 36 ore settimanali) su personale standard (coefficienti regionali); maggior incidenza di nidi che non hanno nessuna forma di esternalizzazione (anche parziale) dei servizi mensa, pulizie ecc.; maggior ricorso a personale educativo esterno, meno costoso; maggiore presenza nei comuni più piccoli (non capoluogo). 11 Confronto comunali a gestione diretta (75%) e indiretta (25%) LA GESTIONE INDIRETTA: più piccoli di quelli a gestione diretta (ma più grandi dei privati); struttura dei costi del personale prossima a quella dei privati (come abbiamo visto la maggior parte delle gestioni indirette è affidata a cooperative sociali); meno lattanti e disabili della diretta, ma più dei nidi privati; una maggiore diffusione del prolungamento d orario e dell estivo (quasi come nei privati); costo orario più basso (anche rispetto ai privati); quota di personale effettivo equivalente sul personale standard più bassa (anche rispetto ai privati); più diffusi nei comuni piccoli (mentre i privati nei comuni capoluogo). 12 6

7 5. Grande varianza sugli indicatori di costo medio, anche all interno di diverse modalità di gestione 13 Mediana: 8384 Media:

8 6. Grande varianza sugli indicatori di costo medio, anche tra province Ricorso a indicatori più complessi Dunque, grande variabilità di indicatori medi, che non dipende solo dalla modalità di gestione, ma anche da diversità dell utenza [età, disabilità, tempo pieno/parziale, ecc.] delle caratteristiche del servizio offerto [progetto educativo; prolungamento; estivo; cucina; spazi; gestione liste; ecc.] da scelte produttive del servizio [dimensioni, esternalizzazioni parziali verticali e orizzontali; organizzazione e flessibilità nell uso del personale; ecc.] da fattori ambientali [localizzazione; ecc.] É meglio usare la regressione: tiene conto simultaneamente di più dimensioni-caratteri del servizio. 16 8

9 8. Il costo per asilo C = f (T, U, A, O) C = costo (variabile) annuale complessivo di un nido T = variabili di estensione temporale del servizio (gg e ore di apertura; prolungamento; servizio estivo) U = variabili di utenza (numero ed età; disabili; part-time) A = variabili ambientali - territoriali (province; capoluoghi; comuni grandi) O = variabili organizzative rilevanti per i costi e/o la qualità (esternalizzazioni totali e parziali; personale eccedente lo standard regionale; quota personale a tempo pieno) 17 Le variabili v_costocor = costo annuale complessivo dichiarato dal gestore v_oreservizio = monte ore annuale di apertura del nido (escluso prolungamento, ma compreso servizio estivo) v_prol = presenza di prolungamento (dummy) v_estivo = presenza del servizio estivo (dummy) v_latte = n iscritti con meno di 12 mesi v_medi = n iscritti tra i i 12 e 24 mesi v_grandi = n iscritti con più di 24 mesi v_quotapt = percentuale di iscritti a tempo parziale sul totale iscritti disabili = n di bambini disabili capoluogo = nido ubicato in comune capoluogo (dummy) g = nido a gestione diretta (dummy) v_tuttodentro = nessuna esternalizzazione parziale (mensa; pulizie; lavanderia; educatori; prolungamento; coordinamento) (dummy) v_quotaeff2 = educatori a TP equivalente (normalizzati a 36 ore settimana) su numero educatori standardizzati (lattanti*1/5 + altri*1/7) (se >1 sono sopra lo standard regionale) v_heducges = quota del monte ore educatori pagati dal gestore v_eduinteri = educatori a TP equivalente (normalizzati a 36 ore settimana) su numero 18 educatori (valore max=1 quando sono tutti a TP) 9

10 9. Ci concentriamo sui 364 nidi comunali a gestione diretta [sottoinsieme più omogeneo] Una serie di variabili (part-time e servizio estivo; ecc.) non sono mai risultate significative (t<2): non sono qui considerate 19 Diverse configurazioni di costi standard nei 364 nidi a gestione diretta (per utente e per ora-utente), tutte legittime 20 10

11 21 Benchmarking: province 22 11

12 Ambiti territoriali Bologna Ambito 1 (Pianura Ovest): Anzola dell'emilia, Calderara di Reno, Crevalcore, Sala Bolognese, San Giovanni in Persiceto, Sant'Agata Bolognese. Ambito 2 (Casalecchio): Bazzano, Casalecchio di Reno, Castello di Serravalle, Crespellano, Monte San Pietro, Monteveglio, Sasso Marconi, Savigno, Zola Predosa. Ambito 3: Bologna Ambito 4 (Pianura Est): Argelato, Baricella, Bentivoglio, Budrio, Castel Maggiore, Castello d'argile, Castenaso, Galliera, Granarolo dell'emilia, Malalbergo, Minerbio, Molinella, Pieve di Cento, San Giorgio di Piano, San Pietro in Casale. Ambito 5 (Imola): Imola, Castel San Pietro Terme, Medicina, Borgo Tossignano, Casalfiumanese, Castel del Rio, Castel Guelfo, Dozza, Fontanelice, Mordano. Ambito 6 (San Lazzaro di Savena): Loiano, Monghidoro, Monterenzio, Ozzano dell'emilia, Pianoro, San Lazzaro di Savena. Ambito 7 (Porretta): Camugnano, Castel d'aiano, Castel di Casio, Castiglione dei Pepoli, Gaggio Montano, Granaglione, Grizzana Morandi, Lizzano in Belvedere, Marzabotto, Monzuno, Porretta Terme, San Benedetto Val di Sambro, Vergato. 23 Costi effettivi e stimati per ambito (gestione diretta) ambito Costo a iscritto Costo per ora Costo stimat o (CS) Costo effetti vo (CE) Differenze (CS)- (CE) in media n di asili , , , , , , , Totale ,

13 Costi effettivi e stimati per comune (gestione diretta) 25 Costi effettivi e stimati per comune (gestione diretta) 26 13

14 Esempio di informazioni 27 Dove deve scattare l allarme? Nidi comunali a gestione diretta (Modello B): differenze % tra costo stimato ed effettivo 140% 130% 120% 110% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% -50% -60% -70% -80% Oltre la soglia del +/-30%? Oltre la soglia del +/-20%? Oltre la soglia del +/-10%? 28 14

15 10. Allarghiamo alla gestione indiretta. Tutti i 485 nidi comunali (364 a gestione diretta e 121 a gestione indiretta)

16 Problemi nell uso del costo standard: l idea di normalizzazione La formulazione che abbiamo usato (dove il costo standard è quello risultante dalla regressione), pone qualche problema in particolare con riferimento a variabili quali v_quotaeff2 (eccedenza-difetto di personale educativo rispetto allo standard regionale): una quota più elevata di personale educativo rispetto allo standard regionale fa aumentare notevolmente il costo del nido, ma non necessariamente si traduce in maggiore qualità. È opportuno riconoscere tale maggior costo? La normalizzazione consiste nel non riconoscere a ciascun nido il suo parametro effettivo, ma un valore normale. Il valore normale potrebbe essere anche il valore medio regionale (ma con alcune controindicazioni, che vediamo tra un momento). In questa prospettiva diventa interessante anche affrontare la questione della gestione diretta e indiretta (esternalizzazioni totali

17 Normalizzazione al valore medio regionale delle variabili gestionali g = nido a gestione diretta (dummy) v_tuttodentro = nessuna esternalizzazione parziale (mensa; pulizie; lavanderia; educatori; prolungamento; coordinamento) (dummy) v_quotaeff2 = educatori a TP equivalente (normalizzati a 36 ore settimana) su numero educatori standardizzati (lattanti*1/5+altri*1/7) v_heducges = quota del monte ore educatori pagati dal gestore v_eduinteri = educatori a TP equivalente (normalizzati a 36 ore settimana) su numero educatori (valore mx=1 quando tutti a TP) Ad esempio: fissare g = 0,75 (valore medio regionale), significa assumere che a ciascun comune si riconosce un costo standard non in relazione al suo mix effettivo di gestione diretta e indiretta, ma come se la sua offerta fosse fatta al 75% da gestione diretta e al 25% da gestione indiretta. 33 Anche riconoscendo come legittime tutte le scelte organizzative che (in media) ciascun comune di ciascuna provincia ha fatto, i comuni della provincia di Bologna risultano essere più costosi (hanno un costo effettivo più elevato di quello stimato) Con la normalizzazione vengono ulteriormente sfavoriti i comuni delle 3 province che hanno effettuato le scelte organizzative più costose (BO, FE, RN); vengono viceversa favoriti quelli che hanno fatto scelte meno costose (MO, PR, RA, RE); la provincia di FC è costante

18 Problemi derivanti da normalizzazioni al valore medio Ad esempio fissare g = 0,75 (valore medio regionale) significa riconosce a ciascun comune un costo standard, non in relazione al suo mix effettivo di gestione diretta e indiretta, ma come se la sua offerta fosse fatta al 75% da gestione diretta e al 25% da gestione indiretta. Chi è sopra (ad es. 90% di gestione diretta) ci perde ; chi è sotto (ad es. 20% di gestione diretta) ci guadagna. È come se dicessi ai primi: non va bene sei inefficiente, dovresti costare meno e infatti ti riconosco il maggior onere per la gestione diretta come se tu avessi solo il 75% di nidi a gestione diretta e non il 90%; ai secondi: va bene, ti premio perché sei efficiente Il criterio potrebbe andare se noi fossimo certi che essere sotto al 75% implica essere più efficienti e che questo è un comportamento che va incentivato; ma non necessariamente ècosì. 35 Normalizzazioni più intelligenti, ad esempio sulla combinazione desiderata di gestione diretta e indiretta Esiste (o esistono argomenti per stabilire) una combinazione ottimale di gestione diretta e gestione indiretta all interno di un comune (unione di comuni)? Ad esempio: è indispensabile avere una quota minima di gestione diretta per mantenere il know-how necessario per governare il sistema e innestare una concorrenza virtuosa sulla qualità ecc. Supponiamo (a titolo meramente esemplificativo) di avere assunto come standard di appropriatezza la combinazione 50%-50% (ovvero che il 50% di gestione diretta corrisponda al livello essenziale). Se un comune ha una quota di gestione diretta >50%, gli si riconosce il maggior costo della gestione solo fino al 50% (ovvero gli si riconosce solo lo standard; il resto se lo paga, se lo vuole mantenere). Se un comune ha una quota di gestione diretta <50%, gli si riconosce il maggior costo della gestione diretta per la quota che effettivamente ha (ad esempio il 30%). Ma se -nel tempo - vuole andare al 50% (cioè allo standard appropriato) gli si riconoscerà il maggiore costo fino al 50%. Analogo discorso sulle altre variabili gestionali, se abbiamo opinioni forti sul significato-implicazioni normative di queste variabili

19 Materiale di riferimento 1) La ricerca completa: M. C. Guerra e P. Silvestri, Federalismo e costi standard: i nidi infanzia in Emilia- Romagna, ed è disponibile sul sito di Ervet: %2Dnews&id=711 2) Una versione sintetica del lavoro è apparso nel Quaderno n. 8 del Gruppo nazionale nidi infanzia (Nella prospettiva del federalismo: diritti dei bambini, qualità e costi dei servizi per l infanzia) 37 19