Il sistema di depurazione di Milano: dall emergenza alla sostenibilità

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1 Il sistema di depurazione di Milano: dall emergenza alla sostenibilità Antonio Massarutto Università di Udine e Iefe, Università Bocconi Università Bocconi, Aula Magna 4 maggio 2005 Il sistema di depurazione di Milano: dall emergenza alla sostenibilità Ricerca svolta dallo IEFE, Università Bocconi su incarico del Commissario straordinario per i depuratori di Milano Obiettivo: valutare i benefici economici e la sostenibilità economicofinanziaria del sistema dei servizi idrici milanesi dopo l intervento straordinario rappresentato dalla realizzazione e affidamento dei tre depuratori cittadini di Peschiera Borromeo, Nosedo e San Rocco Gruppo di ricerca composto da: Antonio Massarutto (responsabile) Anna Basoni Alessandro de Carli Alessandro Lodi Elisabetta Linares Vania Paccagnan 1

2 Schema della presentazione Background: origini dell intervento e del commissariamento Analisi dell intervento e dei suoi effetti sul territorio Valutazione economica dei benefici dell intervento Modello gestionale e profili di sostenibilità finanziaria Dalla legge Merli alla Direttiva quadro sulle acque : sfide per il futuro Background Perché un Commissario straordinario? Depurazione degli scarichi fognari obbligatoria per legge fin dalla l.319/76 (legge Merli ) oltre che delle direttive ambientali europee fin dagli anni 70 Milano ha disatteso questo obbligo fino ad ora La situazione delle acque nel bacino del Lambro- Seveso-Olona Il contributo della città di Milano all inquinamento del Lambro-Seveso-Olona e del Po 2

3 Una breve cronistoria: origini 1972 La Giunta Comunale decide la progettazione degli impianti in località Gratosoglio e Chiaravalle 1975 Indetta la prima gara d appalto 1976 Emanazione della l.319/76 (legge Merli) 1984 Annullamento da parte del Comitato Regionale di Controllo preoccupato della tutela del paesaggio 1989 Progetto affidato alla società Lombardia Risorse per un importo di 273 miliardi di lire 1991 Emanazione della Dir 91/271 che stabilisce standard prescrittivi per la depurazione degli scarichi urbani 1992 Regione Lombardia e Ministero dell'ambiente bloccano il cantiere a seguito dell inchiesta Mani pulite 1994 La l.36/89 (Legge Galli ) autorizza il Comune a riscuotere il canone di depurazione anche in assenza del servizio, destinando i proventi a un fondo straordinario 1997 Nominati vari gruppi di esperti 1998 bozza di accordo con il concessionario di Nosedo Una breve cronistoria: il commissariamento Gennaio 2000 il sindaco propone al MATT una procedura straordinaria per accelerare i tempi di inizio della costruzione degli impianti: Commissariamento. Tutte le risorse disponibili vengono trasferite sulla contabilità speciale di tesoreria intestata al Commissario. Con l ordinanza n il Ministro dell Interno trasferì le competenze del Prefetto al Sindaco di Milano Agosto 2000, Aggiudicazione provvisoria dei lavori di Milano Sud al raggruppamento di imprese capeggiato dalla società Pridesa. L importo complessivo dei lavori appaltati era di 142 miliardi di lire circa (rispetto alla base d asta di 180 miliardi di lire), per una spesa complessiva prevista di 166 miliardi circa. 3

4 Una breve cronistoria: la procedura di infrazione Novembre 2000 la Commissione Europea presenta ricorso contro la Repubblica Italiana per la mancata applicazione della dir. 91/271/CEE, che prevedeva la depurazione degli scarichi domestici degli agglomerati urbani 30 maggio 2001 consegna del progetto definitivo: da quella data partono tutti i tempi contrattuali per la consegna dei lavori. 25 aprile 2002 la Corte di Giustizia delle Comunità Europee emette sentenza di condanna della causa C- 396/00 contro la Repubblica Italiana per la mancata attuazione della dir. 91/271/CE Una breve cronistoria: epilogo Ottobre 2001 il Commissario, in seguito alla decisione del Consiglio di Stato del gennaio dello stesso anno, assegna i lavori del Depuratore di S. Rocco al raggruppamento di imprese capeggiato dalla società Ondeo Degremont. Gennaio 2002 il Commissario approva il primo stralcio del progetto esecutivo di S.Rocco predisposto da Degremont. Aprile 2003, avvio del primo lotto dell impianto del depuratore di Nosedo. Maggio 2004 Degremont comunica di aver terminato i lavori inerenti il funzionamento dell impianto e a giugno, con il sopralluogo del Commissario per la comunicazione della fine dei lavori al depuratore S. Rocco. Primi mesi del 2005 gli impianti di Nosedo e Milano Peschiera sono definitivamente completati. 4

5 Il territorio e le pressioni: il Bacino Lambro Seveso Olona Territorio caratterizzato da: reticolo idrografico complesso e articolato, profondamente modificato dallo sviluppo antropico; pressioni antropiche comparabili a regioni come Birmingham, Berlino e Parigi; sviluppo insediativo caratterizzato da forte urbanizzazione (densità abitativa media nell area del LSO è compresa tra: abitanti/km2 con picchi abitanti/km2, Comune Bresso ) concentrazione di numerose attività industriali e agrozootecniche; Comparto produttivo Comparto agrozootecnico Costituito prevalentemente da seminativi (mais e cereali) La struttura economico-produttiva è molto complessa, sia per l elevato numero di settori presenti sul territorio che per la numerosità di filiere esistenti all interno delle differenti attività. Nel periodo si è assistito ad un ridimensionamento del numero degli addetti nel settore manifatturiero (- 26%) a fronte di un incremento nei servizi, settore nel quale gli addetti hanno raggiunto i circa rispetto ai del I maggiori aumenti si sono avuti per le attività immobiliari, la sanità, i trasporti e le comunicazioni 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Altro Arboree Orti Altri cereali Riso Prati permanenti e pascoli Prati Mais Cereali 0% Lambro Olona Lambro Olona Sud Seveso Bacino e da allevamenti di suini e bovini Estrattive 0,2% Agricole 0,1% Manifatturiere 25,8% 100% 80% Servizi 51,1% Energia elettrica 0,5% 60% Commercio 16,8% Costruzioni 5,5% 40% Suini Equini Ovini e caprini Bovini Agricole Estrattive Manifatturiere Energia elettrica Costruzioni Commercio Servizi 20% 0% Lambro Olona Lambro Olona sud Seveso Bacino 5

6 Il territorio del bacino del Lambro-Seveso-Olona Condiviso tra 5 province (Varese, Milano, Monza, Como, Lodi) e 6 ambiti ottimali Un idrosistema complesso e fortemente artificializzato; le portate dipendono in modo significativo dagli apporti dei corsi d acqua artificiali (canali irrigui) Una forte e continua interazione tra acque superficiali e acque sotterranee Una pressione antropica (urbana, civile, industriale, agro-zootecnica) assai elevata Tendenze: nonostante un certo ridimensionamento delle attività industriali, si tratta di una delle aree a maggiore densità industriale di tutta Italia L area urbana di Milano impatta in modo significativo ma non esclusivo; il fiume giunge a Milano già altamente compromesso La portata del Lambro-Seveso-Olona è rappresentata per il 60% da portate naturali, per il 40% da scarichi fognari (18% Milano, 22% altri scarichi) Analisi tecnica dell intervento Il sistema fognario dopo la realizzazione dei depuratori Con la realizzazione dei tre impianti di depurazione, il sistema di collettamento dei reflui è stato modificato ed il territorio comunale è stato quindi suddiviso in tre bacini scolanti: bacino occidentale, servito dai due rami del collettore di Nosedo Destro e dagli Emissari Occidentali, interno ed esterno; bacino centro-orientale, servito dai collettori di Gentilino, Vigentino, Nosedo Sinistro e Ampliamento Est; bacino orientale, servito dal collettore di Gronda Basso. Descrizione degli impianti Depuratore di Nosedo Area interessata: m2 Potenzialità: a.e. (trattamento terziario) Operatività: dal 1 novembre 2004 Corpo idrico recettore: Nosedo, roggia Vettabbia e canale Redefossi Parametro BOD COD Azoto Fosforo Solidi sospesi Nosedo 97% 95% 70% 73% 97% % abbattimento S. Rocco 98% 93% 69% 80% 97% Depuratore di S. Rocco Area interessata: m2 Potenzialità: a.e. (affinamento terziario e disinfezione) Operatività: dal 1 novembre 2004 Corpo idrico recettore: Colatore Lambro Meridionale, rogge Carlesca e Pizzabrasa Peschiera Depuratore Peschiera Borromeo Area interessata: m2 96% Potenzialità: a.e. (trattamento terziario) 80% Operatività: dal 31 marzo % Corpo idrico recettore: Lambro IEFE, Università 70% Bocconi, Milano 95% 6

7 Effetti della depurazione sulla qualità dei corsi d acqua - Sottobacini 0% -20% S. Angelo L. S. Donato Orio Litta -5% -5% Effetto puntuale -40% -60% -80% -100% -66% -66% -64% -89% -97% -15% -55% -67% -17%-14% -37% -67% -99% BOD COD N-NH3 P tot E-Coli Le analisi effettuate nel PTUA evidenziano l efficacia della depurazione dei reflui di Milano sul bacino Lambro-Seveso-Olona. Le concentrazioni dei principali inquinanti migliora sensibilmente in alcuni tratti, soprattutto in quelli in precedenza interessati dagli scarichi fognari milanesi. -120% Lambro confluenza Po - scenario PTUA realizzazione depuratori (al 2008) Effetto a scala di Bacino Miglioramenti indice LIM solo nel tratto iniziale, a valle degli impianti rimane in condizione scadente - sufficiente 7

8 Simulazione di possibili alternative di intervento Risultati significativi principalmente a monte dei depuratori di Milano a. Effetto riuso irriguo mesi estivi Effetto congiunto della confluenza di vari corsi d acqua nel Lambro e delle ingenti quantità di scarichi depurati immessi, continua a determinare una qualità scadente delle acque b. Effetto trattamenti a membrana Gli effetti dell intervento Raggiungimento degli obblighi di legge per i quali Milano era stata sottoposta a procedura di infrazione: Rispetto della normativa vigente dal 1976 a oggi Riqualificazione ambientale e paesistica dell area di Milano Sud Riduzione significativa dei carichi inquinanti scaricati nel Po Un contributo significativo ma ancora non sufficiente per raggiungere il buono stato ecologico Le simulazioni effettuate mostrano che lo stato di qualità passerà da pessimo a scadente o tutt al più sufficiente Ciò significa che il corso d acqua non riesce a recuperare funzioni ambientali pregiate come l abitabilità per l ittiofauna, la balneazione etc 8

9 I benefici economici dell intervento Lo studio effettuato Individuazione degli stakeholder di riferimento (limite: l indagine si è riferita solo ai benefici diretti per l area milanese) Individuazione delle funzioni ambientali che il territorio compreso nel bacino del Lambro-Seveso- Olona poteva (prima) e può (ora) svolgere Quantificazione economica del valore attribuibile alle nuove funzioni ambientali Le principali componenti di beneficio Da un punto di vista ecologico: Il fiume passa secondo le simulazioni da uno stato pessimo a uno stato tra scadente e sufficiente Viene ridotto in modo apprezzabile il carico inquinante veicolato in Po, e di conseguenza il carico di nutrienti e inquinanti scaricato in Adriatico Da un punto di vista economico (diretto) Riuso irriguo (metodo: determinazione delle superfici che possono essere irrigate con gli scarichi depurati e valutazione della disponibilità a pagare per l irrigazione di queste superfici) Riqualificazione ambientale e paesistica dell area Milano Sud (indagine basata sulla valutazione contingente ) 9

10 Sintesi dei risultati: benefici economici I costi dell intervento Il costo complessivo, riportato su base annua, è di circa milioni di / anno (in funzione del modello di finanziamento) Costo aggiuntivo per la riqualificazione ambientale dell area Milano Sud: circa 8,5 milioni di /anno Benefici ambientali diretti (solo area milanese) Riuso irriguo: 2-4 milioni di / anno Fruizione parco agricolo urbano: 12 milioni di / anno L assetto gestionale I termini della questione A seguito della l.36/94, il servizio idrico integrato deve essere organizzato sulla base di ambiti territoriali ottimali e affidato a soggetti imprenditoriali, pubblici o privati L ATO è responsabile di programmare il sistema di gestione e gli investimenti in modo da raggiungere gli obiettivi (di qualità del servizio e di qualità ambientale) imposti dalla legge L affidamento si basa su un piano di ATO e su un contratto di servizio, sottoposti a periodica revisione Le scelte per il Comune di Milano ambito ottimale corrispondente al territorio del Comune Affidamento in house della gestione alla MM con conferimento in MM della struttura della gestione diretta in economia preesistente + i contratti di concessione DBFO ai costruttori degli impianti Piano di ATO ancora non definito 10

11 Organizzazione del servizio idrico integrato di Milano Comune di Milano MM SIBA ATO Degremont CAP Commissario AMSA L assetto gestionale Organizzazione del sistema Proprietà delle reti in capo al Comune Responsabilità per il funzionamento operativo del sistema trasferita a MM, che riscuote le tariffe Numerose attività svolte in outsourcing attraverso imprese esterne Affidamento delle reti in affitto in cambio di un canone annuo con l onere di effettuare investimenti per un ammontare definito sulla base del margine residuo Gli impianti di depurazione sono affidati in gestione con formule di project finance (DBFO) in cambio di un canone fisso corrisposto da MM alle imprese costruttrici Aspetti critici Assetto ancora provvisorio, in mancanza del piano di ATO Sistema debolmente regolato per quel che concerne i rapporti tra MM e Comune modello in house MM ha ereditato il personale e le strutture della preesistente gestione in economia ma non possiede ancora una struttura adeguata per qualificarsi gestore del servizio idrico integrato Il modello in house è legittimo e praticato in molti Paesi europei; ma il sistema di regolazione è debole e vulnerabile nel caso in cui in futuro si volesse adottare modelli caratterizzati da maggiore autonomia imprenditoriale o privatizzazione 11

12 Profili di sostenibilità economica e finanziaria I termini del problema Le tariffe d ora in poi dovranno farsi carico interamente della copertura dei costi di gestione, compresi gli ammortamenti degli investimenti e la remunerazione del capitale investito Nell affidamento, il gestore (MM) è responsabile di finanziare ogni nuovo intervento con le tariffe: ma le tariffe attuali corrispondono al costo effettivo di quanto si è già realizzato? Quali saranno i livelli di equilibrio delle tariffe una volta che tutti i costi vi saranno trasferiti? Saranno sopportabili per i cittadini milanesi? Quali alternative si possono immaginare per contenere l incremento dei costi trasferiti in tariffa? Profili di sostenibilità economica e finanziaria L analisi effettuata Valutazione del costo di ricostruzione al nuovo di tutti gli impianti e le reti (nuove + esistenti), evidenziando a parte il contributo dei nuovi impianti di depurazione Simulazione di diversi scenari in cui la finanza pubblica e privata concorrono a sostenere gli investimenti Simulazione del livello tariffario di equilibrio nei diversi scenari e calcolo dell impatto della spesa per l acqua sul bilancio delle famiglie milanesi 12

13 Ipotesi scenari Scenario Finanza pubblica Medio Mercato Tasso d interesse pari al 2% Vita utile delle infrastrutture maggiore rispetto a quanto solitamente riportato in letteratura Tasso d interesse pari al 4,5% Vita utile delle infrastrutture pari a quanto solitamente riportato in letteratura Tasso d interesse pari al 7% Vita utile delle infrastrutture accorciato rispetto a quanto solitamente riportato in letteratura Riduzione dei costi operativi del 5% Ipotesi Scenario Finanza pubblica Modello gestionale corrispondente non si costituisce una società patrimoniale gestione delle infrastrutture affidata all'ente Locale sovvenziona direttamente dai proventi della tassazione Medio Mercato esiste una società patrimoniale la gestione delle infrastrutture "in-house" rischio a carico della patrimoniale può finanziarsi, per esempio, tramite l'emissione di obbligazioni con rating corrispondente a quello dell'ente Pubblico. gestione delle infrastrutture è affidata ad un'impresa individuata tramite procedura ad evidenza pubblica il gestore si assume la responsabilità ed il rischio finanziario relativi alla gestione delle infrastrutture (come anche presupposto dalla legge Galli) 13

14 Confronto scenari: costi medi ( /m 3 ) 1,60 Post-commissario Pre-commissario 1,40 1,20 1,00 /mc 0,80 0,60 0,40 0,20 Tariffa media attuale 0,48 /mc - Finanza Pubblica Medio Mercato Sostenibilità sociale della bolletta del SII Costo medio (euro/m 3 ) Bolletta SII (euro/anno) Incidenza reddito medio ( /anno) Incidenza reddito basso (6.000 /anno) Attuale 0, ,4% 1,6% Finanza Pubblica 0, ,5% 2,1% Scenari Medio 1, ,8% 3,4% Mercato 1, ,1% 4,7% 14

15 Sintesi dei risultati: sostenibilità economico-finanziaria Il costo dei servizi idrici non è affatto trascurabile La parte più cospicua è rappresentata dal mantenimento e rinnovo dell esistente, più che dai nuovi depuratori La maggior parte di questi costi sono tuttora silenti, nel senso che compariranno in bolletta quando gli investimenti di manutenzione e rimpiazzo verranno man mano effettuati Il modello mercato, previsto dalla l.36, è praticabile ma con un impatto severo sui bilanci familiari In media circa 1,1% del reddito pro-capite annuo, ma con punte del 4% per le fasce deboli della popolazione i consumi di acqua non variano significativamente in base al reddito Utile porsi sin d ora il problema di mettere in campo circuiti finanziari alternativi che possano ridurre almeno in parte il costo del capitale investito Il dato di Milano è temperato dal fatto che il costo è sensibilmente minore nelle aree concentrate economie di densità; valori molto maggiori sono riscontrati nelle altre aree della Regione Piccole direttive crescono La rivoluzione della dir. 2000/60 Dalla qualità dello scarico alla qualità del recettore Obiettivo: raggiungere il buono stato ecologico a scala di bacino entro il 2016 Deroghe ammesse per i corpi idrici altamente modificati nel caso in cui i costi fossero sproporzionati Necessario mettere in campo uno sforzo coordinato alla scala dell intero bacino, comprendendo sia azioni di tipo end of pipe (depuratori), sia sui fattori di pressione La situazione del Lambro-Seveso-Olona Gli scenari elaborati dal PRTA mostrano chiaramente che anche potenziando al massimo i trattamenti di depurazione il risultato sarà insufficiente Necessario avviare uno sforzo coordinato alla scala di bacino: con quale modello istituzionale è pensabile di ottenerlo? 15

16 Il futuro è appena cominciato L intervento straordinario ha riportato Milano nel consesso delle metropoli europee civilizzate Si tratta di un intervento costoso e impegnativo, che permette di colmare un ritardo di 30 anni Esso non rappresenta un punto di arrivo, ma un punto di partenza verso una politica idrica sostenibile 16