Quadro normativo sull uso dell acqua in ambito agricolo. Normative comunitaria, nazionale e regionali

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1 Quadro normativo sull uso dell acqua in ambito agricolo Normative comunitaria, nazionale e regionali 1

2 Quando il Signore Dio fece la terra e il cielo, nessun cespuglio campestre era sulla terra, nessuna erba campestre era spuntata perché il Signore Dio non aveva fatto piovere sulla terra e nessuno lavorava il suolo e faceva salire dalla terra l acqua dei canali per irrigare tutto il suolo allora il Signore Dio plasmò l uomo con polvere del suolo e saggiò nelle sue narici un alito di vita e l uomo divenne un essere vivente. 1 1 Dal Libro della Genesi Antico Testamento 2

3 INDICE Capitolo La politica comunitaria in materia di acqua per l'agricoltura. 5 Capitolo Quadro della normativa nazionale Dal 1865 al Bonifica: dal Testo base alla legge delega Dal Testo Unico al codice civile Il codice civile del La normativa del dopoguerra Principi generali per il risparmio idrico La difesa del suolo 38 Capitolo L'attuazione della normativa nazionale a livello regionale Regione Abruzzo Regione Basilicata Regione Calabria Regione Campania Regione Molise Regione Puglia Regione Sardegna Regione Sicilia 166 Allegato: 182 Schede sintetiche delle Direttive comunitarie Bibliografia Comunitaria 192 3

4 Il documento è il risultato dell'attività svolta dal Gruppo di Lavoro INEA, coordinato Vincenzo Sequino e Raffaella Zucaro e composto da Eliodoro Belmare, Maria Frunzio, Vincenzo Iavarone e Emilia Tarsitani. IL DOCUMENTO È STATO CURATO DA VINCENZO SEQUINO E RAFFAELLA ZUCARO. La stesura dei Capitoli 1 e 2 si deve a Maria Frunzio. R. Zucaro ha redatto il paragrafo 3.1; M. Frunzio ha redatto i Paragrafi 3.1.2, 3.1.4, 3.1.5, e 3.1.8; E. Tarsitani ha redatto i Paragrafi 3.1.1, 3.1.3, e

5 CAPITOLO La politica comunitaria in materia di acqua per l'agricoltura. Uno studio sull uso della risorsa idrica in agricoltura, dal punto di vista del diritto italiano, non può prescindere dall esame della politica comunitaria in materia ambientale. Non si tratta di una digressione superflua o fuorviante, perché esso è anzi necessario, in quanto la politica ambientale comunitaria, che si è delineata negli ultimi anni, ha inciso e sta incidendo con sempre maggior determinazione sulle politiche nazionali. La consapevolezza dello stretto rapporto fra agricoltura e ambiente, visto talora come sfruttamento unidirezionale della prima rispetto al secondo, talaltra come sinergia positiva per l una e l altro, costituisce, cioè, il punto di partenza imprescindibile della disamina dei problemi connessi all utilizzo di una risorsa vitale quale è l acqua. Per tali motivi si è ritenuto che, per fornire un quadro esaustivo, è necessario sapere, in primis, quando si è sviluppata la politica ambientale, quali obiettivi si prefigge di raggiungere, a quali organi n è demandata la gestione, quali strumenti finanziari sono stati creati a sostegno delle iniziative e di quale entità sono dotati. Preliminarmente si deve rilevare che, nonostante l acqua sia per l agricoltura una risorsa indispensabile quanto lo è la terra non è stata sempre considerata alla stessa stregua. Senza la terra non è possibile l agricoltura, e ciò è di palese evidenza, ma non si può fare agricoltura nemmeno senza l acqua, che con la pratica dell irrigazione non viene dispersa in modo infruttuoso essendo indispensabile al ciclo produttivo nel quale viene investita. Peraltro, se la terra é stata considerata un bene finito e come tale ne sono state sempre disciplinate l appropriazione e, con l esclusività della proprietà, la sua circolazione, l acqua per lungo tempo é stata vista come un bene inesauribile e perciò quale res communis omnium, di tutti e di nessuno, o meglio usabile sia da chi ne poteva fare attingimento per la fortunata posizione della sua terra rispetto ad un corso d acqua o ad una falda acquifera, sia da chi la poteva costituire a corpo ricettore degli scarichi della sua fabbrica od industria. L idea dell acqua come risorsa finita, così come finita é la terra, é un idea che si é rafforzata solo in questi ultimi trenta anni. Perciò non fa meraviglia che soltanto a partire dagli anni 70 il problema della tutela delle risorse idriche ha 5

6 impegnato il legislatore comunitario, il quale ha iniziato ad emanare una serie di provvedimenti diretti innanzitutto ad arginare gli effetti devastanti dell inquinamento proveniente dalle attività produttive. Nonostante il Trattato di Roma del 1957 non attribuisse agli organi comunitari specifiche competenze in materia ambientale, al vertice di Parigi del luglio 1972, i Capi di Stato e di Governo riconobbero che, nel contesto dell espansione economica della Comunità e del miglioramento della qualità della vita dei suoi cittadini, sarebbe stato necessario dedicare particolare attenzione all ambiente. Si è così delineato un processo evolutivo della politica comunitaria in materia ambientale, teso alla definizione di un assetto normativo relativo alla ricognizione e al governo delle risorse naturali, in cui potessero trovare idoneo contemperamento e corretta graduazione l interesse all utilizzazione di tali risorse da parte dei soggetti produttori e l interesse pubblico generale alla salvaguardia e alla conservazione delle stesse. A questo punto, sono pregiudiziali alcune considerazioni sul settore agricolo quale comparto produttivo ritenuto strategico dalla Comunità e, in particolare, sui suoi rapporti con la politica ambientale. Il Titolo II del Trattato, intitolato all agricoltura, stabilisce che le finalità della politica agricola comune sono, tra l altro, quella di incrementare la produttività dell agricoltura, attraverso lo sviluppo del progresso tecnico, e dello sviluppo razionale della produzione agricola nonché un impiego migliore dei fattori di produzione ed in particolare della mano d opera; e quella di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola (art. 33 secondo la rinumerazione del Trattato di Amsterdam, già art. 39). Ciò risponde all esigenza, primaria all epoca dell approvazione del Trattato, dell autosufficienza alimentare e dell equiparazione del tenore di vita della popolazione agricola, generalmente basso, a quello dei lavoratori degli altri settori produttivi. L art. 33 non tiene però nel debito conto l interesse, emerso con prepotenza negli ultimi anni, di regolamentare, sia in termini qualitativi sia quantitativi, l uso delle risorse vitali per il settore, fra le quali quella idrica, tenendo conto e delle *** 6

7 esigenze di ordine privatistico legate alla produzione, e di quelle di ordine pubblicistico orientate alla tutela e salvaguardia del bene. Orbene, nel perseguimento di questa finalità non si dovrebbe dimenticare l interazione sinergica che intercorre fra ambiente e agricoltura. Invero, di fronte a frequenti episodi di degradazione dell identità territoriale dei luoghi, sovente è la campagna che, piuttosto che essere causa di un irresponsabile politica di sviluppo, risulta subire l offesa di un occupazione e compromissione del proprio habitat, con il disfacimento del tradizionale sistema di regimentazione delle acque e di conservazione del suolo. Questo ruolo di sentinella del territorio solo da poco é stato riconosciuto al settore agricolo, ma ancora non si è sviluppato un favor per gli elementi che essa deve necessariamente utilizzare (terra e acqua) per mantenere la valenza di settore di rilevante importanza economica e sociale che gli si riconosce. Tornando alla disamina della normativa ambientale comunitaria, il primo problema, squisitamente giuridico, che si poneva, era, quello della legittimazione degli organi comunitari ad ingerirsi nella politica degli Stati membri per regolare la materia ambientale. Essa venne agevolmente ricondotta alla primitiva formulazione dell art. 2 del Trattato che affidava alla Comunità il compito di promuovere uno sviluppo armonioso delle attività economiche, un espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita dei cittadini degli Stati membri. In virtù di un interpretazione giurisprudenziale estensiva dell articolo 308 (ex art.235) sui poteri impliciti ( quando un azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere. uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri di azione all uopo richiesti, il Consiglio, prende le disposizioni del caso. ), la Comunità si era creata una competenza in materia ambientale, ricorrendo, quanto allo strumento legislativo, l art. 94 (ex art.100) che individua nella direttiva il più idoneo provvedimento al ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri. Sulla base di questa interpretazione, tutte le predisposizioni dei programmi quadro, nonché le direttive ambientali, emesse fino al 1986, sono considerate, sotto il profilo della competenza istituzionale, conformi al Trattato. *** 7

8 La disamina delle linee generali dell azione comunitaria consente di rilevare che la politica dell acqua si fonda su un'articolata manovra d intervento dell autorità pubblica, la quale, superando le politiche legate ai territori nazionali o regionali, attua un sistema informativo aggiornato dello stato delle risorse idriche, e mira ad una razionalizzazione programmata dell uso della risorsa stessa. In tale quadro risulta semplicistico limitare gli interventi alla conservazione dell acqua per l uso potabile essendo necessario tenere nel debito conto gli interessi legati alle attività produttive ed in particolare a quella agricola oltre che all ambiente ed alle attività ricreative. In relazione alle molteplici utilizzazioni di cui è suscettibile la risorsa acqua, si è così innanzitutto prestata attenzione al problema dell alterazione della sua qualità a causa dell inquinamento, ovvero considerando l acqua quale uno degli elementi dell ambiente che si intendeva proteggere e che l inquinamento poteva alterare o distruggere. Invero, solo nel 1986, a seguito dell introduzione nel Trattato di Roma del Titolo VII intitolato Ambiente, ad opera dell Atto Unico Europeo, può ritenersi che la Comunità abbia delineato la sua politica ambientale tendendo alla fissazione o, meglio, alla codificazione di alcuni principi cardine, e provvedendo poi con il Trattato di Maastricht del 1992 a definitivamente inserire la politica ambientale tra i suoi obiettivi, come enuncia l art.174 (ex art.130r), la politica della Comunità in materia ambientale persegue la salvaguardia, la tutela ed il miglioramento della qualità dell ambiente; la protezione della salute umana; l utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali; la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell ambiente a livello regionale o mondiale: e tutto ciò con l intento di raggiungere sempre un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Come accennato, la Comunità si è dettata alcuni principi cardine: la politica ambientale comunitaria è fondata sui principi della precauzione e dell azione preventiva, della eliminazione dei danni causati all ambiente, della risarcibilità dei danni da parte dell inquinatore. Nel contesto più generale della tutela dell ambiente, anche l acqua è diventata oggetto di attenzione. *** *** 8

9 Il tessuto normativo in materia di acque è costituito, oltre che dalle norme primarie del Trattato e dalle successive modifiche e integrazioni, dalle norme di diritto derivato, quali i cinque programmi di azione in materia di ambiente, le direttive del Consiglio, le decisioni e risoluzioni sempre del Consiglio, nonché alcune comunicazioni della Commissione al Parlamento e al Consiglio. Si è così delineata una politica a carattere orizzontale la cui competenza è stata attribuita alla direzione generale XI ambiente e consumatori, mentre è la direzione generale VI agricoltura se ne occupa in modo marginale. I primi interventi in materia ambientale sono stati i programmi di azione, con efficacia poliennale, che costituiscono il punto di riferimento indispensabile per la tutela della risorsa acqua, contenendo proposte e linee di intervento anche con lo scopo di creare una coscienza collettiva omogenea con riguardo all ambiente. Si deve rilevare che, nei programmi non sono presenti disposizioni specifiche sulle acque in generale, né sui problemi particolari del loro inquinamento e del loro razionale utilizzo; tuttavia, dall esame dei programmi d azione si ricavano tanto l impostazione di fondo dei successivi interventi normativi quanto, più in generale, i criteri validi per l intera disciplina ambientale, quindi per la disciplina delle acque. Il Primo programma, valido per il periodo , fissa una serie di principi ed obiettivi articolati su tre punti cardine: la definizione di politica ecologica, l individuazione dei principi di questa politica, la indicazione delle azioni da intraprendere. Nel determinare gli obiettivi della politica ecologica prevenire, ridurre e sopprimere gli inconvenienti ambientali; vegliare alla buona gestione ed evitare ogni sfruttamento delle risorse e dell ambiente naturale suscettibile di arrecare danni sensibili all equilibrio ecologico; tenere maggiormente conto degli aspetti dell ambiente nella sistemazione delle strutture e del territorio la Comunità assume, per la sua azione, una definizione unitaria di ambiente in termini globali e considera le possibili interazioni fra la politica ecologica e le altre politiche comunitarie. Si ricava così che il bene acqua non può essere difeso in sé e per sé, ovvero come tutela della risorsa idrica da un punto di vista qualitativo e quantitativo, ma necessariamente in relazione alla gestione più razionale del settore con riferimento ai rapporti con le discipline delle altre risorse naturali. Per lo studio dei problemi posti dalla rarefazione delle risorse idriche è pregiudiziale la creazione di un sistema informativo; ed il primo programma ne 9

10 affronta la questione con riguardo alle acque dolci ed a quelle di mare, riservando a successivi interventi la definizione degli obiettivi di qualità per le acque sotterranee e i laghi. Il Secondo programma di azione, valido per il periodo , costituisce il proseguimento e l attuazione delle azioni già intraprese e programmate nel precedente programma. Ai fini nostri va messo in adeguato rilievo il fatto che particolarità di questo programma è la considerazione specifica del settore delle acque. Nell ambito del titolo II riduzione dell inquinamento e delle perturbazioni ambientali è presente, infatti, un capitolo sui problemi più pressanti in materia di acque, con riferimento non solo al territorio comunitario, ma anche a quello internazionale. Benché l acqua sia una risorsa rinnovabile, il grado d inquinamento la rende spesso inutilizzabile. Perciò diventa indispensabile una politica preventiva di riduzione dell inquinamento. Così la fase di prevenzione passa dal programma alle norme, ovvero essa è trattata in modo puntuale dalle direttive 75/440 del 6 giugno1975 sulla qualità delle acque superficiali, 76/160 del 8 dicembre 1975 sulla qualità delle acque di balneazione e 76/464 del4 maggio 1976 sull inquinamento da sostanze pericolose scaricate nell ambiente idrico. D'altra parte la politica comunitaria non si limita alla lotta all inquinamento, nel tentativo di prevenirlo. La Comunità avvia una nuova fase di studio dell ecosistema acquatico, con particolare attenzione alla dissalazione, alla protezione delle acque sotterranee, alla rialimentazione delle falde, al riciclaggio e al riutilizzo delle risorse, avvertendo l esigenza di estenderne la pianificazione e la gestione ad un livello ultranazionale. Nella risoluzione del 17 luglio 1977 la Comunità esprime l idea che la pianificazione e la gestione delle acque non possono limitarsi a perseguire i semplici obiettivi delle regolazione, del mantenimento di una portata minima o del riutilizzo delle acque, ma devono riguardarne gli aspetti economici, sociali ed ambientali, attribuendo alle incidenze ecologiche un importanza almeno equivalente a quella riconosciuta alle considerazioni di sviluppo economico e regionale. Il Terzo programma, relativo al periodo , promuove una gestione razionale dell insieme delle risorse: acqua, aria, territorio, clima, specie selvatiche, materie prime, ambiente edificato, patrimonio naturale e culturale. Nel promuovere l utilizzazione quanto più parsimoniosa possibile delle risorse naturali, il programma intende coniugare la protezione della salute dell uomo, della natura e dell ambiente con la buona gestione delle risorse naturali ed introduce segnatamente la considerazione delle esigenze qualitative nella concezione e nell organizzazione del globale sviluppo economico e sociale della comunità. Le 10

11 azioni prioritarie da intraprendere sono la lotta contro l inquinamento delle acque dolci e marine e la lotta contro l inquinamento del suolo ; mentre i campi di intervento si individuano nella lotta contro l inquinamento provocato da sostanze pericolose e da idrocarburi, e negli interventi diretti a migliorare la qualità delle acque; infine, si è scelto di istituire un sistema informativo completo ed aggiornato. Il Quarto programma, relativo al periodo , che si apre con un analisi delle norme dell Atto Unico Europeo dedicate all ambiente, costituisce una sorta di codificazione dei principi individuati nei programmi precedenti, in particolare: - ripudia le azioni basate sulla sola ricerca di soluzioni del problema degli inquinamenti; - afferma la priorità delle azioni preventive; - ricerca un nuovo modello di sviluppo basato sulla qualità e sulla partecipazione di tutte le parti sociali della Comunità; - guarda con diffidenza agli interventi settoriali; - promuove la diversificazione della strategia antinquinamento. In particolare, all agricoltura si imputano i danni connessi alla fertirrigazione, cui si ricorre per eliminare i liquami di allevamento, nonché quelli derivati dall uso eccessivo di fertilizzanti chimici e di pesticidi, vengono, pertanto, fissate norme minime che gli Stati membri dovranno osservare e fare osservare, in modo da ottenere uno standard di qualità minimale in tutto il territorio della Comunità. Il Quinto programma, relativo al periodo , adottato con la risoluzione del Consiglio del 1 febbraio 1993, è un programma incentrato sul principio dello sviluppo sostenibile, affermatosi nel convegno di Rio de Janeiro, del 1992 Un vertice per la terra. Rispetto ai precedenti esso è estremamente innovativo, perché in conformità alle modifiche introdotte dal Trattato di Maastricht, si caratterizza una responsabilizzazione diffusa che comprende, tra i soggetti destinatari, organismi pubblici (i soggetti regolatori), le imprese pubbliche e private ( i soggetti agenti), ed i consumatori, riconoscendo l interazione fra tutti gli attori economici e sociali. 11

12 L acqua è considerata ormai come risorsa naturale limitata, della quale occorre evitare l esaurimento, sicchè si impone l individuazione dei settori prioritari tra i primi cinque dei quali è posta l agricoltura. Come si è accennato viene introdotto il concetto di sviluppo sostenibile, che assurge a parametro di valutazione per dirimere le controversie fra interessi confliggenti. In particolare, la sostenibilità è riferita ad una politica e una strategia diretta a perseguire lo sviluppo economico e sociale che non rechi danno all ambiente e alle risorse naturali dalle quali dipendono il proseguimento dell attività umana e lo sviluppo futuro. Per quanto attiene le acque, risorse naturali non illimitate, esse sono da tutelare come bene ambientale in sé, con la conseguenza che fra i settori d azione prioritari sono indicati la loro gestione sostenibile ed il controllo integrato del loro inquinamento. A seguito di alcuni studi effettuati in diverse parti del territorio europeo, sono state espresse gravi preoccupazioni, più o meno condivise, riguardo alla quantità d acqua utilizzata in agricoltura per l irrigazione, particolarmente nei paesi del Mediterraneo. Secondo tali studi, se l utilizzazione supera la capacità di approvvigionamento idrico, possono verificarsi gravi conseguenze: l eccessiva salinizzazione e un aumento della concentrazione dei pesticidi nelle acque di scorrimento, per quanto attiene l aspetto ambientale in senso stretto; un aumento dei costi dovuti all escavazione per la ricerca di pozzi più profondi, per quanto attiene l aspetto strettamente economico. Le norme di diritto comunitario derivato, più significative rispetto al problema specifico della gestione e conservazione della risorsa idrica presentano uno schema tipico, comune, consistente nell individuazione di un minimum inderogabile di elementi da accogliersi da parte degli Stati membri, e di altri elementi il cui recepimento è considerato auspicabile, ma è lasciato alla discrezionalità degli ordinamenti nazionali. Le direttive presentano un contenuto fortemente tecnico; gli obiettivi, che si prefiggono di raggiungere, sono definiti con sempre maggiore precisione, tenendo conto dei risultati raggiunti, delle nuove conoscenze tecniche acquisite e della rispondenza al concetto di sostenibilità in continua evoluzione. Poiché per la sua realizzazione, la politica di tutela e gestione della risorsa idrica necessita di una forte e costante cooperazione fra gli Stati membri, si è provveduto all istituzione di *** 12

13 comitati i cui compiti e composizione sono di volta in volta stabiliti dalle singole disposizioni. Gli atti comunitari utilizzano comunemente la locuzione ambiente idrico, ma essa nel tempo ha subito una profonda evoluzione, originariamente riferendosi alle sole acque dolci, comprendendo anche quelle marine, ed infine distinguendo infine le acque superficiali da quelle sotterranee. L intervento del legislatore comunitario è proiettato in un azione di lungo periodo con misure di intensità progressiva, le quali provocano inevitabilmente ripercussioni sui sistemi produttivi idrodipendenti. Si tratta, in particolare, di vincoli di tipo economico-sociale e tecnico, relativi all effetto inquinante degli scarichi tramite la proposizione di una serie di parametri organolettici, chimicofisici, tossici. Per tale motivo le direttive sono corredate da allegati ed annessi, che qualificano i vincoli ed i parametri come valori-guida, valori imperativi e concentrazioni minime ammissibili. L aspetto relativo alle ripercussioni economiche necessiterebbe di una maggiore attenzione soprattutto con riguardo a quei settori dell attività produttiva che svolgono anche una funzione ambientale, quale è quello agricolo, per essi proprio, in quanto svolgono tale funzione si dovrebbe individuare soluzioni di contemperamento fra costi e benefici. Dalla lettura delle diverse direttive in materia di acque emerge chiaramente la presenza di disposizioni analoghe, che consentono di comprendere l approccio che la Comunità adotta rispetto al problema ambientale in genere ed a quello della gestione della risorsa idrica in particolare. Le direttive più recenti hanno cercato di dare sistematicità agli interventi in materia ambientale cercando di superare le incongruenze legislative dovute alle profonde differenze che caratterizzano le legislazioni nazionali, con l ambizioso obiettivo di creare un diritto ambientale comune inteso come sistema e non come sommatoria di norme. In conclusione, si può affermare che l intervento comunitario ha i suoi punti di forza non tanto nelle singole direttive, le quali come sopra detto si caratterizzano per l alto grado di tecnicità, quanto nelle politiche di carattere più generale contenute nei programmi quadro. Questi, oltre a fornire gli elementi essenziali per la creazione di un modello armonico, hanno contribuito alla creazione di sistemi informativi, che hanno stimolato la ricerca scientifica e l innovazione tecnologica. 13

14 In Allegato sono riportate le direttive più significative per la ricostruzione dell evoluzione storica dell intervento comunitario a tutela dell ambiente idrico. 14

15 CAPITOLO 2.1 Quadro della normativa nazionale Dal 1865 al 1923 L anno 1865 segna l inizio della legislazione in materia di acque nell ordinamento italiano. Il Codice Civile, emanato nel 1865, al Capo II dei beni relativamente alle persone a cui appartengono dava all art la distinzione dei beni in demanio pubblico e dei beni patrimoniali; all art individuava, fra i beni demaniali, i fiumi e i torrenti e stabiliva che, tutto ciò che non è espressamente indicato come bene demaniale dovesse considerarsi appartenente ai privati 4. Quanto all utilizzo della risorsa demaniale, questo era ammesso solo a seguito del rilascio di una concessione amministrativa, che non era invece richiesta per l uso della risorsa idrica non rientrante fra quelle demaniali laddove il proprietario del fondo poteva distogliere l acqua dal suo corso a scopo irriguo, a condizione che restituisse le colature e gli avanzi al corso ordinario e, fatti salvi i diritti acquistati dai proprietari dei fondi a valle 5. Nello stesso anno fu emanata la legge sui lavori pubblici, L. 20.marzo1865 n , che faceva ampio riferimento alle acque nell allegato F; la ratio di questa norma era quello di salvaguardare le popolazioni da eventi dannosi attraverso la predisposizione di misure strutturali idonee. L impostazione della norma riguardava l imputazione e l organizzazione dell intervento pubblico attraverso l applicazione, tecnico-economica, di opere a diversi comparti di beni e di attività, lo Stato si manifestava in forma fortemente accentrata, e l organo di riferimento era il Ministero dei lavori pubblici che era preposto ad intervenire nell economia solo per motivi inerenti la sanità o la sicurezza. 2 Art;426; i beni dello stato si distinguono in demanio pubblico e beni demaniali; 3 Art.427 cc: Le strade nazionali, il lido del mare,i porti, i seni, le spiagge, i fiumi e torrenti, le porte, le mura, le fosse, i bastioni delle piazze da guerra e delle fortezze fanno parte del demanio pubblico ; 4 Art. 435 cc: i beni non indicati nei precedenti articoli appartengono ai privati. 5 Art. 540 cc/ il cui fondo costeggia un acqua che corre naturalmente e senza opere manufatte, tranne quella dichiarata demaniale dall articolo 427 o sulla quale altri abbia diritto, può, mentre trascorre, farne uso per l irrigazione dei suoi fondi o per l esercizio delle sue industrie, a condizione, però, di restituirne le colature e gli avanzi al corso ordinario. 6 Ripropone alcune norme presenti nella Legge Sarda 20 novembre 1859 n

16 Il titolo III delle acque soggette a pubblica amministrazione affidava al governo la suprema tutela sulle acque pubbliche e la ispezione sui relativi lavori 7. Il Capo II dispone l ordinamento dei consorzi per le opere di difesa sulle acque pubbliche, ed in particolare, gli articoli da 105 a 119, ne regolamentava la costituzione l organizzazione. Il CAPO V relativo alle derivazioni delle acque pubbliche, definiva, dagli artt a 139, la concessione; erano definite la quantità, il tempo, il modo e le condizioni dell estrazione, le condizioni della condotta e dell uso delle acque e il canone annuo o il prezzo di vendita da corrispondere alle Finanze dello Stato. Lo Stato aveva ritenuto lo strumento della concessione, idoneo a regolare, equilibrando, l utilizzazione della risorsa da parte dei singoli, senza ledere gli interessi della società. Le acque venivano considerate sotto il profilo idrogeologico, per cui assumeva rilevanza la localizzazione dei singoli corpi idrici e, pertanto, l interesse legislativo doveva contemperare le esigenze locali con quelle generali. La disciplina del 1865 del Codice Civile e della Legge sui Lavori pubblici si mostrò, in breve tempo, inadatta a regolamentare razionalmente i fenomeni connessi all uso delle acque: il criterio idrogeologico cominciava a combinarsi e a confondersi con quello della utilizzazione economica e sociale delle acque; l impostazione originaria, che voleva tutelare la sicurezza delle popolazioni ed il territorio dai possibili effetti dannosi delle acque si trasformò nella ricerca di una realizzazione dello sfruttamento delle risorse idriche il più completo e razionale possibile. La Legge 29 maggio 1873 n sui Consorzi sull irrigazione facoltativi ed obbligatori, obbligava i Consorzi d irrigazione a specificare l estensione ed il perimetro del terreno che si vuole irrigare; la successiva legge del 25 dicembre 1883 n. 1779, modificata dalla l; 28/2/86 n.3731 e l.25/2/86 n.3732, obbligava i Consorzi a redigere, come parte integrante della loro costituzione, un regolare catasto di identificazione di tutti i terreni da irrigare. La Legge 25 giugno 1882, n.869 sulle bonificazioni delle paludi e dei terreni paludosi affidava al Governo la suprema tutela e l ispezione sulle opere di bonificazione dei laghi e stagni, delle paludi e delle terre paludose, affermando che la bonificazione si ritiene compiuta quando i terreni si trovano in condizioni adatte per un qualunque uso agrario. 7 Art 91 L.20/3/1865,n;2248 all.f. 8 Art.132: nessuno può derivare acque pubbliche, né stabilire, su queste, molini od altri opifizi, se non ne abbia legittimo titolo, o non ne ottenga la concessione dal Governo 16

17 La Legge 10 agosto 1884 n stralciava la disciplina relativa all ordinamento delle acque e della loro utilizzazione, dalla Legge sui Lavori pubblici, senza peraltro mutare i contenuti delle disposizioni normative del 1865; il legislatore intendeva così ridisegnare quella parte della norma che disciplinava le derivazioni di acqua, fissando le procedure di semplificazione per le concessioni. In particolare, la norma ebbe il merito di iniziare un processo di razionalizzazione e di coordinamento dell attività amministrativa che, nella gestione del patrimonio idrico tenesse conto, non solo di necessità contingenti, ma che rispettasse le esigenze di un economia agricola e industriale in fase di espansione. La concessione diveniva, così lo strumento più idoneo a garantire una piena utilizzazione del patrimonio idrico statale. Gli elementi, che caratterizzano la legge del 1884 sono: - La formazione obbligatoria, in ogni Provincia, di elenchi dei rispettivi territori delle acque considerate pubbliche dall amministrazione; - Il rinvio ai Prefetti della determinazione della competenza per il rilascio delle concessioni di derivazione delle acque, riservando al Governo solo la competenza concernente i laghi, i tronchi fluviali di confine, i corsi d acqua navigabili ecc.; - La fissazione dei livelli dell ammontare dei canoni; - La semplificazione delle procedure di concessione; - L affermazione della temporaneità delle concessioni; - Il riconoscimento del diritto di rinnovazione delle concessioni alla scadenza del termine massimo; - L individuazione, come fonte di ricognizione della legittimazione dell uso, del possesso trentennale anteriore alla promulgazione della legge. Nel 1904, il R.D. n.523, testo Unico delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie,classifica in cinque categorie le opere relative alle acque pubbliche a secondo degli interessi ai quali provvedono. 17

18 La norma disciplina i Consorzi di difesa il cui scopo è la sistemazione e la conservazione del buon regime delle acque e la cui costituzione è di carattere obbligatorio. La riforma dell ordinamento posto in essere con la creazione del Regno d Italia si fa risalire all emanazione del decreto luogotenenziale del 20 novembre 1916 n che ha i suoi presupposti nella pressante necessità di sostituire l energia termica con quella idroelettrica. Questa scelta fu criticata perché privilegiava a dismisura la produzione di forza motrice a scapito di esigenze di sviluppo ed in particolare dell irrigazione. Si accentrarono le competenze presso il Ministero dei lavori pubblici, furono istituiti il Consiglio Superiore delle acque con funzioni consultive ed il Tribunale delle acque (magistratura speciale con giurisdizione speciale in ordine a tutte le controversie in materia di diritti e di interessi); si abolirono le concessioni perpetue e si creò la distinzione tra grandi derivazioni e piccole derivazioni. Il Regio Decreto 9 ottobre 1919 n. 2161, istituì i Tribunali regionali delle acque pubbliche con competenza in materia di diritti soggettivi, e ridefinì il concetto di acque pubbliche 10 riprendendo il principio dell interesse pubblico generale. La Legge 18 dicembre 1927 n.2595 delegò il Governo ad emanare un Testo Unico che riordinasse la normativa sulle acque 11. Il Governo fu quindi depositario di una delega amplissima, ma dovette mediare fra gli interessi agricoli e fondiari e gli interessi per usi industriali; la risorsa idrica non fu tutelata, ma, anzi, si cercò di sfruttarne al massimo le sue potenzialità. Nel 1922 furono emanati il Testo Unico 2 ottobre 1922, n.1747, Leggi sui Consorzi ed opere di irrigazione ed il Testo Unico 30 dicembre 1923, n.3256, Leggi sulla bonifica che furono unificati nella legge del 1933 sulla Bonifica integrale. 9 Il decreto fu preceduto del Decreto 16 gennaio 1916,n. 27;dal Decreto 25 gennaio 1916,n. 57; e dal Decreto 3 settembre1916,n Art.3: saranno iscritte negli elenchi tutte le acque sorgenti, fluenti e lacuali che, considerate sia isolatamente, per la loro portata o per l ampiezza del rispetto del bacino imbrifero, sia in relazione al sistema idrografico al quale appartengono,abbiano od acquistino l attitudine a qualsiasi uso di pubblico generale interesse. 11 L art.2 dispone di emanare disposizioni relativamente alla derivazione ed utilizzazione delle acque superficiali e sotterranee, alla costruzione e all esercizio dei serbatoi e laghi artificiali ed altre opere regolatrici dei flussi d acqua, alle irrigazioni,alla trasmissione,distribuzione e vendita di energia elettrica comunque prodotta. 18

19 2.1.2 Bonifica: dal Testo base alla legge delega Nel 1933 con il Regio Decreto 13 febbraio 1933 n. 215 Nuove norme per la bonifica integrale, noto come legge Serpieri, si aprì una nuova fase; obiettivo della bonifica non era più soltanto un azione da svolgere in zone lacustri e paludose, ma un attività da estendere a tutto il territorio in modo da accentuarne la produttività, sia attraverso trasformazioni, sia attraverso il mantenimento dell assetto territoriale mediante l esecuzione di opere di interesse generale. Il Testo Unico disciplinò, oltre che la politica dei lavori idraulici, anche la protezione del patrimonio idrico in relazione ai bisogni dell agricoltura. La decisione di sostenere il settore agricolo, quale settore debole, provocò la separazione tra opere irrigue ed interventi idraulici legati alle esigenze del settore. In questo stesso periodo fu ricostituito il Ministero dell Agricoltura, che assorbì parte delle competenze del Ministero dei Lavori Pubblici. In occasione del passaggio delle competenze, l allora Ministro dei Lavori Pubblici indirizzò agli uffici competenti una circolare 12 in cui si tutelavano gli interessi agricoli e che recita: le norme sulle derivazioni delle acque pubbliche, emanate nel 1916, durante la guerra mondiale, quando la creazione di una nuova forza motrice costituiva un bisogno assillante del paese in lotta contro il secolare nemico, hanno avuto più di mira il lato industriale che quello agricolo dell utilizzazione del patrimonio idrico nazionale, come più volte è stato rilevato nei convegni degli irrigatori. Esse peraltro non sono così rigide da escludere il rispetto degli interessi agricoli, giacché, disponendo che nell esame delle domande concorrenti per concessioni di acqua sia data la preferenza a quella che presenti la migliore utilizzazione idraulica o soddisfi ad altri prevalenti interessi pubblici, consente persino che un utilizzazione irrigua, la quale rappresenti un vero interesse pubblico, possa prevalere su qualunque altra, anche se questa sia giudicata migliore dal punto di vista della tecnica idraulica. Del resto, nel contrasto tra la produzione della forza idroelettrica e l irrigazione sarà sempre da considerare che è più facile portare da lontano l energia che non l acqua, di modo che, se le industrie possono trarre alimento dalle forze idrauliche di remote regioni, l agricoltura deve fare unico affidamento, di regola, sulle risorse locali. 12 Circolare 6 gennaio 1928,n. 117in cui si sancivano gli interessi agricoli 19

20 Accade però, che gli imprenditori privati, gli industriali in genere e gli idroelettrici in specie, disponendo di idonee organizzazioni tecniche e finanziarie, siano più diligenti e solleciti nel domandare la concessione di acqua, precludendo in molti casi, nel presente e nell avvenire, la strada alle possibili iniziative agrarie, le quali, per la loro stessa natura lentamente, maturano. Di qui l opportunità che nell istruttoria delle concessioni le SS.LL. non restringano il giudizio alle domande presentate, ma, anche al di fuori dei limiti posti dall iniziativa privata, tengano conto dei bisogni dell agricoltura, attuali e futuri, sentendo all uopo la Federazione Fascista degli Agricoltori, in maniera che gi interessi irrigui trovino sempre maggior tutela da parte dell amministrazione dei lavori pubblici. Il Regio Decreto 12 settembre 1929 n.1661, con il quale si istituiva il Ministero dell Agricoltura e delle Foreste previde anche la figura del Sottosegretario per la Bonifica integrale che ebbe tra l altro competenza in materia di bonifica idraulica, trasformazione fondiaria, opere di sistemazione montana, opere idrauliche, opere di irrigazione, acquedotti borgate e fabbricati rurali. L intervento statale, finanziario e programmatorio, per l utilizzazione delle risorse idriche si fonda sull Istituto della concessione e del Consorzio. Certamente l istituto del Consorzio nel sistema della bonifica è l elemento fondamentale al quale è riconosciuta personalità giuridica pubblica. La normativa, in particolare dispone :Il Titolo I,articoli1 recita: Le opere di bonifica sono quelle che si compiono, in base ad un piano generale di lavori e di attività coordinate, con rilevanti vantaggi igienici, demografici, economico sociali, in Comprensori in cui cadono laghi, stagni, paludi e terre paludose, o costituiti da terreni montani dissestati nei riguardi idrogeologici e forestali, ovvero da terreni, estensivamente utilizzati per gravi cause d ordine fisico o sociale, e suscettibili, rimosse queste, di una radicale trasformazione dell ordinamento produttivo. Le opere di miglioramento fondiario sono quelle che si compiono a vantaggio di uno o più fondi, indipendentemente da un piano generale di bonifica. 13 Nella nozione di opere di bonifica rientrano anche le opere di competenza privata, in quanto si riferiscono a singoli fondi o ad agglomerati di fondi, che abbiano interesse pubblico; alla libera iniziativa privata, invece sono lasciate le opere di miglioramento, che si compiono indipendentemente da un piano generale di bonifica. 13 Art.1 R.D n

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