La Governance dell Acqua per le Città Future

Transcript

1 La Governance dell Acqua per le Città Future Concept Note per il progetto OCSE Obiettivo del Progetto Il progetto mira a dimostrare il rapporto tra strutture di governance per la gestione dell acqua nelle città e la performance delle politiche dell acqua (accesso, qualità, tariffe, affidabilità della fornitura dei servizi, equità, sostenibilità, ecc.) e ad esaminare meccanismi di governance in grado di superare la frammentazione delle politiche al fine di migliorare la gestione urbana dell acqua, compresi quelli che favoriscono complementarietà intersettoriali. Ciò implica analizzare fallimenti e best practices di coordinamento all interno al settore idrico (approvvigionamento idrico, gestione delle acque reflue, drenaggio, protezione dalle inondazioni) e tra politiche dell acqua e altre politiche settoriali (principalmente sviluppo economico, uso del suolo, pianificazione territoriale, biodiversità, ecosistemi ed energia). Come tale, il progetto si concentrerà in particolare sul contributo dei meccanismi di governance a livello metropolitano, sul partenariato tra aree rurali ed urbane e sul coinvolgimento delle parti interessate come strumenti per superare la frammentazione delle attività legate all acqua e la mancanza di coordinamento all interno di una città, tra diverse città e tra l ambiente circostante, nonché tra le varie funzioni di gestione della risorsa idrica e altri settori strategici. L obiettivo è quello di sostenere la coerenza delle politiche e la gestione efficace dell acqua oltre i confini amministrativi e le divisioni settoriali. Risultati attesi I risultati saranno pubblicati in un rapporto dell OCSE (Q3 2015) che comprenderà: Una tassonomia delle città in base a criteri esogeni al settore idrico (vedi paragrafo successivo) e una valutazione delle implicazioni della governance dell acqua, tenendo conto dei futuri trends di sviluppo urbano e delle conseguenze sulla gestione attuale e futura dell acqua; Una base dati riguardante più di 100 medie e grandi città in paesi industrializzati ed emergenti, tra cui mappature istituzionali sulla ripartizione di responsabilità nella gestione del servizio idrico e la definizione di profili di città; Analisi delle performance dei sistemi di governance dell acqua nelle città selezionate e comparazione di diverse realtà urbane tramite dati empirici raccolti attraverso un questionario; Best practices internazionali per la gestione delle interdipendenze generate dal settore idrico (risorse e servizi) tra istituzioni, luoghi e diversi settori; e Una serie di raccomandazioni politiche su come ridurre la frammentazione e favorire la gestione integrata dell acqua nelle città e nell hinterland.

2 Il quadro concettuale Il termine città è usato per riferirsi in generale alle aree funzionali urbane che comprendono uno o più comuni minori. In termini amministrativi, le città hanno il compito di svolgere funzioni governative, ma le unità amministrative, per le quali le politiche sono attuate, sono spesso arbitrarie e riflettono antichi modelli di vita 1. Le aree urbane funzionali, al contrario, sono definite da modelli di insediamento e di attività umana (ad esempio, il pendolarismo) e possono comprendere più città amministrative o comuni e includere aree rurali. Come risultato, i confini tra città e aree rurali sono spesso non definiti e cambiano con la riduzione dei costi di trasporto e l uso crescente delle telecomunicazioni e IT, che permettono alle persone di lavorare in città e vivere nelle aree rurali. In questo contesto e dal momento che l acqua va al di là dei confini amministrativi, è fondamentale analizzare i meccanismi che possono aiutare a risolvere problemi di scala nella gestione dell acqua, secondo una logica funzionale piuttosto che amministrativa. Le città sono i luoghi dove la maggior parte delle persone vive e vivrà in futuro e, per tale motivo, son aree in cui si continuerà ad affrontare la pressione in termini di disponibilità e domanda di acqua, come nei Paesi BRIC. Si stima che entro il 2050, il 70% della popolazione mondiale (86% per i paesi OCSE) vivrà in aree urbane, concentrandosi in maniera crescente nelle grandi città di un milione o più di abitanti, soprattutto nei paesi asiatici in rapida crescita 2. Questa tendenza avrà conseguenze inevitabili per il modo in cui l acqua è gestita all interno dei confini amministrativi e nei settori legati all acqua. E quindi necessario individuare le sfide e le best practices per la gestione dell acqua ad un livello di scala pertinente, sia esso rurale-urbano, metropolitano, di bacino o sottobacino. Il report OCSE (2012), Ridefinire i contesti urbani: Un nuovo modo per misurare le aree metropolitane mostra un nuovo modo di misurare le aree metropolitane, offrendo una definizione che si adatta meglio al dinamismo dei contesti urbani, qualificandoli in termini funzionali. Sono state definite quattro tipologie di aree urbane funzionali (AUF) - piccole, medie, metropolitane, grandi-, impiegando come criterio per identificare i nuclei urbani e flussi casa-lavoro, la densità della popolazione. In questo modo si distinguono i nuclei urbani dall hinterland, il cui mercato del lavoro è strettamente connesso al nucleo centrale. L utilità dell AUF per la politica delle acque consiste nella mappatura dei centri di domanda urbana dell acqua (da cui valutare le necessità di investimento legate all acqua oltre i tradizionali confini della città). Tuttavia Le zone geografiche di approvvigionamento sono potenzialmente molto diverse: infatti, la fornitura di acqua trascende dai confini amministrativi e dipende dagli spartiacque, dalle zone di ricarica, ecc. Dato che la geografia funzionale dipende dalla funzione in questione, nel caso della gestione delle risorse idriche, la valutazione delle logiche metropolitane e idrologiche è la chiave per affrontare i collegamenti tra le aree urbane (dove la maggior parte delle persone vive) e gli ambienti circostanti (rurale e bacini idrografici) che li sostengono. Le città sono le aree urbane che svolgono le funzioni amministrative e governative, ma le riforme istituzionali, le traiettorie fiscali e i nuovi confini socio-economici delle città stanno ridisegnando la governance locale. In particolare, le aree metropolitane, con nuclei urbani e periferie, pur appartenendo ad una stessa area funzionale per logiche socio- economiche, presentano uno spazio politico frammentato, dove persistono notevoli diversità in termini di status giuridico, composizione, potere, bilancio e personale impiegato. In questo contesto così complesso, i vincoli finanziari hanno generato pressioni verso riforme territoriali in molti paesi OCSE volte a semplificare le interazioni tra i diversi livelli di governo e ottenere un miglioramento dell efficienza. Un analisi della situazione corrente e delle tendenze delle riforme territoriali (accorpamento e fusioni) e della gestione del servizio idrico a livello metropolitano ( mult-utility, imprese pubbliche locali, L Outlook al 2050 riporta che la domanda urbana di acqua diminuirà nei paesi OCSE, mentre globalmente la domanda per elettricità (+140%), manifattura (+400%) e per uso domestico(+130%) crescerà in maniera significativa, spinta soprattitto dai BRICS e dagli altri EMEs.

3 privatizzazioni, ecc.), in alcune città selezionate dei paesi OCSE e non, può contribuire ad identificare i drivers per le riforme in materia di acqua nelle città del futuro. Le città sono laboratori per lo sviluppo di politiche che si differenziano in termini di caratteristiche geografiche, vincoli spaziali, inclusione sociale e capacità dei governi locali. La loro capacità di rispondere a crisi future cambia secondo la loro esposizione alle problematicità del settore idrico (qualità, quantità e protezione ambientale), alla disponibilità di risorse (umane e finanziarie), alla loro organizzazione istituzionale, agenda politica e tendenza all innovazione. Una tassonomia delle città può contribuire a chiarire la serie di sfide legate all acqua e gli strumenti di governance necessari per affrontarle, per costruire capacità, promuovere la coerenza politica, far fronte agli impegni e catalizzare i finanziamenti. Il progetto selezionerà casi di studio nell ambito di ciascuna categoria per far luce sulla necessità di risposte legate al contesto e al luogo. Tassonomia delle città Sulla base del lavoro svolto dall OCSE sullo sviluppo urbano e sugli indicatori territoriali in questi ultimi anni, il progetto proporrà una tassonomia delle città, tenendo in considerazione variabili esogene alle politiche idriche e analizzerà le sfide relative alla governance dell acqua loro associate. I criteri utilizzati nella tassonomia non sono esclusivi per ciascuna categoria, ma possono essere collegati a diversi drivers e contribuire a fornire risposte legate al contesto e a questioni specifiche. L analisi si baserà su casi studio selezionati e su dati raccolti tra le città incluse nel database OCSE sulle aree metropolitane. Il lavoro beneficerà inoltre degli studi OCSE sulla governance multilivello, sulla capacità e sugli investimenti pubblici a livello sub-nazionale, sulla governance metropolitana, nonché di specifici lavori riguardanti città verdi, città portuali, città compatte e città con problematicità demografiche. Le città per dimensione (piccole, medie, grandi, mega-città) La dimensione di una città ha un impatto sullo sfruttamento delle risorse idriche, in termini di resilienza e sostenibilità; sulla fornitura di servizi e sul trattamento delle acque reflue in termini di scala temporale (velocità di crescita urbana e capacità di adattarsi ai cambiamenti) e le sfide su scala spaziale (uso del suolo, del territorio rurale-urbano, scala geografica strettamente legata all acqua). Inoltre, la domanda e gli effetti negativi sull ambiente sono a carico dell intera area urbana funzionale, in altre parole ricoprono la dimensione dell intero agglomerato. Mentre nelle megalopoli la necessità di servizi idrici e igienico-sanitari supplementari potrebbe influenzare la flessibilità delle infrastrutture e richiedere nuovi modelli di business, nelle piccole città, il problema delle economie di scala potrebbe influenzare il settore degli investimenti, spesso in gran parte trascurato. Su una scala diversa, grandi e piccole città devono affrontare problemi di complementarietà delle politiche, in qualità di fornitori e/o destinatari dei servizi. Città per configurazione spaziale o forma urbana (città compatta, città soggette a fenomeni di suburbanizzazione, ecc.) L organizzazione spaziale delle città e le caratteristiche del territorio in termini di densità, prossimità e connettività hanno un impatto sulle modalità di fornitura del servizio (organizzato attorno a nuclei urbani collegati o all interno di agglomerazioni urbane) e sulle tendenze di consumo. Allo stesso modo, la pianificazione strategica ha un impatto sullo sviluppo e il rinnovamento delle infrastrutture, nonché sul consumo delle risorse naturali e sull impatto ambientale globale. Questa pianificazione è generalmente integrata in maniera coerente con altre politiche in una città compatta e non sufficientemente in città soggette a fenomeni di suburbanizzazione. Le città per struttura di governance (metropolitana, sovra-comunale, intercomunale, ecc.)

4 Le strutture di governance delle città hanno un impatto sulle risorse naturali, finanziare e umane disponibili per la gestione dell acqua, nonché sulla natura del ruolo degli enti locali (regolatore, facilitatore o fornitore di servizi) e sul loro modo gestire le interdipendenze tra istituzioni, luoghi e settori. L impatto di determinate strutture di governance sui risultati delle politiche dell acqua deve essere ulteriormente esaminato, in quanto esse possono rappresentare uno strumento di coordinamento tra i vari livelli di governo per ridurre la frammentazione. Le città per dinamiche di crescita fisica e demografica (le città in espansione vs. città stabili o in decrescita) Le questioni legate alle dinamiche di crescita possono influenzare l agenda politica dell acqua e mettere alla prova la capacità dei governi locali di gestire in modo efficiente le risorse idriche, affrontando al contempo il degrado ambientale e le tendenze economiche. La crescita e la decrescita demografica influiscono sui bisogni delle infrastrutture idriche, sia attraverso i cambiamenti nella domanda, sia alterando la composizione delle finanze pubbliche in base alla crescita o decrescita della popolazione. L espansione crea il più delle volte pressioni e conflitti nell area peri-urbana. La diminuzione del consumo di acqua potabile e le relative quantità di flusso ridotto possono compromettere il corretto funzionamento delle reti di approvvigionamento e creare zone di ristagno, causando problemi igienici. Allo stesso modo, l impatto ambientale dell espansione delle città e il modo di urbanizzare hanno un impatto sulla domanda di acqua e sulle esigenze di investimento. Queste tendenze di urbanizzazione devono essere prese in considerazione per le decisioni di investimento nel settore idrico, considerando modelli di business adatti per la fornitura di servizi (ad esempio, opzioni a basso costo vs. infrastrutture di grandi dimensioni progettate per una durata di 50 e 100 anni a fronte di una popolazione in crescita). Analisi delle implicazioni e delle tendenze in materia di governance dell acqua Per ciascuna categoria sopra elencata, il progetto mira a fornire approfondimenti sul rapporto tra l evoluzione dei drivers e i modelli di governance adottati, nonché tra strutture di governance e risultati in termini di qualità e quantità di acqua, fornitura di acqua potabile e servizi igienico-sanitari, e protezione dalle inondazioni. La tassonomia, sulla base di criteri esogeni ad accordi e politiche sull acqua, aiuterà a confrontare le diverse performances di città caratterizzate da circostanze analoghe, ma con diverse soluzioni di governance. Il progetto prevede anche di individuare gli ostacoli comuni alla capacità delle autorità pubbliche di affrontare tali sfide e le best practices per garantire l efficacia delle interconnessioni tra i settori trasversali. Particolare attenzione sarà inoltre dedicata agli obiettivi politici della città considerate come drivers per le riforme della governance dell acqua (ad esempio, riduzione delle esternalità ambientali negative nelle città verdi, riqualificazione urbana attraverso nuovi approcci di imprenditorialità urbana nelle città competitive). L analisi collegherà la tassonomia delle città con i drivers di cambiamento, le implicazioni di governance per le funzioni di gestione dell acqua, le possibili complementarietà tra i settori legati all acqua e i meccanismi di governance in grado di fornire soluzioni. Per esempio: La gestione della quantità di acqua è intrinsecamente legata ai cambiamenti della popolazione e le tendenze di urbanizzazione, dato che entrambe influenzano la domanda e la disponibilità di acqua. Questo ha implicazioni di governance per le diverse categorie di utenti (energia idroelettrica, estrazione mineraria, agricoltura, industria, famiglie, ecc.) e luoghi (aree rurali-urbane), soprattutto in termini di informazione, monitoraggio, capacità e partecipazione pubblica. La gestione della qualità dell acqua richiede un esame più approfondito delle opportunità che consentono di affrontare gli ostacoli legati alla pianificazione territoriale (e la combinazione con acque reflue per esempio) per essere in grado di adottare una visione a lungo termine.

5 La fornitura di acqua potabile e servizi igienico-sanitari è influenzata dai cambiamenti nell organizzazione spaziale delle città, così come dalla mobilità del lavoro e dal divario urbano, soprattutto per alcune categorie della popolazione urbana, come per i migranti dalle zone rurali a quelle urbane o per popolazioni che vivono nelle baraccopoli. Garantire una fornitura sufficiente e sostenibile del servizio idrico può essere complesso quando gli ostacoli nella governance (frammentazione, mancanza di capacità, scarsa integrità, debole framework normativo, scarsa applicazione e rispetto della legge) impediscono per esempio, la mobilitazione di fondi necessari per rinnovare infrastrutture obsolete. La protezione dalle inondazioni richiede strumenti di governance per prevenire, gestire e porre rimedio ai disastri legati all acqua. Le città a rischio inondazioni costiere si trovano nei paesi in rapido sviluppo come l India e la Cina (ad esempio Calcutta, Shanghai, Guangzhou) e nei paesi industrializzati come gli Stati Uniti (es. Miami, New York City), Paesi Bassi (ad esempio Rotterdam, Amsterdam) e Giappone (ad esempio Tokyo, Osaka). È importante, pertanto, individuare gli ostacoli di governance per migliorare la pianificazione e la mobilitazione degli investimenti per l ammodernamento delle infrastrutture idriche. Realizzare le complementarità settoriali a livelli territoriali adeguati: una rassegna delle esperienze delle città Poiché l acqua supera i confini amministrativi, le città da sole non possono affrontare la portata delle sfide legate alle dinamiche economiche, sociali e ambientali. Hanno bisogno del loro hinterland, non solo perché i bacini idrografici attraversano i confini amministrativi, ma anche perché le nuove forme di partnership pubblico-pubblico, privato-privato e pubblico-privato, possono aiutare a gestire meglio l acqua come una responsabilità condivisa. L implementazione di soluzioni tecnologiche e finanziarie, efficaci e innovative, richiede strutture di governance che affrontino i temi a livello territoriale adeguato, trovino soluzioni locali per problemi locali, chiariscano chi fa che cosa e incentivino la cooperazione tra più stakeholder provenienti dal pubblico, dal privato e settori no-profit, così come tra gli organismi formali e informali all interno della stessa area funzionale. Da qui la necessità di indagare ulteriormente complementarietà intersettoriali all interno e all esterno delle aree urbane per sviluppare politiche urbane e idriche coerenti e sinergiche. Capire chi fa che cosa, a che livello è un primo passo per identificare i potenziali ostacoli, i collegamenti e le vie da percorrere per una migliore interconnessione tra la gestione delle risorse idriche e i settori strategici ad essa connessi. Il progetto prevede una mappatura istituzionale delle funzioni di gestione chiave dell acqua in casi studio selezionati e analizza gli ostacoli nella ripartizione dei ruoli e delle responsabilità che possono inibire la capacità di far fronte alle sfide idriche. Gli incentivi istituzionali per il coordinamento a livello inferiore (tra città, regioni, bacini), superiore (tra ministeri ed enti pubblici), orizzontale e verticale tra i diversi settori di intervento rappresentano la chiave per l attuazione delle decisioni integrate a diversi livelli. Il progetto raccoglierà e analizzerà le best practices in città selezionate in termini di strumenti e strategie per affrontare la frammentazione politica e promuovere interdipendenze all interno e all esterno della catena dell acqua. Il coinvolgimento delle parti interessate, come strumento di governance, in grado di assicurare la disponibilità a pagare per i servizi idrici, aumentare la consapevolezza sulle sfide idriche attuali e future, garantire la responsabilità dei dirigenti della città e i fornitori di servizi per gli utenti finali e per i cittadini, gestire i conflitti sulla distribuzione dell acqua, garantire l accettabilità politica dei diversi modelli di proprietà, e impostare obiettivi convergenti tra tutti i settori strategici. Il progetto fornirà una visione d insieme, in determinate città, di strumenti e pratiche in atto per favorire il coinvolgimento delle parti interessate, nonché il loro contributo al raggiungimento degli obiettivi previsti.

6 Partenariati rurali-urbani sono fondamentali per la gestione integrata dell acqua tra città e l hinterland e per la coerenza tra le politiche in materia di acque, uso del suolo, pianificazione territoriale e salvaguardia della natura. Il progetto fornirà una panoramica dei meccanismi utilizzati in tutte le aree urbane e rurali selezionate per gestire congiuntamente l uso e la conservazione delle risorse idriche, con un attenzione particolare alle acque sotterranee (esaurimento) e agli ecosistemi, con benefici dal punto di vista paesaggistico e ambientale. Governance metropolitana come meccanismo per unire risorse e capacità per un efficace gestione idrica ad un adeguata scala territoriale. Il progetto fornirà approfondimenti sul contributo degli strumenti di governance metropolitana che collegano il centro urbano dell area metropolitana con una parte significativa dell hinterland, comprese le recenti tendenze che riguardano l acqua e settori connessi, come nel caso delle imprese pubbliche multi-settoriali. Questioni politiche che dovranno essere affrontate dal progetto Quali sono i drivers economici, territoriali e ambientali della gestione urbana dell acqua? In che modo la governance può adattarsi ed affrontare le incertezze relative ai futuri scenari concernenti il settore idrico? (ad esempio, l impatto del cambiamento climatico, legami tra acque sotterranee e flussi superficiali, ecc.) In che modo la velocità e l entità della crescita urbana incidono sulle soluzioni di governance, considerando che ciò che può funzionare per le grandi città OCSE potrebbe risultare, invece, inadeguato per megalopoli asiatiche in rapida crescita? Come si differenziano tra di loro le tipologie di città in termini di risultati nella gestione dell acqua? A cosa è dovuta questa differenza? L attuale ripartizione dei ruoli e delle responsabilità è adatta per le sfide future? Se sì, quali istituzioni contano, come agiscono e come cambieranno? Se no, quali ostacoli devono essere superati e come si può migliorare l interconnessione? Gli obiettivi delle politiche sull acqua risultano generalmente chiari? In che modo la mancanza di conformità può ostacolare il funzionamento delle istituzioni? Quali ripercussioni o interconnessioni con i settori collegati all acqua bisogna considerare nella gestione dell acqua in una determinata città? Come si può determinare la complementarità delle politiche considerando confini amministrativi, aree funzionali e sistemi idrologici? Quali strumenti e strategie possono aiutare a superare la frammentazione, garantire la compattezza politica e la coerenza tra più soggetti e settori interessati? Quali sono le best practices? Quali meccanismi di finanza pubblica possono contribuire a impegnare i vari partner locali nella fornitura di servizi di qualità e nella gestione efficace delle risorse idriche in un area funzionale? Metodologia Il progetto si basa sulla raccolta di dati tramite un questionario che verrà distribuito a più di 100 medie e grandi città in paesi industrializzati ed emergenti. I dati verranno incrociati con il database dell OCSE sulle Aree Metropolitane (dati sulla popolazione, PIL, ecc.). Il questionario è rivolto ai dipartimenti delle municipalità che si occupano della gestione delle acque, a prescindere dal tipo di fornitore del servizio (pubblico, privato, misto). Le risposte dovranno essere fornite da esperti tecnici e non politici. Nel caso delle aree metropolitane, i dati richiesti dovranno riguardare la città principale dell area metropolitana, ma il questionario esplorerà i legami tra la città nucleo e le città circostanti

7 (siano esse all interno di un area metropolitana o meno). I membri dell Iniziativa OCSE sulla Governance dell Acqua contribuiranno a catalizzare le risposte nell ambito delle rispettive reti di enti locali. I risultati dell indagine aiuteranno a trarre delle conclusioni tenendo in considerazione la situazione economica, sociale e ambientale delle città oggetto di indagine, nonché le variabili relative alla forma urbana, alla dimensione, alla struttura di governance e ai modelli demografici. Agli intervistati sarà fornita la possibilità di presentare casi studio su pratiche innovative in materia di governance urbana dell acqua. Queste informazioni qualitative aiuteranno a mostrare le best practices per far luce sulla gamma di opzioni per determinare soluzioni di governance in risposta ad eventuali e futuri shock. Una cluster analysis, attraverso un metodo di raggruppamento gerarchico, consentirà di identificare gruppi omogenei di città e sintetizzare le molteplici dimensioni che li descrivono. Il metodo ha lo scopo di identificare le differenze tra i gruppi, diversi modelli di governance e il rapporto tra strutture di governance e risultati delle politiche dell acqua. Il progetto sarà sviluppato in modo iterativo e inclusivo. Verrà stabilita una taskforce all interno dell Iniziativa OCSE sulla Governance dell Acqua e tutti coloro che risponderanno al questionario saranno informati e impegnati per tutto il ciclo del progetto. Si terranno una serie di webinars per discutere i risultati e si organizzerà un workshop all inizio del 2015 per discutere le raccomandazioni politiche e catalizzare le reazioni da parte di una vasta gamma di parti interessate. Il report sarà presentato durante la 5a riunione dell Iniziativa OCSE sulla Governance dell Acqua e sottoposto agli organi e comitati competenti dell OCSE per commenti e declassificazione. Timeline Luglio - Agosto 2014: Raccolta dati (tra più di 100 città e aree metropolitane invitate a rispondere al questionario on-line OCSE) Settembre-Ottobre 2014: Raccolta dei casi studio Novembre 2014: Discussione del progetto durante la 4a riunione dell Iniziativa OCSE sulla Governance dell Acqua, sede OCSE, Parigi Gennaio 2015: Discussione del report in un workshop (date e luogo da confermare) 26 Maggio 2015: Discussione dei progressi del progetto durante la 5a riunione dell Iniziativa OCSE sulla Governance dell Acqua, Edimburgo, Scozia Q3 2015: Lancio finale del rapporto La Governance dell acqua nelle città (date e luogo da confermare) Dettagli di contatto Per maggiori informazioni, si prega di inviare una mail a: Aziza Akhmouch, Responsabile del Programma OCSE sulla Governance dell Acqua: aziza.akhmouch@oecd.org ( ) Oriana Romano, Policy Analyst, Oriana.romano@oecd.org ( )