UN APPROCCIO RINNOVATO ALLA RAZIONALITÀ NEL PIANO Parole chiave: Razionalità, GPRA, Logical Framework Approach

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1 UN APPROCCIO RINNOVATO ALLA RAZIONALITÀ NEL PIANO Parole chiave: Razionalità, GPRA, Logical Framework Approach Giuseppe B. Las Casas, Anna Sansone 1. INTRODUZIONE In un epoca di profonda e rapida trasformazione in campo economico, sociale e tecnologico, si assiste nei fatti ad un cambiamento del modo di concepire il processo di pianificazione e, quindi, del ruolo e delle strumentazioni tecniche del pianificatore. Come sottolinea Friedman (1993) la pianificazione è quella pratica professionale che cerca di collegare forme di conoscenza con forme di azione nella pubblica arena. Il punto centrale della pianificazione è proprio la ricerca del nesso tra conoscenza ed azione (Faludi, 1997), attraverso un processo che tende ad assistere, guidare il sistema urbano verso la condizione desiderabile per i diversi attori, indirizzandone l agire, piuttosto che tentando di disegnarne il futuro. Tali elementi di innovazione pongono, in modo ormai non più rinviabile, l esigenza di un riordino del sistema di pianificazione anche dal punto di vista dei suoi strumenti. Dopo un periodo troppo lungo in cui, in onore di un insieme di concetti di grande rilevanza, si è assistito ad una pressione continua verso l abbandono di forme di piano sistematiche, comprensive e razionali a favore di forme prevalentemente poco strutturate e trasparenti di negoziazione, oggi i nuovi strumenti di intervento, connotati da forti caratteri di operatività, richiedono un richiamo ad un attività di valutazione sistematica che faccia chiaro riferimento ad un quadro preciso e strutturato di obiettivi e ad ipotesi il più possibile formalizzate circa il contributo di ciascuna azione al conseguimento degli stessi. Alla base della nostra proposta poniamo l ampia riflessione sul governo della complessità che gli ultimi dieci anni ci hanno ripresentato e, senza riproporne la lettura, proponiamo la presentazione di strumenti di ordinamento delle idee ed di esplicitazione dei processi logici di costruzione del piano. Tali strumenti, fra i quali la costruzione del Quadro logico degli Obiettivi viene collocata in posizione centrale, vengono proposti per: - la loro capacità di contribuire al formarsi di una sorta di soluzione (incertezza) trasparente e condivisa su quegli oggetti la cui dinamica definisce le condizioni di massima incertezza; - per la loro capacità di controllo 1

2 In questo lavoro viene presentata una breve discussione del significato e delle utilità del Logical Framework Approach, una revisione recente di un vecchio format di ordinamento delle procedure valutative, diffuso fin dai primi anni ottanta presso le agenzie delle Nazioni Unite per valutare i programmi di intervento nei PVS. Quello che qui viene proposto è una descrizione critica di tale approccio sottolineando come esso possa essere di supporto rispetto ad una diffusa istanza di innovazione dei metodi di pianificazione e di valutazione che emerge dal fondamentale apporto della GPRA del Governo Federale degli Stati Uniti e dai programmi di miglioramento della valutazione della Commissione Europea. 2. RAZIONALITÀ LIMITATA E INCREMENTALISMO Come sottolinea Friedman, la pianificazione può essere intesa come l arte dell assunzione razionale di decisioni sociali. La razionalità, per la pianificazione detta sinottica, veniva definita, nel passato, come la esigenza di una procedura standard per l assunzione di decisioni. Assumiamo, qui, che una decisione sia tanto più razionale quanto più è coerente con i suoi obiettivi e compatibile con le possibilità e i vincoli esistenti e/o con i mezzi a sua disposizione. La migliore razionalità si fonda dunque sulla migliore conoscenza possibile delle condizioni e dei vincoli della decisione, e di poterne pertanto valutare meglio l efficacia. 1 Le riflessioni che proponiamo si legano ad un ristretto campionario di tecniche, prevalentemente indirizzate ad aspetti di base del processo valutativo nel processo di piano. Il campo di applicazione che costituisce il centro di questa proposta, si riferisce ai principi etici della: Accountability Della trasparenza E della incertezza condivisa (Las Casas, G. 1995) nella decisione collettiva che dovrebbe a nostro avviso, costituire la base dei comportamenti che tendono a proporre impieghi di risorse pubbliche o di risorse non negoziabili come quelle ambientali (Las Casas, G. 1984) Nel corso degli anni si è passati dalla totale ignoranza del nesso fra conoscenza e azione, assunto nel pensiero e nell agire di derivazione ottocentesca come esito esclusivo della sensibilità del progettista, ad 1 È noto da Simon in poi il concetto di razionalità limitata, che allude principalmente alla impossibilità di potersi dotare di una conoscenza perfetta preliminare alla assunzione della decisione, numerosi autori sia a partire da questa osservazione sistematica che da altri punti di vista hanno evidenziato il carattere processuale attraverso cui la conoscenza si sviluppa. Significativo nel pensiero moderno è il concetto di incrementalismo, che a partire dalla piecemal engineering di Popper, (1978) ha promosso numerosi filoni di ricerca fra i quali occorre segnalare, per i rilevanti aspetti operativi, il contributo di Bernard Roy (si veda per tutti: Roy, B. 1985) attraverso la modellizzazione del processo incrementale ed evolutivo della decisione collettiva. 2

3 un attenzione ed ad una massa di attese sproporzionata rispetto alla reale possibilità di effettuare valutazioni in maniera completa ed incontrovertibile che la cultura della ottimizzazione coltivava alle origini delle applicazioni della ricerca operativa. Alla fine degli anni settanta (del periodo classico del cosiddetto approccio sistemico), permanevano rilevanti elementi di insoddisfazione circa il passaggio dall analisi al progetto, restando tale passaggio legato alla impostazione di un problema di decisione di tipo sostanzialmente ottimizzatorio, disgiunto dal contributo di robustezza offerto dal processo di apprendimento collettivo. Ignorare il nesso tra conoscenza ed azione e, in particolare fra l attività di conoscenza e il processo di implementazione, significa abbandonare questo passaggio all immaginazione del pianificatore. Di grande utilità al fine di chiarire la possibile strada da intraprendere è il contributo di A. Faludi, la cui proposta vede il passaggio da una concezione statica della pianificazione come semplice applicazione delle conoscenze ad una visione più dinamica centrata sulla decisione come processo. (Faludi, 1997). Ma tutto questo reclama nuovi tipi di razionalità e, soprattutto, come ci sembra, strumenti che esaltino il carattere procedurale e che tengano conto che la incertezza non è superabile e faciliti l implementazione di processi decisionali improntati alla flessibilità, al partenariato, a modalità iterative di valutazione-decisione-monitoraggio-decisione (Camagni, 1997). Se l idea di una razionalità assoluta è ormai superata, ciò non toglie che sempre di una razionalità abbiamo bisogno, per quanto limitata. Nella pianificazione, abbiamo ancora bisogno di trovare buone soluzioni, di valutare gli effetti delle decisioni passate, di garantire la coerenza e la compatibilità di diverse decisioni contemporanee (diversi singoli progetti urbani, che spesso sono gestiti separatamente), di monitorare l impatto di singoli progetti sul piano urbanistico, trasportistico, economico e sociale. Il concetto di razionalità limitata (bounded rationality) dovuto a Herbert Simon ( ed.), grossomodo si richiama alla impossibilità di avere una conoscenza perfetta (su aspirazioni obiettivi, sui futuri.) e dunque genera una razionalità, appunto, limitata. Le innovazioni nelle politiche di gestione del territorio hanno posto, insieme alle trasformazioni del quadro politico, economico e sociale, l esigenza di profonde innovazioni tanto nei metodi della pianificazione, per i quali si richiedono qualità di flessibilità e adattabilità alla domanda di integrazione dell azione pubblica con quella privata, quanto nei metodi della valutazione, i quali, dal mondo della pratica estimativa, si sono spinti in una più estesa pluralità di campi, diventando sempre più strumenti di ausilio per la 3

4 selezione di scelte allocative e trasformative, cioè: metodi di aiuto alle decisioni. (Las Casas 92) 3. PROCESSO LOGICO, PIANIFICAZIONE STRATEGICA E GPRA Alla luce di tali concetti, oggi pianificare non può essere visto semplicemente come pura analisi razionale, ma è diventato un ibrido tra pensiero intellettuale analisi razionale ed interazione sociale 2 Un approccio ai principi e ai metodi dello strategic planning, secondo Camagni, sembra superare alcuni dei limiti della pianificazione tradizionale e si propone di misurare la sua efficacia non in termini di conformità tra azioni e progetti, ma in termini di performance, cioè della produzione di risultati concreti mano a mano che, attorno ai diversi obiettivi, si aggreghi consenso e si sviluppi coinvolgimento attivo. Poiché tali coinvolgimenti vengono conseguiti attraverso il tempo, gli stessi obiettivi devono essere rivisti nel tempo, determinando così gli aspetti essenziali di quel carattere di flessibilità che si domanda alla pianificazione. Faludi e Van der Valk (1994) secondo Mazza (1997) provengono da una definizione estremamente generale di pianificazione strategica: la pianificazione strategica è pianificazione globale, si tratta, continua Luigi Mazza, di una generalità che è difficile non condividere, infatti se non fosse astratta e generale, non sarebbe pianificazione strategica La pianificazione strategica si presenta come un processo dalla cui ambiguità ed apertura deriva la sua forza e flessibilità. La formazione del piano dice infatti Faludi (1997)- deve assumere le decisioni in corso come punto di partenza, a maggior ragione dal momento che queste decisioni costituiscono l interfaccia tra le politiche pubbliche e le aspirazioni degli attori privati Diverse sono le tecniche per favorire l accordo tra i diversi attori, ma sempre favorendo l accostamento ad un efficace compromesso tra rigidità e flessibilità, [avendo] cura allo stesso tempo che la negoziazione non diventi presupposto per la negazione del piano (De Luca, Las Casas 1997). Il quadro esigenziale posto dalla riflessione teorica degli anni 80 e 90 trova negli Stati Uniti un primo tentativo di riformulazione dei metodi della decisone pubblica. Esso non guarda semplicisticamente a obiettivi di efficienza di stampo quasi aziendalista, in un ottica di quei miglioramenti della produttività che si otterrebbero accorciando i tempi tra elaborazione di una decisione e sua implementazione (snellendo le procedure), quanto in 2 E. R. Alexander Introduzione alla Pianificazione: Teorie, Concetti e Problemi attuali, Clean, Napoli, (t.o. Approaches to Planning. Introducing Current Planning Theories, Concepts and Issues Gordon and Breach Science Publishers, Lausanne, 1992). 4

5 un ottica di ridisegno totale della stessa pubblica amministrazione e del suo modus operandi, attraverso la formula del reinventing government. Tale formula trova applicazione pratica nel Government Performance and Results Act (GPRA) del 1993, una legge del governo degli Stati Uniti che obbliga alla pianificazione strategica tutte le agenzie a scala federale. Processo di cambiamento che si sta allargando anche alle scale statali e locali, tanto da costituire, come riferisce Archibugi (1998) un autentica rivoluzione epocale Al di là dell efficace slogan politico, vi è un coefficiente di novità, molto alto che nasce da questo punto di vista sulla pianificazione strategica o di risultato (GPRA): l introduzione sistematica in tutti gli organi gestionali del Governo Federale dell obbligo di elaborare piani strategici (quinquennali), piani di prestazione (annuali) e, conseguentemente, il bilancio di programma (program budgeting) assumendo in una chiave più condivisa e moderna i principi antichi del PPBS nella letteratura anni 60 (cfr. Hill, M., 1966 Litchfield, N.,1998) Fra i numerosi elementi di innovazione introdotti, con il Government Performance and Results Act del 1993, nelle modalità di gestione degli affari nella Pubblica Amministrazione, si è individuata una nuova attenzione agli strumenti di coinvolgimento nella costruzione di un piano di tutti i soggetti, sia pubblici che privati, attraverso un modello di Pianificazione Strategica che consente di soddisfare criteri di razionalità nel processo di elaborazione, gestione e valutazione del piano. Razionalità che si concretizza nella valutazione condivisa dei nessi fra fini e mezzi. In questo tipo di approccio dinamico in cui si apprende durante l azione (learning by doing), le differenti fasi del processo programmatorio sono sistematicamente accompagnate da verifiche e relative correzioni: - sia della coerenza degli obiettivi rispetto all approfondimento che deriva dalla presenza costante ed attiva sul territorio e rispetto ai cambiamenti dello scenario esterno, - sia dei risultati delle azioni messe in atto. La valutazione si viene affermando come pratica integrata nella pianificazione e nel governo del territorio e dell ambiente. Deve accompagnare tutte le fasi del processo di realizzazione del Piano, ovvero ex-ante, quando si decide di avviare un attività di piano e si selezionano le azioni; in itinere, quando viene esercitata l azione di governance in corso d opera; ex-post, quando le si giudica alla luce dell esperienza per reiterarle o modificarle e finale, quando si cerca di estrarre insegnamento dalle azioni messe in opera. 3 3 Sulle fasi del processo di valutazione, cfr. anche (Las Casas 1992): i) quella in cui ci si propone la valutazione dello stato di fatto ; ii) quella in cui ci si propone la valutazione di strategie, piani o progetti alternativi, al fine di individuare fra questi una scelta sulla quale decidere; 5

6 Tale esercizio si caratterizza dunque come occasione di riflessione e di dialogo che accompagna l azione nel suo divenire, nei suoi esiti ed impatti e produce i suoi effetti per scopi diversi: - per migliorare l efficienza di contesti organizzativi, - per migliorare l efficacia dell azione pubblica, - per migliorare la qualità di prodotti e contesti; La valutazione nel processo di piano viene accolta quindi come forma di comunicazione, in quanto diffonde le informazioni su possibili scenari di sviluppo urbano, mostrando convenienze e costi per la collettività e per i soggetti coinvolti Valutazione-scelta-decisione Allo scopo di trovare un accordo per i termini più essenziali del problema, viene innanzitutto proposta una riflessione sulle differenze e sui legami che si stabiliscono fra tre momenti di un processo conoscitivo che costituiscono il centro del processo di decisione. Si tratta di porre l'attenzione su differenze e peculiarità di termini e, dunque di processi che spesso vengono impropriamente sovrapposti, scambiando finalità dell'uno con quelle proprie di un altro. In particolare appare indispensabile osservare che: - la valutazione attiene ad una prima fase di un processo cognitivo che riguarda sia aspetti sostantivi che procedurali. In particolare questa attività riguarda il raffronto con obiettivi di conseguimento ritenuti essenziali: sono i terms of reference i quali definisconolo spazio entro il quale la valutazione si svolge e nel quale viene collocato l oggetto o gli oggetti della valutazione. - la scelta conclude un processo valutativo che tende a selezionare una alternativa fra molte, in un contesto di criteri e punti di vista multipli e, spesso, conflittuali. Essa richiama la necessità di confrontare e selezionane più alternative. A questo scopo richiede di dotarsi di criteri, cioè di funzioni dei vantaggi connessi a ciascuna alternativa in ragione dei diversi obiettivi che permettano di stabilire una relazione di preferenza e, successivamente di definire o, meglio, costruire regole di comportamento che permettano di dare esito all attività di selezione/ordinamento quando ci si trova in presenza di una molteplicità iii) quella secondo il quale ci si propone di valutare i risultati conseguiti (o conseguibili) da un progetto realizzato (o in corso di realizzazione). In questa ottica, si ripropongono alcuni dei concetti principali di un così detto "approccio rinnovato" al ciclo del progetto, basato su esperienze e considerazioni sviluppate in un contesto relativo alla elaborazione e alla valutazione di progetti di investimento con implicazioni rilevanti di ordine territoriale. I riferimenti considerati si rifanno alle esperienze della Banca Mondiale e di altre organizzazioni internazionali legate alle Nazioni Unite. 6

7 di criteri e di alternative, ognuna delle quali per alcuni criteri è preferita alle altre e, per altri criteri, viene preferita. 4 - la decisione, non più intesa solamente come atto deliberativo, ma, come spiega Bernard Roy (1979), come "...un tempo forte di un processo...". Tale atto deliberativo conclude, solo temporaneamente, un processo lungo e complesso di natura squisitamente politica in cui è il rapporto fra individui di una collettività (e dunque fra interessi non necessariamente concorrenti) a dover essere regolato. Osserveremo ancora che, mentre il processo valutativo include prevalentemente questioni di ordine tecnico, (non escluse questione di ordine qualitativo e soggettivo che richiamano la sensibilità del (dei) valutatore (i)) e la decisione attiene soprattutto a questioni di ordine squisitamente politico, la scelta induce problematiche che appartengono sia all una che all altra sfera. Mentre la costruzione e lo sviluppo di metodi per comparare e ordinare alternative è infatti oggetto di tentativi e di proposte che sono di natura tecnica, la scelta della regola è un fatto politico: si tratta infatti della scelta del metodo attraverso cui valutare il consenso. (cfr. fra gli altri: P. Martelli, 1983) 4. PROJECT CYCLE MANAGEMENT E IL LFA (LOGICAL FRAMEWWORK APPROACH) In questo contesto esiste una valida strumentazione di riordino analitico che facilita il compito del progettista, proponendo un approccio razionale per la stesura dei documenti pianificatori. Ci si riferisce in particolare alla metodologia del Project Cycle Management proposto dalla comunità europea che rappresenta un approccio consolidato in ambito di progetti territoriali e di pianificazione degli interventi pubblici. Seguendo le ipotesi metodologiche consolidate 5, diremo che le fasi del ciclo del progetto sono: 1) Identificazione del progetto e della sua ragion d'essere; (Valutazione dei Fabbisogni) 2) Elaborazione del progetto; (Valutazione della consistenza fra i legami logici che pongono in relazione azioni e risultati attesi) 3) Valutazione e decisione di investire (o di non investire) (Valutazione comparata fra costi e vantaggi per diverse strategie, compreso il non-progetto) 4 È il problema alla base delle metodologie multicriteri di aiuto alla decisione che, come ricorda lo stesso P. Vinke, (1981) si qualifica come un problema hill founded (cioè mal posto che, in generale non ammette una soluzione univoca. 5 Si veda il manuale UNIDO del 1982 e per una ripresa, Pennisi e Scandizzo 1085 e Las Casas Formulazioni leggermente diverse, forse più semplici, sono state proposte nel citato manuale della Commissione Europea. 7

8 4) Implementazione; (e valutazione on-going) 5) Valutazione finale; (audit) 6) Valutazione a-posteriori; (messa a punto delle considerazioni sugli effetti conseguiti quando il progetto è a regime) Durante lo svolgimento di una qualunque delle fasi, o alla fine del ciclo, è possibile avviare un altro ciclo relativo ad un ulteriore progetto (compreso il non progetto) Gli strumenti proposti rappresentano i tratti essenziali del ragionamento di piano e definiscono le azioni di un attività di pilotaggio (cibernetica) che riveste i tratti della evolutività che caratterizza un punto di vista rinnovato all approccio sistemico. Il Logical Framework Approach (LFA) è stato comunemente usato, negli anni settanta dalle agenzie di sviluppo internazionali (USAID) per accrescere la sua accountability al congresso e successivamente anche dalla FAO, come uno strumento per la gestione di piani di sviluppo, in quanto hanno riconosciuto che il modo per migliorare le prestazioni e l'impatto dei progetti è rafforzare il processo di pianificazione all'interno di una struttura di gestione coerente caratterizzata da obiettivi definiti chiaramente con vantaggi ottenibili e misurabili. 6 6 Nel 1969 il LFA fu elaborato per conto della U.S. Agency for International Development (USAID) come strumento di presentazione dei progetti descrittivi in natura. Dopo il l ACDI (Agency Canadienne de Development International) ha utilizzato il LFA come parte dell attività di concezione del progetto. Nel 1985 l ACDI ha pubblicato una guida di utilizzazione del LFA nella gestione e valutazione dei progetti di sviluppo internazionale. Nel 1992 il NORAD ha pubblicato una guida di pianificazione per obiettivi. Nel 1995 il DANIDA ha proposto il LFA come strumento di sviluppo partecipativo. Nel 2001 la Comunità Europea ha proposto nel manuale del PMC (Project Cycle Management) il LFA come tappa del PMC. 8

9 figura 1. Ora è utilizzato come una tecnica efficace per consentire ai diversi soggetti, di individuare ed analizzare problemi, definire obiettivi e attività da intraprendere per risolvere quei problemi, come strumento di analisi, ai fini dell approvazione e valutazione di progetti. Esso si compone (v. figura 1) delle seguenti fasi: Fase di analisi, durante la quale si analizza la situazione esistente per sviluppare una visione della situazione futura desiderata e selezionare le strategie che ne possono permettere il raggiungimento. La fase di analisi di un LFA prevede come inizio l analisi della situazione esistente. Partendo dalla conoscenza degli stakeholders, i quali definiscono i problemi e i bisogni principali, si definiscono gli obiettivi prioritari da raggiungere con il compimento del progetto. Se non ci fossero problemi non ci sarebbe bisogno d'azione, la diagnosi del problema dipende dall'immagine dello stato desiderato, che agisce come punto di riferimento. Partire con una buona conoscenza delle aspettative, dei problemi, e delle preferenze dei gruppi coinvolti nel programma, elimina parte dei conflitti dovuti ad un diverso modo di concepire il piano, evitando così la non riuscita del piano stesso. Un tipico approccio per visualizzare come i problemi si relazionino tra di loro è il problems tree (albero dei problemi), nel quale si sistemano i problemi secondo una logica di causa- effetto dal basso verso l alto. Il problems tree, una volta completato fornisce lo specchio negativo della realtà secondo la lettura degli attori che lo hanno costruito. 9

10 figura 2. Problem tree Logical Framework Analysis as a tool for project planning a Necessary Evil? Orlaith McCaul Il duale del problems tree è l objectives tree, il quale, al contrario, delinea il futuro desiderato, collegando gli obiettivi entro una struttura gerarchica governata dalle assunzioni relative al nesso fini-mezzi. È ovvio che trasformare i rapporti di causa effetto del problems tree in rapporti mezzi fini dell objectives tree non è un operazione semplice, al contrario richiede in alcuni casi una riformulazione delle dichiarazioni che si può raggiungere solo attravereso trattative, compromessi e negoziazioni. Una delle sfide più difficili nella pianificazione è la traduzione di vaghi, incoerenti fini in obiettivi operativi. I fini chiaramente espressi non sono solo necessari per portare avanti le fasi successive della pianificazione, come la progettazione e la valutazione delle alternative, ma sono anche un significativo elemento del piano o delle politiche in se stessi e la loro comunicazione efficiente è uno dei fattori più importanti ai fini del successo della implementazione di un piano, di una politica o di un programma. Naturalmente, identificare i fini e gli obiettivi non è facile. In organizzazioni e istituzioni complesse, l'articolazione dei fini si può raggiungere solo attraverso negoziazioni, trattative e attraverso la composizione di conflitti mediante la prospettazione sempre più ricca del quadro delle alternative e delle loro ricadute rispetto ad un quadro di obiettivi che evolve, nella formulazione e nella percezione della importanza relativa. A questo punto si individuano le strategie da utilizzare per raggiungere gli obiettivi desiderati 10

11 Fase di sintesi o di pianificazione, durante la quale la strategia viene sviluppata in un programma operativo. In questa fase si definiscono, nel Logframe, le azioni da intraprendere, le risorse a disposizione e da reperire in relazione agli obiettivi desiderati il legame fra obiettivi sottordinati e obiettivi sovraordinati ( rapporto fini e mezzi). La fase di sintesi si concretizza con la costruzione del logframe matrix (o quadro logico), nel quale riassumono le conclusioni della fase precedente. Il LF è concepito nella fase di implementazione e formulazione del PCM e serve per strutturare la logica delle attività di piano. Il LF presenta la gerarchia degli obiettivi in una griglia composta almeno da quattro righe e quattro colonne (cfr. AusAid Guidelines dell Australian Agency for International Development; Manual Project Cycle Management - Unione Europea). Schema del logframe Narrative Summary Development Objective Objectively Verifiable Indicators (OVIs) Means of Verification MOVs External Factors (Assumptions) Immediate Objective Outputs / Activities figura 3 Schema del Log Frame Ci sono due logiche che consentono la lettura della matrice: quella verticale e quella orizzontale. La logica verticale della matrice è una descrizione degli obiettivi del progetto e comprende (nelle righe) overall objective, purpose, outputs ed activities. Tale logica consiste nel fatto che un progetto produrrà il suo contributo all overall objective raggiungendo i suoi purposes, i quali richiedono la produzione di alcuni outputs dalle activities previste. Il raggiungimento di ogni livello può essere dimostrato dagli indicatori di performance verificabili obiettivamente (key indicators performance), ma dipende anche dalla consapevolezza e dalla gestione di external condictions (assumptions/risks). 11

12 Goal Purpose Assumptions Outputs Assumptions Activities Assumptions Inputs Assumptions figura 4. La logica verticale della struttura di programma La logica orizzontale consente al pianificatore di poter specificare gli indicatori di performance dei vari livelli della struttura del progetto, come l informazione è stata generata e la fonte dei dati utili per il calcolo (means of verification) e, contemporaneamente, i rischi e presupposti interni o esterni al controllo e gestione del progetto richiesti per assicurare che i vari livelli siano raggiunti ed eventualmente la precondizione necessaria affinché il progetto possa essere iniziato. Al livello delle attività, nelle colonne successive, si riportano le informazioni relative agli inputs e ai costi del progetto, invece degli indicatori di performance e delle relative fonti. In conclusione si può affermare che la costruzione della matrice permette un duplice livello di osservazione riferito: - al sistema di obiettivi (generali e specifici), risultati attesi e azioni (posizionati nella matrice lungo l asse verticale); - alla concretezza ed alla misurabilità di ciascun obiettivo, risultato ed azione, sulla base di indicatori obiettivamente verificabili e delle fonti di verifica (posizionati sull asse orizzontale). I concetti di misurabilità e comparazione sono tipici della valutazione. Infatti la valutazione può essere intesa come identificazione, e quindi misurazione, degli effetti dell impatto di un intervento o, più esattamente di una politica, in relazione a dati obiettivi e vincoli. Così pure la valutazione può essere intesa come comparazione tra gli effetti di un intervento e gli effetti di altri interventi alternativi al primo. Gli indicatori di performance costituiscono una utile soluzione al problema della trasformazione dei dati, in informazioni significative per la valutazione della prestazione di un sistema urbano o di un progetto di intervento. Nel logframe sono proposti due tipi di indicatori quelli di efficacia, con cui si misura il grado di conseguimento degli obiettivi o di fornitura dei prodotti e quelli di efficienza, con cui si misura il rapporto tra risorse impiegate e prodotti realizzati o conseguimento degli obiettivi di livello inferiore e obiettivi di livello superiore. Le misure fornite da ogni indicatore devono essere tali da renderlo obiettivamente verificabile. Un indicatore si dice obiettivamente verificabile se persone diverse, usando lo stesso processo di misurazione, ottengono gli stessi dati. Gli indicatori dovrebbero mostrare chi si sta giovando del progetto e permettere di valutare gli impatti attesi ed involontari sui gruppi a 12

13 cui è rivolto il progetto Affinché un indicatore sia obiettivamente verificabile è necessario che sia: Misurabile: un indicatore deve poter essere misurato in termini quantitativi o qualitativi; Fattibile: deve essere fattibile in termini di finanze, apparecchiature, esperienze e tempi; Pertinente ed accurato: deve esprimere quello che cerchiamo di misurare in modo preciso; Sensibile: deve essere capace di raccogliere i cambiamenti nel periodo a cui facciamo riferimento; Tempestivo: deve fornire tempestivamente le informazioni. Ai fini della costruzione del quadro logico degli obiettivi si guadi alla descrizione delle principali questioni, riportate nella figura seguente. DOMANDE DA PORSI PER COSTRUIRE IL LOGFRAME 7 LOGICA DEGLI INTERVENTI (con riferimento alla struttura del progetto o sommario narrativo) OBIETTIVO GENERALE (comunemente chiamato Overall Objective o goal). Quali sono i problemi che il progetto aiuterà a risolvere? OBIETTIVO IMMEDIATO (o anche detto Project Purpose) Quali sono gli effetti a breve scadenza attesi sull'area di progetto e dai gruppi coinvolti? Quali sono i vantaggi attesi (o gli effetti negativi) e a chi andranno? Quali cambiamenti porterà il progetto? INDICATORI OBIETTIVAMENTE VERIFICABILI - OVIS Quali sono i modi quantitativi per misurare o i modi qualitativi per giudicare se questo scopo è stato realizzato? Quali sono le misure quantitative o la prova qualitativa da cui il raggiungimento e la distribuzione di effetti e vantaggi possono essere giudicati? RISULTATI (riferito agli outputs o ai risultati intermedi) Quali risultati sono stati ottenuti dal progetto riguardo al raggiungimento degli obiettivi? ATTIVITÀ Quali attività devono essere prodotte per ottenere gli outputs? Figura 5 cheklist per la costruzione del LF MEZZI DI VERIFICA -MOVS Quali sono le fonti di informazioni esistenti? È possibile misurare il rapporto tra i costi e i benefici? Quali sono le fonti di informazioni esistenti? Le disposizioni per la raccolta dei dati devono essere previste sotto gli inputs e gli outputs? Quali sono le fonti di informazione? RIEPILOGO DEGLI INPUTS CHIAVE, E COSTI. Quali materiali, attrezzature, ecc, a quale costo ed entro quale periodo devono essere forniti? PRESUPPOSTI, RISCHI, CONDIZIONI (FATTORI ESTERNI). Quali condizioni, fuori del controllo del gruppo di implementazione, sono necessarie affinché il raggiungimento degli obiettivi del progetto contribuisca alla realizzazione del overall objective? Quali condizioni esterne si devono verificare affinché sia più probabile il raggiungimento degli obiettivi? Quali condizioni esterne si devono verificare affinché l implementazione delle attività produca gli outputs nei termini previsti? 7 Building bridges in PME guidelines for good practice in the planning, monitoring and evaluation of community-based development projects. Implemented by southern ngos with support from european ecumenical agencies 13

14 Il fattore esterno è importante? Sì No Si realizzerà? Non includere nel Logframe Quasi certamente La definizione delle ipotesi relative alle condizioni al contorno e alla robustezza dei legami logici costituisce l aspetto Includere di come maggiore presupposto delicatezza della costruzione del Quadro logico degli obiettivi: nella quarta sulla colonna consapevolezza di tali ipotesi riposa un principio di responsabilità che distingue il ruolo di chi ha concepito un programma senza tenere conto È possibile delle condizioni ridisegnare esterne il da progetto secondo l influenza del quello di chi avendo prospettato legami con fattore altri esterno? possibili avvenimenti ne rimane vittima e, infine da quello di chi possa aver direttamente influenzato l esito del piano. Cfr. Las Casas, 1992 ( È possibile ritenere che la colpa (dell insuccesso di un programma) sia sempre e tutta solo di altri? ) Probabilmente Improbabile Sì Non includere nel Logframe A conclusione delle fasi di analisi della situazione al cui sviluppo ben Ridisegnare il progetto aggiungendo Il progetto non contribuiscono risultati recenti o attività: sviluppi riformulare della lo analisi SWOT è fattibile in corso di sperimentazione, scopo se la necessario selezione delle condizioni al contorno costituisce, dunque un elemento di qualificazione del ragionamento di piano. A questo fine riportiamo la procedura di verifica e ricerca dei fattori esterni proposta dalla UE (2001) No (Fonte: EUROPEAN COMMISSION Europe Aid Co-operation Office General Affairs Evaluation, Manual Project Cycle Management, march

15 CONCLUSIONI. Questo lavoro ha posto brevemente l accento, da un lato su una domanda di strumenti di razionalità che si pone in relazione alla valutazione di politiche di governance dinamiche e in grado di seguire/anticipare esigenze e comportamenti fortemente evolutivi, dall altro sul valore di un approccio tecnico-metodologico ritenuto di grande importanza. Il LFA seppure data ormai da diversi anni, è passato dal ruolo di un Format estremamente evoluto per supportare l attività di valutazione presso gli uffici di organizzazioni internazionali a strumento di strutturazione e riordino del ragionamento di piano. Tale passaggio che qui viene interpretato nelle sue potenzialità ci sembra possa accompagnare operativamente l istanza di miglioramento della valutazione che l Unione Europea auspica in modo esplicito dopo il lancio del V programma quadro. Esso condurrebbe gli esperti verso il passaggio da una valutazione che non esiteremmo a definire burocratica nel senso che riscontra per ciascun programma una serie di indicatori predefiniti e, su questa base, effettua la selezione (in genere tri-cotomica) dei progetti verso una valutazione integrata che coglie gli aspetti di processualità che, naturalmente, accompagnano la decisione. Si tratta di una processualità che, nei casi migliori, assumendo in maniera esplicita gli elementi di problematicità che sottostanno alla ricerca del consenso di fronte ad obiettivi conflittuali, sviluppa in maniera empirica la ricerca della soluzione. A fronte di tale approccio non codificabile, ma spesso rimosso, la ricerca del nesso (fra fini e mezzi e fra pensiero e azione) viene tradotto in uno strumento di ordine e trasparenza. Tale importante contributo si confronta con la natura complessa del sistema degli attori i quali presentano obiettivi i più disparati e capacità di influenzare la decisione estremamente diverse. A fronte di questa complessità l esito deliberativo del processo decisionale non può non rivestire spesso caratteri di casualità in cui principi di efficienza e di equità rimangono accantonati o non verificati. Questo lavoro si è soffermato solo sugli aspetti tecnici del LFA, quelli riferiti alla costruzione della Matrice del Quadro logico (Logframe) rinviando ad altra trattazione l esame del contributo che accurate sessioni di SWOT Analysis possono conferire alla costruzione del Problem tree il quale, per dirla con George Chadwick (1971), rimane il very crux and hinge pine of a rational planning process. 15

16 RIFERIMENTI Alexander E. R., (1992) Introduzione alla Pianificazione: Teorie, Concetti e Problemi attuali, Clean, Napoli, (t.o. Approaches to Planning. Introducing Current Planning Theories, Concepts and Issues, Gordon and Breach Science Publishers, Lausanne, 1992). Andersson A.E., Johansson B. (1986) Livello di conoscenza, cicli produttivi e regioni metropolitane in Bardazzi Silvestro (cur) Pianificazione delle aree metropolitane,angeli, Milano Archibugi F. (1998), Prefazione, in Formez. Astengo (1971), Le scienze umane in Italia oggi, Il Mulino, Bologna Australian Agency for International Development, (2000), AusAid Guidelines (Draft), Australian Agency for International Development. Camagni R. P. (1992) Le reti di città verso una teorizzazione ed una tassonomia, in ROSINI R. a cura di, L urbanistica delle aree metropolitane, Alinea, Firenze. Camagni R. (1999), Agire metropolitano: verso forme e strumenti di governo a geometria variabile, in Camagni R., Lombardo S. (a cura di), La città metropolitana: strategie per il governo e la pianificazione, Alinea, Firenze Camagni R., Gibelli M. C., Rigamonti P. (2002), I costi collettivi della città dispersa, Alinea editrice, Firenze Chadwwick, G A System View of Planning Pergamon Press Oxford Mass. Coleman, G. (1987). Logical Framework Approach to the Monitoring and Project Appraisal Evaluation of Agricultural and Rural Development Projects. Beech Tree Publishing. Surrey, England. Danida (Danish Agency for International Development Cooperation) (1996), Logical Framework Approach LFA. A flexible tool for participatory development, DK De Luca G., Las Casas G. B. (1997), Dalla razionalità alla ragionevolezza, il contributo delle scienze cognitive all argomentazione in urbanistica, in C. S. Bertuglia, F. Vaio, a cura di, La Città e le sue Scienze. La programmazione della città, F. Angeli, Milano, EUROPEAN COMMISSION, (2001), Europe Aid Co-operation Office General Affairs Evaluation, Manual Project Cycle Management, Bruxelles Faludi A., Van der Valk A. (1994), Rule and Order: Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht Faludi A. (1997), Il nesso tra analisi e progetto : studio di un difficile rapporto, in C. S. Bertuglia, F. Vaio, La Città e le sue scienze: la La programmazione della città, Franco Angeli, Milano. Finlayson Peter (1999), Strategic planning: The Logical Framework Approach, paper presented at the 1999 AAAC Annual Conference held at Ballarat, Vic. Finlayson, P.M. (1999), Logical Framework Development Planning a dynamic project definition and design methodology for year 2000 managers. Proc. AAAC Conf., Ballarat, Vic., AIAST, Melb. Friedman J. (1993) Pianificazione e dominio pubblico: dalla conoscenza all azione, Edizioni Dedalo, Bari 16

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18 Roy, B. 1979, "De-quelle Decision s'agit-il, qui aider et comment? Document du LAMSADE N^ 4, Universite de Paris Dauphine, Paris. Simon Herbert ( ed.) Administratve Behavior. A Study of Decision Making Processes in Administrative Organization. MacMillan PU. New York 18

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