Rifugiati, profughi, sfollati

Transcript

1 Nadan Petrović Rifugiati, profughi, sfollati Breve storia del diritto d asilo in Italia Nuova edizione aggiornata FRANCOANGELI Collana di Diritto SAGGI E RICERCHE

2 Informazioni per il lettore Questo file PDF è una versione gratuita di sole 20 pagine ed è leggibile con La versione completa dell e-book (a pagamento) è leggibile con Adobe Digital Editions. Per tutte le informazioni sulle condizioni dei nostri e-book (con quali dispositivi leggerli e quali funzioni sono consentite) consulta cliccando qui le nostre F.A.Q.

3

4 I lettori che desiderano informarsi sui libri e le riviste da noi pubblicati possono consultare il nostro sito Internet: e iscriversi nella home page al servizio Informatemi per ricevere via e.mail le segnalazioni delle novità.

5 Nadan Petrović Rifugiati, profughi, sfollati Breve storia del diritto d asilo in Italia Nuova edizione aggiornata FRANCOANGELI Collana di Diritto SAGGI E RICERCHE

6 Grafica della copertina: Elena Pellegrini Seconda edizione. Copyright 2011, 2013 by FrancoAngeli s.r.l., Milano, Italy. L opera, comprese tutte le sue parti, è tutelata dalla legge sul diritto d autore. L Utente nel momento in cui effettua il download dell opera accetta tutte le condizioni della licenza d uso dell opera previste e comunicate sul sito

7 ai miei genitori, a Cristina e a Sofia

8

9 Indice Prefazione di Angela Pria pag. 11 Prefazione di Laurens Jolles» 13 Prefazione di Josè Angel Oropeza» 15 Introduzione alla seconda edizione» L evoluzione legislativa e il contesto di riferimento: dalla Costituzione (1948) alla legge Martelli (1990)» La natura giuridica e la condizione dello straniero titolare del diritto d asilo costituzionale» La Convenzione di Ginevra del 1951» L applicazione della Convenzione di Ginevra nell ordinamento italiano» La procedura di ottenimento dello status di rifugiato in base alla legislazione antecedente alla legge n. 39/90» Le dimensioni della presenza rifugiata in Italia dai primi anni Cinquanta alla legge Martelli» Gli aspetti assistenziali ed organizzativi» L evoluzione legislativa e il contesto di riferimento dalla legge Martelli alla fine degli anni 90: lento recupero del ritardo strutturale» La procedura d asilo ex art. 1 della legge Martelli» Le emergenze dei primi anni 90: dall instabilità nei Balcani alla crisi somala» Le emergenze albanese e somala» L esodo dalla ex Jugoslavia» 42 7

10 5. Gli aspetti assistenziali pag L emergenza albanese del 1997» 46 7.L emergenza kosovara ( )» L evoluzione della normativa italiana ed europea tra i primi anni Novanta e il Duemila» L armonizzazione delle politiche d asilo in Europa» Dalla prime politiche e strumenti comuni alla Convenzione di Dublino» Dal Trattato di Maastricht al Trattato di Amsterdam» La Conferenza di Tampere» L avvio di alcune sperimentazioni nazionali di accoglienza: politiche di assistenza come laboratorio bottom-up» Il consolidamento di iniziative spontanee di accoglienza» Il progetto Azione comune» Il Programma nazionale asilo (PNA)» La costruzione delle rete territoriale» I progetti finanziati dal Programma di iniziativa comunitaria Equal-Asse Richiedenti asilo» Il dispositivo nazionale in materia d asilo: dalla legge n. 189/2002 (Bossi Fini) alla Direttiva sui minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo» La nuova procedura per il riconoscimento dello status di rifugiato» Gli aspetti assistenziali: Centri di identificazione e Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)» L entrata dello SPRAR a pieno regime» La tutela dei minori non accompagnati richiedenti asilo» La Direttiva sui minori stranieri non accompagnati» L applicazione della Direttiva» L evoluzione della normativa europea e le ricadute sulla realtà italiana» Il Regolamento Dublino» I decreti di recepimento delle Direttive CE in materia d asilo» Il decreto legislativo n. 140/2005» Il decreto legislativo n. 251/2007» Il decreto legislativo n. 25/2008» 93 8

11 6. Gli aspetti relativi all accoglienza e all assistenza nei decreti di recepimento delle Direttive procedure e qualifiche pag La tutela dei minori nei decreti di recepimento» Gli ultimi sviluppi nella legislazione italiana ed europea in materia d asilo» Il decreto legislativo n. 159/2008 (Modifiche al decreto legislativo n. 25/2008)» La legge n. 94/2009» L evoluzione della legislazione comunitaria» Dal Programma dell Aia al Programma di Stoccolma» Le legislazioni regionali» I protocolli regionali e altre forme strutturate di intervento L articolazione del sistema nazionale di accoglienza e l avvio di ulteriori sperimentazioni istituzionali a carattere nazionale e comunitario» Le azioni a carattere sperimentale: dai centri polifunzionali alle attività di reinsediamento» Le sperimentazioni con risorse comunitarie: il Fondo europeo per i rifugiati» Le azioni nazionali FER» Le Azioni comunitarie FER: il Programma Mare Nostrum L Emergenza Nord Africa ( ) 127 Considerazioni conclusive» 131 Postfazione di Predrag Matvejević» 137 Riferimenti bibliografici» 139 Glossario» 145 9

12

13 Prefazione di Angela Pria * Di fronte al fenomeno migratorio delle popolazioni costrette a lasciare le terre d origine a causa di guerre, epidemie, persecuzioni etniche, politiche o religiose, come pure in conseguenza di una endemica povertà, i Paesi occidentali sono chiamati a fornire una risposta civile e solidale ad un problema che presenta oramai una dimensione planetaria. In termini di impegno, ogni Stato ha il dovere quindi di fornire un aiuto immediato, concreto ed efficace per garantire protezione ed accoglienza a quanti chiedano rifugio per sperare in una esistenza nuova e dignitosa. Sotto tale profilo lo sforzo strategico ed operativo profuso dall Italia nel mettere insieme amministrazioni locali e centrali, organizzazioni umanitarie internazionali e nazionali, in un quadro in cui più soggetti si incontrano e dialogano dando luogo a una condivisione di responsabilità e di interventi di ampio respiro, ha determinato una evoluzione del sistema del diritto di asilo, con evidenti trasformazioni in campo socioeconomico e normativo. Proprio in questo contesto ordinamentale, particolarmente delicato dal punto di vista politico-amministrativo, anche per la componente internazionale della tematica, un importante contributo è offerto dalla pubblicazione di Nadan Petrovic, Rifugiati, profughi, sfollati, la quale offre un approfondita panoramica sulle trasformazioni in atto nel macrocosmo asilo, analizzandone dettagliatamente il divenire nelle sue singole fasi. Grazie ad una mirata ricostruzione delle vicende storiche del diritto di asilo, integrata in parallelo dal richiamo ai mutamenti giuridici intervenuti, dall adozione della Costituzione ad oggi, con l evoluzione del diritto internazionale, l Autore mostra di cogliere il senso e l entità dei cambiamenti in essere in una materia complessa e trasversale a varie discipline, fornendo agli operatori e cultori del settore un compiuto strumento di lavoro di rilevante interesse. * Capo Dipartimento per le Libertà civili e l Immigrazione, Ministero dell Interno. 11

14

15 Prefazione di Laurens Jolles * È con grande entusiasmo che accolgo una pubblicazione in materia di diritto d asilo che ne illustri la storia recente e ne raccolga le evoluzioni sia in termini legislativi che di prassi, un lavoro che rappresenta un ulteriore arricchimento nella comprensione di questa complessa tematica. Il testo propone un excursus che acquisisce un valore aggiuntivo perché pubblicato in occasione del 60 anniversario della Convenzione di Ginevra sullo status dei Rifugiati, il primo accordo internazionale che ha sancito i diritti e gli obblighi di coloro che sono costretti a fuggire dal proprio paese a causa di persecuzione e conflitti. Tra i vari argomenti trattati da Nadan trovo di particolare interesse quello dell armonizzazione delle normative nazionali nel contesto delle disposizioni europee. Tema di particolare attualità, soprattutto se consideriamo il percorso avviato dagli Stati Membri verso un Sistema Comune di Asilo Europeo come necessaria evoluzione anche rispetto a quegli importanti cambiamenti geopolitici che stanno avvenendo sulla sponda meridionale del Mediterraneo e rispetto ai quali l Unione Europea non può e non deve rimanere indifferente. Se l obiettivo di questo volume è anche quello di illustrare il percorso giuridico di colui che cerca protezione internazionale, si può affermare con certezza che il testo può rappresentare un valido strumento ed una guida scrupolosa per chi opera nel settore dell asilo e per coloro che desiderano approfondire la materia. * Delegato ACNUR - Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati per il Sud Europa. 13

16 Un'altra questione cara all Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati che Nadan approfondisce in questo volume è quella dell accoglienza dei richiedenti asilo e dei rifugiati. In quest ambito vi sono stati, nel corso degli anni, miglioramenti scaturiti dalla necessità di costruire una rete di accoglienza che garantisca ai rifugiati dignità e integrazione. Ed è stata senz altro di grande rilievo la collaborazione instauratasi fin dalla fine degli anni 90 fra l UNHCR, i comuni italiani attraverso l ANCI ed il Dipartimento libertà civili e immigrazione del Ministero dell Interno e che ha portato nel 2001 alla nascita del PNA, Programma Nazionale Asilo, evolutosi in seguito nel Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR). Resta tuttavia ancora molto da fare. E in queste pagine possiamo identificare quali siano le lacune del sistema e ricavare importanti spunti di riflessione su quali possano essere i prossimi passi per giungere ad un reale miglioramento dei processi di accoglienza e integrazione. In conclusione, ritengo doveroso ringraziare l autore Nadan Petrović la chiarezza con cui è riuscito ad illustrare in maniera completa quel ventaglio di aspetti che caratterizzano la materia dell asilo dal punto di vista storico, giuridico e sociologico, senza peraltro sottovalutare l aspetto umano ed i problemi che richiedenti asilo e rifugiati si trovano a dover affrontare quotidianamente in Italia e in Europa. 14

17 Prefazione di José Angel Oropeza * Nel corso del 2011, l Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) celebra il suo sessantesimo anniversario, sia a livello internazionale che in relazione alla sua presenza in Italia. Durante tutto questo periodo, l Organizzazione, oltreché assistere centinaia di migliaia di migranti, ha accompagnato con i propri interventi l evoluzione del fenomeno migratorio nazionale che in pochi anni ha trasformato a pieno titolo l Italia da paese di emigrazione a paese di immigrazione. Anche in relazione al fenomeno dell asilo, gli interventi OIM sono stati pienamente funzionali a tale evoluzione che, come ben illustrato nel libro di Nadan Petrović, vede l Italia trasformarsi da paese di transito per coloro che fuggivano verso i paesi del cosiddetto Mondo libero, a paese di destinazione finale di un sempre maggiore numero dei richiedenti e titolari della protezione internazionale. Fino agli anni Novanta, infatti, l intervento dell OIM che in quel periodo agiva ancora sotto la denominazione di Comitato Intergovernativo per le Migrazioni Europee (CIME) - era prevalentemente orientato alla facilitazione delle attività di reinsediamento dei rifugiati. A tal fine, le attività dell Organizzazione erano prevalentemente rivolte all organizzazione degli espatri verso paesi extraeuropei quali gli USA, il Canada, l Australia e la Nuova Zelanda. La trasformazione dello scenario italiano in materia di immigrazione e asilo, caratterizzato da importanti modifiche legislative, ma anche dall esponenziale aumento degli arrivi di richiedenti protezione in Italia a partire dai primi anni Novanta, ha gradualmente modificato la tipologia degli in- * Direttore dell Ufficio di Coordinamento per il Mediterraneo, Capo Missione in Italia e Malta dell Organizzazione internazionale per le migrazioni. 15

18 terventi OIM. Alle attività di rimpatrio volontario assistito, organizzato dapprima nell ambito delle singole emergenze occorse degli anni Novanta e, successivamente, nell ambito di un programma stabile finanziato dallo Stato Italiano, si sono aggiunte attività a favore dei gruppi vulnerabili di migranti e quelle volte al miglioramento complessivo delle condizioni di accoglienza nei centri realizzate attraverso alcuni progetti finanziati dalla Commissione europea e dal Governo italiano, come denominati Praesidium e Ad personam. Allo stesso tempo, ad ulteriore riprova del definitivo passaggio dell Italia da paese d emigrazione a paese d immigrazione, negli ultimi anni sono state organizzate, in stretta collaborazione con l Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, alcune operazioni di reinsediamento di rifugiati eritrei e palestinesi che dai loro paesi di residenza (Libia, Iraq ecc.) vengono reinsediati in Italia. Non da ultimo, l OIM è coinvolta in modo significativo in attività volte a promuovere l assistenza e l inclusione sociale dei titolari di protezione internazionale. In particolare, per molti anni l OIM ha collaborato con il Ministero dell Interno e l Associazione nazionale comuni italiani, nella gestione del Servizio centrale SPRAR nonché in molteplici progetti finanziati dal Ministero dell Interno, dal Ministero del Lavoro (si pensi ai progetti IntregRA e IntegRARsi ) nonché dalla Commissione Europea. Tale impegno assume negli anni una sempre maggiore strutturalità: attualmente l OIM gestisce due importanti progetti Mare nostrum e Nautiluus a favore dei richiedenti e titolari di protezione internazionale. Ambedue i progetti hanno l obiettivo di orientare i soggetti bisognosi di protezione internazionale ospitati nei CARA attraverso l avvio di alcune attività propedeutiche finalizzate alla promozione di un efficace collegamento tra i Centri di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati (CARA) e le altre realtà presenti sul territorio. Tali attività hanno una valenza particolarmente innovativa: questa infatti consiste nella raccolta ed analisi delle qualifiche professionali dei richiedenti protezione internazionale ospitati nei centri ai fini di un loro inserimento più efficace nel tessuto sociolavorativo locale. In pratica, attraverso questi progetti una serie di attività vengono realizzate in modo funzionale all inserimento dei beneficiari nel tessuto socio-economico del Paese (ad esempio, la realizzazione del bilancio di competenze) già durante il periodo di permanenza degli ospiti nei centri, al fine di razionalizzare al massimo il loro tempo di presenza nel circuito nazionale d accoglienza da un lato nonché di ottimizzare le loro professionalità e competenze ai fini di un organizzato job-maching con il fabbisogno lavorativo nazionale e territoriale. Il valore di quest ultima azione sta nel perfezionamento di un iter che vede valorizzare le potenzialità dei titolari di protezione internazionale mediante la promozione di iniziative di 16

19 job-matching tra domanda e offerta di lavoro nel rispetto della capacità di assorbimento dei diversi contesti territoriali. Grazie all esito positivo di queste innovative esperienze - sebbene alcune ancora in corso - l OIM intende proseguire e perfezionare tale percorso al fine di diversificare la tipologia di risposta in un contesto sempre più complesso come quello oggetto del presente libro. La necessità di calibrare le tipologie di risposta, nell ambito di un confronto tra tutti gli addetti ai lavori nel campo della tutela dei rifugiati, sembra evidente 1. La concorrenza tra i maggiori controlli e i tentativi sempre più sofisticati di eludere i controlli medesimi potrebbe pregiudicare sin troppo facilmente le necessità dei rifugiati. L aumento degli spazi di dibattito sulla migrazione denota una maggiore consapevolezza sulla necessità di risposte, da parte degli Stati, alle istanze nate dai flussi migratori in tutto il mondo. Gli Stati hanno bisogno del contributo di studiosi, ONG e tutti i soggetti impegnati nel campo dell asilo e della tutela dei rifugiati, in particolare nel momento delle decisioni di tipo pratico, decisioni che non escludono una possibile soddisfazione sia delle istanze di protezione dei rifugiati sia le preoccupazioni degli Stati, relative alla gestione dell immigrazione. In questo modo la partecipazione critica del pubblico alle politiche migratorie è assicurata. È necessario che il confronto vada oltre la riaffermazione di vecchie posizioni, affinché si possa comprendere come garantire la protezione dei rifugiati nel più ampio contesto della gestione dell immigrazione. Il libro di Nadan offre l opportunità di riflettere su tali questioni, dal punto di vista dei rifugiati, dell asilo e del suo legame con il fenomeno migratorio. Allo stesso tempo si sente la necessità di affrontare la questione della migrazione globale non come un aspetto dell asilo, ma in quanto problematica distinta, che richiede l attenzione degli Stati. 1 Gran parte del dibattito attuale non riconosce il nesso esistente tra migrazione e asilo, n.d. A. 17

20

21 Introduzione alla seconda edizione Parallelamente all incremento esponenziale del numero di cittadini stranieri residenti 1, in Italia si registra da anni una crescita costante di richieste di protezione internazionale 2, ciò comportando la definitiva trasformazione del Paese oltreché in un Paese d immigrazione, in una terra d asilo 3. Da un attenta analisi delle domande d asilo pervenute negli ultimi anni emerge, infatti, un complessivo e sensibile aumento del fenomeno, iscrivendo l Italia tra i Paesi maggiormente esposti ai flussi per richieste di protezione internazionale tra i paesi industrializzati 4. A partire dalla fine degli anni 90, in particolare, la geografia politica e le caratteristiche dei flussi migratori mutano progressivamente, esponendo l Italia, in ragione della sua posi- 1 Dal mezzo milione circa del 1987 si è passati agli attuali quasi 5 milioni, n.d.a. 2 In conformità ai due differenti status introdotti dalla c.d. Direttiva qualifiche (di cui si parlerà ampiamente nel capitolo 6), la domanda d asilo, in base al decreto l.gs n. 251/2007, assume la denominazione di «domanda di protezione internazionale» riferendosi alla presentazione di una istanza di protezione diretta ad ottenere lo status di rifugiato o di protezione sussidiaria. Allo stesso modo, la definizione «richiedente protezione internazionale» sostituisce la dicitura «richiedente asilo» che, tuttavia, non scompare del tutto dalla normativa (nello stesso decreto legislativo n. 25/2008 si disciplinano i «centri di accoglienza per richiedenti asilo») né tantomeno dalla dottrina e dal lessico comune. 3 Dagli anni 50 al 1989 risultano presentate in Italia solo domande d asilo; di questi pochissimi erano rifugiati residenti (secondo l UNHCR, al 31 dicembre 1991, soltanto ) stante la scelta, da parte della maggioranza, di re-insediarsi in paesi di vecchia tradizione migratoria (in particolare gli USA, il Canada e l Australia). La situazione è andata radicalmente cambiando all inizio degli anni 90, grazie all accelerazione riconducibile da un lato, all abolizione della cosiddetta riserva geografica prevista dalla legge Martelli (n. 39/1990), dall altro, al diversificarsi di un crescente flusso delle persone in fuga sia da persecuzioni individuali che da situazioni di violenza generalizzata. 4 Nel 2011, l Italia si è collocata al quarto posto tra i Paesi industrializzati quale meta prescelta dai richiedenti protezione internazionale, subito dopo gli Stati Uniti, la Germania e la Francia, n.d.a. 19