Per una città governabile. Nuove metodologie di lavoro per gestire la complessità e la partecipazione.

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1 Per una città governabile. Nuove metodologie di lavoro per gestire la complessità e la partecipazione. RAFFAELLA FLORIO Coordinatrice ReCS e Firenze maggio 2006 Buongiorno a tutti. Io sono chiamata a moderare questa tavola rotonda, sarò brevissima per poter passare subito la parola ai protagonisti degli enti locali. Vorrei fare due considerazioni di carattere generale che mi sembrano premesse dalle quali non si può prescindere per affrontare il tema del cambiamento nelle Amministrazioni. La prima considerazione è che oggi l affermarsi in Italia di un nuovo modo di governare il territorio rispetto ai modelli tradizionali è un dato di fatto, un esigenza ormai pienamente sentita e fatta propria dalle Amministrazioni. Gli enti locali sono ormai da tempo chiamati a svolgere un nuovo ruolo rispetto alla produzione e alla gestione dei servizi, un ruolo che li vede protagonisti nella programmazione e nell attuazione delle politiche pubbliche. La diffusione della pianificazione strategica, come modello di governo inclusivo e partecipativo orientato a integrare le azioni socio-economiche, è sicuramente il segnale più evidente del tentativo degli enti locali di trovare strade migliori e possibili per svolgere il nuovo compito. La seconda considerazione è che tra i meriti che credo si possano attribuire alla pianificazione strategica oggi, vi è quello di aver reso palese ed evidente la necessità diffusa e comune di realizzare quello che definirei il raccordo del territorio. Con questa espressione intendo il raccordo su quattro dimensioni prevalenti: quella delle politiche, quella degli interessi, quella delle istituzioni e quella degli strumenti della programmazione. Ad oggi credo che la pianificazione strategica abbia raggiunto risultati importanti sul piano del raccordo degli interessi e delle politiche, mentre è ancora indietro rispetto al raccordo delle istituzioni e della programmazione. Oggi siamo a una seconda generazione di piani strategici. La prima generazione comprende i piani storici di fine anni 80 e di tutti gli anni 90. Penso a quello per eccellenza di Barcellona, a quelli di Birmingham, di Stoccolma, di Monaco ma anche a quello di Torino pur essendo più recente. Sono tutti piani che sono serviti a riposizionare le città nel Sistema Paese e in Europa. Sono piani in cui l enfasi è stata posta sostanzialmente sulla dimensione competitiva dei territori, si sono dunque connotati soprattutto come strumenti di marketing territoriale. La seconda generazione, che parte dai piani di fine anni 90 fino ad oggi e comprende quelli delle città italiane che sono qui rappresentate, vede i piani come strumenti volti prevalentemente a innovare uno stile di Governo. Sono piani che accompagnano le amministrazioni a passare dal government alla governance del territorio. Sono dunque piani in cui l enfasi è posta sullo sviluppo integrato del sistema locale, sulla costruzione di uno scenario di città da realizzare e sulla costruzione del consenso e

2 della cooperazione intorno ad un idea di città desiderata. Alcuni risultati significativi si sono ottenuti in questo senso, come dicevo, sul raccordo delle politiche e degli interessi. Credo infatti che i piani strategici hanno introdotto nella città e nel territorio alcuni concetti fondamentali, una nuova cultura e un nuovo modo di governare. Penso alla messa in rete degli attori attraverso il continuo confronto degli interlocutori e alla messa in rete delle politiche volta a dare coerenza alle strategie di sviluppo. Penso al tema della partecipazione: le città attraverso il piano strategico stanno sperimentando modelli di partecipazione dal basso e si stanno interrogando su come migliorare le pratiche della partecipazione. Il progetto di e-democracy del Ministero dell Innovazione e delle Tecnologie, di cui è capofila la città di Pesaro e a cui partecipano una ventina di città italiane appartenenti all associazione nazionale dei piani strategici (ReCS-Rete delle Città Strategiche), mette ad esempio a confronto le città per proporre e sperimentare strumenti e metodologie migliori di ascolto dei cittadini. Sono poi cambiati i modi di interazione dei soggetti pubblici e privati. I territori hanno preso piena consapevolezza della necessità di un confronto continuo e su più aree di intervento tra i soggetti per avvicinare i punti di vista e le logiche particolari. Così come si ha piena consapevolezza della necessità di definire una visione condivisa dello sviluppo della città intesa come area vasta, in cui tutti si riconoscono e per la cui realizzazione bisogna assumersi responsabilità ed impegni precisi. Sta diventando prassi comune anche il monitoraggio e la verifica sulle politiche ovvero sulla coerenza delle scelte e delle priorità di governo rispetto alla visione individuata. Molto più problematico invece si è rivelato il tema del raccordo delle istituzioni e della programmazione, forse anche perché non è stato mai affrontato in modo serio e definitivo dalla stessa pianificazione strategica. Credo però che per le città italiane, e ancor più le città metropolitane, sia urgente una riflessione attenta sul tema della forma istituzionale che meglio può rappresentarle. Il piano strategico ovviamente non si sostituisce al ruolo delle assemblee elettive e delle istituzioni pubbliche, ma consente alle istituzioni di governo locale di discutere e deliberare su progetti e azioni che in tal modo possono trarre vantaggio da una maggiore integrazione. È quindi una sede possibile in cui affrontare la questione. D altra parte nel resto d Europa ciò sta avvenendo: i piani strategici hanno riaperto il dibattito sul governo metropolitano e sulle possibili forme ed organi adatti a rappresentarlo. Barcellona, ad esempio, oggi per mezzo della pianificazione strategica si interroga per prima sul quadro istituzionale più efficace per affrontare la complessità metropolitana e probabilmente a breve sarà istituita la Regione Metropolitana di Barcellona. Parliamo dunque della creazione di un livello di governo sovra-comunale formalizzato e riconosciuto. Londra invece, che ha già un livello istituzionale riconosciuto di ambito metropolitano, la Greater London uthority, al contrario utilizza la pianificazione strategica come strumento di consultazione allargata per legittimare le strategie territoriali e anche per facilitare il dialogo tra le istituzioni, sia con le aree limitrofe che con gli altri livelli di governo.

3 Riguardo al raccordo degli strumenti di programmazione credo che sia necessaria una riflessione approfondita su quali sono questi strumenti e qual è il modo migliore di farli interagire a livello verticale (comune/provincia/regione), orizzontale (comuni dell area vasta) e settoriale. E con questo termine faccio riferimento ai piani del comune (piano urbanistico, della mobilità, del turismo, del commercio, ecc.) ma anche agli altri piani di sviluppo del territorio (come Agenda 21, patti integrati, contratti d area, ecc.). È in questo ambito e nella presa d atto che è fondamentale il rilancio di forme indispensabili di coordinamento e di governo delle città e delle aree metropolitane che credo vada collocata la riflessione sul cambiamento organizzativo e gestionale degli enti locali. Certamente in tutte le città in cui la pianificazione strategica è da qualche tempo utilizzata come strumento di governo è emerso chiaramente lo scarto e la problematicità tra il momento politico ed il momento della gestione che, nel processo di pianificazione strategica, si rende più evidente e diviene più critico nel passaggio dalla fase della progettazione a quella della realizzazione del piano. E su questo tema darei subito la parola ai protagonisti delle amministrazioni locali per vedere in che modo e con quali risultati gli enti si stanno attrezzando per rendere più efficace la pianificazione strategica, ossia per coniugare la politica (quindi la definizione del programma che trova una sintesi nel piano strategico) e la gestione (ossia l azione amministrativa volta a realizzare il programma). Intorno a questo tavolo ho chiamato una serie di città e una Provincia avvierei dunque la discussione partendo dal caso di Cesena, una città che ha visto il piano arenarsi proprio su questo problema e per farvi fronte ha avviato e sta concludendo un operazione di riorganizzazione dell ente centrata sulla coerenza delle procedure, della struttura e delle competenze rispetto agli obbiettivi del Programma di Mandato. Vorrei dunque chiedere al Direttore Generale del Comune di Cesena Michele Bertola quali sono gli elementi principali sui quali si è basata la riorganizzazione della struttura comunale. Intervento di Michele Bertola Passiamo ora a vedere il caso di Bolzano, interessante perché come condizione preliminare all avvio della pianificazione strategica ha individuato, e approvato in Consiglio Comunale, un progetto di cambiamento ben preciso che introduceva alcuni cambiamenti importanti nella macchina comunale, tra cui la formazione ai dirigenti e dipendenti sull utilizzo del software per il management degli obiettivi strategici volto allo sviluppo di competenze nella gestione di obiettivi strategici e un sistema informativo integrato a supporto della pianificazione strategica. Al Dottor Caramaschi chiederei dunque di raccontarci cos è successo. Intervento di Renzo Caramaschi

4 Passiamo ora al caso di La Spezia, un caso a mio avviso eccellente per l atetnzione posta fin dall inizio a rendere il più possibile operativo il legame tra la programmazione e la gestione. Vorrei chiedere all Assessore al Piano strategico Massimo Federici quali ritiene essere stati i fattori di successo principali e le criticità in termini di procedure, di strumenti e di formazione delle risorse. Intervento di Massimo Federici Vediamo ora il caso di Palermo, una grande città del Sud Italia, la seconda grande città in Italia dopo Torino che sta avviando un Piano Strategico. A Palermo il piano sta partendo insieme alla definizione di un nuovo Piano Urbanistico che dovrà essere varato tra due anni con l intento di gestire una complessa operazione di rilocalizzazione delle funzioni sul territorio tenendo conto delle vocazioni esistenti di aree omogenee della città. Al Direttore Generale Gaetano Lo Cicero chiedo due cose: come stanno pensando di integrare i due momenti del Piano Strategico e del Piano Urbanistico e come intendono realizzare il coordinamento metropolitano. Prima però vorrei ricordare l iniziativa che Palermo ha lanciato di un coordinamento (è già stato firmato un accordo) tra le 16 città siciliane che oggi stanno avviando la pianificazione strategica con l intento di condividere principi, metodologie ed esperienze nella prospettiva di crescita di un sistema regionale di città. Chiedo allora anche al Direttore se questo vuole essere anche uno strumento per facilitare e migliorare il raccordo della programmazione territoriale di livello regionale. Intervento di Gaetano Lo Cicero Passiamo a Firenze, dove il Piano Strategico è oggi in fase di revisione e di stesura del secondo Piano Strategico. A Firenze è in corso una ricognizione attenta sulle procedure di governance in essere sul territorio (PS, piano/i strutturale/i, Patto per lo sviluppo e master plan, agenda 21...) volta a una riflessione e una proposta su come coordinare gli strumenti di programmazione degli enti locali (comune/i) e sovralocali (provincia e regione) in un'ottica di sviluppo integrato di area vasta. Vorrei chiedere all Assessore al Piano Strategico del Comune di Firenze Riccardo Nencini quali sono le prospettive che si stanno delineando e quali possono essere i dispositivi istituzionali più idonei per coordinare la programmazione e per costruire, rappresentare e realizzare le strategie di sviluppo in maniera integrata.

5 Intervento di Riccardo Nencini Passiamo la parola al Sindaco di Trento Alberto Pacher. Trento ha posto un attenzione particolare, nell ambito della pianificazione strategica, all importanza dell individuazione, organizzazione e gestione dei dati e delle informazioni in una logica strategica. Ossia per costruire uno strumento di supporto effettivo a tutte le fasi della pianificazione, quindi in primo luogo e soprattutto risorse fruibili e condivise nel momento di prendere le decisioni. La domanda che rivolgo al Sindaco è allora quanto la gestione delle informazioni in una logica strategica ha contribuito a stabilire una relazione più matura fra politica e dirigenza, orientata alla complementarietà più che alla separazione dei ruoli, a mobilitare e valorizzare le intelligenze dell apparato e di conseguenza a garantire una maggiore legittimazione all iter di pianificazione. Intervento di Alberto Pacher Prima di passare la parola all ultima città vorrei che intervenisse il Direttore Generale della Provincia di Salerno e Presidente dell ANDIGEL Leonardo Michele Lo Tufo. A lui vorrei chiedere qual è la riflessione che oggi sta avvenendo nell ambito delle Province rispetto ai temi di coordinamento della programmazione di area vasta e sovralocale e se e come questa tiene conto delle esperienze di pianificazione strategica di città. Intervento di Leonardo Michele Lo Tufo La parola al Sindaco di Verona Paolo Zanotto per un intervento conclusivo anche in qualità di Presidente della ReCS. Prima però vorrei soffermarmi su un aspetto che a mio avviso è un altro grande merito della pianificazione strategica, e in questa giornata ne abbiamo una dimostrazione: la pianificazione strategica ha messo le città a confronto sui temi della governance, i piani hanno contribuito fortemente negli ultimi anni a spostare il dibattito dalle politiche urbane alla politics urbana, dagli interventi e le azioni specifiche e di settore alla definizione e alla gestione dell insieme delle politiche pubbliche e del territorio. La Rete delle Città Strategiche è un esempio e un risultato molto significativo. La Rete a cui aderiscono una ventina di città italiane (tra cui le città che siedono a questo tavolo) che stanno sperimentando la pianificazione strategica, nasce proprio intorno all esigenza di confrontarsi sulle pratiche di governo, sulle risorse economiche, gli strumenti organizzativi, le procedure, ecc.

6 E sono diversi i momenti di confronto tra le città socie della ReCS: gruppi di lavoro su questioni specifiche della pianificazione strategica (la partecipazione, il monitoraggio, l attuazione degli interventi) i cui risultati sono serviti anche a costruire il manuale Cantieri appena presentato; la collaborazione con il Forum PA che da tre anni affida alla ReCS la realizzazione di un momento di scambio e di discussione di alto livello sul governo delle città attraverso la riflessione sulla pianificazione strategica; l attività di formazione, con la collaborazione della Fondazione Giandomenico Romagnosi, per politici e dirigenti degli enti pubblici su temi su cui sono state le città stesse a richiedere di essere formate (amministrazione per patti, tecniche di negoziato, reperimento risorse economiche, ecc.); un appuntamento annuale di livello internazionale sui temi della governance urbana (il primo si terrà a Verona il 15 e 16 giugno dove saranno presenti oltre alle città italiane anche molte città straniere come Londra, Monaco, Barcellona, Praga). Intervento di Paolo Zanotto Nei comuni, e oggi è emerso chiaramente, è in atto un processo seppure difficile non reversibile di mutamento culturale che investe l intero apparato e coinvolge la definizione della missione e della visione dell ente locale, la gestione delle risorse umane, le logiche partenariali del comune (ossia la capacità di cooperazione dell amministrazione locale con gli attori esterni), la funzione della leadership a livello locale,.il ruolo e le competenze della dirigenza, i sistemi di valutazione e controllo dei risultati, e in generale tutte le dimensioni critiche del successo dell organizzazione. È anche emerso però che gli enti locali devono ancora migliorare molto la loro capacità di svolgere la regia dei processi decisionali, della programmazione, e dell attuazione degli interventi a partire innanzitutto da un adeguamento dell ente rispetto a nuovi modelli di governo del territorio che si stanno lentamente insediando Credo che ancora una volta il Piano Strategico, nel suo significato di momento di apprendimento sociale, possa essere il luogo in cui si affrontino tali tematiche. Il Piano Strategico dovrebbe affrontare direttamente e parallelamente due questioni che, riprendendo quanto dicevo all inizio, a mio avviso sono strettamente legate: il raccordo del territorio (e quindi dell area metropolitana, dei rapporti interistituzionali, delle risorse comunitarie, ecc.) e la riorganizzazione amministrativa volta a migliorare la capacità di gestione da parte degli enti locali dei processi decisionali sul territorio nell ambito dei nuovi modelli di governo in atto. A mio avviso è giunto il momento di passare a una pianificazione strategica di terza generazione. Con i piani del nuovo millennio siamo passati da uno strumento sostanzialmente di marketing territoriale a uno strumento di programmazione integrata della visione e delle strategie di sviluppo. Adesso i tempi sono maturi per passare a uno strumento di definizione della strumentazione strategica. Rimanendo il luogo in cui si promuove e si sostiene la messa in rete degli attori e la messa in rete

7 delle politiche, la concertazione e la partecipazione, l approccio di area vasta e di lungo periodo della programmazione, il piano strategico deve avere un ruolo centrale nella costruzione degli strumenti, delle metodologie e delle procedure volte a un effettiva integrazione urbanistica, orizzontale (comune centrale e comuni dell area area metropolitana o limitrofi) e verticale (comune/provincia/regione); a un coordinamento efficace della programmazione (piani urbanistici, piani di settore del commercio, turismo, mobilità, ecc, programma di mandato, agenda 21, contratti d area, accordi di programma, ecc.); alla costituzione di strutture e di funzioni ad hoc (vedi uffici dei piani, assessorati, competenze ecc.) per gestire i piani strategici; all adattamento dell intera configurazione organizzativa comunale alle nuove esigenze (di pianificazione e attuazione delle politiche) puntando soprattutto sulla costruzione di forme di trasversalità operativa all interno dell ente pubblico, sia a livello politico sia a livello tecnico.