RELAZIONE TECNICO-NORMATIVA Proposta di legge. Titolo: Strumenti di prevenzione dell usura ed educazione all uso consapevole del denaro

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1 RELAZIONE TECNICO-NORMATIVA Proposta di legge Titolo: Strumenti di prevenzione dell usura ed educazione all uso consapevole del denaro I. Analisi della compatibilità con l ordinamento costituzionale, statutario e comunitario 1. Obiettivi e necessità dell intervento normativo La presente proposta di legge intende predisporre gli strumenti per la prevenzione del fenomeno dell usura e per l educazione all uso consapevole del denaro. Il fenomeno dell usura e del racket nel territorio toscano, sebbene risulti al momento di ridotte dimensioni, appare estremamente insidioso, anche alla luce della attuale crisi economica. Dalle indagini più recenti emerge poi un profilo dell usurato, non più tradizionale, ma diverso, ovvero allargato anche ai lavoratori dipendenti, ai pensionati che, gravati da una difficile situazione economica-familiare, fanno sempre più spesso ricorso all usuraio. Fra le cause del manifestarsi del fenomeno si fa sempre più strada in questi ultimi anni la motivazione legata al progressivo aumentare dell indebitamento delle famiglie a cui non corrisponde un aumento del livello delle retribuzioni. La risposta al fenomeno dell usura è affidata alla messa in atto di strumenti di contrasto e di repressione da un lato e di sostegno e di prevenzione dall altro. È proprio su questi ultimi aspetti che si concentra l intervento regionale, ovvero attraverso progetti, protocolli di intesa con gli operatori bancari per la facilitazione nell accesso al credito, campagne promozionali ed informative. La Regione Toscana ha profuso molto del suo impegno nella lotta all usura attraverso gli sportelli della Fondazione toscana per la prevenzione dell usura, i quali costituiscono una rete territoriale preziosa e infaticabile. Le persone fisiche, le famiglie, i piccoli imprenditori (commercianti, artigiani, agricoltori, ecc.) che hanno problemi finanziari possono essere indirizzati ad uno dei centri di ascolto e di prevenzione usura, operanti nelle maggiori città toscane. Presso ognuno di questi centri è disponibile del personale volontario con specifiche esperienze professionali in ambito bancario che, in relazione alle problematiche presentate, ricerca ed indica le soluzioni, fornisce informazioni, consulenza ed assistenza, operando con la massima riservatezza. Con la presente legge la Regione si impegna a sviluppare la positiva esperienza delle rete degli sportelli antiusura già esistente, integrandola con gli altri soggetti pubblici presenti sul territorio (URP, PAAS, SUAP, Informagiovani, ecc.) e le organizzazioni di volontariato o sindacali, i quali indirizzeranno i soggetti a rischio o le vittime dell usura verso questi centri, allo scopo di trovare lì l assistenza psicologica e legale necessaria. Inoltre, la Regione, oltre a favorire la conoscenza degli strumenti di contrasto del fenomeno da parte dei cittadini (con particolare attenzione alle fasce più a rischio e dalla scuola), si impone 1

2 anche con la presente proposta di legge di costituire un sistema informativo in grado di migliorare la conoscenza del fenomeno da parte dell amministrazione regionale e di mettere a punto le migliori strategie di intervento e di coordinare a livello regionale il monitoraggio del fenomeno, coinvolgendo tutti i soggetti interessati. Occorre quindi sensibilizzare i cittadini all uso consapevole del denaro, promuovere campagne informative e pubblicitarie, sollecitare progetti, fornire tutti gli strumenti informativi ed informatici sia ai cittadini che agli operatori del sistema. La proposta di legge potenzia quindi la rete di sportelli di primo ascolto, in modo che dagli stessi le persone possano essere prontamente indirizzare verso la soluzione per loro più opportuna. Per questo sono previsti anche specifici interventi agevolativi a favore delle iniziative dei Comuni e delle associazioni, fondazioni o Confidi operanti sul territorio regionale e riconosciuti ai sensi dell art.15 della legge n.108/1996. A livello regionale viene poi costituito un coordinamento dei soggetti interessati a livello territoriale per lo svolgimento delle attività previste dalla presente legge. Trattasi soprattutto di un organismo consultivo per la Giunta Regionale, con compiti attinenti alla materia di cui alla presente legge regionale, senza alcun vincolo per le amministrazioni dello Stato che vi sono invitate a partecipare e senza alcuna funzione di ordine e sicurezza pubblica. 2. Tipologia della competenza legislativa regionale interessata dalla proposta (residuale/ concorrente) È evidente che il fenomeno attinente alla disciplina dell usura e alla sua repressione penale attengono alla competenza normativa statale, come del resto tutto ciò che interessa l ordine pubblico e la sicurezza pubblica. La legge 7 marzo 1996 n. 108, contenente disposizioni in materia di usura, oltre alla riforma della disciplina repressiva, prevede due strumenti di intervento di tipo ausiliativo: da un lato istituisce un Fondo di solidarietà per le vittime dell usura (i cui destinatari sono le vittime del delitto di usura come persone offese nel relativo procedimento penale) e, dall altra, un Fondo per la prevenzione del fenomeno dell usura, destinato a garantire l erogazione di finanziamenti a persone, che pur essendo meritevoli, incontrano difficoltà di accesso al credito attraverso l intervento di soggetti qualificati come enti, consorzi e associazioni. La presente proposta di legge intende, all interno della competenza residuale regionale ai sensi dell art.117, comma 4 della Costituzione, fornire un ulteriore strumento di ausilio, ovvero, da un lato sviluppare progettualità locali dirette ad aiutare ulteriormente le vittime dell usura, ma soprattutto, dall altro sostenere tutte le iniziative di prevenzione e di contrasto dei fenomeni collegati a questo fenomeno criminale. La presente proposta di legge non interviene neppure in materia di competenza concorrente. Occorre pertanto chiarire che la normativa statale ha una valenza essenzialmente sanzionatoria, in un ottica prevenzionistica penale e di tutela delle 2

3 vittime del reato. Di fatto le misure agevolative previste dalla normativa nazionale, in favore delle vittime dell usura si sviluppano all interno del sistema punitivo e presuppongono l emersione del fenomeno a livello di fatto criminale, come persone offese nel relativo procedimento penale. Solo l attività delle associazioni o fondazioni o dei Confidi si pone in un contesto di diretta prevenzione del fenomeno. Il ruolo delle regioni è quindi quello di potenziare queste realtà o di svilupparne altre che siamo prodromiche rispetto alla manifestazione criminosa del fenomeno usura. Infatti, il sistema di prevenzione istituito dalla legge n.108/1996, diretto ad agevolare l accesso al credito dei soggetti a rischio usura, appare allo stato insufficiente e spesso di difficile attivazione per le esigenze immediate di coloro che si trovano in difficoltà e delle loro famiglie. Il presente intervento normativo regionale è quindi complementare alla disciplina statale e considera l usura dal punto di vista sociale, soprattutto come evento da prevenire. 3. Compatibilità dell intervento con il quadro normativo nazionale, con riferimento ai rapporti con le fonti statali vigenti e, in caso di competenza concorrente, con riferimento ai principi della materia Come abbiamo già detto la presente proposta di legge tiene conto del quadro normativo nazionale che al di là delle previsioni normative contenute nel codice penale è costituito dalla legge 7 marzo 1998 n. 108 (Disposizioni in materia di usura) e dalla legge 23 febbraio 1999 n.44 (Disposizioni concernenti il Fondi di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell usura. È inoltre in discussione al Senato una proposta di legge d iniziativa senatoriale (sen. Roberto Centaro proposta di legge C-2364 / S-307), già approvata e trasmessa dalla Camera dei deputati in data 2 aprile 2009, in ordine a disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento. Per quanto riguarda il quadro normativo comunitario, non esiste sul punto alcuna normativa comunitaria alla quale la Regione deve uniformarsi o a cui deve dare attuazione. Sulla materia non vi sono al momento procedimenti pendenti presso la Corte Costituzionale. Si ricorda solo la sentenza n.55 del 13 maggio 2001, la quale ha visto la Regione Sicilia soccombente rispetto al ricorso presentato dal Governo avverso una legge regionale recante "Nuove norme in materia di interventi contro la mafia e di misure di solidarietà in favore delle vittime della mafia e dei loro familiari". Tale giudizio fu però circoscritto unicamente alla istituzione di un organismo denominato "Comitato regionale per la sicurezza", al quale veniva attribuito, tra l'altro, il compito di "proporre, di concerto con le istituzioni dello Stato e con i comuni, misure ordinarie e straordinarie volte a garantire la sicurezza dei cittadini, del patrimonio pubblico regionale e delle attività economiche che si svolgono nel territorio della Regione in aperto contrasto rispetto alla riserva di competenza statale in materia di ordine e di sicurezza pubblica. Nulla questio rispetto alle disposizioni ivi contenute, che disciplinano, all art. 7 il Coordinamento regionale, quale organo tecnico a cui le 3

4 amministrazioni statali sono solo invitate a partecipare e che, non avendo funzioni riservate alla competenza statale, fornisce un supporto consulenziale alla Giunta Regionale su quanto previsto dalla presente legge. Si evidenzia altresì che non vi sono stati ricorsi del Governo avverso leggi di altre Regioni, le quali hanno comunque normato in materia: la Basilicata con la LR 1 dicembre 2004 n.24 - Interventi regionali in materia di prevenzione e lotta ai fenomeni dell'usura e dell'estorsione; il Lazio con la LR 24 agosto 2001 n.23 - Interventi regionali per prevenire e combattere il fenomeno dell'usura; Il Piemonte con la LR 2 febbraio 2000 n Interventi regionali in materia di usura; la Sicilia con la LR 6 aprile 1996 n.14 - Disposizioni in materia di usura; l Umbria con la LR 28 agosto 1995 n.38 - Partecipazione ed adesione della Regione dell'umbria alla Fondazione Umbria contro l'usura. 4. Rapporti del futuro intervento normativo con le leggi regionali in materia Esistono al momento in materia due discipline normative. Da un lato vi è la legge regionale 21 novembre 1996, n. 89 (Iniziative volte a prevenire il fenomeno dell usura), la quale ha disciplinato essenzialmente le modalità e i criteri per la concessione dei contributi a favore dei fondi e dei soggetti costituiti per la prevenzione del fenomeno dell usura. Dall altro abbiamo la legge regionale 25 febbraio 2000, n. 17 (Intervento finanziario della Regione Toscana in favore dell Arciconfraternita di Misericordia di Siena in sostegno delle iniziative di prevenzione dell usura), con la quale si è sostenuto il progetto della Fondazione Toscana per la Prevenzione dell usura del territorio regionale ai fini della istituzione e gestione di una rete di primo ascolto nei confronti dei soggetti a rischio di usura. La Regione ha poi continuato a rinnovare di anno in anno il proprio impegno ai sensi dell articolo 21 della legge regionale 20 dicembre 200, n. 43 (Legge finanziaria per l'anno 2003), dell articolo 20 della legge regionale 19 dicembre 2003 n. 58 (Legge finanziaria per l'anno 2004), dell articolo 23-ter della legge regionale 20 dicembre 2004 n. 71 (Legge finanziaria per l anno 2005), dell articolo 44 della legge regionale 27 dicembre 2005 n. 70 (Legge finanziaria per l'anno 2006), dell articolo 36 della legge regionale 22 dicembre 2006 n. 64 (Legge finanziaria per l'anno 2007),e dell articolo 22 Legge regionale 21 dicembre 2007 n. 67 (Legge finanziaria per l anno 2008) dello scorso anno. Con la presente proposta di legge si individua una nuova impostazione nella prevenzione e nel contrasto all usura, potenziando le iniziative poste in essere fino ad oggi, ma sistematizzandole in un unica strategia. L integrazione di quanto previsto in passato nella legislazione regionale nella nuova proposta di legge, implica a quest ultima l abrogazione di quanto sopra indicato. Non risulta quindi necessaria una disciplina transitoria, avendo la precedente normativa concluso i suoi effetti e non essendoci procedimenti o né rapporti in corso. 4

5 5. Compatibilità dell intervento con i principi costituzionali e statutari, con particolare riferimento ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti dall articolo 118, primo comma della Cost., e con la potestà regolamentare degli enti locali, di cui all articolo 117, sesto comma della Cost. anche alla luce della giurisprudenza costituzionale e della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto La presente proposta di legge risulta in armonia con i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza espressi a livello costituzionale e si pone in armonia con le scelte operate dal legislatore regionale a livello statutario. In particolare occorre evidenziare l esplicito riconoscimento espresso nella presente proposta di legge all articolo 5 all attività dei Comuni, come soggetti pubblici più vicini ai cittadini, nel rispetto di quanto previsto dall art.118 Cost, primo comma e dall articolo 62 dello Statuto in materia di sussidiarietà istituzionale. All articolo 6 della presente proposta di legge è invece previsto un sostegno alle associazioni e fondazioni che si occupano di contrastare l usura e il racket, sulla base del riconoscimento già effettuato dalla legislazione nazionale. Si tratta di valorizzare le esperienze di sussidiarietà sociale come indicata nell articolo 59 dello Statuto. 6. Analisi della compatibilità dell intervento con l ordinamento comunitario, con riguardo alla giurisprudenza o alla pendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee o all esistenza di procedure di infrazione da parte della Commissione europea sul medesimo o analogo oggetto Al momento si registra la compatibilità della disciplina normativa regionale in materia con l ordinamento comunitario, il quale non attiene ai profili disciplinati dalla presente proposta di legge. 7. Necessità di notificare la proposta alla Commissione europea nei casi previsti dall ordinamento (aiuti di Stato, norme tecniche, norme ricadenti nella sfera di applicazione della direttiva Bolkestein). Non è necessaria la notifica della proposta alla Commissione europea. II. Osservanza dei principi e delle regole sulla qualità della normazione 1. Verifica del rispetto dei principi in materia di qualità della normazione di cui all articolo 2 della legge regionale 22 ottobre 2008, n. 55 (Disposizioni in materia di qualità della normazione) con particolare riferimento agli obiettivi di semplificazione normativa, amministrativa e procedimentale. La proposta di legge rispetta i principi di cui alla l.r. 55/2008. In particolare l obiettivo della semplificazione normativa è perseguito attraverso la sistematizzazione nella proposta di legge dell insieme degli interventi ad oggi 5

6 esistenti, ovvero l abrogazione delle due leggi regionali lr 21 novembre 1996 n.89 (Iniziative volte a prevenire il fenomeno dell usura) e la lr 25 febbraio 2000 n.17 (Intervento finanziario della Regione Toscana in favore dell Arciconfraternita di Misericordia di Siena in sostegno delle iniziative di prevenzione dell usura) che vengono integrate da questa proposta di legge. 2. Verifica del rispetto delle tecniche redazionali definite dal Manuale operativo del processo giuridico-legislativo, con particolare riferimento alla necessità delle definizioni normative e alla loro coerenza con quelle già esistenti nell ordinamento Il testo è redatto in conformità alle tecniche redazionali definite nel Manuale operativo del processo giuridico-legislativo. 3. Verifica della necessità di una disciplina transitoria per i rapporti giuridici o i procedimenti instauratisi per effetto della eventuale precedente disciplina Non risulta necessaria la previsione di una disciplina transitoria. 4. Individuazione di disposizioni derogatorie rispetto alla normativa vigente, di disposizioni aventi effetto retroattivo, di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o di interpretazione autentica Non è stato necessario individuare disposizioni di questa natura. 5. Verifica della congruenza dei termini previsti per l adozione degli eventuali successivi atti attuativi L adozione dei provvedimenti regionali attuativi avviene nel rispetto della disciplina generale sul procedimento amministrativo. 6