LA LEGITTIMAZIONE AD AGIRE DELLE ASSOCIAZIONI DEI CONSUMATORI, DEI PROFESSIONISTI E DELLE CAMERE DI COMMERCIO NEL RECENTE CODICE DEL CONSUMO.

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1 LA LEGITTIMAZIONE AD AGIRE DELLE ASSOCIAZIONI DEI CONSUMATORI, DEI PROFESSIONISTI E DELLE CAMERE DI COMMERCIO NEL RECENTE CODICE DEL CONSUMO. di Maria Letizia Magno Con il Decreto Legislativo 6 Settembre 2005, n. 206, emanato a norma dell art. 7 della Legge 29 Luglio 2003, n. 229 Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione- contenente i principi ed i criteri direttivi nel rispetto dei quali il Governo veniva delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di tutela dei consumatori, viene ad esistenza il Codice del Consumo, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del 8 Ottobre 2005 ed entrato in vigore il successivo 23 Ottobre. Molto si è discusso, fin dalle sue prime apparizioni, sulla portata e sul valore sistematico del neonato testo a tutela dei consumatori; in particolare, ci si è chiesti se l opera di riassetto e coordinamento delle varie disposizioni legislative in materia dei consumatori sia effettivamente avvenuta con l emanazione di un codice propriamente inteso quale complesso sistematico ed organico di norme, o ci si trovi piuttosto in presenza di un testo unico volto a riassumere le molteplici leggi vigenti in Italia a tutela del consumatore senza pretesa di organicità. Sorprende che a definire se stesso come codice sia lo stesso testo legislativo in esame: infatti l art. 3, rubricato definizioni, al co. 1 lett. f, definisce appunto Codice: il presente decreto legislativo di riassetto delle disposizioni vigenti in materia di tutela dei consumatori. Ma a prescindere dalla qualificazione che il testo dà di se stesso, la dottrina si interroga già sul raggiungimento effettivo di quell atteso quanto necessario coordinamento delle molteplici norme esistenti in materia di tutela del consumatore, sia sul piano formale sia su quello sostanziale. E, se da una parte può condividersi l opinione di quanti ritengono che nell epoca attuale il concetto di codice non evochi più le grandi opere di codificazione del passato, individuando piuttosto una raccolta di leggi volte ad operare una riduzione della complessità, dall altra, resta ancora lecito chiedersi, rispetto al testo in esame, se tale opera di riduzione si sia con esso effettivamente attuata o meno. Una risposta a tale quesito imporrebbe il confronto puntuale e minuzioso di tutti gli istituti a tutela dei consumatori nella disciplina previgente e in quella recentemente emanata; limiteremo invece il campo di indagine alle sole norme che disciplinano la legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori, dei professionisti e delle camere di commercio, per indagare sull effettivo raggiungimento di quel coordinamento dell intervento delle associazioni dei consumatori indicato alla lett. d, co. 1 dell art. 7 della legge delega. La prima norma nella quale si fa riferimento alla legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori, dei professionisti e delle camere di commercio che si incontra nel Codice è contenuta nell art. 37. Questa, inserita nella Parte III, Titolo I del Codice del Consumo, ricalca il precedente art sexies introdotto nel Codice Civile con la Legge n. 52 del 1996 e posto a chiusura del Capo XIV bis (Dei contratti dei consumatori) del Libro IV, capo oggi sostanzialmente abrogato dall art. 142 del Codice del Consumo. In seguito la legittimazione ad agire delle sole associazioni dei

2 consumatori è disciplinata dall art. 139, o meglio dal combinato disposto degli artt. 137, 139 e 140 contenuti nella Parte V Titoli I e II del medesimo Codice del Consumo, nella quale in sostanza confluisce la disciplina di cui alla Legge n. 281 del 1998 sui diritti fondamentali dei consumatori e degli utenti. Il raffronto delle norme recentemente introdotte con quelle previgenti ci permetterà di esprimere in giudizio più o meno attendibile sul grado di coordinamento raggiunto dal Codice del Consumo. L art. 37 rubricato azione inibitoria in materia di clausole vessatorie, statuisce che: le associazioni dei consumatori, di cui all art. 137, le associazioni rappresentative dei professionisti e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, possono convenire in giudizio il professionista o l associazione di professionisti che utilizzano, o che raccomandano l utilizzo di condizioni generali di contratto e richiedere al giudice competente che inibisca l uso delle condizioni di cui sia accertata l abusività ai sensi del presente capo. L inibitoria può essere concessa, quando ricorrono giusti motivi di urgenza, ai sensi degli artt. 669 bis e seguenti del codice di procedura civile. Il giudice può ordinare che il provvedimento sia pubblicato su uno o più giornali, di cui almeno uno a diffusione nazionale. L ultimo comma prevede che per quanto non previsto dal presente articolo, alle azioni inibitorie esercitate dalle associazioni dei consumatori di cui al comma 1 si applicano del disposizioni dell art La norma in esame distingue quindi, al fine di individuare la loro legittimazione ad agire in giudizio, le associazioni dei consumatori dalle associazioni dei professionisti e dalle camere di commercio: per le prime, infatti, fa riferimento all art. 137, mentre per le seconde, si riferisce genericamente al criterio della rappresentatività. L art. 137 individua sulla base di rigidi criteri legislativamente fissati l elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti certamente rappresentative a livello nazionale e come tali legittimate ad agire ai sensi dell art. 139 del Codice del Consumo e con le modalità di cui all art. 140 del medesimo. Pertanto, nell art. 37 si produce un importante differenziazione, mentre le associazioni dei consumatori legittimate ad agire in materia di clausole vessatorie sono solo quelle inserite nell elenco tenuto presso il Ministero delle Attività Produttive, le associazioni dei professionisti e le camere di commercio legittimate ad agire sono tutte quelle che il giudice in corso di causa considererà, secondo il suo discrezionale apprezzamento, rappresentative ai fini dell azione promossa. Per di più, se si analizza l ultimo comma dell art 37, poiché esso stabilisce che all azione delle associazioni dei consumatori si applicano le disposizioni dell art. 140 per quanto non previsto dall art. 37 medesimo (e poiché l art. 140 ha portata più ampia dell art. 37) appare evidente che l azione delle associazioni dei consumatori in materia di clausole vessatorie si svolgerà a norma dell art. 140 e non a norma dell art. 37. Tant è vero che esplicitamente il comma 10 dell art. 140 stabilisce che per le associazioni di cui all art. 139 l azione inibitoria prevista dall art. 37 in materia di clausole vessatorie nei contratti stipulati con i consumatori, si esercita ai sensi del presente articolo. In sostanza, quindi, sebbene l art. 37 faccia riferimento sia alle azioni promosse dalle associazioni dei consumatori sia a quelle promosse dalle associazioni dei professionisti e dalle camere di commercio esso si applica soltanto alle azioni promosse da questi secondi soggetti, posto che i primi ricadono nell ambito di applicazione dell art Con la conseguenza sul piano applicativo che le azioni così promosse da tali soggetti saranno diverse sia per l ambito soggettivo sia per quello

3 oggettivo. Le associazioni dei professionisti e le camere di commercio saranno legittimate ad agire solo in materia di clausole vessatorie e solo in quanto ritenute sufficientemente rappresentative sul piano nazionale dal giudice con suo discrezionale apprezzamento ed inoltre saranno legittimate a richiedere al giudice solo i provvedimenti di cui all art 37, cioè, azione inibitoria in via ordinaria o in via d urgenza e la pubblicazione del provvedimento. Mentre le associazioni dei consumatori saranno legittimate ad agire a tutela dei diritti e degli interessi collettivi, solo in quanto iscritte nell elenco di cui all art 137 e secondo le modalità di cui all art. 140 il quale, a differenza dell art. 37, oltre all azione inibitoria ed accanto alla pubblicazione del provvedimento prevede l adozione di misure correttive idonee ad eliminare e correggere gli effetti dannosi delle violazioni accertate e disciplina inoltre una peculiare procedura di conciliazione stragiudiziale della controversia. Vale la pena di interrogarsi sulla portata di questo intervento sul regime precedente. Nel 1996 con la Legge n. 52 il legislatore italiano, come già anticipato, introduce il Capo XIV bis nel Libro IV del Codice Civile. In tale complesso di norme che, data anche la sua collocazione sistematica, appare subito destinato ad innovare profondamente (e dolorosamente) la disciplina generale dei contratti, compare l art sexies che disciplina l azione inibitoria promossa dalle associazioni rappresentative dei consumatori, dei professionisti e delle camere di commercio. La legittimazione all azione di tali associazioni è quindi subordinata al solo requisito della rappresentatività non ancorato a criteri certi di valutazione prestabiliti per legge, ma anzi discrezionalmente valutata dal giudice. Nelle prime pronunce emanate in applicazione della suddetta norma, le associazioni dei consumatori vennero ritenute rappresentative allorquando la loro attività avesse raggiunto un grado di continuità ed effettività nel raggiungimento dei proprio scopi statutari, percepito anche dalla comunità di appartenenza, ponendosi al contempo come serio interlocutore delle problematiche concernenti la tutela del consumatore. Nella pratica, raramente tale rappresentatività è stata negata alle associazioni dei consumatori che hanno agito in giudizio mentre ancor più raramente si è assistito ad azioni promosse da associazioni di professionisti. Nel 1998 l Italia adotta, per prima rispetto agli altri paesi della Comunità Europea nonché rispetto alla Comunità stessa -che conosceva all epoca soltanto una proposta di direttiva, cui la legge italiana comunque si ispirala Legge n. 281 recante la disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti. La Legge, destinata a venire in considerazione come lo statuto fondamentale dei diritti dei consumatori, si propone l ambizioso scopo, di cui all art. 1, di garantire i diritti e gli interessi sia individuali sia collettivi dei consumatori e degli utenti e, soprattutto, di promuoverne la tutela in forma collettiva ed associativa. Così dopo aver elencato i diritti fondamentali riconosciuti ai consumatori, la Legge definisce all art. 2 le associazioni dei consumatori e degli utenti come quelle formazioni sociali che hanno per scopo esclusivo la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori e degli utenti ed attribuisce ad esse, sulla base di criteri predeterminati dalla legge medesima, la legittimazione ad agire per richiedere al giudice competente di inibire gli atti ed i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti, di adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate e, infine, di ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale o locale, nei

4 casi in cui una tale pubblicazione possa contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate (art. 3). La Legge, in particolare, istituisce presso il Ministero dell industria, del commercio e dell artigianato (oggi Ministero delle Attività Produttive) un elenco di quelle associazioni di consumatori e di utenti che, presentando i requisiti di cui all art. 5 della Legge medesima, al possesso dei quali è subordinata l iscrizione nel suddetto elenco, sono considerate certamente rappresentative a livello nazionale e dunque legittimate ad agire ai sensi dell art. 3. Tra i requisiti fissati dall art. 5 vi sono: l avvenuta costituzione, per atto pubblico o scrittura privata autenticata, da almeno tre anni, lo scopo statutario esclusivo di tutela dei consumatori ed utenti, l assenza di scopo di lucro, un ordinamento a base democratica, lo svolgimento di attività continuativa nei tre anni precedenti l azione, non avere i suoi rappresentanti la qualifica di imprenditori per gli stessi settori in cui opera l associazione ed avere un determinato numero di iscritti ed una determinata dislocazione sul territorio nazionale. La Legge istituisce, ancora, presso il suddetto Ministero, il Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti (CNCU), composto dai rappresentanti delle associazioni inserite nell elenco di cui sopra nonché dal rappresentante delle Regioni e presieduto dal Ministro, i cui compiti sono quelli di promuovere il miglioramento ed il rafforzamento della posizione del consumatore-utente, attraverso proposte, studi, elaborazione di programmi e forme di coordinamento con le politiche regionali oltre che con organismi pubblici e privati di altri paesi. Così congegnata la Legge n. 281 del 1998 sembrava destinata a risolvere ogni questione applicativa anche del vigente art sexies; norma quest ultima che, come già detto, riconosceva la legittimazione ad agire per ottenere l inibitoria dell utilizzo di condizioni generali di contratto a quelle associazioni rappresentative di consumatori -ma anche di professionisti nonché alle Camere di commercio di industria ed artigianato- senza però ancorare il presupposto della rappresentatività ad alcun criterio certo di valutazione e così aprendo la strada alla discrezione del giudice. Sembrava, dunque, che la Legge n. 281 del 1998 ed i criteri da essa introdotti per valutare la rappresentatività di una associazione che agisce in giudizio a tutela di interessi collettivi fossero validamente utilizzabili anche per individuare le associazioni di consumatori legittimate ad agire ex art sexies del Codice Civile. Ma, come si vedrà, tra le due norme, l art. 3 della Legge n. 281 del 1998 e l art sexies del Codice, non vi era totale coincidenza; diverso era, infatti, l ambito di applicazione sia soggettivo sia oggettivo. Mentre la norma del Codice contemplava, oltre all azione promossa dalle associazioni di consumatori, anche l azione promossa dalle associazioni di professionisti nonché dalle Camere di commercio, l art. 3 disciplinava la sola azione promossa dalle associazioni di consumatori o di utenti; ed ancora, mentre l art sexies si riferiva all inibitoria dell utilizzo di clausole considerate abusive, l art. 3, con raggio di applicazione più vasto, faceva riferimento all inibitoria di atti e comportamenti. Chiaro, comunque, che il più contiene il meno, per cui questa differenza linguistica nella pratica non produceva particolari problemi applicativi. Mentre, per quanto riguardava il requisito soggettivo poteva dirsi che se l art. 3 della Legge n. 281 del 1998 aveva introdotto un criterio certo per la valutazione della rappresentatività ai fini della legittimazione ad agire, ciò sarebbe valso solo per le associazioni di consumatori e non anche per quelle di professionisti e per le Camere di commercio la cui rappresentatività

5 doveva continuare ad essere valutata discrezionalmente e caso per caso dal giudice. Nella versione più semplice sembrava, quindi, che il rapporto tra le due normative dovesse risolversi con applicazione del principio lex posterior abrogat anterior, e non solo per il rilievo cronologico ma anche perché la lex posterior, la Legge n. 281 del 1998, sembrava destinata a regolare in maniera uniforme l intera materia già regolata dalla legge anteriore, così abrogandola ex art. 15 delle disp. prel. del Codice Civile. Non così semplice però la soluzione adottata in alcune pronunce di merito dove si affermava che il rapporto tra le due normative andava risolto in base al principio lex posterior generalis non derogat priori speciali; così le norme del Codice venivano considerate norme speciali non derogabili dalla nuova legge che avrebbe avuto invece portata generale. Si argomentava che una tale ricostruzione fosse maggiormente conforme allo spirito della Legge n. 52 del 1996 in quanto, diversamente, una interpretazione restrittiva della norma di cui all art sexies (operata, cioè, in relazione ai criteri di cui all art. 5 della Legge n. 281 del 1998) avrebbe in sostanza diminuito la capacità di agire delle associazioni dei consumatori. Si obiettava però in dottrina che il Codice, essendo la legge generale per eccellenza, non avrebbe mai potuto essere considerato norma speciale. Infine, un coordinamento si sarebbe dovuto avere in forza del D. Lgs. n. 224 del 2001 emanato in attuazione della D. Ce 98/27 relativa proprio ai provvedimenti inibitori a tutela del consumatore, con il quale si estendeva l applicazione della Legge n. 281 del 1998 a tutte le ipotesi di violazione degli interessi collettivi contemplati nelle direttive europee e dunque nelle leggi di recepimento, compresa la Legge n. 52 del In tal modo, la Legge n. 281 del 1998 si sarebbe dovuta considerare legge-quadro anche per quanto riguardava l individuazione delle associazioni legittimate ad agire ai sensi dell art sexies c.c.. Tuttavia anche dopo l entrata in vigore del D. Lgs. n. 224 del 2001 i problemi applicativi delle norme in esame non sono stati del tutto risolti, ed infatti ancora in qualche pronuncia di merito si legge che il rimedio dell inibitoria di cui all art.1469 sexies del Codice Civile mantiene, pur dopo l entrata in vigore della Legge 281 del 1998 un autonomo ambito di applicazione in quanto al di là del rapporto di specialità che la normativa di cui alla Legge 281 assume rispetto a quella codicistica (specialità controversa in dottrina, alla luce del suo carattere quantomeno reciproco ) deve porsi in rilievo la parziale diversità di ratio che caratterizza i requisiti della rappresentatività ex art sexies ed ex art. 5 L. 281 del La rappresentatività di cui all art sexies infatti funge pressoché esclusivamente da requisito di legittimazione processuale finalizzato a garantire la particolare funzione general-preventiva del rimedio inibitorio incompatibile con l accesso indiscriminato tipico dell azione individuale. Mentre l art. 5 della Legge n. 281 del 1998 oltre a legittimare l associazione ai rimedi previsti dall art. 3 attribuisce alla stessa il diritto ad essere rappresentata nel Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti, il diritto alle agevolazioni ed ai contributi, e la legittimazione attiva davanti al giudice straniero nelle azioni transfrontaliere relative a violazioni intracomunitarie. Così nonostante l entrata in vigore del D. Lgs. n. 224 del 2001 ancora nel 2005 la giurisprudenza mostrava disorientamento e perplessità nell applicazione della disciplina delle azioni inibitorie collettive. Il Codice del Consumo recentemente emanato, come si è detto all inizio, persegue lo scopo di dirimere i dubbi inerenti l applicazione delle norme sopra richiamate. Esso quindi, distingue l azione inibitoria in materia di clausole abusive

6 dall inibitoria concessa in ipotesi di atti e comportamenti lesivi dei diritti dei consumatori, e distingue ancora l azione delle associazioni dei professionisti e delle camere di commercio da quella delle associazioni dei consumatori. Le prime, ripetiamo, sono legittimate ad agire nella sola materia delle clausole vessatorie e solo in quanto ritenute rappresentative dal giudice e con le modalità di cui all art. 37; le seconde sono legittimate ad agire in qualsiasi ipotesi di violazione dei diritti di cui all art. 2 del Codice del Consumo e solo in quanto inserite nell elenco di cui all art 137 e con le modalità di cui all art Può dirsi raggiunto il coordinamento auspicato? Certamente, vi sarà certezza circa la legittimazione delle associazioni dei consumatori, mentre per quelle dei professionisti resta valido il criterio del discrezionale apprezzamento del giudice. Certo, però, che le azioni promosse da quest ultime saranno di sicuro numericamente inferiori a quelle promosse dalle associazioni dei consumatori. Ma così, forse, si rischia di realizzare una inspiegabile disparità di trattamento, tanto più grave ove si consideri che i criteri per il riconoscimento della legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori sono rigidi rispetto ad un criterio aperto sancito per quelle dei professionisti. A ben vedere però, il co. 1 lett. d della Legge delega si riferiva al coordinamento dell intervento delle sole associazioni dei consumatori; coordinamento che pertanto, seppur con le perplessità sopra avanzate, può dirsi in certo modo raggiunto. Senza accennare ulteriormente alla difficoltà di conciliare la circostanza per la quale l iscrizione nell elenco è subordinata al possesso di requisiti tanto esigenti con il disposto dell art. 2 co. 2 lett. f che riconosce, piuttosto, come fondamentale il diritto all associazionismo libero e volontario.

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