INDICE-SOMMARIO. Parte Prima MODELLI DI FONDAZIONE LEGALE. LA PRIVATIZZAZIONE DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO TRA SOGGETTO E REGOLA

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1 INDICE-SOMMARIO Premessa... 1 Parte Prima MODELLI DI FONDAZIONE LEGALE. LA PRIVATIZZAZIONE DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO TRA SOGGETTO E REGOLA CAPITOLO 1 LE FONDAZIONI LEGALI: AMBITO DELLA RICERCA ED INDICAZIONI SUL METODO DI INDAGINE 1. La privatizzazione delle figure soggettive come fenomeno complesso. Limitazione del campo di ricerca alle fondazioni legislativamente menzionate da normativastatale La collocazione delle fattispecie di fondazioni speciali e singolari ibride fa ritenere opportuno non finalizzare la ricerca trasversale alla delineazione di tipologie madi modelli (Segue) Finalità della ricerca: elaborazione di modelli, intesi come schemi rappresentativi di un fenomeno della realtà sociale Puntualizzazioni ulteriori sugli obiettivi dell indagine. Le fondazioni ibride tradirittopubblicoeprivato (Segue) Le fondazioni partecipative e la prospettiva della c.d. sussidiarietà orizzontale Lelineedell esposizione CAPITOLO 2 L EVOLUZIONE DELL ISTITUTO DELLA FONDAZIONE DI DIRITTO COMUNE NELLA DOTTRINA E NELLA PRASSI: LE PREMESSE PER LO STUDIO DELLE DISCIPLINE DELLE FONDAZIONI LEGALI 1. Premessa. L evoluzione del modello dogmatico tradizionale di fondazione... 55

2 VIII Le fondazioni legali 2. Caratteri tradizionali identificativi della fondazione e loro parziale superamento nella prassi. Lo scopo di pubblica utilità e la sua immutabilità (Segue) L immutabilità tendenzialedelloscopo Gli organi delle fondazioni. Fondazioni di mera erogazione e fondazioni operative. L interesse del fondatore pubblico. Il consiglio di amministrazione ed altriorgani La progressiva svalutazione della predeterminazione dell elemento patrimonialedellafondazione:l impegnoasovvenzionarel ente L esercizio dell impresa commerciale da parte della fondazione: contrasti e problemitradizionali I controlli pubblicistici sulle fondazioni e le persone giuridiche di diritto privato La riforma del sistema di riconoscimento degli enti del Libro primo del codicecivile Il controllo ex art.25cod.civ.sullavitadellafondazione Costituzione trasformazione ed estinzione della fondazione Tendenze verso una riforma della disciplina della fondazione Glielementiricostruttividellafiguradellafondazione CAPITOLO 3 LE PRIVATIZZAZIONI IN FORMA DI FONDAZIONE DI DIRITTO SPECIALE NELL AMBITO DELLE TRASFORMAZIONI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO 1. Privatizzazioni di enti ed altre privatizzazioni nella trasformazione del diritto amministrativo Privatizzazione dell organizzazione. La privatizzazione dei soggetti e la connessa privatizzazione delle regole d azione. Limiti della relazione Privatizzazione degli enti tra riduzione della sfera statale e pura riorganizzazione dello Stato. Privatizzazione formale e sostanziale Un rapido panorama della normativa recente sull impiego della fondazione di diritto speciale o singolare per la trasformazione di enti pubblici Trasformazione facoltativa, obbligatoria, coattiva. Autorizzazione legislativa allacostituzionedifondazioni Le diverse ragioni delle privatizzazioni. La privatizzazione per fondazione e il fine del contenimento delle spese correnti dello Stato. Ambivalenza istituzionaledellafondazionelegale CAPITOLO 4 MODELLI DELLE FATTISPECIE DI FONDAZIONI LEGALI SPECIALI O SINGOLARI PREVISTE DA NORMATIVE STATALI 1. Premessa.Esposizionepersettoridiintervento A) Lefondazionibancarie

3 Indice-Sommario IX 2.1. Dalle Casse di risparmio enti pubblici economici agli enti conferenti di diritto pubblico Recisione del legame necessario fra fondazione e società bancaria Trasformazione ex lege delle fondazioni bancarie in fondazioni con personalità giuridicadidirittoprivato Il collegamento alle autonomie territoriali nella legge finanziaria del Le sentenze 300 e 301 del 2003 della Corte costituzionale Sviluppoistituzionalesuccessivo Il divenire delle fondazioni bancarie: rinvio B) La trasformazione degli enti culturali in fondazione come fenomeno generalenell ordinamentoitaliano Laprivatizzazioneperfondazionedeglientilirici L emersione delle fondazioni musicali ed il progressivo delinearsi della disciplina La disciplina e la configurazione delle fondazioni lirico-sinfoniche prima dellariforma Bondi I principi della riforma Bondi per le fondazioni lirico-sinfoniche (d.l. 64 del 2010 e legge di conv. 100 del 2010): necessità di attuazione con regolamento governativo Le fondazioni costituite o partecipate dal Ministero dei beni culturali per la gestione e valorizzazione dei beni culturali e la promozione delle attività culturali. Attuale utilizzo per la gestione indiretta dello strumento concessorio (art. 115 comma 3 Codice dei beni culturali e del paesaggio) Il d.m. 491/2001: autorizzazione alla costituzione di fondazioni da parte del Ministero per i beni e le attività culturali (Segue) La Fondazione La Biennale di Venezia : la ridisciplina e ridenominazione della precedente struttura societaria anomala (Segue) Le fondazioni culturali a disciplina speciale istituite in base alla delega posta dalla legge 59/ C) Lefondazioniprevidenziali Dalla gestione alla promozione degli enti previdenziali Linee fondamentali della disciplina di privatizzazione posta dal d.lgs. 509del Previsione di altri enti previdenziali in forma di fondazione da parte del d.lgs.103/ Disposizioni restrittive dell autonomia degli enti previdenziali privatizzati D) Il settore sanitario. La riforma degli IRCCS (istituti di ricovero e cura a caratterescientifico) la legge finanziaria per il 2002 e la regolamentazione degli IRCCS: una normativa in itinere Il d.lgs. 288/2003 e la disciplina di riordinodegliistitutidiricoveroe cura a carattere scientifico. Caratteristiche delle Fondazioni IRCCS di rilievonazionale La Fondazione Ordine Mauriziano: una soluzione interlocutoria per la sistemazione della situazione di dissesto dell ente sanitario Ordine Mauriziano di Torino

4 X Le fondazioni legali 11. E) Lefondazioniuniversitariestrumentali F) La privatizzazione per fondazioni delle università LaFondazioneIstitutoItalianoditecnologia G) L attuazione della riforma universitaria. La Fondazione per il merito (art. 9d.l.70del2011) H) LaresidualeprivatizzazioneperfondazionidelleIpab OriginieprimaprivatizzazionedelleIpab Il d.lgs. 207/2001 per la trasformazione delle Ipab Le fondazioni ex-ipab nella legislazione regionale come fondazioni di dirittocomune Parte Seconda COLLOCAZIONE ISTITUZIONALE, QUALIFICAZIONE E DISCIPLINA GIURIDICA DELLE FONDAZIONI LEGALI TRA DIRITTO PRIVATO E DIRITTO PUBBLICO CAPITOLO 5 QUALIFICAZIONE PRIVATISTICA O PUBBLICISTICA DELLE FONDAZIONI LEGALI. COLLOCAZIONE ISTITUZIONALE E PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE 1. L integrazione delle discipline delle fondazioni legali tra pubblico e privato nelle contrapposte delineazioni dottrinali. Il silenzio del legislatore e l esplicitadisciplinaibrida Individuazione della disciplina della fondazione legale che eroga servizi pubblici. Perseguimento dell interesse generale e assoggettamento a speciali disciplinepubblicistiche Il peso interpretativo dell attribuzione legislativa della personalità giuridica di diritto privato e della denominazione legislativa di fondazione di diritto pubblico Fondazioni e pseudo-fondazioni: l applicabilità in via residuale della disciplinadidirittocomunesullefondazioni Limiti alla discrezionalità legislativa nella qualificazione del soggetto come pubblico o privato. Indizi normativi della pubblicità sostanziale di una fondazionelegale Enti pubblici a struttura corporativa ed enti pubblici a struttura associativa: le fondazioni legali come fenomeno ulteriore, per la definizione espressa di fondazione L organismo di diritto pubblico ed il significato sul piano dell individuazione dell ente pubblico nel diritto interno La categoria degli enti privati di interesse pubblico : il significato definitorio dell utilizzo per la classificazione delle fondazioni legali Inesistenza di una categoria di enti intermedi tra il pubblico ed il privato nell ordinamento italiano; gradualizzazione della natura giuridica pubblica di un

5 Indice-Sommario XI ente. Distinzione tra enti privati cui accede un interesse pubblico ed organizzazioneprivatisticadellapubblicaamministrazione Partenariato pubblico-privato come nozione di origine comunitaria di carattere descrittivo; il problema della governance degli enti misti pubblico-privato come prevalenza della componente pubblica o di quella privata Le fondazioni legali a fronte del principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale. Ipotesi sugli enti che integrano i soggetti sussidianti CAPITOLO 6 PROFILI STRUTTURALI E DISCIPLINA DELL ATTIVITÀ DELLE FONDAZIONI LEGALI Sezione I PROFILI STRUTTURALI COMUNI E DIVERGENTI. LA CONNESSIONE CON APPARATI PUBBLICI 1. La frammentazione delle previsioni di tipo organizzativo Profili strutturali tra modelli legislativi imperativi e autonomia statutaria deglienti L organo di amministrazione delle fondazioni legali: dalla semplicità delle previsioni codicistiche alla distinzione tra organi di indirizzo, amministrazioneecontrollodellefondazionibancarie Gliorganidicontrollointerno Gliorganidiconsulenzascientifica Composizione degli organi delle fondazioni legali; nomina e revoca dei membri (Segue) La partecipazione di diversi apparati pubblici e di privati alle fondazionilegali Sezione II INDIRIZZO CONTROLLO E VIGILANZA 1. Previsione di poteri speciali di indirizzo direttiva e di controllo e vigilanza di tipo pubblicistico sull attività dellefondazionilegali (Segue) La riduzione con le sentenze 300/301/2003 Corte costituzionale del sistema di indirizzo e vigilanza pubblicistico speciale ministeriale sulle fondazionibancarie Fondazioni legali e spettanza di competenze amministrative relative al riconoscimento e di controllo repressivo a pubbliche autorità Le regole giurisprudenziali consolidate in merito al controllo della Corte di conti sugli enti pubblici trasformati in enti privati: il discrimine della privatizzazioneformale Sezione III ASPETTI TRASVERSALI DI DISCIPLINA DELLE FONDAZIONI LEGALI 1. La disciplina dell attività tra normativa speciale, autonomia statutaria e inte-

6 XII Le fondazioni legali grazione con la normativa delle fondazioni di diritto comune. Il regime giuridico degli atti interni e dei contratti delle fondazioni legali Regime giuridico dei beni trasferiti alle fondazioni privatizzate Le previsioni della possibilità dieserciziodiimprese Il rapporto di lavoro del personale dopo la trasformazione in ente privato (Segue) Responsabilità amministrativa e civilistica degli amministratori Inapplicabilità della disciplina della fondazione di diritto comune sullo scioglimento, la trasformazione e il coordinamento dell attività CAPITOLO 7 LA FONDAZIONE LEGALE REGIONALE 1. Le fondazioni legali ed il diritto privato regionale. Il limite del diritto privato elacompetenzastatalesull ordinamentocivile Interventi normativi regionali in materia di persone giuridiche private (Segue) Discipline differenziate nella legislazione regionale in materia di personegiuridicheprivate (Segue) Il modello della società in house: intervento del legislatore nazionale e disposizioni regionali di pubblicizzazione Disomogeneità della disciplina regionale in materia di riconoscimento delle persone giuridiche private: lo scopo ed il patrimonio delle fondazioni Limite di ragionevolezza di modifiche alla disciplina speciale regionale di organismididirittoprivato Deroghe regionali alla disciplina ordinaria delle fondazioni: il caso delle Ipab Fondazioni legali e distinzione dottrinale tra fondazione di diritto privato e fondazione di diritto pubblico come discrimine tra competenza legislativa stataleeregionale Previsione statale di tipologie di fondazione legale come ipotesi di norme autorizzatorieperillegislatoreregionale Costituzione di fondazioni per la cura di interessi pubblici e principio di leale cooperazionetrastatoeregioni Le competenze amministrative sulle fondazioni bancarie e l ordinamento civile nellasent.428/2007dellacortecostituzionale CAPITOLO 8 IL DIVENIRE DELLE FONDAZIONI LEGALI SPECIALI. RIPUBBLICIZZAZIONE E VIGILANZA 1. Limiti costituzionali alla privatizzazione di un ente pubblico e spettanza ad un ente della personalità didirittoprivato La ripubblicizzazione di un ente privatizzato nella forma della fondazione (Segue) Divieto di ripubblicizzazione di enti della società civile e organizzazionedellapubblicaamministrazione (Segue) La individuabilità di limiti costituzionali generali o specifici alla privatizzazione

7 Indice-Sommario XIII 5. (Segue) La trasformazione in fondazione di diritto privato delle università: limiticostituzionali Fondazioni di diritto speciale e principio costituzionale di eguaglianza delle personegiuridiche (Segue) Fondazioni bancarie estranee al sistema creditizio, trasformazioni statutarie e applicazione della vigilanza prefettizia di diritto comune Cenni sull istituzione di una futura Autorità di vigilanza sugli enti del Libro I osullefondazionibancarie Osservazioni conclusive Bibliografia