UN ANALISI GIURIDICO-ECONOMICA DEL PRINCIPIO DI SUPPLEMENTARIETÀ: BENEFICI ANCILLARI DELLE POLITICHE CLIMATICHE

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1 UN ANALISI GIURIDICO-ECONOMICA DEL PRINCIPIO DI SUPPLEMENTARIETÀ: BENEFICI ANCILLARI DELLE POLITICHE CLIMATICHE di Vito De Lucia Negli ultimi mesi si sono succeduti rapporti economici 1 e scientifici 2 che hanno sottolineato con forza come i danni economici dei cambiamenti climatici potrebbero essere disastrosi, e come i danni ambientali potranno essere drammatici, specialmente per le popolazioni che già oggi soffrono per via di povertà e degrado ambientale. Si è avuta anche la conferma di come le cause del riscaldamento globale siano inequivocabilmente antropogeniche, e come le conseguenze dannose di cui alcune già in atto dovrebbero indurre all implementazione di politiche di mitigazione decise e necessariamente supportate da una partecipazione globale della comunità internazionale. La risposta della comunità internazionale sembra imperniarsi sempre più su strumenti di mercato di tipo carbon trading 3 in modo da raggiungere gli obiettivi posti in sede di regolamentazione ambientale in maniera economicamente efficiente. In particolare, l Unione Europea ha come obiettivo quello di estendere e consolidare il proprio Emissions Trading Scheme (ETS), nonostante le ampie critiche 4 legate ad una serie di problemi strutturali e di implementazione del programma che hanno determinato, nella prima fase dello schema, insufficienti riduzioni delle emissioni regolate 5. 1 Stern Review, IPCC, I cosiddett meccanimsi di flessibilità previsti dal Protocollo di Kyoto 4 Per dettagli sui problemi dell ETS europeo si rinvia tra gli altri a Neuhoff et al. 2006, De Lucia 2006 e De Lucia Ellerman et al Gli autori riportano come emissioni sono state inferiori del 4% rispetto ai permessi distribuiti, basati su dati del Maggio 2005, anche se l analisi investiga in quale misura eccessiva allocazione di permessi e abbattimento abbiano contribuito.. 1

2 Questo articolo tenterà di illustrare come politiche di mitigazione climatica orientate primariamente verso meccanismi di flessibilità internazionali e mercati globali delle emissioni portano a sottovalutare una serie di opportunità a livello domestico che verrebbero invece considerate se tali meccanismi fossero utilizzati entro il quadro giuridico originariamente previsto nel Protocollo di Kyoto, e cioè quello del principio di supplementarietà. L articolo 6 e l articolo 17 del Protocollo di Kyoto stabiliscono rispettivamente che l uso della Joint Implementation 6 (JI) e dell Emission Trading 7 (ET) debbano essere supplementari rispetto ad attività domestiche al fine di raggiungere gli obiettivi di riduzione delle emissioni stabiliti nel Protocollo. L articolo 12 stabilisce che crediti derivanti da progetti del tipo Clean Development Mechanism 8 (CDM) possano essere utilizzati solo parzialmente allo stesso fine. Il testo del Protocollo è quindi chiaro nello stabilire che ai fini del raggiungimento degli obiettivi di riduzione di gas serra (GHG), le parti debbano utilizzare i meccanismi di flessibilità in maniera supplementare alle attività svolte nel proprio territorio nazionale. Ciò che non è stabilito è l esatto contenuto quantitativo del principio, necessario al fine di determinare l effettiva operatività dello stesso in fase di implementazione e l esatta distribuzione dell abbattimento delle emissioni tra attività domestiche e meccanismi di flessibilità (MDF), di natura internazionale. L unico riferimento a contenuto specifico in relazione alla supplementarietà è stabilito nelle regole operative dei Marrakesh Accords 9, che creano un obbligo in capo alle parti di presentare rapporti periodici ai fini della valutazione dell effettiva supplementarietà dell utilizzo dei MDF. La mancata quantificazione dei limiti supplementali, conseguenza di pressioni degli Stati Uniti e degli altri membri dell Umbrella Group è funzionale alla convinzione che strumenti economici come l ET internazionale permettano di raggiungere gli obiettivi stabiliti nel Protocollo nella maniera più efficiente, e che ogni limitazione determini un aumento dei costi di mitigazione. Questa convinzione 6 The acquisition of emission reduction units shall be supplemental to domestic actions for the purposes of meeting commitments under Article 3 - Articolo 6.1.d del Protocollo di Kyoto, [ ]Any such trading shall be supplemental to domestic actions for the purpose of meeting quantified emission limitation and reduction commitments under that article - Articolo 17 del Protocollo di Kyoto, Parties included in Annex I may use the certified emission reductions accruing from such project activities to contribute to compliance with part of their quantified emission limitation and reduction commitments under Article 3[ ] - Articolo 12.3.b del Protocollo di Kyoto, Marrakesh Accords, ANNEX Draft guidelines for the preparation of the information required under Article 7 of the Kyoto Protocol, capo 21: Each Party included in Annex I shall provide information on how its use of the mechanisms is supplemental to domestic action, and how its domestic action thus constitutes a significant element of the effort made to meet its quantified limitation and reduction commitments under Article 3, paragraph 1, in accordance with the provisions of decision 5/CP.6. 2

3 però è erroneamente ancorata ad una visione parziale delle variabili in gioco. In particolare essa non prende in considerazione una serie di opportunità disponibili a livello nazionale, che cambiano i profili economici delle politiche climatiche, e enfatizza eccessivamente gli effetti benefici di un sistema di ET internazionale 10 senza valutare con la dovuta attenzione i benefici che possono essere ottenuti atrtaverso abbattimenti di emissioni sul territorio nazionale. L ET si fonda sulla distribuzione di permessi ad emettere una certa quantità di emissioni pari ad un tetto massimo stabilito in sede di regolamentazione. Ogni agenti partecipante riceverà, secondo diverse possibili metodologie, una quota di permessi che costituirà la base delle emissioni consentite. Questi permessi saranno scambiabili su un mercato appositamente creato in modo tale che agenti con costi di abbattimento bassi procederanno a limitare le proprie emissioni in eccesso rispetto al numero di permessi in loro possesso, e venderanno l eccesso di permessi così ottenuto ad agenti con costi di abbattimento alti, i quali preferiranno acquistare permessi piuttosto che abbattere le proprie emissioni. Il risultato dovrebbe essere l equalizzazione dei costi marginali di abbattimento e quindi il raggiungimento del livello di emissioni stabilito nella maniera più efficiente. Ora, vi sono una serie di problemi con questo approccio, che variano da mancanza di incentivi all innovazione tecnologica 11 a considerazioni di integrità ambientale connessi a surplus di permessi 12, a problemi di sviluppo sostenibile legati a certificazioni e crediti spendibili sui mercati internazionali di GHG 13, ma per la maggior parte dei quali si rinvia alla letteratura esistente. Uno solo di questi problemi sarà il tema del prosieguo di questo articolo: i benefici ancillari di politiche climatiche nazionali. Benefici ancillari sono esternalità positive che emergono come conseguenze secondarie di politiche di riduzione di emissioni di GHG. Tali esternalità inducono una discrepanza tra costo privato di un attività produttiva e costo sociale della stessa, in quanto una parte dei costi inerenti un attività vengono sopportati da terzi esterni al processo produttivo senza che tali costi vengano internalizzati nei prezzi di mercato. Questa differenza tra costi privati e costi sociali è anche la misura attraverso la quale si determina la magnitudine dei benefici ancillari. 10 Si veda ad esempio Driesen Si veda tra gli altri Ashford 2000, Driesen 2001, De Lucia Il cosiddetto problema della hot air (aria calda). In breve, paesi con economia in transizione hanno ricevuto una quota di emissioni basate sulla loro attività economica al 1990, ma gli eventi politici susseguenti hanno determinato un collasso economico e quindi delle emissioni la cui conseguenza è che questi paesi dispongono di un surplus di permessi in virtù della differenza tra quota assegnata e aspettativa effettiva di emissioni al Per dettagli si veda IPCC Per esempio si veda Wara

4 L esistenza di benefici ancillari modifica l equazione relativa al calcolo dei costi di una policy, nella misura in cui i mancati benefici locali conseguenti all acquisto di permessi di emissione sul mercato internazionale devono essere sottratti al dato aggregato dei costi di abbattimento individuali. Un aspetto di fondamentale importanza è la dimensione spazio-temporale dei benefici ancillari. A differenza dei benefici primari di abbattimenti di Gas serra che maturano nel lungo periodo (almeno decenni) e tendono a materializzarsi in una dimensione geografica globale o comunque non simmetrica rispetto al locus degli abbattimenti - i benefici ancillari tendono a determinarsi nel breve periodo e localmente, gli effetti riversandosi su comunità e/o aree relativamente vicine ai punti di origine delle emissioni inquinanti. Questo aspetto li rende particolarmente utili in sede politica proprio per via del fatto che i ritorni determinati dai benefici ancillari si concretizzano nello stessa dimensione spazio/temporale dei costi di mitigazione. I benefici ancillari si possono dividere in 1) benefici per la salute, 2) benefici per l ambiente in generale (biodiversità, integrit\a di ecosistemi, risorse idriche etc.), e in 3) benefici residuali (congestione stradale, visibilità, manutenzione di edifici commerciali e artistici etc.). Gli effetti sulla salute rappresentano il fulcro degli studi dei benefici ancillari e contribuiscono la maggior quota di benefici. In generale gli effetti sulla salute dipendono dagli abattimenti di agenti inquinanti che derivano indirettamente da, ma congiuntamente a, riduzioni di CO 2, e in particolare: ozono 14 (O 3 ), ossidi di nitrogeno (NO x ), biossido di zolfo (SO 2 ) e particolati (PM 10, PM 2.5, solfati e nitrati). I settori implicati sono principlamente la produzione di energia, la produzione di cemento, trasporti e circolazione autostradale. Un altra serie di effetti importanti si riversa sugli ecosistemi e biodiversità, con danni principalmente legati ai processi di acidificazione ed eutroficazione in conseguenza delle emissioni di nitrogeno, zolfo e ozono. Inquinanti convenzionali producono altresí effetti dannosi su vegetazione e colture agricole, in principal modo ozono di bassa quota la cui diretta azione riduce la produttività delle colture agricole, ma anche ossidi di nitrogeno e biossido di zolfo, attraverso deposizioni acide. Più in generale, l inquinamento atmosferico agisce in via indiretta attraverso le interazioni con insetti, patogeni ed effetti meteorologici (come siccità). 14 In realtà l ozono non è emesso direttamente, ma si forma in seguito a rezioni fotochimiche agenti su altri elementi precursori dell ozono, quali volatile ogranic compounds, ossidi di nitrogeno etc. 4

5 Tra gli effetti residuali 15, si possono menzionare danni materiali a costruzioni (residenziali e commerciali, monumenti e siti di valore archeologico e culturale etc.), coseguenti a deposizioni acide, in particolare deposizioni asciutte di biossido di zolfo, ma anche deposizioni coseguenti alle cosiddette pioggie acide, ed effetti sulla visibilità, in principal modo dovuti ai particolati. La letteratura disponibile presenta una serie di stime dei benefici ancillari, di cui si riportano in particolare i risultati per il continente Europeo. De Leo et al. (2001) e Gatto et al. (2001), presentano un analisi comparativa delle emissioni di GHG, differenziando tre casi: business as usual, business as usual + Kyoto, e un caso di minimizzazione dei costi sociali della produzione di energia. Il risulato ottenuto è che abbattendo emissioni in modo tale da raggiungere gli obiettivi di Kyoto, attraverso un mix di produzione energetica diversificata e differente da quello attuale, vi sarebbero benefici ancillari pari a 1,5 miliardi di Euro. La conclusione degli autori è che la riduzione di inquinamento locale e regionale, e i relativi costi sociali e ambientali, siano ragioni sufficienti perché si proceda ad abbattimenti di GHG, semplicemente in considerazione dei benefici ancillari di tali abbattimenti. Rosendhal (2000), esamina danni da esposizione a PM 10 e NO 2 in quattro contesti urbani norvegesi. Lo studio stima le morti premature annuali dovute ad esposizione a PM 10 in 2.200, e altri effetti sulla salute, come casi di bronchite cronica e altre malattie polmonari croniche - sia per bambini che per adulti sono stimate in centinaia di casi l anno. I costi per la salute pubblica sono stimati tra i 2,5 e i 28 miliardi di corone norvegesi all anno. Barker e Rosendhal presentano nel loro studio stime di benefici ancillari derivanti da abbattimenti secondari di SO 2, NO x e PM 10. Gli autori producono valutazioni basate su 3 diversi scenari carbon tax pan-europea, ET, approccio misto tutti calibrati al raggiungimento degli obiettivi stabiliti nel Protocollo di Kyoto e con geolocalizzazione in Europa occidentale. Il valore cumulativo dei benefici è stimato in 9 miliardi di Euro, pari a benefici di 138 Euro per tonnellata di CO 2 equivalente abbattuta, a fronte di costi di abbattimenti stimati tra i 134 e i 158 Euro per tonnellata di CO 2 equivalente 16. In percentuale di costi di abbattimento, i benefici ancillari stimati riducono i costi di abbattimento dei GHG tra l 87% e il 102% 17. Tre notazioni. 15 Per una trattazione completa dei vari effetti di inquinanti atmosferici si veda, tra gli altri, IPCC 2001 e OECD Le stime sono presentate dagli autori come conservative. 17 Dove l eccesso rispetto al 100% rappresenta costi negativi 5

6 In primo luogo, le stime in Barker e Rosendhal misurano i benefici ancillari a fronte di una baseline calibrata in modo tale che le emissioni nel 2010 risultino conformi agli obiettivi del Protocollo di Goteborg 18. In mancanza di tali riduzioni delle emissioni, le stime potrebbero più che raddoppiare 19. In secondo luogo, Barker e Rosendhal non considerano benefici derivanti da riduzioni delle esternalità relative al traffico automobilistico. La loro inclusioni verrebbe a determinare benefici ancillari ulteriori almeno pari a quelli stimati. Infine, è importante notare come in Baker e Rosendhal effetti sulla salute nei centri urbani non siano trattati. Questa è una delle ragioni per cui danni derivanti da PM 10 sono comparativamente minori rispetto ad altri studi. Possiamo infine presentare i risultati di Kverndokk e Rosendhal, , che hanno analizzato la letteratura esistente sui benefici ancillari di politiche di abbattimento di GHG ai livelli prescritti dal protocollo di Kyoto in UK, Svezia e Norvegia 21. La distribuzione dei benefici ancillari, stimata in USD/tonnellata di CO 2 equivalente varia in misura significativa. Ma Ekins (1996) stima il valore monetario medio dei benefici ancillary in USD per tonnellata di carbonio ridotta, equivalente a costi di mitigazione riportati nella letteratura per livelli di abbattimento di CO 2 medio-alti 22. Nella maggior parte dei casi, benefici ancillari compensano in tutto o in buona parte i costi di abbattimento di CO 2. Più recentemente, l Agenzia Ambientale Europea ha pubblicato un rapporto che esamina le relazioni tra inquinamento e, rispettivamente, air quality targets, politiche climatiche e benefici ancillari, basato su un analisi di 4 diversi scenari aventi limite temporale al 2030, e con diverse strutture di policies e policy mixes al fine di valutare differenze sia nelle riduzioni di sostanze inquinanti che nei valori di costi e benefici al mutare di livelli di abbattimento e strumenti utilizzati. I risultati dell analisi mostrano come i benefici ancillari derivanti da politiche climatiche sono di due tipi: cost savings con riguardo a pre-esistenti air pollution targets e benefici per la salute pubblica. 18 Per una dettagliata analisi, si veda Ellingsen, C è anche da considerare che abbattimenti di emissioni conformi allo European Protocol on Transboundary Emissions derivanti da politiche climatiche vanno calcolati come cost savings e quindi benefici ancillari. 20 Lo studio è diviso in due parti: una è quella riportata qui e che esamina benefici ancillari, l altra analizza altri, e più tradizionali, effetti sulle economie dei paesi esaminati di politiche climatiche, di cui si discuterà più avanti. 21 Lo studio esamina in realtà UK, Irlanda, e i quattro paesi nordici. La letteratura esaminata che tratta di benefici ancillari però riguarda solamente UK, Svezia e Norvegia. 22 Kverndokk and Rosendhal, ib. 6

7 Questi ultimi sono stimati essere tra i 16 e i 46 miliardi di Euro l anno nell area EU Altre stime includono: morti premature evitate, un aumento medio dell aspettativa di vita di 0,7 anni, casi in meno di bronchite cronica e 17 milioni in meno di restrcicted activity days. Lo studio, nella conclusione, avverte che una serie di fattori non sono stati calcolati, determinando una sottostima dei benefici 24. Nel contesto dell Unione Europea (EU15 e EU25), uno studio di van Vuuren et al. ha analizzato tre scenari diversi: 1) abbattimenti domestici 2) trading limitato 3) trading inclusivo di permessi di emissione in surplus 25. Gli autori stimano i benefici ancillari dei tre scenari come cost savings in relazione agli obiettivi europei di abbattimento di inquinanti atmosferici così come stabiliti dal Protocollo di Goteborg 26 e dalla Direttiva Europea sui National Emissions Ceilings. Le stime dei benefici ancillari nello studio variano da 6,6 miliardi di Euro l anno (a fronte di costi di politiche climatiche stimati in 12 miliardi di euro l anno) nello scenario 1 ai 2,5 miliardi di Euro l anno (a fronte di costi stimati in 4 miliardi di Euro l anno) nello scenario 3. Rimane da sottolineare che van Vuuren et al. calcolano benefici ancillari solamente come cost savings, senza tentare stime di benefici alla salute e agli ecosistemi conseguenti abbattimenti di inquinanti atmosferici convenzionali ridotti in eccesso agli obiettivi del protocollo di Goteborg 27, ma qui lo scopo era semplicemente di evidenziare le differenti conseguenze in termini di distribuzione regionale dei benefici ancillari a seconda delle politiche di mitigazione scelte. Data la natura internazionale dell ET, così come configurato nel Protocollo di Kyoto e successivi Marrakesh Accords, e dall altra parte la natura primariamente locale e/o regionale dei benefici ancillari, è necessario a questo punto esaminare la relazione tra abbattimenti domestici e abbattimenti internazionali. 23 Le stime sono maggiori per i paesi accessionari dell Europa dell Est. 24 [ ] emissions of greenhouse gases from aviation and marine shipping are not included in the climate policies in the Climate Action scenario. If GHG emissions from those sources were controlled, additional benefits for air pollution would be available. Finally, ancillary effects beyond air pollution abatement are not addressed, e.g. improved energy security, level and composition of economic growth, employment effects and other environmental implications such as for waste., EEA Permessi in surplus sono quei permessi attribuiti a paesi con economia in transizione dell Europa Centro- Orientale che a seguito delle ristrutturazioni economiche avvenute in conseguenza degli eventi politici degli anni 90 si ritrovano con proiezioni di emissioni significativamente minori rispetto agli obblighi di abbattimento loro assegnati dal protocollo di Kyoto. Questo è comunemente chiamato il problema della hot air. 26 Gothenburg Protocol to the Convention on Long-range Transboundary Air Pollution (CLTRAP) to Abate Acidification, Eutrophication and Ground-level Ozone. 27 Gli autori riportano, ad esempio, le seguenti stime per lo scenario 1: emissioni di SO 2 sono ridotte di 15% al di sotto della baseline, emissioni di NO x del 7% ed emissioni di PM 10 del 5%. 7

8 È indubbio che l esistenza di benefici ancillari a politiche di mitigazione di GHG porti ad una riconsiderazione dei benefici dell ET. Nella misura in cui uno Stato partecipi al trading internazionale, e quindi acquisti riduzioni di emissioni effettivamente abbattute altrove, detto Stato verrebbe a rinunciare ai mancati benefici ancillari altrimenti associati alle riduzioni delle emissioni sul proprio territorio. La ragione di questa situazione è il frutto della differenza tra i costi privati e i costi sociali delle emissioni di GHG, che viene ad essere determinante nelle scelte di abbattimento per via della partecipazione di agenti privati a schemi di ET, piuttosto che di singoli Stati. Due studi che analizzano la relazione tra ET e benefici ancillari locali sono utili ai fini di stabilire i parametri di politiche di abbattimento di GHG ottimali. Il primo studio, svedese, di Nilsson et al. (2000) considera due ipotesi nell ambito del quadro degli obiettivi di abbattimento come stabiliti dal Protocollo di Kyoto: abbattimenti di CO 2 attraverso ET e attraverso politiche domestiche. Nel secondo caso, benefici ancillari relativi ad effetti di eutroficazione e acidificazione conseguenti ad emissioni di SO 2 e NO x costituiscono un parametro importante ai fini della determinazione dell efficienza economica delle scelte di politiche di mitigazione. Lo studio utilizza un modello CGE. La conclusione è che risulta più efficiente perseguire politiche di mitigazione domestica rispetto alla partecipazione all ET 28. Si noti come benefici ancillari relativi a effetti sulla salute non sono considerati. Il secondo studio, Shleiniger (2001), si riferisce alla Svizzera. L analisi è diretta ad analizzare le distorsioni generate da ET internazionale quando vi sia la persistenza di esternalità locali. Ferma restando la necessità di qualificare le specifiche caratteristiche nazionali, e in particolar modo densità di popolazione e factor endowment, la conclusione di Shleiniger è che l acquisto di permessi di emissione sui mercati internazionali determini un welfare loss, per la Svizzera in particolare, ma anche, come estrapolazione, in generale per paesi economicamente avanzati. Conclusione Dalla rivista della letteratura chiaramente emerge come la considerazione e inclusione di benefici ancillari di politiche di mitigazione climatica sia fondamentale per ottenere una visione globale dei costi e benefici di tali politiche e quindi debba necessariamente informare scelte 28 Le conclusioni dello studio sono cautamente qualificate in relazione ad una serie di incertezze. Si rinvia allo stesso per dettagli su tali incertezze. 8

9 regolatorie; si è visto anche come l esistenza di tali opportunità rappresenti un solido argomento a sostegno dell utilizzo supplementare di ET nell ambito delle politiche di mitigazione climatica tese ad adempiere agli obblighi stabiliti nel Protocollo di Kyoto. Il principio di supplemetarietà andrebbe quindi chiarificato nei suoi specifici contenuti in modo tale da sfruttare il suo portato normativo al fine di indirizzare politiche climatiche verso sostenibilità politica, economica ed ambientale. Sostenibilità politica in virtù delle connotazioni delle opzioni no-regrets: i benefici sono vicini nel loro aspetto sia spaziale che temporale, garantendo un feedback veloce e un comune orizzonte temporale di costi e benefici e quindi di più facile accettabilità. Sostenibilità economica in virtù degli obiettivi di efficienza energetica e tecnologica che verrebbero perseguiti attraverso l eliminazione (o riduzione) di esternalità negative e i cost savings dovuti all integrazione di politiche volte a ridurre emissioni di una serie di inquinanti atmosferici con le politiche climatiche. Sostenibilità ambientale in virtù dell efficacia delle riduzioni sul territorio di emissioni responsabili sia dei cambiamenti climatici che di inquinamento atmosferico collegato ad effetti su salute, agricoltura, ecosistemi e biodiversità; e per via del ritorno politico di tali investimenti, in special modo avendo riguardo alle ripercussioni internazionali nel quadro dei negoziati per uno scenario di politiche climatiche post-kyoto: ET è spesso stato marchiato come un rigetto di responsabilità da parte di ONG e paesi in via di sviluppo, in special modo con riferimento alla cosiddetta hot air, per cui procedere ad abbattimenti domestici porterebbe benefici in termini di volontà di partecipazione a futuri sforzi di mitigazione della comunità internazionale. Inoltre, l applicazione del principio di supplementarietà darebbe un chiaro segnale che i paesi industrializzati prendono seriamente il ruolo di leadership loro assegnato dalla UNFCCC in conformità con il principio di comune ma differenziate responsabilità. NOTA SULL AUTORE Vito De Lucia, laureato in Giurisprudenza all'università La Sapienza di Roma, è un autore della Encyclopedia of Earth. Collabora con riviste e NGO in materia di Sviluppo Sostenibile. I suoi interessi accademici coprono, inter alia, Diritto Internazionale Ambientale, Politica economica dei cambiamenti climatici, Diritto e Politica dello Sviluppo Sostenibile, Diritti Umani. È in procinto di iniziare un Dottorato di Ricerca in Gran Bretagna in materia di Diritto e Politica dello Sviluppo Sostenibile. È membro della International Society of Ecological Economics e della International Law Society. 9

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