14.5 Le organizzazioni nazionali e internazionali

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1 14.5 Le organizzazioni nazionali e internazionali In questo paragrafo definiremo e illustreremo le diverse tipologie di organizzazioni che si possono occupare di turismo. Una tassonomia di base distingue innanzitutto le istituzioni in base alla loro natura: a) le organizzazioni pubbliche; b) le organizzazioni private. Inoltre le istituzioni possono essere classificate in base alla dimensione del territorio che gestiscono e di cui si occupano: a) le organizzazioni internazionali; b) le organizzazioni nazionali; c) le organizzazioni locali Le organizzazioni nazionali pubbliche L organizzazione pubblica del turismo ha come compiti generali quelli d imporre il rispetto delle regole (tramite norme, regolamenti e controlli), di raggiungere il buon coordinamento degli operatori nell offerta del prodotto turistico, di perseguire l integrità dell ambiente naturale e turistico, nonché di trovare una posizione di compromesso tra i bisogni dei cittadini indigeni e i bisogni degli ospiti, viaggiatori e visitatori. Deve inoltre occuparsi anche della tutela del turista. Questa funzione viene espletata: a) garantendo i servizi essenziali sia durante il viaggio sia nel luogo di destinazione; b) offrendo servizi d accoglienza e servizi di informazione; c) assistendo il turista (dalla trasparenza dei prezzi dei beni e servizi fino all eventuale assistenza sanitaria). Inoltre l organizzazione pubblica del turismo si occupa specificamente della promozione turistica della destinazione in mercati selezionati. Con operazioni mirate di marketing dei turismi nazionali, queste istituzioni gestiscono sia gli interessi mesaeconomici delle singole destinazioni turistiche sia l interesse nazionale, per gli effetti macroeconomici positivi che l incoming riversa sull intera economia del Paese (Capitolo 12). Tutte le funzioni di destination management sono svolte dall organizzazione in un articolazione che normalmente si sviluppa su tre livelli operativi: locale, regionale e nazionale. Tuttavia, le modalità e il tipo di organizzazione turistica pubblica di un Paese dipendono da alcune caratteristiche retrostanti del suo sistema economico e amministrativo. Primo, è molto probabile che l organizzazione turistica risenta del tipo di governo economico del Paese, che può essere più o meno interventista nelle questioni di mercato. Inoltre, se il governo del Paese è centralizzato, ciò evidentemente influenza anche le gerarchie dell organizzazione turistica, mente se si analizza uno Stato federale è più probabile che l organizzazione nazionale appaia come il risultato della cooperazione tra le diverse istituzioni regionali. Secondo, l organizzazione turistica tende a riflettere l importanza che il turismo assume nell economia nazionale; infatti è naturale attendersi che il sistema turistico pubblico sia più sviluppato là dove l attività turistica è un industria di interesse primario. Terzo, l istituzione turistica pubblica tende a riflettere lo Stato di sviluppo del Paese: Paesi sviluppati e in via di sviluppo non possono in genere garantire lo stesso standard organizzativo e di controllo pubblico. Infine vi sono molti altri fattori che influenzano la soluzione adottata dai diversi Paesi; fra questi, per esempio, sono le capacità politico-economiche dimostrate dal Paese, l efficienza della sua amministrazione e, non ultimo, la storia delle sue istituzioni. Pur con tutte queste diversità, che ci convincono di quanto varie siano le forme organizzative presenti nelle diverse destinazioni, possiamo cercare alcune uniformità generali nei diversi livelli di organizzazione pubblica (per la descrizione dell organizzazione pubblica italiana si veda Case study 14.1). È comunque vero che, quale che sia il decentramento realizzato dell amministrazione pubblica del turismo, deve sempre essere garantito un coordinamento di funzioni e di interessi fra i diversi livelli amministrativi, in quanto nel turismo più che in ogni altro settore si realizza un esigenza di integrazione. Il modo in cui i diversi livelli amministrativi interagiscono determina direttamente la qualità del risultato raggiunto, la soddisfazione del turista e quindi lo sviluppo nazionale, regionale e locale del turismo. Il livello nazionale La prima responsabilità dell organizzazione turistica nazionale si trova, evidentemente, a livello di governo del Paese. Spetta a questo, infatti, concepire la politica economica e realizzarla nell ambito di un piano più o meno vincolante. La politica turistica deve indicare come il turismo si inserisce nell ambito dell economia nazionale, quali sono gli obiettivi da perseguire, come il turismo si 2010 The McGraw-Hill Companies, S.r.l. - Publishing Group Italia 1

2 articola nelle sue competenze nazionali e regionali, come si realizza la collaborazione tra operatori pubblici e privati. Questi obiettivi possono eventualmente essere espressi anche tramite indicatori quantitativi. Il governo inoltre deve individuare gli strumenti per mezzo dei quali gli obiettivi possono essere raggiunti ed, eventualmente, delegare alle sue amministrazioni il controllo che gli obiettivi assegnati siano raggiunti e con quali modalità. Spesso esistono anche delle organizzazioni nazionali che si presentano come corpi più o meno separati dal governo, il cui compito è quello di promuovere il turismo nazionale in sé; per istituzioni di questo tipo, le nazioni hanno seguito approcci molto diversi. Il livello locale Il livello locale dell organizzazione pubblica ha il compito di sviluppare e promuovere il turismo delle specifiche destinazioni turistiche di propria competenza territoriale. Le istituzioni locali, essendo destinate a interessi turistici molto specifici e a località ben individuate, hanno un vantaggio di conoscenza, quindi di adeguamento a particolari specificità che l organizzazione nazionale non può raggiungere. Inoltre spetta a queste istituzioni, così vicine e diffuse nel territorio, il compito di fornire assistenza e informazioni ai turisti. In definitiva, muovendosi nell ambito dei programmi nazionali, l organizzazione turistica locale deve fornire la base per il coordinamento degli interessi turistici degli operatori locali, fornire informazioni e servizi turistici, e occuparsi della promozione dei prodotti turistici presenti nell ambito della sua amministrazione. Le istituzioni locali rappresentano normalmente la forma più vecchia di organizzazione turistica pubblica; queste istituzioni possono collaborare anche con forme associative (volontarie o istituzionali), al fine di gestire problemi comuni di destination management (Paragrafo 3.3) o di internalizzare gli effetti esterni. Il livello regionale L organizzazione turistica regionale sta a un livello intermedio fra quello nazionale e quello locale. Essa è la forma più tarda dell organizzazione turistica pubblica. Normalmente tre funzioni entrano nelle competenze di queste istituzioni turistiche: a) sviluppare l economia turistica regionale; b) sostenere l immagine della regione presso i turisti; c) cercare di diffondere il turismo dai centri turistici regionali consolidati verso le periferie. Queste funzioni sono espletate sia attraverso i piani turistici regionali sia attraverso un intensa forma di promozione turistica. Essenziale è anche l attività di coordinamento tra i diversi turismi regionali. Quando si parla di livello regionale dell organizzazione turistica sorge evidentemente il problema della definizione corretta dell area di amministrazione; infatti i confini della regione amministrativa possono non coincidere con quelli della destinazione turistica. Questo crea possibilità di conflitti e di inefficienza amministrativa di non facile soluzione, cui la legislazione può tentare di porre rimedio (si veda l istituzione dei Sistemi Turistici Locali nel quadro normativo italiano, Paragrafo 12.6). Le forme del decentramento amministrativo e il loro coordinamento dovrebbero essere improntate al principio di sussidiarietà, cioè al principio secondo il quale le decisioni pubbliche devono essere prese il più vicino possibile ai cittadini. In quest ottica lo Stato centrale interviene solo quando gli obiettivi non possono essere raggiunti in maniera soddisfacente dalle amministrazioni locali. Come bene evidenzia Quadrio Curzio, I confini del principio si possono collocare come segue: da un lato esso esplica una carica di garantismo accordando, nei rapporti tra le entità istituzionali e sociali, una preferenza a quelle minori da supplire con altre maggiori solo in quanto inadeguate; dall altro esso esplica una carica di efficienza attribuendo o riconoscendo o rispettando i poteri e i ruoli di questi soggetti che meglio possono svolgere una funzione o perseguire durevolmente un fine. [ ] Dunque sussidiarietà vuol dire anche federalismo e responsabilità diffuse. (Quadrio Curzio, 1999, p. 8) Nel turismo, sussidiarietà significa essenzialmente amministrare a livello locale le singole destinazioni o regioni turistiche, in quanto il possesso della migliore conoscenza del territorio, della popolazione residente, delle specificità dei turismi locali permette un amministrazione più efficiente. A livello centrale sono invece demandati gli interventi legislativi, che determinano gli standard nazionali, fissano i principi della politica economica del turismo e definiscono quegli investimenti che, per esigenze di co-finanziamento e di coordinamento con altri obiettivi e altre regioni, verrebbero attuati dall amministrazione locale in maniera miope o insufficiente The McGraw-Hill Companies, S.r.l. - Publishing Group Italia 2

3 Le organizzazioni internazionali Lo sviluppo contemporaneo del turismo internazionale si riflette nella crescita delle organizzazioni internazionali che si occupano di turismo. Queste istituzioni nascono per il bisogno di confronto e di cooperazione fra cittadini, imprese, associazioni e governi appartenenti a nazioni diverse. Le organizzazioni internazionali hanno una lunga storia, ed è interessante notare che le prime apparse sulla scena mondiale appartengono ai trasporti e alle comunicazioni. Per esempio nella seconda metà del diciannovesimo secolo nasce l Universal Postal Union; dopo la prima guerra mondiale nascono l International Chamber of Shipping e l International Union of Railways; immediatamente dopo la seconda guerra mondiale nasce l International Civil Aviation Organization. Le prime istituzioni transnazionali che si occupano di turismo sorgono fra le due guerre mondiali, ma si sviluppano specialmente dopo la seconda; per esempio l International Union of Official Travel Organizations nasce negli anni Venti del ventesimo secolo; il Tourism Committee dell OECD, la European Travel Commission, la Caribbean Tourism e la Pacific Area Travel Association nascono negli anni Cinquanta del ventesimo secolo. Infine l organizzazione principale che si occupa di turismo a livello internazionale, la United Nations World Tourism Organization (Organizzazione Mondiale del Turismo) nasce nel 1975 (Case study 14.2). La distinzione fondamentale, cui bisogna fare riferimento per classificare le organizzazioni turistiche internazionali, è quella che si richiama alla natura delle parti che intervengono nell accordo che ne segna la nascita. Sotto questo punto di vista possiamo avere istituzioni fra governi e istituzioni non governative. Le istituzioni non governative Le istituzioni non governative sono create da individui, imprese, associazioni o imprese non profit; i membri sono appunto costituiti da rappresentanti di questi gruppi. Il loro statuto scaturisce da un accordo volontario fra le istituzioni madri, che normalmente non godono di particolari privilegi di legge e che comunque sono soggette alle disposizioni vigenti nei Paesi in cui sono localizzate. Queste organizzazioni possono essere divise in quattro principali categorie, secondo competenza: generali, speciali, regionali e settoriali. Le istituzioni con competenza generale guardano al turismo come oggetto principale, in tutte le sue manifestazioni, per esempio l International Association of Scientific Experts in Tourism; le istituzioni con competenza specifica si occupano del turismo in una sua particolare manifestazione, per esempio l lnternational Bureau of Social Tourism; le istituzioni con competenza regionale hanno a che fare con i turismi delle regioni che vi partecipano, per esempio la European Travel Commission; infine le istituzioni con competenza settoriale si occupano dell organizzazione delle imprese e delle industrie che vi partecipano, per esempio l International Air Transport Association (IATA), l International Hotel Association e, per il settore turistico nel suo complesso, la World Tourism and Travel Council (WTTC). Ovviamente questi sono solamente alcuni esempi, poiché la tipologia nel turismo delle organizzazioni non governative è evidentemente molto vasta e mutevole. Le organizzazioni tra governi Le organizzazioni fra governi nascono per effetto di trattati internazionali e i loro membri sono i delegati dei governi partecipanti. Il trattato fissa gli organi, le funzioni e le competenze di queste istituzioni internazionali. Tuttavia raramente queste sono dotate di un potere capace di obbligare gli Stati membri; in questi casi esiste una delega di potere da parte degli Stati nazionali verso queste istituzioni, che assumono più propriamente il carattere di istituzioni sovranazionali: l Unione Europea ne costituisce l esempio a noi più vicino. I tutti gli altri casi, che riguardano più propriamente le istituzioni internazionali, invece, ogni decisione dev essere ratificata dai governi nazionali per assumere forza di legge. Normalmente queste istituzioni possiedono una personalità giuridica e sono titolari di particolari privilegi legali. Le organizzazioni fra governi si distinguono in generali, speciali e regionali. Le istituzioni generali sono organizzazioni che si occupano di tutte le relazioni che intercorrono fra Stati; fra di esse ovviamente ricade anche il turismo. Il primo esempio di queste istituzioni è l United Nations Organization (in italiano nota come Organizzazione delle Nazioni Unite, ONU). Le istituzioni speciali sono limitate per oggetto di cooperazione, nascono cioè da accordi che hanno un contenuto specifico di collaborazione, come l Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE). Le istituzioni regionali hanno come limitazione un riferimento territoriale. Esse raggruppano tutte le nazioni che operano in territori ben definiti e trattano normalmente tutti i rapporti fra gli Stati partecipanti: ancora una volta, e ovviamente, il turismo vi rientra come fatto 2010 The McGraw-Hill Companies, S.r.l. - Publishing Group Italia 3

4 economico e sociale. La principale organizzazione speciale che si occupa esclusivamente di turismo è la World Tourism Organization (Case study 14.2), che nel 2003 è diventata parte integrante del sistema di agenzie speciali che costituiscono il sistema dell ONU, assumendo il nome di UNWTO (United Nations World Tourism Organization). Ovviamente nel panorama mondiale esistono molte altre istituzioni speciali che non si occupano esplicitamente di turismo, ma alcune di esse sono assai vicine al tema, sia per l oggetto che trattano (è il caso per esempio dell International Labour Organization o del World Health Organization) sia per il settore che organizzano (è il caso per esempio dell International Civil Aviation Organization per i trasporti aerei o dell Inter-Government Maritime Consultive Organization per i trasporti marittimi). Infine l Unione Europea si occupa di turismo attraverso la Direzione Generale Imprese, direzione D, servizi, commercio e turismo (unità Turismo). Uno dei compiti principali dell unità speciale sul turismo è il coordinamento con le altre istituzioni europee per far sì che gli interessi del turismo siano presi in considerazione nell attività legislativa generale della UE. Le attività di quest unità sono portate avanti in collaborazione con il comitato di consulenza sul turismo, formato dai rappresentanti degli Stati membri, con le altre istituzioni europee e con le organizzazioni di categoria. Negli ultimi anni l attività della UE nel campo del turismo ha portato all identificazione di alcuni obiettivi strategici: in particolare la UE si propone di promuovere la crescita e la competitività dell intero settore e soprattutto il concetto di sostenibilità del turismo (Paragrafo 15.3). Il consiglio dei ministri ha adottato nel maggio del 2002, per la prima volta, una risoluzione sul turismo che identifica cinque attività chiave: a) promuovere il confronto e il dialogo con l industria turistica; b) promuovere attività di supporto e di servizio come centri di ricerca e di studio a livello locale e regionale; c) assicurare che gli strumenti della UE, finanziari e non, vadano anche a beneficio del settore turistico; d) promuovere lo sviluppo sostenibile applicando le linee guida dell Agenda 21 (Paragrafo 15.2) e realizzando un Agenda 21 europea per il turismo; e) promuovere metodi e strumenti per monitorare l attività turistica e la qualità delle destinazioni e dei servizi turistici Le organizzazioni non profit e le organizzazioni volontarie di settore Le organizzazioni non profit sono delle istituzioni a metà strada tra le amministrazioni pubbliche e le imprese private (queste ultime sono rette dall obiettivo della massimizzazione del profitto e sono anche dette imprese for profit), che forniscono beni e servizi di tipo pubblico sotto il vincolo di non potere distribuire profitti. Le imprese non profit assumono il nome comune di associazioni volontarie, ONLUS (Organizzazioni Non Lucrative di Utilità Sociale) o enti morali. Nel loro insieme sono definite il terzo settore, con l intento di mettere in luce la loro funzione alternativa rispetto al settore privato e al settore pubblico. Come le imprese volte al profitto, le non profit sono organizzate e controllate mediante iniziative di natura privata ma, a differenza di queste, sono sottoposte al vincolo della non distribuzione dell eventuale profitto, che rimane a disposizione dell organizzazione e non può essere trasferito a favore dei soci. D altro canto, contrariamente a quanto accade nelle amministrazioni pubbliche, la loro attività non si fonda sul processo politico, né viene finanziata con il ricorso alle imposte. Queste imprese godono spesso di agevolazioni tariffarie e fiscali, in particolare nei confronti di eventuali lasciti e donazioni. La teoria sulle imprese non profit (Weisbrod, 1987) ha messo in luce che esse svolgono la loro funzione economica specialmente nel settore dei servizi caratterizzati da asimmetrie informative. In questo contesto, infatti, contribuiscono a risolvere il problema del fallimento del mercato, dato che godono, nei confronti della domanda, di maggiore credibilità, per il minore interesse che hanno a sfruttare i propri vantaggi informativi. Inoltre la volontarietà dell organizzazione può costituire una valida fonte di offerta aggiuntiva rispetto ai servizi forniti dallo Stato. Poiché sappiamo che il turismo è essenzialmente un experience good, caratterizzato da importanti asimmetrie informative, è evidente che le imprese non profit possono svolgere su questo mercato un ruolo di integrazione dell organizzazione pubblica e privata. Le associazioni turistiche volontarie sono nate nel diciannovesimo secolo in Italia (ma contemporaneamente anche in Francia, Svizzera e Austria), con denominazioni differenti, come Società di abbellimento, Per il concorso dei forestieri, Comitati di cura o semplicemente Pro, per dedicare la loro attività alla specifica località. Nell esperienza italiana, tutte queste associazioni vennero unificate dall ENIT nel 1920 con la denominazione definitiva di Pro Loco. L azione della Pro Loco s inserisce nel territorio e la sua condizione di impresa non profit le 2010 The McGraw-Hill Companies, S.r.l. - Publishing Group Italia 4

5 attribuisce il significato di un attività orientata verso rapporti più umani, finalizzata a un turismo alternativo e di salvaguardia dell ambiente. Infatti queste istituzioni volontarie svolgono la propria attività realizzando progetti di loisir sul territorio, di ideazione di itinerari e percorsi turistici alternativi, di salvaguardia e valorizzazione turistica delle tradizioni e dei costumi della località che rappresentano. Nel turismo sono inoltre presenti molte organizzazioni volontarie cui i diversi agenti interessati alla produzione turistica partecipano, sia a livello personale sia a livello d impresa. Queste organizzazioni si riconoscono in istituzioni di diverso grado: locale, regionale o nazionale. I tipi principali di organizzazioni cui aderiscono volontariamente le persone sono le associazioni professionali e i sindacati dei lavoratori. Le associazioni professionali sono istituzioni che organizzano individui occupati in particolari attività turistiche, le quali richiedono specifiche professionalità, acquisite in periodi più o meno lunghi di apprendimento e addestramento. Queste associazioni, normalmente organizzate in albi professionali, hanno lo scopo di garantire lo standard e il prestigio dei servizi turistici offerti dai loro membri, anche attraverso esami che ne regolano l ammissione. Esse agiscono, quindi, definendo dei requisiti minimi di qualità per l iscrizione all albo, ed esercitano su questi una funzione sia di verifica nei confronti dei nuovi associati sia di controllo, osservando che i requisiti richiesti siano mantenuti anche da coloro che sono già membri. Gli standard qualitativi sono normalmente basati sia su livelli di conoscenza scolastica sia su dimostrata esperienza. Lo scopo di queste organizzazioni professionali è quindi quello di fornire dei segnali credibili (cioè la loro funzione è di emettere dei segnali che propongano degli equilibri di separazione, Paragrafi 9.4 e ) sulla qualità dei servizi turistici offerti dagli associati. Cosi facendo, però, le associazioni professionali contribuiscono, più o meno volontariamente, ad aumentare il grado di monopolio di questi lavoratori, introducendo delle barriere all entrata. Anche i sindacati dei lavoratori sono delle associazioni che raggruppano persone, in questo caso lavoratori dipendenti. Il loro scopo è di tutelare le condizioni di lavoro e di contrattare il salario di tutti i lavoratori. Data la natura eterogenea del prodotto turistico sono molti i sindacati i cui accordi collettivi hanno effetti rilevanti sul turismo, non solo quindi quelli che organizzano i lavoratori delle imprese turistiche (tour operator, agenzie di viaggio, imprese ricettive e di ristorazione, trasporti, addetti ai musei e ai beni culturali ecc.). Nei confronti di queste imprese, tuttavia, la loro influenza è particolarmente determinante, poiché impongono con i contratti collettivi delle garanzie a favore dei lavoratori e dei vincoli all operare delle imprese turistiche, e ne determinano i costi di produzione. Il loro ruolo nel turismo, infine, è fondamentale anche per la funzione che i sindacati svolgono nei confronti della tutela del lavoro atipico, che dal Paragrafo sappiamo avere grande importanza nella produzione turistica, e per il modo in cui regolamentano, tra lavoratori e imprese turistiche, la possibilità di affrontare il problema della stagionalità. Le organizzazioni cui aderiscono volontariamente le imprese assumono la connotazione economica generale di sindacati di imprese, ma nella pratica sono indicate con il nome di associazioni, consorzi o confederazioni. Naturalmente questi sindacati raggruppano imprese appartenenti alla stessa industria o a gruppi di industrie che manifestano interessi comuni. La loro funzione immediata è di rappresentanza, in quanto agiscono come canale di comunicazione con il governo e altri gruppi organizzati (ivi compresi i sindacati dei lavoratori). Inoltre le associazioni di imprese prestano importanti servizi di informazione, di assistenza e di progettazione verso i loro membri. A volte queste associazioni hanno anche il potere di regolare la concorrenza all interno del settore. Nel turismo, sindacati d impresa interessano i tour operator e le agenzie di viaggio, gli albergatori e i trasporti non pubblici, in forme associative che nascono in organizzazioni di primo livello, cioè su base territoriale; sovente queste stesse associazioni si coordinano fra loro in altre associazioni, di secondo livello, su base nazionale The McGraw-Hill Companies, S.r.l. - Publishing Group Italia 5