L affidamento di servizi mediante convenzionamento con

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1 L affidamento di servizi mediante convenzionamento con Cooperative Sociali Castelgomberto 7 dicembre 2012 Roberto Travaglini Confindustria Vicenza

2 Le norme del Codice dei contratti pubblici Art. 2 (Principi) 1. L'affidamento e l'esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture, ai sensi del presente codice, deve garantire la qualità delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza; l'affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice. 2. Il principio di economicità può essere subordinato, entro i limiti in cui sia espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell'ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile. Pagina 2

3 Le norme del Codice dei contratti pubblici Art. 52 (Appalti riservati) 1. Fatte salve le norme vigenti sulle cooperative sociali e sulle imprese sociali, le stazioni appaltanti possono riservare la partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, in relazione a singoli appalti, o in considerazione dell'oggetto di determinati appalti, a laboratori protetti nel rispetto della normativa vigente, o riservarne l'esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti quando la maggioranza dei lavoratori interessati è composta di disabili i quali, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un'attività professionale in condizioni normali. Il bando di gara menziona la presente disposizione. Pagina 3

4 AVCP- determinazione 2/2008 appalti riservati Sia i laboratori protetti che i programmi protetti sono istituti che la normativa nazionale vigente non prevede. Il soggetto che intende essere riconosciuto quale laboratorio protetto ai fini dell art. 52 deve cumulativamente possedere i seguenti requisiti: a) essere un soggetto giuridico, costituito nel rispetto della vigente normativa, che eserciti in via stabile e principale un attività economica organizzata; b) prevedere nei documenti sociali, tra le finalità dell ente, quella dell inserimento lavorativo delle persone disabili; c) avere nel proprio ambito una maggioranza di lavoratori disabili che, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un attività professionale in condizioni normali. Laboratorio protetto e cooperativa sociale non coincidono, in quanto i requisiti richiesti per il riconoscimento della figura del laboratorio protetto non corrispondono a quelli normativamente previsti in capo alle cooperative sociali, sia per quanto riguarda le categorie di persone individuate (persone svantaggiate e non solo disabili) sia per quanto attiene alla percentuale minima di organico che deve essere costituita da dette persone svantaggiate. Pagina 4

5 AVCP- determinazione 2/2008 appalti riservati Le cooperative sociali di cui all art. 1, lettera b), della legge n.381/91 e s.m.i. possono essere riconosciute come laboratori protetti, qualora, come ogni altro soggetto giuridico, si accreditino quali laboratori protetti, avvalendosi così della riserva di cui all art. 52, laddove in possesso dei requisiti prescritti. In tal caso, la partecipazione alla gara avviene in applicazione del D.lgs. 163/2006. A sua volta, la riserva a favore dei programmi di lavoro protetto non si fonda sulla qualifica soggettiva dei partecipanti alla gara, ma sul ricorso, da parte delle imprese partecipanti, nella fase esecutiva dell appalto, all impiego, in numero maggioritario, di lavoratori disabili che, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un attività professionale in condizioni normali. In tali casi, la partecipazione alla gara deve intendersi consentita a tutti gli operatori economici di cui all art. 34 del D.lgs.163/2006, anche se privi dei requisiti necessari ai fini del riconoscimento come laboratori protetti, purché si avvalgano, ai fini dell esecuzione dello specifico appalto, di piani che coinvolgono una maggioranza di lavoratori disabili, anche sulla base di accordi conclusi con soggetti operanti nel settore sociale. Pagina 5

6 AVCP- parere , n. AG 24/10 Terzo settore - Cooperative sociali e laboratori protetti Nell ordinamento giuridico italiano, la disciplina delle organizzazioni che non perseguono scopo di lucro non è oggetto di una trattazione organica, ma si trova frammentata in alcune norme del codice civile e in numerose leggi cd speciali. Intesa in senso ampio, la categoria degli enti no profit indica tutti quei soggetti collettivi, comunque denominati, che non perseguendo, come le società commerciali, scopi di lucro reinvestono gli utili all interno della organizzazione, per il perseguimento degli scopi sociali, senza prevederne una redistribuzione tra gli associati. Nel D. Lgs. 163/2006 non rileva, in linea di principio, la distinzione tra soggetti profit e soggetti no profit, giacché anche i soggetti no profit rivestono la qualità di imprese (cfr. Tar Veneto, I, , n. 881). Infatti, per la disciplina della concorrenza la nozione di impresa è più ampia di quella dell art cc.. Attesa la non coincidenza della categoria dei soggetti no profit con le categorie dei laboratori protetti, non è consentito apporre riserve di partecipazione alle gare di appalto ai soli soggetti no profit, ma tale riserva è legittima solo se rivolta a soggetti che rivestono le caratteristiche dei laboratori protetti. Pagina 6

7 Le norme del Codice dei contratti pubblici Art. 69 (Condizioni particolari di esecuzione del contratto prescritte nel bando o nell invito) 1. Le stazioni appaltanti possono esigere condizioni particolari per l'esecuzione del contratto, purché siano compatibili con il diritto comunitario e, tra l'altro, con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, e purché siano precisate nel bando di gara, o nell'invito in caso di procedure senza bando, o nel capitolato d'oneri. 2. Dette condizioni possono attenere, in particolare, a esigenze sociali o ambientali. 3. La stazione appaltante che prevede tali condizioni particolari può comunicarle all'autorità, che si pronuncia entro trenta giorni sulla compatibilità con il diritto comunitario. Decorso tale termine, il bando può essere pubblicato e gli inviti possono essere spediti. 4. In sede di offerta gli operatori economici dichiarano di accettare le condizioni particolari, per l'ipotesi in cui risulteranno aggiudicatari. Pagina 7

8 AVCP parere , n. AG 7/2012 L art. 69 del Codice dei contratti pubblici prevede che le stazioni appaltanti possano esigere condizioni particolari per l'esecuzione del contratto, purché queste siano compatibili con il diritto comunitario e, tra l'altro, con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, e purché siano precisate nel bando di gara, o nell'invito in caso di procedure senza bando, o nel capitolato d'oneri. Il 33 considerando della Direttiva 2004/18/CE precisa che la compatibilità delle suddette previsioni con il diritto comunitario si ravvisa a condizione che non siano, direttamente o indirettamente, discriminatorie e siano indicate nel bando di gara o nel capitolato d'oneri e, con specifico riguardo alle esigenze sociali contemplabili, afferma che possono essere finalizzate alla formazione professionale nel cantiere, alla promozione dell occupazione delle persone con particolari difficoltà di inserimento, alla lotta contro la disoccupazione o alla tutela dell ambiente. Ad esempio, possono essere introdotte le condizioni aventi ad oggetto l obbligo di assumere in corso di esecuzione dell appalto disoccupati di lunga durata o di introdurre azioni di formazione per i disoccupati o i giovani. Pagina 8

9 AVCP parere , n. AG 7/2012 Le stazioni appaltanti devono quindi effettuare un attenta valutazione della conformità delle condizioni particolari di esecuzione richieste ai principi del Trattato UE, concernenti la libera circolazione delle merci e la libera prestazione dei servizi, al fine di evitare discriminazioni, dirette o indirette, tra gli offerenti, e di scongiurare il rischio che le stesse possano avere effetti pregiudizievoli sulla reale ed effettiva concorrenza tra le imprese. Le norme comunitarie e la disciplina di recepimento prevedono espressamente che deve trattarsi di condizioni di esecuzione, con ciò chiarendo che le stesse non possono costituire barriere di accesso alla gara, nella forma della richiesta di elementi di ammissibilità dell offerta. La stazione appaltante deve inserire la clausola sociale nel Capitolato speciale di appalto e nel Bando di gara, onorando gli obblighi pubblicitari richiesti dalla norma. La clausola sociale deve, inoltre, permettere il contemperamento di due diverse esigenze: da una parte, l onere posto a carico dell appaltatore di assumere il personale necessario al servizio e, dall altra, il dovuto rispetto dell autonomia imprenditoriale dell aggiudicatario. Pagina 9

10 Il Regolamento attuativo del Codice dei contratti pubblici Art. 283 (Selezione delle offerte) 1. In caso di aggiudicazione di servizi e forniture con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, i pesi o punteggi da assegnare ai criteri di valutazione, eventualmente articolati in sub-pesi o sub-punteggi, di cui all'articolo 83, commi 1 e 4, del codice, ed indicati nel bando di gara o nella lettera di invito, devono essere globalmente pari a cento. Al fine della determinazione dei criteri di valutazione, le stazioni appaltanti hanno la facoltà di concludere protocolli di intesa o protocolli di intenti con soggetti pubblici con competenze in materia di ambiente, salute, sicurezza, previdenza, ordine pubblico nonché con le organizzazioni sindacali e imprenditoriali, al fine di attuare nella loro concreta attività di committenza il principio di cui all'articolo 2, comma 2, del codice nonché dell'articolo 69 del codice. Pagina 10

11 Legge , n. 381 Disciplina cooperative sociali Art. 1 (Definizione) 1. Le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l'interesse generale della comunità alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini attraverso: a) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi; b) lo svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di servizi - finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate. Art. 4 (Persone svantaggiate) 1. Nelle cooperative che svolgono le attività di cui all'articolo 1, comma 1, lett. b), si considerano persone svantaggiate gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, gli ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari, i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare, le persone detenute o internate negli istituti penitenziari, i condannati e gli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e al lavoro all'esterno ai sensi dell'art. 21 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni. Si considerano inoltre persone svantaggiate i soggetti indicati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (segue) Pagina 11

12 Legge , n. 381 Disciplina cooperative sociali 2. Le persone svantaggiate di cui al comma 1 devono costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori della cooperativa e, compatibilmente con il loro stato soggettivo, essere socie della cooperativa stessa. La condizione di persona svantaggiata deve risultare da documentazione proveniente dalla pubblica amministrazione, fatto salvo il diritto alla riservatezza. Art. 5 (Convenzioni) 1. Gli enti pubblici, compresi quelli economici, e le società di capitali a partecipazione pubblica, anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione, possono stipulare convenzioni con le cooperative che svolgono le attività di cui all'art. 1, comma 1, lett. b), ovvero con analoghi organismi aventi sede negli altri Stati membri della Comunità europea, per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi il cui importo stimato al netto dell'iva sia inferiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, purché tali convenzioni siano finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate di cui all'art. 4, comma Per la stipula delle convenzioni di cui al comma 1 le cooperative sociali debbono risultare iscritte all'albo regionale di cui all'art. 9, comma 1. (segue) Pagina 12

13 Legge , n. 381 Disciplina cooperative sociali 3. Le regioni rendono noti annualmente, attraverso la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, i requisiti e le condizioni richiesti per la stipula delle convenzioni ai sensi del comma 1, nonché le liste regionali degli organismi che ne abbiano dimostrato il possesso alle competenti autorità regionali. 4. Per le forniture di beni o servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi, il cui importo stimato al netto dell'iva sia pari o superiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, gli enti pubblici compresi quelli economici, nonché le società di capitali a partecipazione pubblica, nei bandi di gara di appalto e nei capitolati d'onere possono inserire, fra le condizioni di esecuzione, l'obbligo di eseguire il contratto con l'impiego delle persone svantaggiate di cui all'articolo 4, comma 1, e con l'adozione di specifici programmi di recupero e inserimento lavorativo. La verifica della capacità di adempiere agli obblighi suddetti, da condursi in base alla presente legge, non può intervenire nel corso delle procedure di gara e comunque prima dell'aggiudicazione dell'appalto. Pagina 13

14 Legge , n. 381 Disciplina cooperative sociali Art. 9 (Normativa regionale) 1. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni emanano le norme di attuazione. A tal fine istituiscono l'albo regionale delle cooperative sociali e determinano le modalità di raccordo con l'attività dei servizi socio-sanitari, nonché con le attività di formazione professionale e di sviluppo della occupazione. 2. Le regioni adottano convenzioni-tipo per i rapporti tra le cooperative sociali e le amministrazioni pubbliche che operano nell'ambito della regione, prevedendo, in particolare, i requisiti di professionalità degli operatori e l'applicazione delle norme contrattuali vigenti. 3. Le regioni emanano altresì norme volte alla promozione, al sostegno e allo sviluppo della cooperazione sociale. Gli oneri derivanti dalle misure di sostegno disposte dalle regioni sono posti a carico delle ordinarie disponibilità delle regioni medesime. Pagina 14

15 L.R , n. 23 Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale Art. 1 (Finalità) 1. La Regione del Veneto riconosce il rilevante valore e la finalità pubblica della cooperazione sociale nel perseguimento della promozione umana e dell integrazione sociale dei cittadini nell interesse generale della comunità. 2. In particolare, la presente legge: b) disciplina l Albo regionale delle cooperative sociali; d) individua i criteri e le modalità di affidamento, di convenzionamento e di conferimento dei servizi alle cooperative sociali. Art. 5 (Albo regionale delle cooperative sociali) 1. La Giunta regionale, entro 180 giorni dall entrata in vigore della presente legge, istituisce l Albo regionale delle coop. sociali, di seguito denominato Albo. 2. L Albo si articola nelle seguenti sezioni: a) sez. A: nella quale sono iscritte le coop. sociali di cui all'art. 2, c. 1, lett. a); b) sez. B: nella quale sono iscritte le coop. sociali di cui all'art. 2, c. 1, lett. b); c) sez. C: nella quale sono iscritti i consorzi di cui all'art. 8 della legge n. 381/1991. Pagina 15

16 L.R , n. 23 Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale Art. 6 (Iscrizione e cancellazione dall Albo) 1. L iscrizione all'albo è disposta dal dirigente della struttura regionale competente in materia di servizi sociali, sentita la commissione regionale della cooperazione sociale di cui all' art L iscrizione all Albo è condizione: a) per l affidamento e per il convenzionamento dei servizi di cui all art. 10; b) per la concessione della titolarità del servizio di cui all art. 11. Art. 10 (Affidamento dei servizi e delle convenzioni) 1. La Giunta regionale, nel rispetto dei principi e della normativa statale e comunitaria prevista per gli appalti di servizi in materia socio-sanitaria e in materia di servizi alla persona, disciplina le modalità di affidamento dei servizi alle cooperative sociali definendo, in particolare, le procedure per l affidamento dei servizi, per il convenzionamento diretto nonché le convenzioni-tipo di cui all art. 9, comma 2, della legge n. 381/1991, cui debbono uniformarsi i contratti tra cooperative sociali, enti pubblici e società a partecipazione pubblica regionali. (segue) Pagina 16

17 L.R , n. 23 Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale 2. Le convenzioni-tipo di cui al comma 1, in conformità ai principi della presente legge, riguardano: a) la gestione dei servizi alla persona; b) la fornitura di beni e servizi di cui all articolo 5 della legge n. 381/1991. c) l esecuzione di lavori, in conformità a quanto previsto dalla normativa vigente in materia di appalti. Art. 11 (Concessione della titolarità dei servizi e accordi procedimentali) 1. La Regione, in attuazione del principio di sussidiarietà di cui all art. 118 della Costituzione e con riferimento all art. 5 della legge n. 328/2000 (ndr.: ruolo del terzo settore nei servizi sociali di cui all art. 128 del D. Lgs. 112/1998), all art. 11 della legge 241/1990 e all articolo 30 del D. Lgs.163/2006 (ndr.: concessione di servizi) promuove e sostiene il conferimento della titolarità del servizio alle cooperative sociali mediante il ricorso agli istituti disciplinati dalle predette disposizioni normative. (segue) Pagina 17

18 L.R , n. 23 Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale 2. La Giunta regionale, nel rispetto dei principi e della normativa statale e comunitaria prevista per gli appalti di servizi in materia socio-sanitaria e in materia di servizi alla persona definisce gli schemi-tipo e le norme procedurali di evidenza pubblica per il conferimento della titolarità dei servizi mediante concessione ovvero attraverso lo strumento degli accordi procedimentali, da inserire nei piani di zona di cui all art. 8, comma 2, della L.R. 56/1994, Norme e principi per il riordino del servizio sanitario regionale in attuazione del D. Lgs. 502/1992. Art. 12 (Criteri di valutazione per la scelta del contraente) 1. Per l affidamento dei servizi e per il conferimento della titolarità degli stessi ai sensi degli artt. 10 e 11 nella scelta dei contraenti, l'offerta presentata viene valutata prendendo a riferimento elementi oggettivi diversi dal solo criterio del massimo ribasso. 2. Per i servizi alla persona e per la fornitura di beni e servizi socio-sanitari, assistenziali ed educativi, elementi oggettivi sono: (segue) Pagina 18

19 L.R , n. 23 Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale a) il radicamento costante nel territorio e il legame organico con la comunità locale di appartenenza finalizzato alla costruzione di rapporti con i cittadini, con i gruppi sociali e con le istituzioni; b) la partecipazione dei vari portatori di interessi nella base sociale e nel governo della cooperativa sociale; c) la previsione puntuale nello statuto del servizio oggetto dell affidamento o del conferimento; d) la solidità di bilancio dell'impresa; e) il possesso degli standard funzionali previsti dalle normative nazionali e regionali di settore; f) il rispetto delle norme contrattuali di settore; g) la capacità progettuale, organizzativa ed innovativa; h) la qualificazione professionale degli operatori; i) la valutazione comparata costi/qualità desunta da corrispondenti servizi pubblici o privati. (segue) Pagina 19

20 L.R , n. 23 Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale 3. Per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli di cui al comma 2, oltre agli elementi ivi previsti, è elemento oggettivo il progetto di inserimento delle persone svantaggiate di cui all art. 3 che contiene: a) gli elementi in grado di testimoniare l organico radicamento territoriale del progetto stesso; b) il numero delle persone svantaggiate impegnate; c) la tipologia dello svantaggio in relazione alla prestazione lavorativa richiesta; d) il ruolo e il profilo professionale di riferimento; e) la presenza di piani individualizzati contenenti obiettivi a medio e lungo termine; f) il numero e la qualifica delle eventuali figure di sostegno. Pagina 20

21 L.R , n. 23 Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale Art. 13 (Riserva di partecipazione alle procedure di aggiudicazione) 1. Gli enti pubblici, compresi quelli economici, e le società di capitali a partecipazione pubblica, qualora la maggioranza dei lavoratori interessati sia composta di persone svantaggiate o deboli di cui all art. 3, che in ragione della natura del loro svantaggio o della gravità del loro disagio, non sono in grado di esercitare un'attività professionale in condizioni normali, possono riservare la partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici in relazione a singoli appalti o in considerazione dell oggetto di determinati appalti, o riservarne l'esecuzione, nel contesto di programmi di lavoro protetti, a cooperative sociali che svolgono le attività di cui all art. 2, comma 1, lett. b), ovvero ad analoghi organismi aventi sede negli Stati membri della CEE. 2. Possono stipulare gli appalti riservati di cui al comma 1 le cooperative sociali iscritte all Albo e gli analoghi organismi aventi sede negli Stati membri della CEE, in possesso di requisiti equivalenti a quelli richiesti per l iscrizione all Albo e iscritti nelle liste regionali di cui all art. 5, comma 3, della legge n. 381/1991 Pagina 21

22 L.R , n. 23 Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale Art. 14 (Durata e corrispettivi) 1. Al fine di garantire attraverso la continuità del servizio un adeguato livello qualitativo delle attività e un efficace processo di programmazione, i contratti relativi alla fornitura di beni e servizi caratterizzati da prestazioni ricorrenti hanno, di norma, durata pluriennale. 2. La Giunta regionale indica i criteri per la determinazione dei corrispettivi, dei prezzi e delle tariffe praticati dalle cooperative sociali; a tali fini la Giunta regionale costituisce, anche in funzione di un attività di vigilanza, presso la struttura regionale competente in materia di servizi sociali, un Osservatorio regionale con il compito di curare la pubblicazione dei prezzi e delle tariffe praticate, quale riferimento per le pubbliche amministrazioni. Pagina 22

23 DGR n Individuazione delle modalità di affidamento dei servizi alle cooperative sociali ed approvazione delle convenzioni-tipo La Giunta Regionale visti il Libro Verde sui servizi di Interesse Generale della CEE, COM del ; l art. 118 della Costituzione; la L , n. 381; la L , n. 241; il D.Lgs , n.112; la L , n. 205; il D. Lgs , n. 267; la L , n. 328; il D. Lgs , n. 276; il D.Lgs , n. 163; il D.P.C.M ; la L. R , n. 11; la L.R n. 23; Delibera di approvare 1) l Allegato A Atto di indirizzo per la regolamentazione dei rapporti tra soggetti pubblici e terzo settore, con particolare riferimento ai sistemi di affidamento dei servizi alle cooperative sociali, in attuazione del Capo IV della L.R. 23/2006 (ndr.: interventi a sostegno della cooperazione sociale); 2) quale parte integrante e contestuale dell atto di indirizzo, gli allegati di seguito specificati: (segue) Pagina 23

24 DGR n Individuazione delle modalità di affidamento dei servizi alle cooperative sociali ed approvazione delle convenzioni-tipo Allegato B, contenente la convenzione tipo per l affidamento alle coop. sociali di tipo a) di servizi socio-sanitari ed educativi e di servizi alla persona mediante convenzionamento diretto; Allegato C, contenente la convenzione tipo per l affidamento alle coop. sociali di tipo b) della fornitura di beni e servizi o dell esecuzione di lavori mediante convenzionamento diretto; Allegato D, contenente il contratto - tipo per il conferimento alle coop. sociali della titolarità del servizio mediante concessione; Allegato E, contenente il contratto tipo per il conferimento alle coop. sociali della titolarità del servizio mediante accordo procedimentale (accordo-tipo procedimentale di collaborazione ai sensi dell art. 11 della L. 241/1990, dell art. 19 della l.r. 328/2000, dell art. 34 del D.Lgs 267/2000 e dell art. 11 della L.R. 23/2006); Allegato F, contenente lo schema-tipo di bando e capitolato speciale per gara con procedura aperta per l affidamento di servizi con riserva di partecipazione all aggiudicazione, ai sensi dell art. 13 L.R. n. 23 del Pagina 24

25 AVCP Deliberazione , n indagine sugli affidamenti di servizi da parte delle ASL. Le problematiche relative a ben 10 ASL riguardano gli effetti dell applicazione della legge regionale del Veneto ed i relativi atti di indirizzo in materia di cooperative sociali. Infatti, la disciplina contenuta nell art. 5 della legge n. 381/1991 ha carattere assolutamente eccezionale e pertanto non sembra potersi ammettere che l estensione di istituti quali il convenzionamento diretto possa essere sancita da leggi o tantomeno da atti di indirizzo regionali; parimenti non può ritenersi legittima una disciplina regionale che consente alle amministrazioni procedenti di riservare la partecipazione alle gare alle sole cooperative sociali iscritte nei relativi Albi, pur in assenza dei presupposti di cui all art. 52 del codice dei contratti. La L.R. 23/2006 non ripropone l espressa disposizione del 1994, con la quale si affermava chiaramente la possibilità di utilizzare le convenzioni ex art. 5 anche per i servizi sociali; tuttavia, si attribuisce alla Giunta il compito di disciplinare le modalità di affidamento dei servizi, definendo anche le procedure per il convenzionamento diretto e le convenzioni-tipo. Pagina 25

26 AVCP Deliberazione , n indagine sugli affidamenti di servizi da parte delle ASL. Nella delibera emerge chiaramente l intento di estendere l utilizzo del convenzionamento diretto alla gestione dei servizi socio-sanitari (allegato B), inclusi quelli di importo superiore alle soglie comunitarie. Secondo la Regione Veneto l estensione sarebbe conforme anche al codice dei contratti, in quanto per i servizi di cui all allegato II B, tra i quali sono inclusi anche quelli socio-sanitari, l art. 20 codice dei contratti stabilisce che si applicano esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli 68 (specifiche tecniche), 65 (avviso sui risultati della procedura di affidamento) e 225 (avvisi relativi agli appalti aggiudicati). Pertanto sempre in base alla DGR , n in considerazione dell'oggetto del contratto "servizi sanitari e sociali" e della specifica disciplina dettata dall art. 20, l'obbligo di invito ad almeno 5 concorrenti, di cui all'art. 27 del codice "Principi relativi ai contratti esclusi" costituirebbe una mera facoltà dell'affidante e non un obbligo. Pagina 26

27 AVCP Deliberazione , n indagine sugli affidamenti di servizi da parte delle ASL. Quanto alle procedure riservate a cooperative sociali di tipo b) o ad analoghi organismi aventi sede negli stati membri della Comunità europea) di cui all art. 13 della L.R. 23/2006, secondo la delibera regionale la riserva può riguardare qualsiasi appalto pubblico, quale che sia il suo oggetto (acquisizione di servizi, forniture o esecuzione di lavori) o il suo valore, sia o meno di rilevanza comunitaria. Al contrario (ad es.: TAR Lazio Roma, Sez. III quater, , n ), la disciplina contenuta nell art. 5 della L. 381/1991 ha carattere assolutamente eccezionale e non può consentire una completa deroga al generale obbligo di evidenza pubblica, tutte le volte in cui si tratta di affidare un servizio ad una cooperativa sociale; infatti, la norma fissa limiti relativi sia all oggetto che al valore dell affidamento, oltre che ai requisiti dell affidatario. Anche il Consiglio di Stato (Sez. V, , n. 2829) ha precisato che l'art. 5 della L. 381/1991 contiene una disciplina di stretta interpretazione che non può essere estesa a settori diversi, come ad es. quello dei servizi pubblici locali. Pagina 27

28 AVCP Deliberazione , n indagine sugli affidamenti di servizi da parte delle ASL. Ugualmente non può ritenersi consentito limitare alle sole cooperative sociali l'ammissione ad una gara che sia d importo superiore alla soglia comunitaria, come invece sembra prescritto nella DGR 4189/2007 per gli appalti di servizi che possono essere eseguiti dalle cooperative di tipo B. Infatti, l art. 52 del D. Lgs. 163/2006 prevede che le stazioni appaltanti possano riservare la partecipazione, a laboratori protetti, oppure riservarne l esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti, quando la maggioranza dei lavoratori interessati è composta di disabili. Per la corretta applicazione della citata disposizione, l AVCP ha fornito indicazioni operative (determinazione 2/2008), tenuto conto che gli istituti dei laboratori protetti e dei programmi di lavoro protetti non sono definiti a livello normativo e che richiedono un coordinamento con la legislazione nazionale in tema di cooperative sociali. L impossibilità di limitare alle sole cooperative sociali l'ammissione ad una gara d importo superiore alla soglia comunitaria è ribadito anche nella Guida per la qualità e l efficienza dei servizi di interesse generale (SEC(2010) 1545 final) pubblicata il Pagina 28

29 AVCP Deliberazione , n indagine sugli affidamenti di servizi da parte delle ASL. Deve concludersi che una disciplina in tema di affidamenti alle cooperative sociali come quella adottata dalla Regione Veneto in particolare nella delibera della Giunta Regionale 18 dicembre 2007, n con la quale si consente (o meglio si incentiva ) l utilizzo di strumenti alternativi all appalto, quali il convenzionamento diretto, oltre i limiti di cui all art. 5 della legge n. 381/1991, appare in contrasto con la normativa nazionale e comunitaria in materia di contratti pubblici; ugualmente non può ritenersi legittima una disciplina regionale che sembra consentire alle amministrazioni procedenti di riservare la partecipazione alle gare alle sole cooperative sociali iscritte nei relativi Albi, pur in assenza dei presupposti di cui all art. 52 del codice dei contratti. Pagina 29

30 AVCP Determinazione , n. 3 Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali Oggetto della convenzione Le forniture di beni e servizi oggetto della convenzione rientrano nella più generale fattispecie di contratto di appalto. Tuttavia, l oggetto della convenzione non si esaurisce nella mera fornitura di beni e servizi, ma è qualificato dal perseguimento di una peculiare finalità di carattere sociale, consistente nel reinserimento lavorativo di soggetti svantaggiati: proprio in ragione di tale finalità, è prevista, limitatamente alle procedure di affidamento, la deroga alle regole ordinarie dettate dal Codice dei contratti per gli appalti sotto soglia. Occorre, pertanto, che il profilo del reinserimento lavorativo, unitamente al successivo monitoraggio dello stesso in termini quantitativi e qualitativi, sia posto al centro della convenzione e, a monte, della determina a contrarre adottata dalla stazione appaltante ex art. 11, comma 2, del Codice dei contratti. L oggetto della convenzione non può essere costituito dall esecuzione di lavori pubblici, né dalla gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica (cfr.: TAR Puglia, Bari, I, , n. 1466; Cons. Stato, V, , n. 2829). Pagina 30

31 AVCP Determinazione , n. 3 Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali Oggetto della convenzione L utilizzo dello strumento convenzionale è, quindi, ammesso per la fornitura di beni e servizi strumentali, cioè svolti in favore della pubblica amministrazione e riferibili ad esigenze strumentali della stessa. Inoltre, l attività delle cooperative di tipo B può riguardare servizi diversi da quelli strumentali, nell ambito di specifici appalti, nel caso in cui il servizio all utenza sia espletato direttamente dalla stazione appaltante. Durata della convenzione La finalità del reinserimento lavorativo deve essere coniugata con la necessità che la durata delle convenzioni non superi un limite temporale ragionevole, avuto riguardo all oggetto della convenzione medesima. Le amministrazioni, pertanto, devono definire adeguatamente la durata delle convenzioni, affinché non sia di fatto preclusa ad altre cooperative la possibilità di presentare domanda di convenzionamento, nonché verificare che gli obiettivi stabiliti siano effettivamente perseguiti ed attuati. Pagina 31

32 AVCP Determinazione , n. 3 Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali Modalità di affidamento della convenzione Secondo la giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Lazio Roma, sez. III quater, , n. 3767; Id , n ;), non può ammettersi che l utilizzo dello strumento convenzionale si traduca in una deroga completa al generale obbligo di confronto concorrenziale, giacché l utilizzo di risorse pubbliche impone il rispetto dei principi generali della trasparenza e della par condicio. Pertanto, nell ambito della programmazione dell attività contrattuale l ente può: individuare le esigenze di approvvigionamento di beni e servizi che possono essere soddisfatte mediante le convenzioni ex art. 5 della legge 381/1991; pubblicare sul proprio profilo committente un avviso pubblico, per rendere nota la volontà di riservare parte degli appalti di servizi e forniture alle cooperative sociali di tipo B, per le finalità di reinserimento lavorativo di soggetti svantaggiati; in presenza di più cooperative interessate alla stipula della convenzione, promuovere l esperimento di una procedura competitiva di tipo negoziato (nella lettera di invito verranno specificati gli obiettivi di inserimento sociale e lavorativo ed i criteri di comparazione delle soluzioni tecniche presentate dalle cooperative). Pagina 32

33 AVCP Determinazione , n. 3 Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali Modalità di affidamento della convenzione L ambito della deroga al Codice dei contratti è limitato alle sole procedure di aggiudicazione. E quindi applicabile la disciplina dettata dal D. Lgs. 163/2006 e dal DPR 207/2010 per quanto attiene: ai requisiti di partecipazione; alle specifiche tecniche; all esecuzione delle prestazioni; agli obblighi di comunicazione nei confronti dell Autorità. In corso di esecuzione i controlli devono riguardare il permanere delle condizioni che legittimano l applicazione dell art. 5 della legge n. 381/1991, tra le quali, ad esempio, l iscrizione al registro regionale (in caso di esito negativo devono essere adottate le conseguenti determinazioni: risoluzione della convenzione e dei contratti conseguentemente stipulati, comunicazione all albo ai fini della cancellazione). In secondo luogo, occorre verificare il concreto perseguimento della finalità di reinserimento lavorativo. Pagina 33

34 AVCP Determinazione , n. 3 Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali Cooperative sociali e Laboratori protetti In base all art. 52 del Codice dei contratti, le stazioni appaltanti, fatte salve le norme vigenti sulle cooperative sociali e sulle imprese sociali, possono riservare la partecipazione alle procedure di gara, anche per appalti sopra soglia comunitaria, a laboratori protetti nel rispetto della normativa vigente, o riservarne l esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti quando la maggioranza dei lavoratori interessati è composta di disabili i quali, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un attività professionale in condizioni normali. Come osservato nella determinazione n. 2 del 23 gennaio 2008, Indicazioni operative sugli appalti riservati, l art. 52 del D. Lgs. 163/2006 e la legge 381/1991 si muovono in ambiti distinti, ma ciò non esclude che le cooperative sociali di cui all art. 1, lett. b), della citata legge 381/1991 possano essere riconosciute come laboratori protetti, qualora possiedano i requisiti prescritti, e, pertanto, possano partecipare agli appalti riservati ai sensi dell art. 52 del Codice dei contratti pubblici. Pagina 34