NUMERO AFFARE 03199/2013

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1 Numero 00624/2014 e data 21/02/2014 REPUBBLICA ITALIANA Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza di Sezione del 6 febbraio 2014 NUMERO AFFARE 03199/2013 OGGETTO: Ministero dell'economia e delle finanze. Schema di regolamento di attuazione dell'art. 30-octies, comma 1, del decreto legislativo 11 aprile 2011, n. 64, recante Istituzione di un sistema pubblico dì prevenzione, sul piano amministrativo, delle frodi nel settore del credito al consumo, con specifico riferimento al furto d'identità '. LA SEZIONE Vista la relazione trasmessa con nota prot. ACL/65/DGT/11061 del 9 settembre 2013, con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze - Ufficio legislativo economia - ha chiesto al Consiglio di Stato il parere sullo schema di regolamento in oggetto; Visti il parere interlocutorio espresso nell Adunanza del 26 settembre 2013 e la nota prot. n. A CG/65/OGT/1501 del 30 gennaio 2014 con la quale, in adempimento di detta pronuncia, il Ministero dell economia e delle finanze ha trasmesso una nuova formulazione dello schema di provvedimento corredato di una nuova relazione e ulteriore documentazione, Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Sabato Malinconico; Premesso: L art. 30-ter del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141, come introdotto dall'art 1 del decreto legislativo 11 aprile 2011, n. 64, ha istituito, nell'ambito del Ministero dell'economia e delle finanze, un sistema centralizzato di riscontro dei dati e di condivisione di informazioni, volto a prevenire, sul

2 piano amministrativo, le frodi nel settore del credito al consumo e dei pagamenti dilazionati o differiti, con specifico riferimento al furto d'identità. Tale sistema è basato su due componenti: - un archivio informatico, che consente di verificare, tramite l'interrogazione di database pubblici, i dati forniti da chi richiede una dilazione o un differimento di pagamento, un finanziamento o altra analoga facilitazione finanziaria, un servizio a pagamento differito o una prestazione di carattere assicurativo, nonché di memorizzare e condividere informazioni, fornite dagli aderenti, sulle frodi subite e sui casi che configurano un rischio di frode; - un gruppo di lavoro, preposto alla definizione delle strategie di prevenzione delle frodi identitarie e delle linee guida per l'elaborazione statistica dei dati archiviati, composto da rappresentanti del Ministero dell'economia e delle finanze, del Ministero dell'interno, del Ministero della giustizia, del Ministero dello sviluppo economico, della Banca d'italia e della Guardia di Finanza, nonché da rappresentanti delle associazioni di categoria dei soggetti aderenti, degli operatori commerciali e delle Forze di polizia. Lo stesso art. 30-octies dispone, altresì, che con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di natura regolamentare, da adottare previa acquisizione del parere del Garante per la protezione dei dati personali, sono stabiliti i termini, le modalità e le condizioni per la gestione del sistema di prevenzione. Nello specifico a tale regolamento è demandata la disciplina dei seguenti aspetti: struttura e livelli di accesso dell'archivio; modalità del collegamento informatico dell'archivio con le banche dati degli organismi pubblici; modalità, termini di comunicazione e procedura di riscontro dei dati; criteri di determinazione e modalità di riscossione del contributo a carico dei soggetti aderenti. Agli obiettivi suindicati risponde lo schema di regolamento in oggetto sottoposto all esame di questo Collegio nel nuovo testo, che si compone di 24 articoli e due allegati. In particolare l art. 1 illustra le definizioni riportate nel regolamento, mentre l'art. 2 distingue i soggetti che partecipano al sistema di prevenzione, definiti aderenti dall'art 30-ter, comma 5, del d.lgs. n. 141 del 2010, in due categorie aderenti diretti e aderenti indiretti. Gli "aderenti diretti", che corrispondono ai soggetti individuati dal comma 5, lettere a), b) e c) dell'art. 30-ter detto, comprendono le banche, comunitarie e extracomunitarie, i fornitori di servizi di comunicazione elettronica, i fornitori di servizi interattivi associati o di servizio di accesso condizionato, i fornitori di servizi assicurativi. Fanno parte della categoria degli aderenti indiretti, invece, i soggetti indicati dal comma 5, lettera d), dell 'art. 30-ter del d.lgs. n. 141 del 2010 quali gestori di sistemi di informazioni creditizie e imprese che offrono agli aderenti diretti servizi assimilabili alla prevenzione, sul piano amministrativo, delle frodi in base ad apposita convenzione con il Ministero dell'economia e delle finanze. Nella relazione del 9 settembre 2013 il Ministero riferente evidenziava di essersi uniformato alle osservazioni del Garante per la protezione dei dati personali e di aver rimarcato che l'accesso al sistema e il suo utilizzo è consentito entro i limiti riconducibili all'ambito commerciale di appartenenza di ciascuna categoria degli aderenti diretti.

3 Il testo è poi corredato, come si è detto, di due allegati concernenti il primo il formulario di adesione e il secondo la disciplina della modalità relative al collegamento informatico dell'archivio con le banche dati detenute dagli organismi pubblici. Con il parere interlocutorio del 23 settembre 2013 richiamato in epigrafe il Collegio, rilevata l importanza e la delicatezza della materia regolamentata sotto il profilo della prevenzione del cosiddetto fenomeno delle frodi identitarie, osservava preliminarmente che il sistema comporta una interrelazione tra i soggetti aderenti e le banche dati detenute dagli enti e dalle amministrazioni pubbliche. Come posto anche in luce dal Garante per la protezione dei dati personali, l interrelazione tra i soggetti aderenti e le banche dati degli enti e amministrazioni pubbliche deve svolgersi in modo da garantire costantemente, anche attraverso idonee procedure operative e di controllo, un equo bilanciamento tra l'obiettivo di prevenire i comportamenti fraudolenti e il rischio che la diffusione di dati personali possa risultare lesiva per i soggetti ai quali le informazioni si riferiscono. Di qui formulava una prima osservazione di natura sostanziale sul regolamento proposto, evidenziando la necessità di una norma di apertura che definisca i confini di operatività del provvedimento, ne precisi le finalità e sottolinei la funzione strumentale del trattamento dei dati personali rispetto alle stesse. Quanto ai soggetti che partecipano al sistema, rilevava che l'adesione è obbligatoria per gli operatori che rientrano nella categoria degli "aderenti diretti", i quali sono tenuti a specifici adempimenti; rilevava, altresì, l assenza nello schema di regolamento di disposizioni sull eventuale contributo d'ingresso da richiedere, come sembrerebbe equo, agli operatori che dovessero in prosieguo aderire al sistema (fatto salvo il pagamento di 0,30 per ciascuna richiesta di verifica di dati previsto per tutti gli aderenti), e sull'obbligo degli operatori di concorrere in futuro alle eventuali spese di adeguamento tecnologico del sistema. Atteso che ai sensi dell'allegato 1, gli aderenti diretti sono tenuti a indicare in apposito spazio della scheda di adesione gli aderenti indiretti dei quali intendono avvalersi e, a loro volta, gli aderenti indiretti per poter operare devono sottoscrivere un'apposita convenzione con il Ministero dell'economia e delle finanze, nella quale sono precisate le modalità di partecipazione al sistema e di trattamento dei dati personali, la Sezione suggeriva che già nel testo del regolamento, e non soltanto quindi nell'atto di adesione, fossero precisati taluni comportamenti inderogabili - come ad esempio in materia di garanzie della privacy - che gli aderenti indiretti sono tenuti ad osservare; ciò anche per la considerazione, che, ai sensi dell'art. 30-ter, comma 5, lettera d), rientrano nella categoria che lo schema di regolamento classifica come "aderenti indiretti" sia i gestori di sistemi informazioni creditizie" (SIC), sia le imprese che offrono ai soggetti aderenti servizi assimilabili alla prevenzione, sul piano amministrativo, delle frodi '. Riteneva inoltre necessario introdurre nel testo una disposizione di coordinamento, diretta a chiarire se, in attesa del perfezionamento della convenzione tra MEF e aderenti indiretti, gli aderenti diretti possano avvalersi delle prestazioni delle imprese indicate nel formulario di adesione al sistema. La Sezione manifestava, altresì, talune perplessità sul comma 4 dell'art. 2, del testo originariamente proposto,nella parte in cui si afferma che dette prestazioni hanno lo scopo di fornire agli aderenti diretti servizi inerenti all'analisi della qualità e del grado di affidabilità dei dati detenuti nelle banche dati degli organismi pubblici di cui all art. 8 e ciò nella considerazione che l'interrelazione ha luogo con le banche dati detenute dai Ministeri dell'interno, dell'economia e finanze, dei trasporti e delle infrastrutture, dall'agenzia delle entrate, dall INPS e dall'inail, osservando che i riscontri

4 non possono che riferirsi all'accertamento della corrispondenza dei dati indicati dal soggetto che richiede la prestazione con quelli contenuti nelle banche dati delle amministrazioni e degli enti pubblici suddetti. Conseguentemente suggeriva di apportare gli opportuni aggiustamenti alla specifica disposizione e, nel contempo, di sostituire l espressione "organismi pubblici" con enti e amministrazioni pubbliche, più appropriata sotto il profilo ordinamentale per identificare i soggetti pubblici considerati. In ordine alla struttura dell'archivio informatico, articolato su sei livelli rilevava che sulla base del testo proposto appare ragionevole limitare per gli aderenti indiretti l accesso al terzo livello, che contiene l'interfaccia informatica per riscontrare le richieste di verifica dei dati personali, indicati nel successivo art. 7 dello stesso testo e al fine di dirimere ogni possibile dubbio, suggeriva all'amministrazione di aggiungere una specifica disposizione volta ad escludere esplicitamente che gli aderenti indiretti possano accedere ai tre livelli superiori (quarto, quinto e sesto), che attengono rispettivamente al trattamento delle informazioni relative alle frodi subite, al rischio di frodi e alle segnalazioni di allerta originate dal titolare dell'archivio. In ordine al meccanismo di modificazione dei contenuti degli allegati tecnici, la Sezione ha evidenziato che il procedimento indicato introduce una deregolamentazione non consentita dalla norma primaria di riferimento, sicché occorre che l'amministrazione operi una selezione delle disposizioni contenute nell'allegato, mantenendo nello stesso quelle che disegnano l'organigramma del sistema e trasferendo nel manuale operativo, previsto dal regolamento stesso, i profili strettamente tecnici prevedibilmente destinati a variare nel tempo, in ragione del rapido progresso delle tecnologie informatiche. Per una maggiore chiarezza del testo suggeriva altresì di precisare (all'art. 7, comma 2, lettera h del testo originariamente proposto), che il reddito delle persone fisiche è riscontrabile limitatamente alle fascia di reddito entro la quale il soggetto interessato si colloca. Relativamente alle informazioni attinenti alle frodi subite e al rischio di frodi, essendo le stesse connesse a comportamenti che potrebbero essere oggetto di valutazione da parte dell'autorità giudiziaria, invitava l'amministrazione a valutare se acquisire sullo schema di regolamento anche il preventivo avviso dei Ministeri dell'interno e della giustizia, ritenendo l acquisizione dei suddetti pareri opportuna anche alla luce della previsione, espressa nell'art. 19, in virtù della quale il titolare dell'archivio può avvalersi della collaborazione del Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza per specifiche finalità di indagini di polizia, aspetto ribadito nella relazione illustrativa del provvedimento. L'Adunanza rilevava, infine, che l'art. 30-ter, comma 8 del d.lgs. n. 64 del 2011 nell'ambito del sistema di prevenzione ha istituito, presso l'ente gestore, un servizio gratuito, telefonico e telematico, che consente di ricevere segnalazioni da parte di soggetti che hanno subito o temono di aver subito frodi configuranti ipotesi di furto d'identità. Per rendere operativo tale servizio suggeriva pertanto di regolamentare le attività di ricezione delle segnalazioni, le procedure di trattamento dei dati e le modalità di inserimento degli stessi nell'archivio centrale informatizzato. Sul piano formale, infine, suggeriva di anteporre, nell ambito del preambolo, il riferimento al parere del Garante per la protezione dei dati personali, inserendolo prima della citazione del parere del Consiglio di Stato. Considerato:

5 Con la nota del 30 gennaio 2014 citata in epigrafe il Ministero dell economia e delle finanze ha sottoposto, come si è detto, un testo riformulato nel quale sono stati sostanzialmente recepiti le osservazioni e i suggerimenti formulati dall Adunanza del 26 settembre 2013, mentre sulla prospettata utilità di acquisire i preventivi pareri del Ministero dell interno e del Ministero della giustizia, l Amministrazione, richiamando le previsioni delle disposizioni transitorie concernenti il differimento dell entrata in vigore delle disposizioni relative alle informazioni e agli aderenti (art. 23 del nuovo testo) ha manifestato l intendimento di acquisire i predetti pareri a conclusione del periodo di monitoraggio da parte del gruppo di lavoro. Residuano tuttavia sul nuovo testo taluni profili sui quali il Collegio ritiene di formulare osservazioni di carattere sostanziale e formale di seguito illustrate concernenti il preambolo, l articolato e gli allegati trasmessi per il parere: A. In ordine al titolo del provvedimento e al preambolo si rileva, quanto al primo punto, che risulta superfluo riprodurre l oggetto del decreto legislativo n. 64 del 2011 cui lo schema di regolamento intende dare attuazione. Quanto al preambolo si osserva che nella elencazione in successione della normativa di riferimento occorre richiamare le diverse disposizioni legislative secondo l ordine cronologico. Inoltre al terzo capoverso dello stesso preambolo si suggerisce di sopprimere il riferimento all oggetto del decreto legislativo n. 141 del 2010 in quanto ripetitivo dello stesso oggetto già riportato nel primo capoverso (dove peraltro al terzo rigo, il riferimento è al titolo VI e non al titolo IV del testo unico bancario). B. In ordine all articolato il Collegio rileva la necessità di apportare le seguenti modificazioni e integrazioni: 1. All art. 1 la lettera b) va riformulata sostituendo l espressione in essa contenuta con la seguente: documenti di identità : i documenti di identità e di riconoscimento comunque denominati o equipollenti ex art. 30-quinquies, comma 1, lett. a) del d. lgs.vo 13 agosto 2010, n. 141, risultando del tutto limitato e parziale il riferimento ai documenti ivi menzionati. Conseguentemente la correzione ora suggerita va introdotta in tutti gli articoli del testo nel quale si fa riferimento ai documenti di identità. Allo stesso articolo 1 occorre aggiungere infine una lettera n) recante la definizione degli aderenti distintamente articolata per aderenti diretti e indiretti; 2. All art. 4, comma 2, con riferimento all obbligo di comunicazione delle variazioni della lista degli aderenti diretti ivi contenuto occorre introdurre un termine breve (30-60 giorni) onde non vanificare lo scopo di detta previsione. 3. All art. 5, comma 7, per una più puntuale comprensione della previsione della procedura di iscrizione a ruolo, ivi contenuta, appare necessario aggiungere in fine il riferimento alla disposizione di legge primaria che la consente sopprimendo il punto e aggiungendo le parole ai sensi dell art. 17 commi 3-bis e 3-ter del decreto legislativo 24 febbraio 1999, n Il Collegio ritiene di sottoporre alla autonoma valutazione dell Amministrazione l opportunità di fissare all articolo 23, commi 1 e 2 del testo (recante disposizioni transitorie e finali), termini più brevi rispetto a quelli in atto previsti e ciò al fine di accelerare, per quanto ritenuto possibile e opportuno, la compiuta applicazione del sistema di prevenzione di che trattasi. Suggerisce, infine, l utilità di integrare il testo con una ulteriore disposizione finale che dia atto della necessità che dall attuazione del presente regolamento non derivino ulteriori oneri per il bilancio dello Stato,

6 eliminando peraltro l art. 24 (Entrata in vigore) data la sua mera ripetitività della disposizione di legge. Si osserva infine - che in attuazione del d.p.c.m. 14 novembre 2012, n. 252 (regolamento recante criteri e le modalità per la pubblicazione degli atti e degli allegati elenchi degli oneri introdotti ed eliminati, ai sensi dell art. 7, c. 2 della l. 11 novembre 2011, n. 180) si rende necessario che lo schema di regolamento in esame venga pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale corredato di un ulteriore allegato contenente l elenco analitico, ora di natura obbligatoria, dei nuovi oneri informativi posti a carico dell Amministrazione (in relazione alle previsioni di cui agli artt. 4 e 6) nella materia oggetto del presente regolamento. Conseguentemente all art. 1 del testo, dopo il comma 1 concernente le definizioni occorre aggiungere un comma 2 del seguente tenore: 2. Al presente regolamento è allegato l elenco di cui al d.p.c.m. 14 novembre 2012, n. 252, che ne forma parte integrante. Inoltre in ogni allegato annesso all articolato si rende necessario aggiungere sotto la dicitura Allegato (quale che sia il numero) le disposizioni regolamentari che lo prevedono (e, in particolare, per l Allegato 1 del testo sottoposto dall Amministrazione l art. 4, comma 1 e per l Allegato 2, l articolo 7, comma 3). Nell allegato 1 al secondo capoverso dopo la lettera B) occorre sostituire il riferimento non esatto all articolo 2, comma 1, con quello all articolo 4, comma 1 del regolamento e, allo stesso modo, al paragrafo della stesso allegato 1 concernente le modalità di accesso all archivio da parte degli aderenti diretti, al secondo capoverso occorre sostituire al riferimento inesatto all articolo 2, comma 4, quello all articolo 4, commi 3 e 4. Infine al paragrafo dell allegato 1 relativo alle Istruzioni per la compilazione del formulario occorre sostituire: a) al primo e al secondo rigo del primo capoverso il riferimento all art. 2, comma 1 con quello all art. 4, commi 1 e 2; e al quarto rigo il riferimento inesatto agli articoli 7 e 9 con quello agli articoli 9 e 11 dello stesso regolamento; b) al terzo rigo del secondo capoverso il riferimento inesatto all articolo 2, comma 1 del regolamento con quello all articolo 4, commi 1 e 2. P.Q.M. La Sezione esprime parere favorevole in ordine allo schema di regolamento in esame con le osservazioni, modificazioni ed integrazioni indicate nei termini di cui in motivazione. L'ESTENSORE Sabato Malinconico IL PRESIDENTE Giuseppe Faberi IL SEGRETARIO Massimo Meli