SUPPLENZA, VERIFICA DEI POTERI, AREA VASTA: TRE CAVEAT PER MIGLIORARE LA RIFORMA RENZI *

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1 SUPPLENZA, VERIFICA DEI POTERI, AREA VASTA: TRE CAVEAT PER MIGLIORARE LA RIFORMA RENZI * di Federica Fabrizzi (Ricercatore di Istituzioni di diritto pubblico Università Telematica Internazionale - Uninettuno) 16 aprile 2014 Sommario: 1. Brevissima premessa di metodo. 2. Il Presidente della Repubblica; la supplenza e l indizione delle elezioni e la fissazione della prima riunione per il Senato delle Autonomie. 3. Verifica dei poteri e contenzioso costituzionale. 4. L area vasta. 1. Brevissima premessa di metodo Se ci trovassimo al cospetto di un caso clinico, si potrebbe dire che, a fronte di un paziente con un quadro abbastanza complesso, i medici hanno deciso di procedere con un intervento chirurgico, pesante ma mirato, per rimuovere i due principali focolai di malattia, tralasciando per il momento altri problemi, considerati forse meno gravi, di cui il paziente soffre. Il disegno di legge costituzionale presentato dal Governo individua, infatti, due punti su cui intervenire (come noto, la riforma del bicameralismo e la riforma del Titolo V cui si aggiunge, quasi incidentalmente, l abolizione del CNEL) ed attorno a questi obiettivi costruisce l intervento sul testo costituzionale. Ora, è evidente che questo modus operandi da un lato non esaurisce le questioni che si potrebbero affrontare nel momento in cui si pone mano così pesantemente alla riforma della Costituzione (si pensi anche solo alla tematica della revocabilità dei ministri) e dall altro * Contributo richiesto dalla Direzione. federalismi.it n. 8/2014

2 rischia di non tenere in giusto conto le ricadute che le modifiche apportate potrebbero avere rispetto ad altre parti del testo non prese in considerazione. Tuttavia, la riflessione dottrinaria e politica è giunta, rispetto alle due problematiche individuate, ad un livello di condivisione tale da giustificare se non dal punto di vista strettamente teorico, almeno dal punto di vista dell opportunità politica - un approccio di questo tipo; ampiamente condivisa, per non dire unanime, è, infatti, la valutazione sulla irrazionalità del bicameralismo paritario e perfetto che l ordinamento ha conosciuto sino ad oggi, così come unanime è il consenso circa il sostanziale fallimento della riforma del Titolo V approvata nel Posta dunque questa premessa, il testo presentato è ovviamente perfettibile in alcuni punti, dove per perfettibile si vuole qui intendere non già modificabile quanto a scelte politiche, bensì correggibile sotto il profilo tecnico-giuridico. In altre parole, l intento di queste brevi osservazioni non vuol essere quello di affermare, ad esempio, che la rappresentanza ponderata delle Regioni all interno del Senato delle Autonomie sarebbe scelta preferibile rispetto a quella compiuta, giacchè le due opzioni, fattibili ed operanti in altri ordinamenti, sono entrambe tecnicamente valide. Si proverà, invece, a segnalare alcuni passaggi bisognosi di correzione, perchè potrebbero essere di ostacolo al buon funzionamento della riforma. Con l auspicio che l intervento chirurgico salvi il malato. 2. Il Presidente della Repubblica; la supplenza e l indizione delle elezioni e la fissazione della prima riunione per il Senato delle Autonomie Il disegno di legge costituzionale interviene a modificare alcuni articoli del Titolo II sul Presidente della Repubblica; rispetto al testo proposto, due dubbi si possono sollevare. Il primo riguarda l art. 86 sull istituto della supplenza, che viene assegnata non più al Presidente del Senato, ma al Presidente della Camera. Viene dunque modificato il comma 1 dell articolo, lasciando però invariato il comma 2 che assegna allo stesso Presidente della Camera, in caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, l indizione dell elezione del nuovo Presidente della Repubblica e la convocazione del Parlamento in seduta comune, peraltro da lui presieduto. E evidente che la coincidenza della figura del supplente del Capo dello Stato con la figura del soggetto che indice l elezione del nuovo Presidente della Repubblica non è una scelta del tutto felice, non fosse altro per la nota difficoltà, verificatasi anche nella prassi (il precedente del caso Segni è, in questo senso, istruttivo), di distinguere l impedimento permanente dall impedimento temporaneo. Poichè la situazione impeditiva comporta un accertamento formale, dettato da una valutazione che può 2

3 avere una connotazione non solo tecnica, ma anche politica, sarebbe opportuno rivedere questo punto in senso maggiormente garantista. Il secondo dubbio nasce dalla lettura dell art. 87, laddove si elencano le funzioni del Presidente della Repubblica. Il terzo comma, che nel testo vigente recita Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione, nel testo proposto diventa Indice le elezioni della nuova Camera dei deputati e ne fissa la prima riunione, tacendo del tutto sul Senato delle Autonomie. A chi spetta l indizione delle elezioni per il nuovo Senato? Chi ne fissa la prima riunione? E vero che all art. 57 viene introdotto un comma nel quale si stabilisce che una legge statale disciplinerà il sistema di elezione dei senatori e la loro sostituzione (terzo comma dell art. 57 così come proposto), ma rispetto all indizione dell elezione dei membri espressione dei Consigli regionali e dei sindaci, nulla viene detto in Costituzione, così come nulla viene detto circa la fissazione della prima riunione. Il che, in un contesto in cui la carica di senatore coincide e vive (o muore) con quella degli organi delle istituzioni territoriali di provenienza, potrebbe comportare un problema non da poco. 3. Verifica dei poteri e contenzioso costituzionale Con riferimento alla composizione del Senato ed allo status dei nuovi senatori, merita, infine, un richiamo la riformulazione data all art. 66 che ha visto, peraltro, due stesure diverse, a testimonianza di un attenzione particolare data dal legislatore costituente al tema delicato della verifica dei poteri. La riformulazione rispetto al testo vigente consiste, in sostanza, nel distinguere la posizione della Camera dei deputati da quella del Senato delle Autonomie proprio rispetto al tema della regolarità del procedimento elettorale ed alla eleggibilità dei propri componenti. Il testo dell art. 66 in vigore afferma, come noto, che Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità. E del tutto superfluo, in questa sede, ricordare come dietro a quel verbo, giudica, sia racchiusa tutta la teoria sulla assoluta autonomia del Parlamento in tale materia. Non è dunque forse un caso che nella nuova formulazione il predicato giudicare sia riservato alla sola Camera dei deputati, mentre in base al comma 2 dell art. 66 Il Senato delle Autonomie verifica i titoli di ammissione dei suoi componenti. La differenza è più che fondata: mentre nel primo caso, infatti, è precluso al giudice qualsiasi intervento sul procedimento elettorale - poichè giudice unico dei suoi eletti è la Camera stessa - nel caso del Senato i componenti dell Assemblea saranno tali in forza di una carica elettiva già ricoperta, che ben può essere oggetto di intervento da parte del giudice amministrativo. Il verbo 3

4 verificare sembra essere dunque utilizzato non a caso per sottolineare la natura amministrativa, e non già giurisdizionale, di tale funzione assegnata al Senato delle Autonomie. In questo senso va anche l alinea successivo del comma 2, in base al quale delle cause ostative alla prosecuzione del mandato dei senatori il Presidente del Senato dà semplicemente comunicazione all Assemblea, eliminando dunque la facoltà per l Assemblea di accertare la sopravvenienza di tali cause (vedi testo del 12 marzo). In un quadro che sembra andare, dunque, verso la piena sindacabilità giurisdizionale dei titoli dei partecipanti al Senato delle Autonomie, un caveat sembra comunque opportuno porlo. Se è vero, infatti, che in base al nuovo art. 57, il Senato è composto da alcuni membri di diritto (i presidenti di giunta regionale, i presidenti delle province autonome di Trento e Bolzano, i sindaci dei comuni capoluogo di regione e di provincia autonoma), è anche vero che una quota non irrilevante sarà invece scelta attraverso l elezione di secondo grado stabilita, secondo quanto previsto sempre dall art. 57, da legge dello Stato. In caso di eventuali contestazioni su questo procedimento elettorale, chi sarà competente a giudicare? Il Senato o il giudice amministrativo? Poichè il tema è scivoloso sarebbe bene chiarire il punto, anche perchè e qui si giunge all ultima osservazione il rischio è quello di alimentare un non auspicabile aumento dei conflitti costituzionali. Ancorchè rivisto e ripensato, il Senato delle Autonomie continuerebbe, infatti, a godere della qualifica di potere dello Stato, il che significa che continuerebbe ad essere legittimato a sollevare conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato davanti alla Corte costituzionale, magari anche in tema di verifica dei poteri. 4. L area vasta Il testo del disegno di legge costituzionale interviene pesantemente, come detto, sul Titolo V. La maggiore criticità che si segnala per questa parte è l incongruenza rispetto alla disciplina dell area vasta. Priorità del testo è, come noto, l eliminazione delle Province; il termine viene dunque espunto dalla Costituzione tutte le volte che ricorre, a cominciare dal comma 1 dell art. 114 che, nell elencare gli enti costitutivi della Repubblica, cita solamente Comuni, Città metropolitane, Regioni e Stato. La Provincia, ente di area vasta per definizione, non è più titolare di funzioni né proprie né conferite ex art. 118 e tuttavia il legislatore costituzionale sembra essersi posto il problema della disciplina dell area vasta, giacchè nell ultima versione del testo, quella approvata dal Consiglio dei ministri il 31 marzo u.s., al comma 2, lettera p) dell art. 117 è stato aggiunto l ordinamento dell ente di area vasta tra le materie di 4

5 competenza esclusiva statale. Non si può non sottolineare come ci sia forse un fraintendimento di fondo: l area vasta può essere tanto ad alta urbanizzazione ed avremo allora le città metropolitane quanto a bassa o diffusa urbanizzazione; ma si tratta pur sempre di quella size intermedia tra la Regione ed il Comune di cui il legislatore e l amministratore si servono per gestire il territorio. Per quale ragione la città metropolitana venga mantenuta nell elenco del 114 e l ente di area vasta no, non è dunque molto chiaro. Forse una soluzione potrebbe essere far salire in parte il contenuto della lettera p) del comma 2 dell art. 117, all articolo di apertura del Titolo V. L art. 114, in modo anche più coerente con la nuova struttura del Senato delle Autonomie, verrebbe dunque composto da 4 commi così articolati: La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. La legge dello Stato disciplina l ordinamento, gli organi di governo, la legislazione elettorale e le funzioni fondamentali delle città metropolitane e degli enti di area vasta. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento. Ciò renderebbe, peraltro, l art. 114 più coerente con la nuova struttura del Senato delle Autonomie. 5