In tema di pubblicità delle situazioni patrimoniali dei magistrati. (Risoluzione del 25 marzo 1998) I. - Il testo normativo.

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1 In tema di pubblicità delle situazioni patrimoniali dei magistrati. (Risoluzione del 25 marzo 1998) I. - Il testo normativo. L'art.17, comma 22, L. 15 maggio 1997, n.127, recante "Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo", estende le disposizioni di cui all'art. 12 L.5 luglio 1982, n. 441, anche al personale di livello dirigenziale od equiparato di cui all'art. 2, commi 4 e 5, D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, nonchè al personale dirigenziale delle amministrazioni pubbliche, precisando che per il personale delle magistrature ordinaria, amministrativa, contabile e militare, le competenze attribuite dalla L. n. 441/ 1982 alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed al Presidente del Consiglio dei ministri sono esercitate dai rispettivi organi di governo. Com'è noto, la L. n. 441/1982, recante "Disposizioni per la pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti", pone a carico dei membri del Senato e della Camera dei deputati l'obbligo di depositare presso l'ufficio di presidenza della Camera di appartenenza, entro tre mesi dalla proclamazione, tra l'altro, 1) una dichiarazione concernente i diritti reali su beni immobili e su beni mobili iscritti in pubblici registri, le azioni di società, le quote di partecipazione a società, l'esercizio di funzioni di amministratore o sindaco di società, con l'apposizione della formula "sul mio onore affermo che la dichiarazione corrisponde al vero", nonchè 2) copia dell'ultima dichiarazione dei redditi soggetti all'imposta sui redditi delle persone fisiche, 3) la situazione patrimoniale e la dichiarazione dei redditi del coniuge non separato e dei figli conviventi, qualora gli stessi vi consentano (art.2). Gli art. 3 e 4 prevedono inoltre l'obbligo di depositare 1) entro un mese dalla scadenza del termine utile per la presentazione della dichiarazione dei redditi soggetta all'imposta sui redditi delle persone fisiche, un'attestazione concernente le variazioni della situazione patrimoniale intervenute nell'anno precedente e copia della dichiarazione dei redditi del membro del Parlamento e dei suoi familiari, 2) entro i tre mesi successivi alla cessazione dall'ufficio, una dichiarazione concernente le variazioni della propria situazione patrimoniale e di quella dei propri familiari intervenute dopo l'ultima attestazione, 3) entro un mese successivo alla scadenza del relativo termine, una copia della propria dichiarazione annuale relativa ai redditi delle persone fisiche ed una copia di quelle relative ai propri familiari. In sede di prima applicazione, detti adempimenti dovevano essere effettuati entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge (art. 6), e per il caso d'inadempienza degli obblighi di legge l'art. 7 prevede l'intimazione, da parte del Presidente della Camera di appartenenza, di una diffida ad adempiere nel termine di quindici giorni, ed in caso d'inosservanza della diffida la comunicazione all'assemblea, senza pregiudizio di sanzioni disciplinari eventualmente previste nell'ambito della potestà regolamentare. Gli artt. 8 e 9 riconoscono a tutti i cittadini iscritti nelle liste elettorali il diritto di conoscere le dichiarazioni depositate dai membri del Parlamento, le quali devono all'uopo essere riportate in apposito bollettino pubblicato a cura dell'ufficio di presidenza, unitamente alle notizie risultanti dal quadro riepilogativo delle dichiarazioni dei redditi. L'art.12, richiamato dall'art.17, comma 22, L. n.127/ 1997, estende l'ambito applicativo degli artt. 2, 3, 4, 6 e 7, con alcune modificazioni, 1) ai presidenti, vicepresidenti, amministratori delegati e direttori generali di istituti ed enti pubblici, anche economici, la cui nomina, proposta o designazione o approvazione di nomina sia demandata al Presidente del Consiglio dei ministri od a singoli Ministri, ai presidenti, vicepresidenti, amministratori delegati e direttori generali delle società a partecipazione pubblica o soggette a vigilanza dello Stato, aziende autonome e speciali dello Stato e degli enti territoriali. Per tali soggetti, il 1E comma dell' art. 14 prevede che la diffida è effettuata, secondo i casi, dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal sindaco o dal presidente dell'amministrazione

2 locale interessata, i quali, constatata l'inadempienza, ne danno notizia, rispettivamente, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica o nell'albo comunale o provinciale, mentre il 2E comma richiama le disposizioni degli artt. 8 e 9. L'affidamento all'organo di autogoverno della magistratura, in relazione all' art. 10 L. 24 marzo 1958, n. 195, delle competenze relative all'applicazione delle disposizioni in esame rende necessario individuare le modalità più adatte a consentire gli adempimenti dalle stesse prescritti. II. - Il deposito della dichiarazione relativa alla situa zione patrimoniale dal reddito. Gli artt. 2, 3 e 4 n. 441/1982, come si è detto, impongono ai magistrati l'obbligo di depositare una dichiarazione relativa alla situazione patrimoniale ed al reddito personali e familiari, nelle forme di cui ai numeri 1) e 2) del 1E comma, in occasione sia dell'assunzione che della cessazione del servizio, nonchè della presentazione della dichiarazione annuale dei redditi. Mentre il deposito di copia della dichiarazione dei redditi non pone particolari problemi giuridici, trattandosi soltanto di predisporre strutture idonee ad accogliere una documentazione che, anche in relazione alla cadenza annuale dell'adempimento ed al contestuale deposito delle dichia-razioni dei familiari conviventi, è destinata ad assumere una rilevante consistenza quantitativa, la presentazione della dichiarazione relativa alla situazione patrimoniale e delle attestazioni relative alle variazioni sopravvenute richiede eventualmente la predisposizione di una modulistica standard (magari su supporto informatico, per agevolarne il trattamento e la conservazione), che il magistrato inte-ressato dovrà compilare con tutte le indicazioni ritenute necessarie, e che andrà elaborata tenendo presenti anche gli aspetti che possono rientrare nell'ambito di operatività della L. 31 dicembre 1996, n Per la dichiarazione iniziale, occorre inoltre individuare un termine di presentazione, non essendo mu-tuabili per i magistrati i termini iniziali (proclamazione, comunicazione della nomina, assunzione e cessazione dalla carica) previsti rispettivamente per i membri del Parlamento (art. 2, 1 comma), per il Presidente del Consiglio dei mi-nistri, per i Ministri e i Sottosegretari di Stato (art.10), nè quelli (nomina, designazione, proposta, approvazione della nomina) previsti per gli altri soggetti (dirigenti di enti ricompresi nell'ambito del c.d. settore pubblico al-largato). Mentre per i magistrati di nuova assunzione la decorrenza può essere ricondotta alla data del decreto mi-nisteriale di nomina, per coloro che sono già in servizio, l'applicazione letterale dell'art. 6 L. n.441/1982 (es-pressamente richiamato dall'art. 17 L. n.127/1997), im-ponendo di far decorrere il termine dalla data di entrata in vigore della legge (18 maggio 1997), indurrebbe a concludere che sia già intervenuta la scadenza, con la paradossale conseguenza che tutti i magistrati in servizio dovrebbero con-siderarsi inadempienti. Appare, invece, più ragionevole far decorrere il termine dalla data di comunicazione tramite gli uffici giudiziari della richiesta di deposito delle di-chiarazioni, accompagnata dalla consegna dei relativi moduli agli interessati. Nessun problema, invece, pone l'osservanza del ter-mine mensile previsto dall'art. 3 L. n. 441/82 per il depo-sito della dichiarazione annuale dei redditi e dell' at-testazione delle variazioni sopravvenute nella situazione patrimoniale, il quale decorre dalla scadenza del termine utile per la presentazione della dichiarazione IRPEF: è appena il caso di precisare che si tratta delle dichiara-zioni relative agli anni successivi alla presentazione di quella iniziale. Appare ugualmente pacifica l'applicabilità dei ter-mini previsti dall'art. 4, il quale dispone che entro tre mesi dalla cessazione dall'ufficio i soggetti inte-ressati depositino una dichiarazione concernente le va-riazioni della situazione patrimoniale di cui al numero 1E del primo comma del medesimo art. 2 intervenute dopo l'ul-tima attestazione, nonchè, entro un mese successivo alla scadenza del relativo termine, copia della dichiarazione annuale IRPEF.

3 III. - Il potere di diffida nei confronti dei soggetti inadempienti. E' altresì riferibile alla magistratura ordinaria la previsione dell'art.7, 1 comma, L. n.441/1982, che attri-buisce al Presidente della Camera di appartenenza un potere di diffida nei confronti del soggetto che si sia sottratto all'adempimento degli obblighi imposti dagli artt.2, 3, 6 citati, con la sola precisazione che il soggetto titolare del potere sollecitario dev'essere individuato, per i ma-gistrati ordinari, nel Consiglio Superiore della Magistra-tura. Per quanto riguarda, invece, il 2E comma dell' art. 7, il quale prevede che, "senza pregiudizio di sanzioni disciplinari eventualmente previste nell'ambito della po-testà regolamentare, nel caso d'inosservanza della diffida il Presidente della Camera ne dà notizia all'assemblea", occorre tener conto delle modificazioni introdotte dall'art. 14 (richiamate dell art, 12), il quale dispone la pubblicazione del nominativo del soggetto inadempiente nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Il 2E comma della disposizione in esame si applica, invece, limitatamente alla parte in cui prevede che la pubblicità conferita all'inadempimento non pregiudica l'applicazione delle sanzioni disciplinari: non sembra infatti esservi ostacolo all'irrogazione delle sanzioni di cui al R.D. Lgs. 31 maggio 1946 n. 511 (cd, legge sulle guarentigie), posto che la mancata presentazione delle prescritte dichiarazioni integra indubbiamente una mancanza ai doveri del magistrato, tale da comportare l'insorgenza di una responsabilità disciplinare. Pertanto, il mancato deposito della dichiarazione relativa alla situazione patrimoniale e della dichiarazione dei redditi, a seguito della diffida del Consiglio, dovrà essere segnalato ai titolari dell'azione disciplinare per le valutazioni di loro competenza. IV. - La disponibilità delle dichiarazioni. Maggiori difficoltà si pongono invece relativamente all'interpretazione del 2E comma dell'art. 14 L. n.441/1982, il quale, completando la previsione del 1E comma, aggiunge che "si applicano le disposizioni degli artt.8 e 9". Premesso che nel caso in esame si verte in materia di trattamento di dati personali ad opera di un soggetto pubblico in ossequio ad un obbligo di trasparenza della situazione patrimoniale dei pubblici dipendenti previsto espressamente da una legge speciale, potrebbe sostenersi che gli artt. 8 e 9 L.n. 441/1982 siano stati abrogati dalla recente legge 31 dicembre 1996, 675, preordinata alla "Tu-tela delle persone e di altri soggetti rispetto al trat-tamento dei dati personali". In proposito può essere evidenziato che l'art.43, 1E comma, L. n. 675/1996 contiene una clausola di abrogazione ad ampio raggio delle disposizioni di legge o di regolamento incompatibili con la nuova legge. In alternativa, si può ipotizzare che l'art. 17, comma 22, L. n. 127/1997, nel richiamare l'art.12 L. n.441/1982, abbia inteso fare riferimento unicamente a quest'ultima disposizione, e quindi, sostanzialmente, agli adempimenti relativi alla presentazione delle dichiarazioni ed ai relativi termini, nonchè alla diffida per gli ina-dempienti ed alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale in caso di persistente inottemperanza: solo in tal modo, in-fatti, la disciplina troverebbe una sua funzionalità ope-rativa, riuscendo comunque a procedimentalizzare un sistema di controllo in maniera compiuta, a prescindere dall'ap-plicabilità degli artt. 8 e 9 L. n. 441/ L'ipotesi abrogativa degli artt. 8 e 9, prospettata in alternativa, si scontra peraltro con il dato letterale dell'art. 27 L. N. 675/96, che al comma 3 ammette espres-samente la comunicazione e la diffusione dai dati personali da parte di soggetti pubblici a privati nei casi previsti da norme di legge o di regolamento. La pubblicità prevista dagli artt. 8 e 9 L. N. 441/1982, rispondendo ad esigenze essenzialmente

4 politiche, non sembra d'altronde incompatibile con la tutela della riservatezza e della dignità delle persone fisiche, perseguita dalle disposizioni della L. n. 675/1996 (che non comportano, come già detto, la abrogazione implicita degli artt.8 e 9). La conoscenza della situazione patrimoniale dei soggetti chiamati a ricoprire le più alte cariche dello Stato e degli enti territoriali (oltre a quelli scelti dagli stessi come dirigenti dei maggiori enti pubblici), infatti, mira a porre gli elettori in condizione di valutare la fi-gura e la condotta, per farne valere la responsabilità po-litica alla scadenza del mandato. I soggetti ai quali l'art. 17, comma 22, L. N. 127/97 estende le disposizioni dell' art. 12 L. n. 441/82, invece, non sono responsabili politicamente, non essendo titolari di cariche elettive nè di funzioni d'indirizzo politico o politico-amministrativo, e non accedono ai re-lativi uffici per nomina politica, ma a seguito di concorso pubblico, seconda la regola generale posta dagli artt. 97 c. 3 e 106 c. 1 della Costituzione. Per costoro il fondamento dell'obbligo di rendere conoscibile la propria situazione patrimoniale e reddituale consiste nell'esigenza di moralizzare l'azione dello Stato, consentendo agli organi di garanzia ed autogoverno di va-lutare la posizione economica ed il tenore di vita dei sog-getti al loro controllo, anche al fine di verificare la correttezza del loro operato. Così delineata, la ratio della norma in esame giustifica l'acquisizione delle dichiarazioni relative alla situazione patrimoniale ed al reddito degli obbligati, ma consente di escludere la pubblicazione delle stesse, che, in considerazione dell'elevato numero degli interessati (molto superiore a quello dei soggetti indicati dagli artt. 1 e 12 L. n. 441/1982), risulterebbe peraltro estremamente costosa, a dispetto della sua sostanziale inutilità. V. - Il diritto di accesso alle dichiarazioni. E' indubbio che la legge in esame si propone di garantire una maggiore trasparenza dell'azione dello Stato, essenziale per il rafforzamento della democraticità delle istituzioni, rispetto al quale la tutela della riservatezza non può costituire un limite insormontabile: esclusa la possibilità di pubblica le dichiarazioni in un bollettino (e quindi anche nel Notiziario del CSM), occorre valutare approfonditamente la possibilità di riconoscere ai cittadini un diritto di accesso alle dichiarazioni rese dai magistrati, e la compatibilità di tale riconoscimento con le norme poste a tutela della riservatezza delle persone fisiche. Sotto il primo profilo, occorre sottolineare che l'art. 22 L. n. 241/1990 riferisce il diritto di accesso ai documenti "formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa", riconoscendolo a "chiunque vi abbia interesse a tutela di situazioni giuridicamente rilevanti", ed al dichiarato fine di "assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale": tale finalità, pur non contrastando (anzi, ben conciliandosi) con il fondamento dell'art.17, comma 22, L. n.127/1997 individuato in precedenza, non giustifica un'indifferenziata ostensione al pubblico della documentazione in possesso dell' Amministrazione, occorrendo a tal fine che il richiedente sia portatore di un interesse giuridicamente rilevante. La giurisprudenza amministrativa definisce tale interesse come una situazione giuridicamente protetta, in ragione della quale e per la cui tutela venga azionato l'istituto in esame, richiedendo che l'ordinamento qualifichi detta situazione, dandovi rilievo e proteggendola, nonchè che sussista un interesse che legittimi il soggetto istante ad agire per la tutela di quella situazione, interesse peraltro non limitato alla titolarità di una posizione che legittimerebbe il soggetto ad agire giudizialmente (e cioè alla titolarità di una posizione strettamente personale di diritto soggettivo o di interesse legittimo) (cfr. Cons. Stato, sez.iv, 3 febbraio 1996 n.98, in Cons. Stato 1996, I, 133; sez.vi, 30 marzo 1994 n.458, in Foro amm.1994, 575; sez.iv, 26 novembre 1993 n.1036, in Riv. amm. R.I. 1994, 492); si è affermato che legittimano all'esercizio del diritto di accesso anche posizioni di interesse non attuali (o almeno non rilevabili con immediatezza), ma che possono

5 concretizzarsi e specificarsi proprio a seguito (ed in forza) degli elementi di conoscenza acquisibili at-traverso l'iter procedimentale all'uopo previsto dal legislatore, precisandosi tuttavia che deve trattarsi di un interesse personale e concreto, quindi serio, non emulativo, nè riducibile a mera curiosità, e ricollegabile alla persona dell'istante da uno specifico nesso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 luglio 1996 n.820, in Foro amm.1996, 2223; sez.vi, 19 luglio 1994 n.1243, in Giur. it.1995, III, 1, 27). L'art. 24, 2E comma, L. 241/90, d'altronde, nel demandare al Governo la disciplina del diritto d'accesso, impone l'individuazione di casi di esclusione dello stesso in relazione all'esigenza di salvaguardare, tra l'altro, "la riservatezza di terzi, persone, gruppi di imprese, garantendo peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare e per difendere i loro interessi giuridici"; la necessità di un attento bilanciamento tra il diritto alla riservatezza e la trasparenza dell'azione amministrativa è stata tenuta ben presente dal legislatore nelle presenti leggi nn. 675 e 676/1996, la prima delle quali, come si è detto, all'art. 27 consente la comunicazione e la diffusione dei dati personali in possesso di soggetti pubblici a privati "solo se previste da norme di legge o di regolamento" ed all'art. 43, II, comma, fa espressamente salve "le vigenti norme in materia di accesso ai documenti amministrativi" mentre la seconda (recante la "Delega al Governo in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali") all'art. 1, lett. b) n. 6), demanda espressamente al Governo l'emanazione di disposizioni integrative nel rispetto dei criteri direttivi e dei principi della normativa comunitaria, nonchè della raccomandazione n. R (91) 10 del 9 settembre 1991, sulla comunicazione a terzi dei dati personali detenuti da organi pubblici. L'esame delle disposizioni citate rende evidente che, per meglio definire le modalità di accesso alle dichiarazioni patrimoniali depositate dai magistrati, è indispensabile attendere l'esercizio da parte del Governo della delega di cui alla L. n.676/1996, nell' ambito del quale verranno dettate le norme intese a contemperare la tutela della riservatezza del magistrato interessato e (a maggior ra-gione) dei familiari con lui conviventi con quella dei soggetti eventualmente lesi o comunque pregiudicati dalla attività o dalla condotta del primo. Per il presente, occorre fare riferimento alle norme vigenti, ed in particolare all'art. 25 L. n.241/1990, il quale subordina l'esercizio del diritto d'accesso alla presentazione di un'istanza motivata, in ordine alla quale l'amministrazione è tenuta a giustificare le ragioni che eventualmente comportano il rifiuto, il differimento o la limitazione dell'esame dei documenti, con un provvedimento avverso il quale può essere proposto ricorso al Giudice amministrativo. L'accoglimento dell'istanza richiederà quindi una valutazione dell'interesse posto a fondamento della stessa, secondo la definizione sopra riportata (datane dallo stesso giudice amministrativo), secondo direttive e con procedimento già sperimentato nel regolamento interno del CSM con uno schema già previsto dall'art. 18 dello stesso regolamento, sia pure per fattispecie diversa da quella in esame.