RELAZIONE SULL ATTIVITÀ DEL DIFENSORE CIVICO NELL ANNO 2013

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1 RELAZIONE SULL ATTIVITÀ DEL DIFENSORE CIVICO NELL ANNO 2013 dott. Ettore Rinaldi - 1 -

2 Torino, Prot. n /14 Class Strutt. mitt. 401 strutt. dest. 1 BA1 A00 - Al Presidente - Al Presidente del Consiglio - Al Segretario Generale della Provincia di Torino SEDE Oggetto: relazione sull attività svolta nell anno Rassegno quella che, probabilmente, è l ultima relazione di un difensore civico della Provincia di Torino, infatti è in corso di esame, da parte del Senato, il disegno di legge definito correntemente come svuota province o disegno di legge Del Rio, dal nome del ministro proponente, già approvato alla Camera dei Deputati; sono stati presentati numerosi emendamenti e ciò mentre è in corso l iter di abrogazione delle norme costituzionali che contemplano le province come organi locali di gestione delle funzioni amministrative. Vicenda lunga e complessa che finora, nel solco del pensiero unico della riduzione dei costi della politica, con il disegno di legge Del Rio, si pone come obiettivo dichiarato l abolizione dell elezione diretta degli organi politici delle amministrazioni provinciali, ignorando la razionalizzazione degli altri assetti istituzionali sul territorio, Stato compreso. Quello che appare essere il testo definitivo sulle Autonomie Locali, ma in molti scommettono che così non sarà, comporta per la oramai ex-provincia di Torino l istituzione della Città Metropolitana, con una eventuale fase transitoria di un commissariamento, con competenze e sviluppo territoriale al momento ignoti. Il territorio storico della Provincia di Torino, che comprende ben 315 Comuni, presenta caratteristiche peculiari rispetto alle aree delle altre 8 città metropolitane che sono state al momento istituite: estrema frammentazione dei comuni su aree fisicamente molto diverse (montagna, collina, pianura), con vocazioni diverse (industria, servizi, agricoltura, artigianato), culture diverse, che mal si conciliano con la centralizzazione della programmazione e dello sviluppo economico affidati, in buona sostanza, al Sindaco metropolitano, ovvero al sindaco di Torino, eletto dai cittadini torinesi. Gli altri organi di governo previsti sono il Consiglio metropolitano (24 componenti), con funzioni para-normative in materia di Statuto e di mero controllo (approvazione bilancio annuale), e la Conferenza metropolitana (tutti i sindaci), con poteri propositivi e consultivi (adozione dello Statuto). Questi organi sono composti solo da eletti nei comuni (sindaci o consiglieri comunali) e - 2 -

3 designati dalla medesima platea, con un complicato sistema di voto ponderato, salvo diversa previsione dello Statuto. Gli incarichi sono tutti a titolo gratuito. L unica cosa al momento certa è che gli organi di governo saranno composti solo da sindaci o consiglieri comunali che svolgeranno gratuitamente la loro attività. Le funzioni della Città Metropolitana saranno quelle già attribuite alla Provincia, si specifica con risorse proprie e trasferite, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Al passaggio di funzioni consegue la successione universale nel patrimonio e nei rapporti attivi e passivi in corso, nonché il trasferimento del personale della ex-provincia, che mantiene il medesimo trattamento economico e giuridico. Perplessità sono state evidenziate dalla Corte dei Conti che un passaggio di funzioni di tale ampiezza e portata possa avvenire a teorici costi zero, come affermato nelle nuove disposizioni che di fatto conseguono il solo risparmio dei costi degli organi elettivi. Sono previste possibilità di unioni di Comuni e di fusioni di Comuni, su iniziativa volontaria dei medesimi, facoltà che, è opinione dominante, saranno raramente esercitate, così come è difficile ipotizzare che possano esservi Comuni che esercitino la facoltà, teoricamente riconosciuta, di non far parte della Città Metropolitana, per gli oneri diretti e indiretti che conseguono a tale scelta. Nel corso del 2014, sarà quindi chiarito ai cittadini della provincia di Torino chi si occuperà delle loro strade, delle loro scuole, della tutela ambientale, dei trasporti inter-comunali, dei rifiuti, delle risorse idriche, del volontariato, dei centri per l impiego, ecc., e con quali strategie, con quali investimenti, augurandosi che il gestore, o i gestori, di tali servizi fondamentali sappiano o possano intervenire con capacità e risultati almeno pari a quelli raggiunti finora e con una conoscenza e visione dei problemi che non siano solo quelli dell area metropolitana comunemente intesa. È inutile nascondere che chi abita nelle valli o nelle campagne è accomunato dalla sensazione di essere periferia e che operazioni di questa portata, decise in stanze molto lontane, comportino oggettivamente il rischio di diventare periferia della periferia. IL SERVIZIO DEL DIFENSORE CIVICO TERRITORIALE Uno dei tanti servizi che la Provincia mette a disposizione dei Comuni del territorio è quello del difensore civico che, dopo l abrogazione dell art. 11 del Testo Unico Enti Locali (D.Lgs 267/2000), nella parte in cui attribuiva direttamente ai Comuni tale nomina, ha consentito l effettuazione di tale servizio a mezzo di convenzione. È da augurarsi che la costituenda Città Metropolitana preveda, fin dal suo sorgere, tale figura di garanzia e tutela dei diritti dei cittadini amministrati, augurando, è un suggerimento, che sia estesa a tutti i cittadini metropolitani la possibilità di richiedere interventi, senza che sia necessaria apposita convenzione con le amministrazioni comunali, sarebbe un tangibile segno d integrazione e interessamento ai problemi concreti della cittadinanza. Temo, purtroppo, che ciò sarà ostacolato dall esiziale previsione che tutto ciò che attiene alla Città Metropolitana debba intervenire a costo zero. Come emerge dai prospetti numerici, in effetti, l attività del difensore civico territoriale è prevalentemente basata sulle richieste d intervento in materie di competenza comunale e ciò si spiega, intuitivamente, con il diretto legame tra cittadino e Comune in tema di servizi e prestazioni. Subordinare l esame di legittimità di un atto o di un comportamento al fatto che sia in essere una convenzione con la Provincia significa, di fatto, una discriminazione tra cittadini, in quanto la scelta di stipulare o meno la convenzione è rimessa, esclusivamente, all amministratore che, spesso, non è informato, altre volte la giudica una spesa inutile ovvero un appesantimento dell attività amministrativa (come del resto tutti i controlli), nella desueta impostazione che, per definizione, le decisioni amministrative sono corrette e, se proprio non si è d accordo, si vada davanti al giudice amministrativo

4 La pluriennale esperienza che ho maturato come Difensore Civico della Provincia mi consente di affermare che nel procedimento di formazione dell atto amministrativo (quello che il cittadino riceve e di cui lamenta l illegittimità o l ingiustizia) concorrono molteplici fattori: una norma di legge o regolamentare poco chiara, una prassi contra-legem, errori materiali, interpretazioni superate dalla giurisprudenza, lentezze non giustificate, fattori tutti che spesso ho riscontrato ricorrere con minore e maggiore gravità, spesso per negligenza o per eccesso di tutela degli interessi pubblici. La combinazione di tali comportamenti porta a casistiche e conseguenze non prevedibili, a volte gravi. Basta scorrere un repertorio delle decisioni dei TAR per rinvenire decine di casi in cui non si comprende come si sia arrivati a un ricorso giurisdizionale e non sia intervenuta una preventiva autotutela della pubblica amministrazione e, proprio questa incontrovertibile osservazione, dovrebbe imporre, o quanto meno suggerire, agli amministratori l adozione di misure preventive di controllo e di riesame che impediscano che dall attività amministrativa possa derivare un danno per il cittadino, ma anche alla pubblica amministrazione medesima. RIEPILOGO DELL ATTIVITÀ SVOLTA NELL ANNO 2013 Pratiche pendenti al Pratiche sopravvenute nel Pratiche esaurite nel Pratiche pendenti al Pratiche sopravvenute nel 2013: di competenza provinciale 22 di competenza dei comuni convenzionati 144 di competenza di comuni non convenzionati 59 di competenza di altri Enti 45 TOT. 270 Pratiche di compentenza dei Comuni convenzionati: Bardonecchia 1 Beinasco 14 Brandizzo 3 Carmagnola 7 Casalborgone 1 Chieri 16 Chivasso 12 Montanaro 1 Nichelino 22 Orbassano 18 Pecetto 2 Rivoli 27 Venaria 20 TOT

5 Pratiche aperte su richiesta di cittadini residenti in Comuni non convenzionati: TORINO 31 La Cassa 1 Sangano 1 Grugliasco 4 Volpiano 3 Ciriè 1 Carignano 3 Collegno 3 Alpignano 2 Strambino 1 S.Maurizio C.se 1 Moncalieri 1 Settimo T.se 1 S.Benigno C.se 2 S. Sebastiano da Po 3 Rocca C.se 1 Leinì 1 Rivalta di Torino 1 Coazze 1 Ozegna 1 Borgone di Susa 1 Rosta 2 Val della Torre 1 Viù 1 Rivarolo C.se 1 Villafranca P.te 1 Lauriano 1 Pratiche di competenza della Provincia (22). La maggior parte degli interventi compiuti attiene al diritto di accesso agli atti amministrativi, sia per atti provinciali sia per atti dei comuni della provincia. Dispone, infatti, l art. 22, comma 4, legge 241/90 che, avverso il diniego espresso o il silenzio rifiuto alla richiesta di accesso agli atti, è dato ricorso al difensore civico territoriale, in alternativa al ricorso al TAR. Questa norma costituisce un chiaro esempio di buona tecnica legislativa, diretta a evitare contenziosi legali su questioni, il più delle volte, di poca rilevanza economica e che involgono aspetti di diritti civili che devono, comunque, essere garantiti. Nel 2012 era stato rilevato un certo affanno di alcuni uffici provinciali nel dare riscontro, alle richieste di accesso agli atti, nel termine di 30 giorni previsto dalla norma. Nel 2013 la situazione si è normalizzata. È stato compiuto intervento in relazione al diniego, inizialmente espresso, al rimborso per un incidente avvenuto su strada provinciale, a causa del fondo ghiacciato. Su tali questioni, per cui è operante un apposito servizio in affidamento esterno, per i sinistri rientranti nella franchigia assicurativa, devo osservare che la società incaricata (operante anche per diversi comuni della Provincia) oppone dei dinieghi immotivati, salvo poi esperire gli accertamenti dovuti dove vi sia richiesta di riesame, il che può rientrare in qualche strategia aziendale, ma non può dirsi che assolva - 5 -

6 all interesse pubblico di Provincia e Comuni di erogare risarcimenti nei casi di evidente responsabilità civile. Persistono ritardi nelle erogazioni di indennità di esproprio e la prassi di non rispondere alle richieste del difensore civico. È stata prestata assistenza a cittadini destinatari di accertamenti in materia ambientale (transiti su strade interdette al traffico veicolare) redatti dalle GEV provinciali. È stato compiuto un accurato intervento, con riguardo alle agevolazioni fiscali per veicoli storici, che ha confermato la correttezza dell interpretazione adottata dal servizio provinciale. Sono stati compiuti due interventi in materia di avviamenti al lavoro di persone disabili: le difficoltà di reperimento di posti di lavoro riservati ai disabili è emblematicamente riconducibile all assenza di lavoro per le persone normo dotate, vengono comunque compiute rilevanti attività di analisi delle singole situazioni e di tutoraggio. Pratiche di competenza dei Comuni convenzionati. Risultano convenzionati alcuni grossi comuni della cintura, dove il servizio può dirsi ben radicato e utilizzato con una certa frequenza, così per Rivoli, Venaria, Nichelino, Orbassano, Beinasco. Minore affluenza per i comuni di Carmagnola, Chivasso e Chieri. In tutti questi comuni sono previsti appuntamenti due volte al mese. Spesso gli appuntamenti richiesti non riguardano materie di stretta competenza del difensore civico e concernono questioni di rapporti con enti diversi se non di natura privatistica. Pratiche riguardanti altri Comuni. Ai cittadini dei comuni che non hanno aderito alla convenzione con la Provincia di Torino sarebbe inibito di rivolgersi al difensore civico territoriale, con esclusione delle richieste di riesame in materia di diritto di accesso agli atti che sono devolute ex lege. Devo, dopo tutti questi anni, confessare che non sono riuscito a comprendere il motivo o i motivi per cui così tante amministrazioni comunali non abbiano aderito alla convenzione, segno di una scarsa considerazione per un servizio che non potrà certamente considerarsi essenziale per i bisogni primari, ma che riguarda il delicato aspetto dei rapporti tra amministrazione e cittadini e il diritto di sapere se l attività amministrativa viene esercitata con correttezza e tempestività. Pensare che i propri cittadini non necessitino di tale garanzia e che principi tanto declamati, come partecipazione e trasparenza, possano trovare attuazione con la sola pubblicazione sul sito di informazioni e atti rilevanti, denota una sorta di autosufficienza e referenzialità che l esperienza maturata in questi anni mi consente di ritenere del tutto ingiustificata. Spesso le questioni che si presentano, e che sovente sfociano in contenziosi giudiziari o in irridenti articoli di giornale, possono trovare una rapida e soddisfacente soluzione e far emergere situazioni critiche o prassi errate nella struttura amministrativa, obiettivo che dovrebbe essere ben presente a un amministratore comunale. Ma i cittadini che hanno un problema, che ritengono di avere bisogno di spiegazioni ulteriori rispetto a quelle fornite dagli uffici, che intendono contestare certe impostazioni o interpretazioni, non avendo la possibilità di richiedere pareri legali, arrivano comunque all ufficio del difensore civco provinciale e, mi risulta, anche a quello del difensore civico regionale e diventa difficile spiegare la scelta del loro sindaco di non aderire alla convenzione con la provincia. In tali casi la scelta è stata, comunque, di dare ascolto e fornire le indicazioni opportune

7 Com era inevitabile avvenisse, ben 31 cittadini residenti in Torino si sono presentati, illustrando situazioni meritevoli di tutela ed è stata avviata una segnalazione ai servizi comunali torinesi che, finora, hanno dato adeguate risposte. L assenza di un difensore civico per il Comune di Torino è veramente poco comprensibile. Pratiche riguardanti altri Enti. Oltre a quelli riguardanti uffici comunali e provinciali, sono stati svolti interventi presso le società partecipate gestori di servizi (SMAT, GTT, Consorzi Rifiuti), altri enti pubblici (Questura, Prefettura, Poste Italiane, Equitalia, Soris) e, sovente, presso le società private che gestiscono servizi di pubblica necessità (gestori di servizi telefonici, di vendita di energia elettrica e del gas). Concludo approfittando di quella che pare essere l ultima occasione formale per un messaggio e un commiato, nella consapevolezza che il momento politico ed economico non è dei migliori per sviluppare e migliorare quelle forme di tutela preventiva che, ogni volta, vengono indicate, nelle sedi politiche e istituzionali, come rimedi per la semplificazione dell apparato burocratico e dell immane contenzioso che ne consegue. Indicazioni da sempre rimaste a livello di enunciazioni e mai trasposte in norme operative, anche dove sarebbe stato possibile, senza necessità di grandi riforme legislative e in assenza di costi. Il messaggio è l augurio che l esperienza avviata in questi anni come difensore civico della Provincia di Torino non vada dispersa: è stato implementato, partendo quasi da zero, un servizio che tra i suoi connotati principali ha avuto la massima facilità di approccio per i cittadini della provincia, la disponibilità a portare all interno dei comuni una presenza costante, assicurare, comunque, una risposta alle problematiche dei cittadini. Ostinatamente ribadisco che trasparenza e partecipazione non si esauriscono nella pubblicazione sul sito di delibere e atti amministrativi, ma richiedono la scelta di consentire che vengano verificati la legittimità e il rispetto di norme e principi nell applicazione concreta. Il commiato dovuto è un ringraziamento per la segreteria dell ufficio che, con la professionalità e l impegno personale della dipendente Sonia Gagliano, ha consentito di raggiungere risultati di una certa rilevanza numerica e qualitativa. Un saluto e ringraziamento agli amministratori e consiglieri provinciali e alla struttura amministrativa provinciale per la considerazione e l attenzione dimostratami in tutti questi anni. Un particolare saluto agli amministratori comunali che hanno scelto di aderire alla convenzione provinciale, dimostrando, nei fatti, di aver compreso la rilevanza e l utilità del servizio del Difensore Civico nei rapporti con i cittadini. IL DIFENSORE CIVICO DELLA PROVINCIA DI TORINO dott. Ettore RINALDI - 7 -

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