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1 Working Paper Series CHIARA PANCOTTI VALUTAZIONE DELL'IMPATTO DELLE REGOLE FISCALI EUROPEE NEI PAESI DELL'AREA EURO WORKING PAPER N. 01/

2 VALUTAZIONE DELL'IMPATTO DELLE REGOLE FISCALI EUROPEE NEI PAESI DELL'AREA EURO Chiara Pancotti July 2012 Abstract Lo studio presenta un'analisi ex-post delle determinanti del comportamento fiscale di 21 paesi dell'oecd e una valutazione dell'impatto delle regole fiscali europee. È stato testato se il Trattato di Maastricht, il Patto di Stabilità e Crescita e la riforma del Patto del 2005 abbiano raggiunto gli obiettivi per cui erano stati adottati e abbiano quindi favorito il miglioramento del saldo strutturale della bilancia primaria dei paesi appartenenti all'eurozona. L'analisi è stata effettuata attraverso il Metodo Generalizzato dei Momenti su un panel di paesi formato dagli EU-15 (ad esclusione di Grecia e Lussemburgo) e da 8 paesi non-eu in un arco temporale che va dal 1986 al I risultati dell'analisi econometrica dimostrano che nel complesso le regole europee non hanno influenzato positivamente il comportamento fiscale dei paesi dell'eurozona in termini di riduzione del deficit. Solo i vincoli imposti dal Trattato di Maastricht fino alla seconda metà degli anni Novanta sembrano aver avuto una certa influenza positiva sul saldo primario della bilancia strutturale dei paesi dell Unione Europea. Anche la riforma del Patto del 2005 sembra non essere stata efficace nel raggiungere gli obiettivi per cui era stata introdotta, cioè riportare lo spirito del Patto più in linea con quello del Trattato in modo da incentivare gli stati membri a rispettare le regole fiscali in esso contenute. Se le regole fiscali europee sono non significative nello spiegare l'andamento del saldo primario della bilancia strutturale, lo stesso, non si può dire delle elezioni legislative. Infatti i risultati mostrano che gli anni in cui si sono svolte le elezioni legislative sono associati ad un peggioramento del saldo primario di tutti i paesi del Panel. Key words: Patto di Stabilità e Crescita, Trattato di Maastricht, Eurozona, politica fiscale JEL codes: E60, E62, H61, H62 2

3 1. Introduzione La crisi economica mondiale del 2008 ha smascherato la vulnerabilità delle finanze pubbliche dei paesi dell'eurozona che hanno registrato disavanzi medi pari al 6% e livelli di debito superiori al 70% del PIL 1, valori nettamente superiori a quelli di riferimento stabiliti nel Trattato di Maastricht (1992). La crisi ha quindi riportato l'attenzione sul quadro di regole europee fornite dal Trattato e dal Patto di Stabilità e Crescita. Nel giugno 2010 il Consiglio Europeo ha concordato le linee generali per il rafforzamento della governance economica europea volto a raggiungere un triplice obiettivo: l applicazione più rigorosa da parte dei paesi dell area Euro del Patto di Stabilità e Crescita (PSC), la creazione di una più forte sorveglianza macroeconomica su squilibri di competitività e crescita, e l introduzione di un meccanismo per il coordinamento ex-ante delle politiche economiche nazionali. Sulla base di queste linee generali, la Commissione ha formulato sei proposte legislative, ma le divergenza tra Parlamento Europeo e Consiglio Ecofin ne hanno impedito l'approvazione fino al 28 Settembre Tra le proposte legislative della Commissione vi è un nucleo di norme che integra e rafforza la disciplina del PSC con l obiettivo di meglio coordinare le politiche di bilancio nazionali dell Unione Economica e Monetaria (UEM). A fronte di questa nuova modifica del PSC si è voluto indagare come il Patto stesso e le altre regole fiscali europee abbiano influito sul comportamento fiscale dei paesi dell UEM fino al Dunque, l'obiettivo di questo articolo è di verificare come lo schema di regole fiscali europee abbia influenzato le politiche fiscali adottate dai policy makers nazionali a partire da quando l'unione Monetaria ha avuto inizio. In particolare si vuole valutare l'efficacia del Trattato, del Patto di Stabilità e Crescita, nonché della sua modifica del 2005, nel favorire gli obiettivi per cui essi erano stati creati. L'analisi trae spunto dall'articolo Have Euro area and EU economic governance worked? Just the facts di Demosthenes Ioannou e Livio Stracca (2011). I due autori della Banca Centrale Europea (BCE) presentano un'analisi ex-post dell'efficacia di due elementi chiave nel quadro di governance economica dell'ue e dell'eurozona, vale a dire, il Patto di Stabilità e Crescita e la Strategia di Lisbona. In particolare gli autori utilizzano la metodologia differenze nelle differenze con un panel di dati annuali riferiti a 36 paesi, nel periodo che va dal 1980 al In questo modo, le performance del Patto e della Strategia di Lisbona nei paesi europei sono valutate sia nei confronti dei risultati ottenuti in passato dai paesi stessi sia nei confronti di un gruppo di paesi non appartenenti all'area euro, tenendo conto delle caratteristiche specifiche delle varie economie nazionali e di un set di variabili di controllo. L analisi presentata in questo articolo si discosta da quella di Ioannu e Stracca (2011) per aver utilizzato una diversa variabile dipendente e per l'inserimento di alcune variabili di controllo aggiuntive quali ad esempio quelle relative all'invecchiamento della popolazione e alla riforma del PSC del È stato considerato un panel di paesi formato dagli EU-15 ad esclusione di Grecia e Lussemburgo e 8 paesi non-eu in un arco temporale che va dal 1986 al L articolo è organizzato nel seguente modo. Nella seconda sezione viene brevemente ripercorsa la formazione dell'unione Economica e Monetaria Europea ed è illustrato il Patto di Stabilità e Crescita. La terza sezione fornisce un quadro sintetico della letteratura esistente riguardante la valutazione del Patto. Nella quarta sezione si descrivono i dati utilizzati e il modello empirico stimato nell analisi. La quinta sezione presenta i risultati dell'analisi. A seguito di tutto, le conclusioni. 1 Fonte: Eurostat (online data codes tsieb080 e tsieb090). Valori riferiti al

4 2. L'eurozona 2.1 Nascita dell'unione Economica e Monetaria Europea Già nel Trattato di Roma, che istituì la Comunità Economica Europea nel 1957, agli Stati Membri era richiesto di coordinare le proprie politiche economiche. Infatti, il Trattato, pur non dedicando espressamente una parte alla politica monetaria, dà delle indicazioni riguardo la gestione della stessa da parte degli Stati membri 2. Sono considerati obiettivi primari, da raggiungere attraverso il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, l equilibrio della bilancia dei pagamenti, il mantenimento della fiducia nella propria moneta, la massimizzazione del livello di occupazione e di stabilità dei prezzi. Nel 1979 fu introdotto il Sistema Monetario Europeo, un meccanismo di cambio volto a coordinare le politiche monetarie europee e a produrre stabilità monetaria in Europa. Tuttavia, solo con il Rapporto sull unione economica e monetaria nella Comunità europea detto Rapporto Delores 3 del 1989, viene affermata la necessità di una politica monetaria unica. Il Rapporto del Comitato "per lo studio dell'unione Economica e Monetaria (UEM)" è il primo progetto ufficiale che affronta il tema dell unione monetaria europea e che traccia le linee principali del progetto di unificazione economica e monetaria. In particolare, il rapporto scandì in tre fasi la realizzazione dell'unione Economica e Monetaria. Nel 1991 iniziò la prima fase, che mirava all abolizione di tutte le restrizioni alla circolazione dei capitali tra gli Stati membri. Nel Dicembre dello stesso anno i capi di stato dei paesi europei firmarono il Trattato di Maastricht che emendava il Trattato che istituisce la Comunità economica Europea (Trattato di Roma) e che conteneva, fra l altro, il Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea e il Protocollo sullo Statuto dell Istituto monetario europeo. Con la ratifica del Trattato venne anche sancita l adozione di una moneta comune europea l'euro - che sarebbe stata introdotta con l'avvio della Terza fase della UEM il 1 gennaio Al fine di rafforzare il coordinamento economico dell UEM attraverso una maggiore convergenza in materia di stabilità dei prezzi e di risanamento delle finanze pubbliche, il Trattato stabiliva alcuni criteri di convergenza 4 che i paesi che aspiravano ad accedere alla UEM avrebbero dovuto rispettare. I criteri riguardavano la stabilità del tasso di cambio, la convergenza dei tassi di interesse a lungo termine, del tasso di inflazione e di due indicatori di finanza pubblica: i rapporti deficit/pil e debito/pil. Nello specifico, un paese può far parte dell'uem solo se: il suo tasso di inflazione non supera più dell'1,5% la media dei tre tassi di inflazione più bassi degli stati membri; il suo tasso di interesse a lungo termine non supera più del 2% la media osservata nei tre paesi con la minore inflazione; non ha subito una svalutazione durante due anni precedenti l'entrata nell'unione; il rapporto tra il disavanzo pubblico annuale e il prodotto interno lordo (PIL) non supera il 3 % alla fine dell'ultimo esercizio finanziario concluso. In caso contrario l'art. 104 C(a) del Trattato precisa che tale rapporto deve essere diminuito in modo sostanziale e costante in modo da raggiungere un livello prossimo al 3% o, in alternativa, il superamento del valore di riferimento deve essere solo eccezionale e temporaneo e il rapporto deve restare vicino al valore di riferimento. il rapporto tra il debito pubblico lordo e il PIL non supera il 60 % alla fine dell'ultimo esercizio di bilancio concluso. In caso contrario, l'art. 104 C(b) del Trattato precisa che tale rapporto deve essere ridotto in misura sufficiente e deve avvicinarsi al valore di riferimento con ritmo adeguato. Al fine di integrare e precisare le disposizioni del Trattato, nel Giugno 1997 il Consiglio Europeo adottò il Patto di Stabilità e Crescita, volto a garantire la disciplina di bilancio nell'ambito della UEM. Il 3 maggio 1998, il consiglio dei capi di stato e di governo dell'ue stabilì quali tra gli stati membri soddisfacevano i criteri del Trattato e quindi potevano accedere all'uem. I paesi designati furono: Belgio, Germania, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo e Finlandia. La Grecia non riuscì a rispettare i criteri per quella data, ma ci riuscì subito dopo e quindi poté introdurre l'euro assieme agli altri 11 paesi il 1 Gennaio Invece, Danimarca, Svezia e Regno Unito, pur essendo in linea con i criteri di convergenza, decisero di non entrare a far parte dell Unione. Oggi l'uem consta di 16 paesi poiché il 1 gennaio 2007 si aggiunse la Slovenia, il 1 gennaio 2008 entrarono a farne parte anche Cipro e Malta e infine il 1 gennaio 2009 fu il turno della Slovacchia. 2 I riferimenti si trovano nel Capo 2 del Titolo 2 della Parte Terza. 3 È il Rapporto del Comitato "per lo studio dell'unione Economica e Monetaria (UEM)", presieduto da Jacques Delores, che aveva il compito di studiare e proporre i passaggi concreti che avrebbero condotto all'unione Economica e Monetaria. 4 Art. 121del Trattato di Maastricht. 4

5 2.2 Ratio del Patto di Stabilità e Crescita L'Unione Economica e Monetaria Europea combina l'utilizzo di una moneta unica, e quindi di una politica monetaria comune regolata dalla BCE, e di differenti politiche fiscali condotte a livello nazionale dagli stati membri. A tal proposito i fondatori dell'uem riconobbero il rischio che i vari stati potessero condurre politiche fiscali irresponsabili che avrebbero minato la stabilità dell'unione e ostacolato la BCE nel mantenere la stabilità nei prezzi. In particolare, ci sono quattro motivi per cui è opportuno che i paesi membri di un'unione monetaria, in cui la clausola di nessun salvataggio 5 non è del tutto credibile, siano sottoposti a vincoli nelle loro politiche di bilancio: Per correggere l'incentivo a trasferire su altri il costo di un'espansione fiscale. Se l'atteggiamento dei governi di spendere più di quanto possano permettersi non è tenuto sotto controllo, esso può alimentare l'accumulo di disavanzi e dunque dare luogo a un debito crescente. Alti livelli del disavanzo e del debito causano, a loro volta, tassi di interesse a lungo termine più elevati e investimenti più modesti, questa situazione nel lungo periodo determina una perdita permanente del prodotto. All'interno di un'unione monetaria dove c'è integrazione dei mercati finanziari, un'amministrazione pubblica che incrementa il proprio disavanzo potrà finanziare più facilmente la maggiore spesa perché il costo in termini di tassi di interesse più elevati dell'indebitamento aggiuntivo, sarà, almeno in parte distribuito sull'intera area monetaria. Per evitare ripercussioni negative sulla politica monetaria. Disavanzi elevati possono generare pressioni inflazionistiche e pressioni dal lato della domanda che potrebbero costringere l'autorità monetaria a mantenere i tassi di interesse a breve termine su livelli superiori a quelli altrimenti necessari. Inoltre politiche di bilancio irresponsabili possono minare la fiducia in una politica monetaria tesa alla stabilità se gli operatori privati aggiustano le proprie aspettative di inflazione temendo che l'eccessivo indebitamento pubblico finirà per essere finanziato con la creazione di moneta. Per garantire il funzionamento degli stabilizzatori automatici 6. Visto che in un'unione monetaria vengono meno le politiche monetarie a livello nazionale, l'importanza della politica di bilancio come strumento per il contenimento delle fluttuazioni di prodotto risulta fondamentale. In particolare, gli stabilizzatori automatici aiutano a compensare inopportuni effetti di espansione o contrazione della domanda interna. Tuttavia, in caso di un disavanzo e di un debito elevati, il risultante ulteriore incremento del disavanzo in caso di recessione potrebbe ledere la fiducia nella futura stabilità delle finanze pubbliche, inducendo gli operatori privati ad un maggiore risparmio, che controbilancerebbe l'azione degli stabilizzatori automatici. Per evitare che la crisi finanziaria di un paese si trasferisca su tutti gli altri. Un'unione monetaria ha l'effetto di aumentare l'integrazione dei mercati finanziari, ciò vuol dire che le attività e le passività finanziarie circolano più facilmente tra i paesi membri. Quindi in caso di fallimento di uno stato membro, si hanno ripercussioni anche sugli altri paesi. Al fine di evitare i suddetti spillover negativi e di prevenire fenomeni di free-riding, nel 1997 fu adottato il Patto di Stabilità e Crescita che fissa regole di politica fiscale e sanzioni se queste ultime non vengono rispettate. In particolare esso richiama gli articoli 99 e 104 del Trattato di Roma (così come modificato con il Trattato di Maastricht e dal Trattato di Lisbona) e si attua attraverso il rafforzamento delle politiche di vigilanza sui deficit ed i debiti pubblici. 2.3 Contenuto e attuazione del Patto di Stabilità e Crescita Il patto si articola in una parte preventiva e in una parte correttiva. Le disposizioni preventive convengono che i governi debbano raggiungere e mantenere una posizione di bilancio vicina all'equilibrio o in surplus nel medio termine e ammettono un limite massimo per il deficit di bilancio del 3% del PIL e per il debito pubblico del 60% del PIL. Per evitare che i paesi incorrano in un disavanzo di bilancio eccessivo è previsto un sistema di segnalazione tempestiva che si articola nel modo seguente: i membri dell'eurozona devono presentare programmi di stabilità il cui obiettivo sia il raggiungimento di un saldo di bilancio in surplus o prossimo al pareggio e il sentiero di aggiustamento da seguire per raggiungere tale obiettivo; i programmi vengono esaminati dal Consiglio che verifica l appropriatezza dei margini di sicurezza dei programmi di bilancio, vale a dire, verifica che i margini siano sufficienti ad evitare un disavanzo eccessivo; 5 Questa clausola metterebbe al bando ogni misura di salvataggio di uno Stato membro in crisi. Il fondamento normativo è contenuto nell art 125 del Trattato sul funzionamento dell Unione Europa. 6 Sono meccanismi interni al sistema economico, che quindi non necessitano di specifiche decisioni da parte delle autorità governative, aventi una funzione anticiclica. La loro funzione è quella di attenuare le eccessive oscillazioni del sistema economico, operando in maniera restrittiva durante i periodi di espansione ed in maniera espansiva durante la fase di recessione. Tuttavia essi non sono in grado di operare una reale scomparsa delle fluttuazioni economiche, obiettivo che invece richiede l'utilizzo di altri strumenti di politica monetaria e fiscale. Sono, per esempio, degli stabilizzatori automatici i prelievi fiscali e le imposte progressive. 5

6 i programmi sono monitorati dal Consiglio, che provvede a formulare le raccomandazioni per favorire l'attuazione degli aggiustamenti necessari qualora la posizione del paese devii significativamente dagli obiettivi di medio periodo. Le disposizioni correttive consistono nella Procedura per Disavanzi Eccessivi (PDE) che consta di tre fasi: avvertimento, raccomandazione e sanzione. Se il deficit di un Paese membro si avvicina al limite massimo del 3% del PIL, ad eccezione del caso in cui tale scostamento sia riconosciuto eccezionale e temporaneo e il rapporto resti vicino al valore di riferimento, la Commissione Europea propone, e l'ecofin approva, un "avvertimento preventivo, al quale segue una raccomandazione vera e propria in caso di superamento del limite massimo. Se a seguito della raccomandazione lo stato interessato non adotta sufficienti misure correttive alla propria politica di bilancio, esso viene sottoposto ad una sanzione che assume la forma di un deposito infruttifero, da convertire in ammenda dopo due anni di persistenza del deficit eccessivo. L'ammontare della sanzione presenta una componente fissa pari allo 0,2% del PIL ed una variabile pari allo 0,1% per ogni punto percentuale di deficit in eccesso rispetto al 3%. L'entità complessiva della sanzione è pari allo 0,5% del PIL. Se, invece, lo stato adotta tempestivamente misure correttive, la procedura viene sospesa fino a quando il deficit non viene portato sotto il limite del 3%. Se le stesse si rivelano, però, inadeguate, la procedura viene ripresa e la sanzione imposta. Nella seconda metà degli anni Novanta i paesi dell'eurozona fecero molti progressi nel risanamento dei conti pubblici, tuttavia, dal 1999 gli andamenti di quest ultimi furono piuttosto eterogenei. Inizialmente questa evoluzione fu stata mascherata da un contesto economico relativamente favorevole, ma con il rallentamento congiunturale del 2001 i saldi di bilancio ebbero un peggioramento e molti paesi membri tra i quali Portogallo, Italia, Francia e Germania registrarono disavanzi eccessivi. Inoltre nel Novembre 2003 il Consiglio Ecofin, anziché seguire le raccomandazioni della Commissione e procedere alla fase successiva della PDE nei confronti di Francia e Germania, decise di sospendere le procedure per tali paesi a condizione che adottassero determinate misure. Il deterioramento della posizione di bilancio e la crescente resistenza a rispettare le regole e le procedure stabilite dal PSC condussero all'intensificazione delle critiche espresse su quest'ultimo fin dal suo esordio 7 e spinsero la Commissione Europea e l'ecofin a rivedere la rigidezza del Patto. Nel corso del 2005, il PSC fu quindi modificato introducendo regole più discrezionali. Nonostante rimangano le soglie del 3% del PIL per il deficit e del 60% del PIL per il debito, furono introdotte le seguenti novità: Per quanto riguarda i meccanismi di prevenzione, sono stati introdotti degli obiettivi di bilancio di medio termine (OMT) della durata di quattro anni, differenziati per ogni stato membro e che possono discostarsi da una posizione di bilancio prossima al pareggio sulla base del rapporto tra il debito e il PIL corrente e della crescita potenziale. Gli stati membri che non hanno ancora conseguito il proprio OMT devono impegnarsi nel risanamento cercando di perseguire una riduzione annuale del disavanzo di bilancio corretto per gli effetti del ciclo dello 0,5% del PIL. Nel definire il percorso di avvicinamento all'omt o nel consentire uno scostamento temporaneo da tale obiettivo ai paesi che l'hanno già conseguito, viene tenuta presente l'attuazione di importanti riforme strutturali a patto che lo scostamento sia temporaneo e che sia mantenuto un margine di sicurezza del 3% rispetto al valore di riferimento. Per quanto riguarda i meccanismi correttivi, sono stati prorogati i termini per la correzione dei disavanzi eccessivi al verificarsi di eventi economici sfavorevoli imprevisti che comportano conseguenze negative per le finanze pubbliche e alcuni termini procedurali. Inoltre viene presentata una nuova definizione di grave recessione definita come una situazione in cui si ha una crescita annua negativa del PIL reale o in cui si ha un calo cumulato del prodotto durante un periodo prolungato di crescita molto bassa del PIL reale rispetto a quella potenziale. La recessione iniziata nel 2008 avrebbe potuto produrre un conflitto analogo a quello del 2003 fra la Commissione e gli stato membri, tuttavia, in quell'occasione la Commissione riconoscendo la gravità della recessione ha concesso agli stati membri di produrre ampi disavanzi per stimolare le economie nazionali. Quindi in occasione della recente crisi finanziaria, il PSC è stato nuovamente messo da parte. A fronte delle problematiche emerse con la crisi, nel Giugno 2010, il Consiglio Europeo ha avviato i lavori per una nuova modifica del PSC sulla base dei quali la Commissione ha formulato le seguenti proposte legislative 8 : l obbligo per gli stati di convergere verso l'obiettivo a medio termine del pareggio di bilancio con un miglioramento annuale dei saldi pari ad almeno lo 0,5%; 7 Fin dalla sua stipulazione, l applicazione del Patto di Stabilità e Crescita ha suscitato svariate, tra le più rilevanti: Eccessiva enfasi sul deficit e scarsa attenzione al debito pubblico. Non distinzione tra spesa pubblica corrente e spesa per investimenti pubblici. Limitazione a condurre politiche fiscali anti-cicliche. 8 Tali proposte sono incluse nel così detto Six Pack, un pacchetto legislativo composto da sei regolamenti in materia economico-finanziaria entrato in vigore il 12 dicembre

7 l obbligo per gli stati il cui debito supera il 60% del PIL di adottare misure per ridurlo ad un ritmo soddisfacente, nella misura di almeno 1/20 della differenza rispetto alla soglia del 60%, calcolata nel corso degli ultimi tre anni; nuove sanzioni finanziarie progressive a carico degli stati dell eurozona che non rispettino la parte preventiva o correttiva del PSC. Con riguardo alla parte preventiva, deviazioni significative dal percorso di convergenza verso l'obiettivo del pareggio di bilancio comporterebbero per lo stato interessato l'obbligo di costituire un deposito fruttifero pari allo 0,2% del PIL. Per quanto riguarda la parte correttiva, ai Paesi che registrano un disavanzo eccessivo si applicherebbe un deposito non fruttifero pari allo 0,2% del PIL, convertito in un'ammenda in caso di non osservanza della raccomandazione di correggere il disavanzo eccessivo; l adozione delle sanzioni su proposta della Commissione, che si considera approvata dal Consiglio a meno che esso non la respinga con voto a maggioranza qualificata degli stati membri dell'area euro non tenendo conto del voto dello stato interessato. Il 28 Settembre 2011 il Parlamento ha approvato le proposte legislative della Commissione e dal 12 Dicembre 2011 esse sono entrate in vigore in via definitiva. 7

8 3. Letteratura precedente Esiste una vasta letteratura sul Patto di Stabilità e Crescita. Innanzitutto vi sono autori che fin dall'inizio hanno formulato forti critiche riguardo alla rigidezza delle regole contenute nel PSC (vedi Eichengreen and Wyplosz, 1998; Artis and Winkler, 1999; Papademos, 2006). Tra di essi molti concordano sulla mancanza di incentivi per implementare politiche anti-cicliche, altri si sono focalizzati sulla scarsa enfasi che nel Patto viene attribuita al debito pubblico, altri ancora invece hanno asserito che le regole del Patto sono inadeguate per raggiungere l'obiettivo della crescita. Dall'altra parte vi sono autori come Buti, Eijffinger and Franco (2003) che hanno osservato che i criteri di politica fiscale contenuti nel Trattato di Maastricht e nel PSC sono stati utili per imporre una disciplina fiscale in un periodo in cui le finanze in molti paesi dell'ue erano insostenibili. Infatti nel 1997 il tasso medio europeo del debito era quasi il 75% del PIL, mentre nel 2003 questo tasso era sceso al 63% 9. Tuttavia, questi risultati non sono stati esenti da critiche. Molti autori sostengono che poiché molti paesi europei sperimentarono una forte espansione fiscale nel periodo , era ovvio aspettarsi un periodo di consolidamento negli anni Novanta a prescindere dai limiti imposti dal Trattato e dal PSC. Hagen (2003) sostiene, inoltre, che i risultati positivi trovati da Buti et all. non possono essere direttamente attribuiti al PSC perché sono influenzati dal comportamento particolare di solo alcuni paesi dell'uem. Per quanto riguarda gli anni più recenti, Filipek e Schreiber (2010) asseriscono che fino alla crisi finanziaria mondiale del 2008 il PSC sembrerebbe aver funzionato poiché i paesi hanno raggiunto i propri obiettivi di medio termine (MTOs) e hanno registranto saldi di bilancio prossimi al pareggio o in surplus. Tuttavia, secondo gli stessi autori sarebbe sbagliato attribuire tali risultati alla riforma del Patto avvenuta nel 2005, che di fatto ha indebolito il Patto stesso rendendo i vincoli più flessibili. L'implementazione del PSC è stato anche oggetto di studio delle istituzioni internazionali come l'imf il quale in un recente lavoro del 2010 auspica un rafforzamento della governance economica europea per rendere efficace la disciplina fiscale contenuta anche nel PSC. Infine, sono state condotte molte analisi empiriche riguardo agli effetti del PSC (vedi Afonso e Hauptmeier, 2010; Cimadomo, 2005; Forni e Momigliano, 2005; Gali e Perotti, 2003; Annet, 2006; Bernoth et al., 2010). Il messaggio generale che possiamo desumere da questi studi è che il PSC non sembra aver avuto un grande impatto sul comportamento fiscale nei paesi dell'eurozona. 9 Ioannou, D. e L. Stracca (2011). Have euro area and economic governance worked? Just yhe facts, ECB Working Paper No. 1344, pag. 8. 8

9 4. Dati e Metodologia 4.1 Data L'analisi empirica della studio è basata sui dati annuali di 21 economie avanzate. Nella tabella 1 è possibile visualizzare l'elenco dei paesi considerati. Il campione è composto da 13 paesi facenti parte dell'unione Europea, 10 dei quali appartengono all'area Euro, e 8 sono paesi non-ue. La scelta di includere nel campione solo i paesi sotto elencati è dipesa dalla disponibilità di serie storiche complete, ufficiali e attendibili. Il periodo considerato nell'analisi va dal 1986 al Le variabili macroeconomiche utilizzate nell'analisi sono riassunte nella tabella 2. Esse sono state individuate ricorrendo alla teoria economica in materia di politica fiscale. Di particolare importanza sono la variabile PRIMARY poiché è la variabile dipendente utilizzata nell'analisi e le variabili dummies SGP, SGPPRE, SGPPRE03, MAASTRICHT, RIFORMASGP, le quali catturano i processi di governance economica europea. La variabile PRIMARY rappresenta il saldo primario della bilancia strutturale, cioè il disavanzo o l'avanzo corretto per il ciclo. Correggere per il ciclo significa considerare il livello a cui sarebbe il saldo primario se il PIL fosse al suo livello potenziale. Il disavanzo o l'avanzo corretto per il ciclo, quindi, forniscono una misura della politica di bilancio depurata dal fatto che l'economia si trovi momentaneamente sopra o sotto al suo livello potenziale. In altre parole, depurata dall'operare degli stabilizzatori automatici. Quando si osserva una riduzione del disavanzo pubblico, essa può essere dovuta a un miglioramento delle condizioni del ciclo economico (grazie all'operare degli stabilizzatori automatici) oppure a una riduzione strutturale del disavanzo. Per distinguere i due casi occorre valutare se è cambiato il disavanzo corretto per il ciclo, se esso non è variato allora il miglioramento dei conti è temporaneo ed è dovuto agli stabilizzatori automatici, se invece il disavanzo corretto per il ciclo è variato allora il miglioramento è strutturale. Poiché l'obiettivo dell'analisi è quello di valutare i comportamenti fiscali consapevolmente messi in atto dai vari paesi, la scelta della variabile dipendente è ricaduta sul saldo primario della bilancia strutturale. La variabile dummy SGP, che assume valore 1 se il paese appartiene all'area Euro o 0 in caso contrario, serve per valutare se la politica fiscale dei vari stati sia stata influenzata da un sistema di regole fiscali sovra-nazionali necessarie per garantire il buon funzionamento di un'area monetaria. SGPPRE è una variante di SGP poiché assume valore 1 anche nei due anni precedenti l'adozione dell'euro, è stata introdotta poiché è possibile che il comportamento degli stati sia stato influenzato dai limiti posti dal Trattato di Maastricht e dal Patto di Stabilità e Crescita ancor prima dell'adozione dell'euro nel processo di convergenza. SGPPRE03 è definita come SGP ma solo fino al 2003 anno in cui il Consiglio dell'ecofin ha deciso di interrompere le procedure per deficit eccessivo di Germania e Francia. L'introduzione di quest'ultima variabile serve quindi per valutare l'impatto delle regole fiscali europee prima dell'indebolimento dell'efficacia delle stesse. RIFORMASGP è anch'essa una variante di SGP e serve per valutare l'impatto della riforma del Patto di Stabilità e Crescita avvenuta nel corso del 2004 e introdotta nel Dunque, essa è una dummy che assume valore valore 1 solo dopo il Infine MAASTRICHT, che assume valore 1 dal 1993 in poi per tutti i paesi dell'ue o dal momento in cui il paese è entrato a farne parte, serve per verificare se il comportamento degli stati si è modificato nel momento in cui sono diventati membri dell'ue. 9

10 4.2 Specificazioni del modello L'obiettivo è stato quello di stimare un modello per valutare ex-post il comportamento fiscale di tutti i paesi inclusi nel campione e successivamente di verificare se le regole fiscali imposte a livello di UEM siano determinanti per spiegare il comportamento fiscale dei paesi che le hanno adottate. Per effettuare tali analisi si è fatto ricorso ad osservazioni sia spaziali sia temporali. Poiché tra i regressori è stata inclusa la variabile dipendente ritardata (PRIMARY1LAG) si è avuto a che fare con un dataset in formato Panel Data Dinamico. La prima specificazione del modello che si è testata è: Primaryit = αprimaryi,t-1 + βxit + μi + νit dove i identifica il paese, t l'anno, Primary è il saldo della bilancia primaria aggiustato per il ciclo e il vettore X include una serie di possibili determinanti del comportamento fiscale degli stati, quindi include sia variabili di natura economica sia di natura politico/istituzionale e sociale. μi è l'effetto fisso individuale non osservabile, ossia un termine che cattura tutte le caratteristiche specifiche di ogni paese che non possono essere incluse nel modello. Infine νit è il termine d'errore. Stimando questa equazione è possibile valutare il comportamento fiscale di tutti i paesi inclusi nel campione. La seconda specificazione del modello che si è testata è: Primaryit = αprimaryi,t-1 + βxit + μi + δsgpit + νit In questo caso se la variabile dummy SGP risulta essere significativa, allora il comportamento dei paesi soggetti alle regole fiscali sovranazionali sarà diverso da quello dei paesi del gruppo di controllo non soggetti alle stesse regole. La stessa specificazione verrà utilizzata per verificare la significatività delle variabili: SGP PRE, SGP PRE03, MAASTRICHT, RIFORMA SGP. Al fine di valutare l'impatto delle regole fiscali sovranazionali è necessario confrontare la situazione osservata che i paesi soggetti a tali regole presentano dopo l introduzione del PSC o del Trattato con la condizione ipotetica, detta situazione controfattuale, che si sarebbe osservata, per gli stessi paesi nello stesso periodo, in assenza delle medesime regole. Evidentemente, tale confronto è impossibile perché non è dato di osservare ciò che sarebbe successo a tali paesi in assenza del PSC o del Trattato. La tecnica più ricorrente, presente in letteratura, per aggirare questo ostacolo è quella di osservare la condizione per un gruppo di paesi nonsoggetti alle regole sovranazionali (detto gruppo di confronto o di controllo). Nell individuare il gruppo di controllo bisogna fare particolare attenzione in quanto i paesi scelti potrebbero essere diversi dai paesi soggetti alle regole europee per ragioni che non dipendono dal PSC o dal Trattato, ma dal processo stesso di selezione. La metodologia utilizzata per confrontare il gruppo di paesi soggetti alle regole fiscali sovra-nazionali e il gruppo di controllo viene detta differenze nelle differenze. Le equazioni sono state stimate con il Metodo Generalizzato dei Momenti (GMM), nello specifico è stato applicato lo stimatore System-GMM, e l'ausilio di variabili strumentali. Queste ultime sono necessarie per ovviare il problema di causalità simultanea che potrebbe nascere includendo nel vettore X delle variabili che a loro volta dipendono dalla variabile dipendente. Per esempio, il debito pubblico potrebbe essere a sua volta causato dal saldo primario della bilancia strutturale. La scelta dello stimatore System-GMM, nonostante l'analisi coinvolga un periodo temporale relativamente grande (25 anni) e un numero di unità statistiche ridotto (21 paesi), è stata preferita rispetto allo stimatore IV di Anderson-Hsiao perché avendo un numero abbastanza elevato di regressori non strettamente esogeni ed endogeni sarebbe stato molto complesso trovare al di fuori del modello gli strumenti validi per tutte le variabili esplicative non esogene GMM utilizza come strumenti i ritardi delle variabili non esogene. 10

11 5. Risultati dell analisi 5.1 Risultati dell'analisi descrittiva Nella tabella 3 è fornito un riassunto statistico dei primi due momenti della variabile dipendente PRIMARY condizionata solo ai diversi valori delle dummies: SGP, SGPPRE, SGPPRE03, RIFORMASGP e MAASTRICHT, che sono le variabili chiave dello studio in quanto catturano l'assoggettamento o meno ad un sistema di regole fiscali europee. Questi risultati forniscono una dimostrazione preliminare che i paesi soggetti al PSC e al Trattato di Maastricht hanno avuto in media un saldo primario della bilancia strutturale migliore rispetto ai paesi del gruppo di controllo. Prima facie, quindi, si potrebbe essere tentati di concludere che le regoli fiscali europee sono state efficaci per aumentare l'ammontare degli avanzi fiscali e diminuire la deviazione standard del saldo primario. Tuttavia, tali conclusioni provengono da un' analisi incondizionata cioè un'analisi in cui tutti i paesi sono trattati allo stesso modo e in cui non vengono considerate tutte le possibili determinanti della politica fiscale. Nella figura 1 è riportato l'andamento della variabile dipendente PRIMARY per tutti i paesi del panel negli anni dal 1986 al I grafici mostrano andamenti molto eterogenei per quanto riguarda i paesi dell Eurozona. Attraverso la successiva analisi inferenziale cercheremo di capire se tale andamento nei paesi dell'eurozona è stato significativamente influenzato dalle regole di politica fiscale previste dal Patto di Stabilità e Crescita e dal Trattato di Maastricht. 11

12 Figura 1: Andamento della variabile dipendente PRIMARY 12

13 5.2 Risultati dell'analisi inferenziale La tabella 4 contiene i risultati delle stime della prima specificazione del modello: Se si confrontano le variabili presentate nella tabella 2 e quelle contenute nella tabella 4 è facilmente osservabile che non tutte le variabili ex-ante considerate potenzialmente significative per spiegare il comportamento fiscale dei vari paesi sono state effettivamente incluse nel modello, questo perché la selezione dei regressori contenuti nel vettore X è stata guidata sia da considerazioni economiche sia da considerazioni statistiche. Infatti, partendo da un modello semplice con un piccolo gruppo di regressori economicamente significativi se ne è verificata la significatività statistica e poi a mano a mano sono state incluse variabili aggiuntive. Gli steps più significativi di questo procedimento di selezione dei regressori sono riportati nella tabella 4. Nella colonna (1) è riportata la regressione che include solo delle variabili di tipo prettamente economico; i risultati mostrano che un livello elevato del deficit e del rapporto debito/pil dell'anno precedente contribuiscono ad avere un saldo primario migliore, al contrario la presenza di una crisi bancaria nell'anno precedente a quello di riferimento comporta un peggioramento del saldo primario. Invece, il grado di apertura dell'economia e il reddito pro-capite risultano statisticamente non significative. Infine, il coefficiente dell'output gap è significativo, questo indica che il saldo primario della bilancia strutturale non è del tutto esente dalle influenze del ciclo economico e che le correzioni strutturali del bilancio fiscale sono anti-cicliche (stabilizzatori discrezionali). Nella colonna (2) sono riportate le stime considerando anche le variabili demografiche; il coefficiente della numerosità della popolazione è significativo e negativo questo vuol dire che il saldo primario della bilancia strutturale peggiora all'aumentare della popolazione. Tale risultato è in contrasto con la teoria economica in quanto solitamente paesi con un'elevata numerosità della popolazione possono godere di maggiori moltiplicatori fiscali; tuttavia l'esiguità del coefficiente rende tale risultato poco preoccupante. Invece, il coefficiente della variabile che cattura la percentuale di persone con più di sessantacinque anni sul totale della popolazione, che è stato introdotto per verificare se l'invecchiamento della popolazione ha influenzato il comportamento fiscale dei vari paesi, risulta significativo ed ha un impatto negativo sul saldo della bilancia primaria. Un'analisi più approfondita dell'impatto dell'invecchiamento della popolazione si avrà più avanti. Nella colonna (3) vengono considerate anche alcune variabili politico-istituzionali tratte dal DPI (Database of Political Institutions) della World Bank. I risultati mostrano che gli anni in cui si sono svolte le elezioni legislative sono associati ad un peggioramento del saldo primario, invece non c'è significatività statistica per quanto riguarda le variabili SYSTEM e NUMVOTE, dove la prima cattura la forma di governo e la seconda la quota di voti di ogni partito politico. Osservando il coefficiente di NUMVOTE non possiamo quindi concludere che governi con una maggioranza più solida siano in grado di attuare politiche fiscali più efficaci per ridurre il disavanzo. I risultati ottenuti sull'impatto delle variabili politico-istituzionali sono concordi a quelli presentati da Ioannou e Stracca (2011). Invece, a dispetto di ciò che è stato ottenuto dagli autori della BCE, i risultati di questa analisi mostrano che anche il saldo primario della bilancia strutturale è influenzato dall'andamento del ciclo economico. In particolare, un miglioramento del deficit è associato ad un aumento dell'output gap, vale a dire ad un periodo in cui l'economia mostra un andamento positivo. La consistenza delle stime effettuate è garantita dall'assenza di autocorrelazione di ordine due dei termini di errore (vedi AR2) e la validità degli strumenti utilizzati è verificata dall'hansen test, che essendo maggiore di 0.1 garantisce che gli strumenti presi in gruppo sono esogeni. Nelle tabelle 5 e 6 sono riportate le stime considerando diversi intervalli temporali, in questo modo è stato possibile osservare come i diversi regressori abbiano influenzato il saldo primario della bilancia strutturale in diversi periodi temporali. In particolare, la prima tabella include i risultati ottenuti considerando tutti i paesi del panel, invece, la seconda concerne solo i paesi dell'area euro. La prima colonna della tabella 5 mostra le stime per il periodo , cioè prima dell'introduzione del Patto di Stabilità e Crescita; la seconda colonna considera il periodo , cioè prima della prima crisi del Patto di Stabilità e Crescita; la terza colonna contiene le stime dal 2003 al 2010 e infine la quarta colonna mostra i risultati del periodo , cioè dopo la prima crisi del Patto di Stabilità e Crescita e prima della crisi mondiale, sono stati esclusi gli anni 2008, 2009 e 2010 per depurare i risultati dalle possibili distorsioni dovute alla crisi finanziaria globale. L'osservazione più interessante che si può ricavare leggendo la tabella 5 è che la variabile NETDEBT1LAG è significativa per spiegare la variazione del saldo della bilancia fiscale di tutti i paesi del panel solo fino al 2002, questo significa che dal 2003 in poi il livello del debito pubblico non è più stato un incentivo all'accumulo di avanzi primari. Al contrario, dal 2003 in poi il coefficiente dell'output gap è significativo, questo porta a supporre che il saldo primario della bilancia strutturale non è del tutto esente dalle influenze del ciclo economico e che le correzioni strutturali del bilancio fiscale sono anticicliche (stabilizzatori discrezionali). Un'alta osservazione desumibile dalla tabella 5 è che la variabile LEGELEC è significativa solo fino al 2002, questo significa che dal 2003 in poi gli anni associati alle elezioni legislative non coincidono più come in passato ad un peggioramento del saldo primario della bilancia strutturale. 13

14 Nella tabella 6 sono riportate le stime considerando solo i paesi dell'area euro in diversi periodi temporali. La prima colonna mostra le stime per il periodo , cioè prima dell'introduzione del Patto di Stabilità e Crescita; la seconda colonna considera il periodo , cioè prima della prima crisi del Patto di Stabilità e Crescita; la terza colonna mostra i risultati del periodo , cioè dopo la prima crisi del Patto di Stabilità e Crescita e prima della crisi mondiale, nella quarta colonna sono presenti le stime per gli anni della crisi mondiale ovvero 2008, 2009 e 2010 e infine nella quinta colonna è considerato tutto il periodo dal 1997 al Questa tabella mostra molti risultati interessanti, innanzi tutto la variabile NETDEBT1LAG fino al 1996 è statisticamente significativa e ha segno positivo questo significa che prima dell'introduzione del patto di Stabilità e Crescita, cioè nel periodo di convergenza verso i parametri di Maastricht, il debito accumulato nell'anno precedente a quello di riferimento era un incentivo per generare avanzi fiscali. Dal 1997 in poi tale variabile diventa non significativa e dal 2003 in poi assume addirittura segno negativo, questo significa che dopo l'introduzione del Patto nel 1997 i paesi membri dell'uem europea si sono sempre più disinteressati dell'accumulo del debito pubblico e hanno portato avanti politiche espansive a prescindere dallo stato dell'economia. Accanto a ciò, è importante sottolineare il comportamento della variabile OUTPUTGAP, la quale mostra un andamento quasi inverso a NETDEBT1LAG. Infatti, prima del 1997 il coefficiente della variabile che cattura l'andamento del ciclo economico è significativo e negativo, dal 1997 al 2002 non è più significativo ma continua ad essere negativo, dal 2003 al 2007 torna ad essere significativo ma cambia segno e infine dal 2008 in poi risulta essere non significativo e positivo. In altre parole, il saldo primario della bilancia strutturale, che dovrebbe essere corretto per l'andamento del ciclo economico, risulta comunque esserne influenzato. In particolare, prima del 1997 all'aumentare dell'output gap era associato un peggioramento del saldo contabile, viceversa, dal 2003 al 2007 vi era associato un miglioramento. Questo significa che prima dell'introduzione del PSC i governi adottavano politiche pro-cicliche, poi hanno iniziato ad utilizzare politiche discrezionali anti-cicliche. Infine, per quanto riguarda la variabile politico-istituzionale LEGELEC è bene osservare che nell'area euro le elezioni politiche dopo il 1997 hanno avuto meno peso nell'influenzare la politica fiscale discrezionale. La tabella 7, invece, contiene le stime della seconda specificazione del modello: Come è possibile osservare dalla tabella 7 tutti i coefficienti delle variabili dummies sono non significativi ad eccezione di SGP- PRE03, questo implicherebbe che le regole fiscali europee hanno influenzato l'andamento medio del saldo primario della bilancia strutturale solo dal 1999 al 2003 anno in cui il Consiglio Ecofin, anziché seguire le raccomandazioni della Commissione e procedere alla fase successiva della PDE nei confronti di Francia e Germania, decise di sospendere le procedure per tali paesi a condizione che adottassero determinate misure. In ogni caso, il coefficiente di SGPPRE03 ha segno negativo, questo significa che le regole del Patto di Stabilità e Crescita sembrano addirittura aver ridotto gli incentivi per i paesi dell'eurozona di perseguire una riduzione del deficit della bilancia strutturale. Tuttavia, tale risultato potrebbe essere giustificato dal fatto che i paesi membri per contrastare la recessione economica che ebbe inizio nel 2001 adottarono, in accordo con quanto auspicato nel PSC, delle politiche fiscali espansive. La significatività della variabile SGPPRE03 è un risultato che si discosta dall analisi di Ioannou e Stacca in cui il coefficiente di tale variabile risultava essere negativo e non significativo nello spiegare il saldo primario. Un'ulteriore considerazione da fare è che il coefficiente della variabile RIFORMASGP (non testato da Ioannou e Stracca), è anche esso non statisticamente significativo. L'unico tra i coefficienti delle dummies ad avere segno positivo è quello della variabile MAASTRICHT, tuttavia esso non è significativo. Dato che nell'arco temporale le dummies di politica fiscale sono risultate essere quasi tutte non significative, si è voluto verificare se almeno all'inizio del percorso di integrazione europea le regole del Trattato di Maastricht e del Patto di Stabilità e Crescita abbiano influenzato il comportamento fiscale degli stati dell'unione. É utile ricordare che il Trattato di Maasticht è stato firmato da tutti i paesi che hanno aderito all'unione Europea, invece il PSC è stato introdotto a seguito della creazione dell'uem europea ed è quindi vincolante per tutti i paesi che hanno adottato l'euro. I risultati di tale analisi sono esposti nella tabella 8, in particolare nella colonna (1) vi sono le stime considerando la variabile MAASTRICHT e il periodo dal 1986 al 1997, invece, la colonna (2) mostra i risultati della regressione che tiene conto di SGPPRE per il periodo Osservando la tabella è possibile dedurre che fino al 1996 le regole fiscali contenute nel Trattato di Maastricht sono state significative per assicurare un miglioramento del saldo primario della bilancia strutturale nei paesi dell'ue. Al contrario, le regole previste dal Patto di Stabilità e Crescita sono state inefficaci fin dalla loro adozione. Perciò è possibile che il miglioramento dei bilanci dei paesi dell'eurozona avvenuto negli anni a cavallo tra il vecchio e il nuovo millennio sia uno strascico del processo di adeguamento ai parametri di Maastricht. 14

15 Per poter valutare se e come l'invecchiamento della popolazione avesse un impatto sul comportamento fiscale dei vari paesi, è stata introdotta tra i regressori la variabile POP65LAG che cattura la percentuale di persone oltre i 65 anni sul totale della popolazione nell'anno precedente a quello di riferimento. Tale variabile risulta quasi sempre essere non significativa (vedi tabelle precedenti), tuttavia, per valutare in modo più approfondito l'impatto dell'invecchiamento della popolazione è stata anche inserita tra i regressori la variabile OLD che rappresenta la percentuale del PIL che un paese destina alle spese sociali legate agli anziani. Come è possibile osservare dalla tabella 9, il coefficiente della variabile OLD dal 1998 al 2007 non è significativo. Le stime considerando la variabile OLD si riferiscono solo a questo breve periodo temporale perché i dati riguardanti tale variabile sono disponibili solo per questi anni (vedi Social Expenditure Database dell'oecd). 15

16 6. Conclusioni Lo studio presentato è un'analisi ex-post sull'efficacia delle regole fiscali europee, contenute nel Trattato di Maastricht, nel Patto di Stabilità e Crescita e nella riforma del Patto del 2005, nel migliorare il saldo strutturale della bilancia primaria dei paesi appartenenti all'eurozona. Per effettuare l'analisi è stato utilizzato un panel di paesi formato dagli EU-15 ad esclusione di Grecia e Lussemburgo e 8 paesi non-eu, l'arco temporale considerato va dal 1986 al 2010 e le variabili di controllo considerate sono di natura economica, demografica e politico-istituzionale. Lo studio trae spunto dall'analisi presentata nell'articolo Have Euro area and EU economic governance worked? Just the facts di Demosthenes Ioannou e Livio Stracca, tuttavia, avendo utilizzato un diverso set di paesi e di anni, una diversa variabile dipendente e alcune differenti variabili esplicative, molti dei risultati differiscono anche in maniera molto significativa da quelli degli autori della BCE. I risultati di entrambi gli studi dimostrano che nel complesso le regole europee non sono state determinanti nell'influenzare positivamente il comportamento fiscale dei paesi dell'eurozona. Anche la riforma del Patto del 2005, aspetto non testato da Ioannou e Stracca (2011), sembra non essere stata efficace nel raggiungere gli obiettivi per cui era stata introdotta. Le uniche eccezioni in termini di significatività che emergono da questa analisi riguardano: 1. la significatività del Patto di Stabilità e Crescita nell'influenzare negativamente il saldo primario della bilancia strutturale negli anni precedenti al Come già detto, tale risultato potrebbe essere giustificato dal fatto che i paesi membri per contrastare la recessione economica che ebbe inizio nel 2001 adottarono, in accordo con quanto auspicato nel PSC, delle politiche fiscali espansive. 2. i vincoli imposti dal Trattato di Maastricht. Quest'ultimi infatti sono risultati essere determinanti nel favorire la riduzione del disavanzo fino alla seconda metà degli anni Novanta. Se in generale le regole fiscali europee sono non significative nello spiegare l'andamento del saldo primario della bilancia strutturale, lo stesso, non si può dire, delle elezioni legislative. Infatti i risultati mostrano che gli anni in cui si sono svolte le elezioni legislative sono associati ad un peggioramento del saldo primario di tutti i paesi del Panel. Infine un risultato che vale la pena di sottolineare è la relazione significativa e positiva che intercorre tra la variabile dipendente, cioè il saldo primario della bilancia strutturale, e l'output gap. Poiché la variabile dipendente utilizzata è corretta per il ciclo ci si aspetterebbe che la variabile esplicativa che cattura l'andamento del ciclo economico sia non significativa, invece tale previsione viene disattesa dalle stime. Quindi possiamo concludere che in generale anche gli aggiustamenti fiscali strutturali dei paesi del panel sono anti-ciclici. Varie ipotesi sono state formulate in letteratura per giustificare il mancato funzionamento del PSC: L'implausibilità della procedura per deficit eccessivi a causa della compresenza nel Consiglio Ecofin, l'organo preposto a decidere le misure correttive per gli stati non virtuosi, di vigilanti e vigilati. La mancanza di meccanismi di incentivo al mantenimento del rigore nella finanza pubblica una volta che i paesi sono entrati nell'uem. La poca lungimiranza dei governi dei vari paesi membri dell'uem che hanno privilegiato politiche di breve periodo più legate ai cicli elettorali che non a quelli economici. L'indebolimento dei vincoli contenuti nel PSC a seguito della riforma del 2005 che ha favorito di fatto la contravvenzione da parte degli stati membri dell'uem delle regole di disciplina fiscale. 16

17 Da quanto emerge dall'analisi econometrica, tutte le suddette ipotesi spiegano il mancato funzionamento del PSC. Infatti, in merito al primo punto, i risultati dell'analisi mostrano che il Patto ha influenzato significativamente la politica fiscale dei paesi membri solo fino al 2003, anno in cui il Consiglio Ecofin, decise di sospendere la PDE nei confronti di Francia e Germania. Un altro problema alla base del fallimento del PSC sembra essere stato la mancanza di meccanismi credibili per incentivare la disciplina di bilancio dei vari stati membri una volta ammessi nel club dell'uem. Infatti, i risultati delle stime dimostrano che solo le regole del Trattato di Maastricht sono state efficaci e lo sono state solo fino all'inizio del nuovo millennio, periodo che coincide con il processo di convergenza macroeconomica in vista dell'integrazione monetaria. Questo significa che una volta che i paesi EU-15 sono entrati a far parte dell'uem hanno perseguito con maggior discrezionalità le regole fiscali dettate dal Patto di Stabilità e Crescita e la sostenibilità dei propri bilanci nel medio periodo. L'analisi mostra anche che all'avvicinarsi delle elezioni legislative il comportamento fiscale dei paesi membri si associa a politiche espansive a prescindere dall'andamento dell'economia, questo ancora una volta significa che il PSC non contiene al proprio interno i giusti incentivi e le giuste sanzioni per disciplinare la condotta dei paesi membri dell'uem e per assicurare l'adozione di politiche anti-cicliche. Infine, in merito alla riforma del Patto del 2005, i risultati dell'analisi mostrano che la maggiore flessibilità introdotta con la riforma non è stata efficace per rendere le regole fiscali europee determinanti nell'influenzare la politica fiscale degli stati dell'eurozona. 17

18 7. Tabelle Tabella 1: Elenco paesi del campione Paesi UE Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Irlanda Italia Olanda Portogallo Spagna Svezia Regno Unito Paesi non-ue Australia Canada Giappone Islanda Norvegia Nuova Zelanda Svizzera Stati Uniti 18

19 Tabella 2: Elenco variabili Nome Variabile Descrizione Unità Fonte VARIABILI ECONOMICHE primary Saldo primario strutturale 11 delle Amministrazioni Pubbliche % del PIL potenziale Economic Outlook 89 - June OECD primary1lag Saldo primario strutturale 12 delle Amministrazioni Pubbliche (t-1) % del PIL potenziale Economic Outlook 89 - June OECD netdebt1lag Indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche (t-1) % del PIL IMF World Economic Outlook database outputgap Output gap, cioè la differenza tra PIL effettivo e quello potenziale % del PIL potenziale IMF World Economic Outlook database netint1lag Pagamenti di interessi netti sul debito pubblico (t-1) % del PIL Economic Outlook 89 - June OECD unemploy Tasso di disoccupazione % della forza lavoro totale IMF World Economic Outlook database imf_coarse Classificazione grezza del tasso di cambio dell IMF IMF Dataset for Ilzetzki, Reinhart and Rogoff (2008) bankcrisis1lag tradeopenness1lag 1 se una crisi bancaria è iniziata nell anno considerato; 0 altimenti (Importazione di beni e servizi (prezzi costanti 2000)+ Esportazione di beni e servizi (prezzi costanti 2000)/PIL (prezzi costanti 2000) Dummy Leaven, Luc and Fabian Valencia, 2010, Resolution of banking crisis: the Good, the Bad and the Ugly, IMF working Paper 10/146 Unità WB World Development Indicators 2010 gdppc PIL pro capite, prezzi correnti Valuta nazionale IMF World Economic Outlook database gdpgrowth Crescita del PIL % annua WB World Development Indicators 2010 VARIABILI SOCIO-DEMOGRAFICHE totalpop Popolazione Milioni di persone IMF World Economic Outlook database pop65 Popolazione con età uguale e superiore a 65 anni (% of total) % del totale della popolazione WB World Development Indicators 2010 old Spesa sociale per l invecchiamento % of GDP OECD social expenditure statistics database 11 È il saldo primario al netto delle misure temporanee e corretto per il ciclo. È la misura di riferimento utilizzata nella Procedura per Deficit Eccessivo. 12 È il saldo primario al netto delle misure temporanee e corretto per il ciclo. È la misura di riferimento utilizzata nella Procedura per Deficit Eccessivo. 13 1: No corso legale separato, peg pre annunciata o currency board, horizontal band pre annunciata, de facto peg; 2: crawling peg pre annunciata, pre announced crawling band, de facto crawling peg, de facto crawling band; 3: crawling band pre annunciate che è più ampia o uguale a +/-2%, de facto crawling band che è più ristretta o uguale a +/-5%, banda mobile, fluttuazione controllata; 4: fluttuazione libera; 5: freely falling; 6: mercato duale in cui i dati del mercato parallelo sono mancanti. 19

20 VARIABILI POLITICO-ISTITUZIONALI legelec Elezioni legislative: 1 se nell anno considerato è avvenuta Dummy Database of political institution see Back 2001 un elezione legislativa; 0 altrimenti numvote Quota di voto totale di tutti i partiti al governo % dei voti totali Database of political institution see Back 2001 system Sistema: Parlamentare (2), Presidente eletto dall assemblea (1), Presidenziale (0) 2, 1, 0 Database of political institution see Back 2001 conflict Indice ponderato di conflitto 14 Unità The Cross-National Time-Series Data Archive VARIABILI DUMMY SGP sgp 1 se il paese appartiene all area Euro; 0 altrimenti Dummy sgppre 1 se il paese è nell area euro anche nei due anni precedenti all adozione dell Euro; 0 altrimenti Dummy sgppre03 riformasgp maastricht 1 fino al 2003 se il paese è nell area euro; 0 altrimenti 1 dal 2005 in poi per tutti i paesi dell area euro; 0 altrimenti 1 dal 1993 in poi per tutti I paesi dell Unione Europea o dal momento in cui sono entrati a farne parte; 0 altrimenti Dummy Dummy Dummy 14 É la somma ponderata e divisa per 9 delle seguenti variabili: numero di omicidi (peso=24), scioperi generali (peso=43), Guerriglie (peso=46), Crisi di governo (peso=48), Purghe (peso=86), Sommosse (peso=102), Rivoluzioni (peso=148), Dimostrazioni anti-governative (peso=200). 20