Il Documento di inquadramento delle politiche urbanistiche a Milano
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- Salvatore Adamo
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1 Modulo 2 Applicazioni, esperienze. Le recenti vicende dell urbanistica milanese Il Documento di inquadramento delle politiche urbanistiche a Milano Strategie e regole per il governo delle trasformazioni Politecnico di Milano, Facoltà di Architettura e Società Corso integrato di Urbanistica Progettazione e tecnica urbanistica - Prof. Filomena Pomilio Il governo delle trasformazioni urbane a Milano Ad oggi Milano dispone di due modalità procedurali per le operazioni di trasformazione urbana: l una legata all attuazione delle previsioni del Prg vigente l altra legata all applicazione dei contenuti del Documento di inquadramento e alla formazione dei Programmi integrati di intervento Inoltre, in attuazione della nuova legge urbanistica regionale n. 12/2005, l Amministrazione comunale ha avviato il procedimento di redazione del nuovo Piano di governo del territorio comunale (luglio 2005) in attuazione della legge regionale 12/2005. Si tratta dello strumento di pianificazione comunale che sostituisce il Prg ed è articolato in tre atti distinti: il Documento di piano, il Piano dei servizi, il Piano delle regole.
2 Il governo delle trasformazioni urbane a Milano Il quadro attuale degli strumenti e procedure di intervento: Gli strumenti Piano regolatore generale Piani attuativi Documento di inquadramento Programmi complessi (Pii) Le procedure di trasformazione/ nuovo intervento Attuazione Prg (zone omogenee, destinazioni funzionali, aree a standard) Proposta Pii coerente al DI (anche in variante al Prg) Le previsioni del Prg vigente ( ) contenuti -protezione del carattere residenziale della città -protezione/sviluppo del carattere industriale contro le pressioni del mercato immobiliare -contenimento delle funzioni terziarie -decentralizzazione -previsione della città pubblica (standard urbanistico) forma - previsioni direttamente cogenti su tutto il territorio comunale (azzonamento e NTA)
3 Le previsioni del Prg vigente ( ) L esperienza del Documento di inquadramento delle politiche urbanistiche a Milano I. Costruzione II. III. IV. Contenuti Caratteristiche Applicazione V. Criticità
4 La costruzione del Documento La legge regionale lombarda n. 9/99 art. 5 Il consiglio comunale delibera un documento d'inquadramento, allo scopo di definire gli obiettivi generali e gli indirizzi della propria azione amministrativa nell'ambito della programmazione integrata d'intervento sull'intero territorio comunale. Tale documento: costituisce il riferimento per la valutazione dei Pii non é comunque vincolante ai fini dell'approvazione dei singoli programmi può essere integrato o modificato contestualmente all adozione dei successivi programmi di intervento da parte del consiglio comunale
5 Il Documento di inquadramento a Milano Nel mese di giugno 2000, il Consiglio comunale di Milano ha approvato il Documento di Inquadramento delle politiche urbanistiche comunali, dal titolo Ricostruire la Grande Milano, in attuazione dell art. 5 lr n. 9/99 «Disciplina dei programmi di intervento». Il DI non rappresenta esclusivamente un documento di carattere strategico ma riunisce al suo interno due componenti: la componente politico-strategica la componente regolativo-procedurale cronologia della vicenda novembre 1998 giugno La redazione e approvazione del DI novembre 1998 E costituito presso l assessorato allo Sviluppo del Territorio un gruppo di lavoro con l incarico di preparare un Documento di Indirizzo della politica urbanistica comunale maggio 1999 Prima bozza del Documento di Indirizzo genn 2000 Presentazione alla Giunta Municipale della bozza del Documento di Inquadramento (il Documento di Indirizzo viene trasformato in Documento di Inquadramento in risposta all art. 5 l.r. 9/99). febbraio 2000 Richiesta di contributi alla redazione del DI attraverso un confronto preliminare presso le diverse componenti sociali ed economiche della città e testimoni privilegiati maggio 2000 Presentazione del DI in Consiglio comunale 1 giugno 2000 Approvazione degli emendamenti al DI apportati dal Consiglio comunale 5 giugno 2000 Approvazione del DI da parte del Consiglio comunale (del. n. 524)
6 I contenuti del Documento Il Documento di inquadramento: strategie Dal punto di vista sostantivo, il Documento: - segna l abbandono definitivo dei caratteri tradizionali dei piani urbanistici - volutamente rinuncia al disegno completo degli usi del suolo comunali e al disegno di progetti specifici Le linee di indirizzo delineate per i processi di trasformazione urbana sono rappresentate da strategie e politiche, che si condensano in: - pochi criteri - una decina di obiettivi - accompagnati da schemi spaziali essenziali
7 Il Documento di inquadramento: strategie Le linee di indirizzo sono rivolte al perseguimento della strategia urbanistica di ricostruire la Grande Milano. La ricostruzione della Grande Milano è perseguita con: l ampliamento del mercato urbano un nuovo modello di organizzazione spaziale una migliore qualità urbana e ambientale, minori densità e congestione, maggiori spazi aperti e verdi, migliore accessibilità Il Documento di inquadramento: strategie Una migliore qualità urbana è anche il risultato atteso dal perseguimento di obiettivi politici che articolano la strategia urbanistica e costituiscono le condizioni per il suo successo: ritorno della residenza in città recupero delle aree di degrado sociale e fisico formazione di un nuovo sistema di parchi urbani e di spazi aperti interventi nelle aree di interesse strategico nuovi spazi direzionali sostegno delle attività produttive trasformazione del sistema della mobilità sviluppo dei servizi alla persona sviluppo di politiche per la regione urbana
8 Il Documento di inquadramento: strategie Gli obiettivi politici costituiscono lo strumento principale (i dieci criteri) per valutare l ammissibilità delle proposte di intervento. Ad essi si aggiunge l obiettivo interno, rivolto alla riorganizzazione della macchina amministrativa, indispensabile per seguire e sviluppare le nuove procedure e, in particolare, i nuovi ruoli e responsabilità che esse assegnano all attore pubblico. I contenuti del DI milanese: strategie, politiche, obiettivi Strategia generale Strategia di relazioni Strategia urbanistica Ricostruire la Grande Milano 3 Condizioni 1. Ampliamento del mercato urbano 2. Un nuovo modello di organizzazione spaziale 3. Una migliore qualità urbana e ambientale 10 Criteri di selezione dei PII 1. Favorire la funzione residenziale in città 2. Favorire lo sviluppo urbano 3. Favorire la localizzazione delle attività di produzione di beni e servizi 4. Definizione e attuazione del modello di organizzazione urbana 5. Integrazione con i sistemi di trasporto su ferro 6. Promuovere interventi che comprendano servizi alla persona 7. Promuovere interventi che incrementino la dotazione di spazi verdi attrezzati e a parco 8. Migliorare la qualità degli spazi pubblici esistenti e della viabilità urbana 9. Promuovere e controllare la qualità architettonica degli edifici e degli spazi pubblici 10. Sostenere gli interventi rivolti alla valorizzazione di aree o edifici di carattere storico e monumentale
9 Il Documento di inquadramento: strategie La nuova strategia urbanistica ha come simbolo l immagine spaziale della T rovesciata. L idea contenuta nel DI è quella di indicare le aree o, meglio, le direttrici nella regione urbana sulle quali dovrebbero concentrarsi gli investimenti pubblici e privati. Il modello spaziale del DI milanese
10 Il modello spaziale del DI milanese e le trasformazioni urbane Il Documento di inquadramento: procedure Il DI mostra una attenzione privilegiata alla messa in atto di un idea procedurale nuova. L idea ha alla base la volontà dell Amministrazione milanese di introdurre rapporti di sussidiarietà orizzontale nel processo decisionale. Tali rapporti mirano ad un coinvolgimento della società (associazioni, gruppi sociali, famiglie, imprese, ecc.) nella costruzione delle scelte di piano e conferiscono all Amministrazione un potere di indirizzo e controllo, lasciando una parte notevole di iniziativa agli attori pubblici e privati.
11 Il Documento di inquadramento: procedure L introduzione di rapporti di sussidiarietà orizzontale richiede una maggior flessibilità del processo decisionale che garantisce tempi relativamente brevi e cadenze predeterminate introduce procedure di valutazione delle prestazioni offerte dalle proposte e non più solo della loro conformità ai vincoli di piano Il Documento di inquadramento: procedure Nella nuova procedura, il DI assume un ruolo puramente di indirizzo nel governare i processi di trasformazione urbana ed è rivolto a: orientare l Amministrazione nell assumere le decisioni urbanistiche e nel selezionare e valutare i progetti pubblici e privati proposti orientare gli attori pubblici e privati nella formulazione delle proposte di trasformazione urbana sollecitare una continua azione cooperativa tra la Amministrazione e gli altri attori, pubblici e privati, coinvolti nelle operazioni di trasformazione, al fine di perseguire gli obiettivi strategici di Milano e mettere a punto o modificare le strategie quando ciò risultasse necessario (Comune di Milano, 2001)
12 Il Documento di inquadramento: procedure In particolare, l Amministrazione comunale valuta le proposte di trasformazione urbana i Pii che riceve, in funzione della loro coerenza con le strategie e i criteri contenuti nel DI, anche se le proposte vanno in variante al Prg vigente. Anche proposte non conformi al piano regolatore, ma coerenti con le linee di indirizzo dell Amministrazione, possono essere approvate. Inoltre, proposte non coerenti con gli indirizzi dell Amministrazione possono essere considerate e vagliate da un voto del Consiglio comunale che, se favorevole, modifica il DI e rende le proposte attuabili. Le caratteristiche del Documento
13 Il Documento di inquadramento non è solo un piano strategico È contraddistinto da: la contemporanea presenza al suo interno di strategie e regole l introduzione di un modo di procedere incrementale e per parti un azione necessaria e formale, perché introdotta per legge Il Documento di inquadramento non è ancora un piano strategico Apre il campo alla possibile messa in moto di un tale processo. Delinea alcune strategie urbanistiche, ma il passaggio ad un piano strategico necessita di: un allargamento della rete degli attori coinvolti una maggiore condivisione delle strategie a livello sociale e istituzionale e, di conseguenza, una loro maggior forza, stabilità e selettività nel tempo e nello spazio
14 Il Documento di inquadramento non è ancora un piano strategico Soprattutto, il passaggio ad un piano strategico necessita della presenza attiva di una coalizione disposta a scommettere sugli obiettivi del piano e sui modi per conseguirli. Inoltre, l esperienza prova a dare una soluzione al problema del rapporto di cooperazione e sussidiarietà orizzontale (tra progetti individuali e strategie locali), ma non ha ancora affrontato il tema della sussidiarietà di tipo verticale (tra strategie locali e strategie generali). I caratteri del piano strategico secondo il DI milanese Programma politico Modello spaziale Immagine spaziale forte e condivisa Piano strategico generale / comprensivo stabile semplice selettivo quadro di insieme certo e flessibile quadro di certezze durevole nel tempo facilmente riconoscibile argomentabile comunicabile con priorità nel tempo e nello spazio Formazione di coalizioni
15 L applicazione del Documento Modalità di valutazione degli interventi Nella sezione Regole, il DI indica due gruppi di criteri di valutazione: in riferimento alle tre condizioni, dieci criteri da soddisfare nei Pii e che guidano l Amministrazione nella selezione delle proposte; i criteri potrebbero essere soddisfatti l uno indipendentemente dall altro, ma un perseguimento efficace della strategia proposta pretende che essi siano considerati simultaneamente criteri di indirizzo per la costruzione e la valutazione dei Pii
16 Modalità di valutazione degli interventi: i criteri I dieci criteri di selezione costituiscono al medesimo tempo dei risultati da raggiungere e dei criteri di comportamento per l amministrazione e per gli altri attori. Consistono in: Ampliamento del mercato urbano: 1. Favorire la funzione residenziale in città 2. Favorire lo sviluppo urbano 3. Favorire la localizzazione delle attività di produzione di beni e servizi Un nuovo modello di organizzazione spaziale: 4. Definizione e attuazione del modello di organizzazione urbana 5. Integrazione con i sistemi di trasporto su ferro Una migliore qualità urbana e ambientale: 6. Promuovere interventi che comprendano servizi alla persona 7. Promuovere interventi che incrementino la dotazione di spazi verdi attrezzati ed a parco 8. Migliorare la qualità degli spazi pubblici esistenti e della viabilità urbana 9. Promuovere e controllare la qualità architettonica degli edifici e degli spazi pubblici 10. Sostenere gli interventi rivolti alla valorizzazione di aree o edifici di carattere storico o monumentale o tesi a ripristinare luoghi o elementi tradizionali della Vecchia Milano e della sua tradizione. Modalità di valutazione degli interventi: i criteri I criteri di costruzione e valutazione dei Pii vengono indicati come criteri utili per costruire e valutare le proposte di intervento e per individuare gli interventi cui dare la priorità di attuazione. Si tratta, quindi di un insieme di criteri finalizzati ad indirizzare la predisposizione dei progetti e a formare il consenso sulle proposte che saranno presentate.
17 Modalità di valutazione degli interventi: i criteri I criteri di costruzione e valutazione riguardano in particolare: l oggetto dei programmi integrati di intervento, ai sensi della legge 9/99 l ambito di applicazione delle proposte: zone omogenee B2, zone a verde VA, aree per infrastrutture pubbliche e di uso pubblico, aree a standard con vincolo decaduto il soddisfacimento delle dotazioni di aree per infrastrutture e servizi pubblici e di uso pubblico lo standard qualitativo e monetizzazione i criteri preferenziali gli indirizzi urbanistici per i programmi integrati di intervento Modalità di valutazione degli interventi: i criteri la procedura di attuazione per le proposte iniziali la procedura di approvazione: documentazione da produrre la procedura di approvazione delle proposte di programma integrato la procedura di approvazione: la fase istruttoria; i rapporti con gli strumenti urbanistici generali; la valutazione delle proposte la procedura di approvazione delle varianti ai programmi integrati la convenzione di attuazione
18 Modalità di valutazione degli interventi: i tempi Le proposte di Pii possono essere iniziali o definitive. Il processo di valutazione delle proposte iniziali (caratterizzate da una documentazione ridotta e da una procedura istruttoria più breve) dalla data di presentazione alla data di emissione del parere di ammissibilità, ha la durata di 30 giorni (60 in caso di necessità di accordo di programma). Per le proposte definitive, dalla data di presentazione alla data di avvio dell iter di approvazione, intercorrono 90 giorni. La durata del procedimento può variare in funzione di interruzioni dovute alla necessità di integrazioni della documentazione di progetto. Modalità di valutazione degli interventi: le fasi La procedura istruttoria delle proposte di Pii presentate e la valutazione della loro ammissibilità sono svolte dal Settore Piani e Programmi Esecutivi per l Edilizia, all interno dell assessorato allo Sviluppo del Territorio del Comune di Milano. Sia per le proposte iniziali, sia per quelle definitive, il lavoro dei gruppi di trattazione può essere sintetizzato in quattro fasi, tra loro non necessariamente in successione cronologica. 1.Istruttoria tecnico-amministrativa 2.Valutazione di ammissibilità 3.Predisposizione di una Relazione di Valutazione 4.Consultazioni e pareri per la verifica di ammissibilità
19 La rete di lavoro per la verifica Direzione di Progetto (istruttoria integrata) Nucleo di Consulenza Settori delle strutture (parchi, viabilità, UT LLPP, servizi a rete) Settori dei servizi (educazione, servizi sociali, sport, cultura) Agenzia della Mobilità (con Polizia Municipale, ATM, MM) Direzione VIA Regione (con Settore Ambiente) Direzione Urbanistica Regione (per Accordi di Programma) Conferenza dei servizi (settori interni ed enti esterni) Soprintendenze Commissione Edilizia (anche per nulla osta beni ambientali) Consigli di Zona (con eventuale assemblea pubblica) Consiglio Comunale (con Commissione Consiliare) Osservazioni di cittadini e associazioni La procedura Presentazione proposta iniziale Istruttoria 15 30/60(AdP) Parere del Nucleo di Valutazione 45/75(AdP) Parere del Nucleo di Valutazione Interruzione della procedura per integrazioni Esito valutazione 30/60(AdP) favorevole negativo reiezione
20 La procedura Istruttoria proposta definitiva Predisposizione degli elaborati l.r. 1/2000 Pubblicazione per Avvio del proc. Istanze/Contributi Parere del Nucleo di Valutazione Pareri C.di Z. e C.E. Parere del Nucleo di Valutazione 30 Interruzione della procedure per integrazioni 90 Termine istruttoria valutazione Avvio iter approvativo Segreteria Tecnica (conferenza dei servizi) 60 Attuazione PRG Variante semplificata ex l.r. 23/97 Accordi di Programma Adozione Consiglio Comunale Fase procedurale Proposte di PII iniziali Numero di proposte Superficie complessiva (mq.) ammissibili (o in istruttoria) non ammissibili o ritirate Totale Proposte di PII definitive approvate adottate con istruttoria conclusa in corso di istruttoria Totale Gli esiti I dati riportati si riferiscono alle proposte di iniziativa privata - iniziali o definitive - presentate al Settore Piani e Programmi Esecutivi per l'edilizia entro marzo Non sono compresi i programmi di iniziativa pubblica, relativi alle aree di Porta Vittoria, Portello e Garibaldi- Repubblica, già inseriti in PRUSST e in accordi di programma. Totale proposte ammissibili Totale complessivo Dati aggregati proposte proposte definitive totale iniziali Superficie complessiva mq Superficie territoriale mq Superficie lorda di pavimento mq Standard - cessione/asservimento mq Standard - monetizzazione Standard qualitativo Oneri di urbanizzazione Impegni aggiuntivi
21 Le criticità del Documento
22 Quattro questioni problematiche emerse nell applicazione del DI 1. Valutazione e informazioni scarne informazioni progettuali fornite dai proponenti spesso carenti le informazioni a disposizione dell AC sul contesto dei progetti 2. Valutazione e criteri di riferimento assenza di elementi ulteriori di riferimento per argomentare le proposte e condivisi da proponenti e valutatori assenza di un formato delle argomentazioni Quattro questioni problematiche emerse nell applicazione del DI 3. Valutazione e tempi ricadute di tipo quantitativo (valutare un numero eccessivo di proposte in un breve periodo di tempo) ricadute di tipo qualitativo (semplificazione nei contenuti, con l obiettivo pressante di mantenere il rispetto dei tempi) 4. Valutazione e discrezionalità scarsa certezza relativamente agli esiti di valutazioni relative a progetti differenti i criteri stessi sono modificabili nel tempo così come previsto dalla l.r. e ribadito dal DI è prevista una contrattazione caso per caso con i proponenti e un aggiustamento contestuale delle proposte in corso d opera con ampio margine di manovra da parte dell Amministrazione
23 Parte sostantiva Sulla strategia generale e sulla strategia urbanistica rimandare la verifica dell associazione del programma. politico al modello spaziale è rischioso e metodologicamente scorretto scarse innovazioni dal punto di vista delle proposte e dei contenuti, con argomentazioni deboli, generiche e. addirittura scontate obiettivi e politiche indicate a spettro ampio tanto da risultare genericamente condivisibili manca un adeguata parte analitica e indagini documentate a supporto delle strategie proposte manca uno scenario metropolitano condiviso generica l intenzione di tessere alleanze e coalizioni politiche, economiche, sociali Sulla strategia generale e sulla strategia urbanistica manca un esplicitazione di priorità, investimenti, risorse manca un ipotesi di programmazione degli investimenti pubblici strategie troppo letterarie, sembrano appartenere più a repertori generali che a problematiche specifiche di Milano alle strategie manca una base territoriale locale (specifica) riduttivo il termine ricostruire rispetto all obiettivo che il DdI si propone modello di sviluppo orientato al potenziamento del mercato immobiliare, ignorando il tema dello sviluppo sostenibile e di tutela ambientale e paesistica..
24 Sul modello di organizzazione spaziale semplice razionalizzazione delle decisioni prese e valido nel breve periodo non si confronta con linee di indirizzo strategico a scala provinciale manca di concretizzarsi in cartografie e più precise localizzazioni una strategia senza strategie spaziali definite prescinde da sistemi analitici della forma urbana assumendo il carattere di una forte astrazione formale rischio di aggravare situazioni di saturazione e congestione non chiarisce come, dove e con quale forma è possibile affermare in quei luoghi un paesaggio urbano di alta qualità sopravvalutato il significato e il ruolo progettuale degli aeroporti sul territorio e manca la rete del sistema dei trasporti e ambientale.. Sul ritorno della residenza in città obiettivo condivisibile ma non nuovo manca un confronto con gli strumenti e risorse a disposizione manca un attenzione specifica al tema della residenza in affitto troppo accentuato l obiettivo dell abitare in città rispetto all offerta di nuove e qualificate sedi direzionali l obiettivo non spiega come superare l ostacolo del costo altissimo delle aree centrali il tema dell edilizia residenziale pubblica viene trattato in modo generico ed insufficiente, tanto da non rispondere alla domanda abitativa.
25 Sull ampliamento del mercato urbano l espansione non è più l oggetto dell urbanistica il tema è impostato in modo non sufficientemente chiaro rispetto alla sua delicatezza le opportunità edificatorie non sono adeguatamente confortate da indagini ad hoc sulla dimensione e dinamica recente del settore immobiliare: le potenzialità di assorbimento del mercato; il carico insediativo cumulabile sulle aree potenzialmente edificabili Parte procedurale manca una chiara e coerente relazione fra le due parti del DI il significato e il peso del DI sono ancora poco chiari il modello certo e flessibile non tiene conto dei vincoli alla flessibilità derivanti da un sistema di proprietà fondiaria molto frazionato, dell architettura legislativa, della tradizione e storia urbanistica troppo spazio alle nuove procedure e alla riduzione della rigidità a scapito della chiarezza; il rapporto fra piano e progetto andrebbe riarticolato e ridefinito con maggior rigore e chiarezza non è chiara la modalità per verificare la coerenza tra il quadro di riferimento strategico formulato e le singole scelte di intervento di trasformazione servono maggiori indicazioni sulle procedure da seguire e sulle modalità del rapporto pubblico-privato
26 manca un metodo di valutazione della qualità architettonica degli interventi non consente all Amministrazione di negoziare da posizioni di forza occorre una descrizione puntuale delle successive fasi attuative del DI non si propongono nuovi criteri fiscali più adeguati non si dichiara esplicitamente la liberalizzazione di norme e procedure non è scontata l azione dei singoli Pii come strumento di riqualificazione su più vasti ambiti urbani ancora troppi vincoli (per es. il tetto massimo di edificazione) l indice di 0,65 mq/mq è troppo alto per un tessuto urbano già troppo denso, a scapito della qualità degli interventi (per es. Bicocca) rigido l indice di partenza (0,65 mq/mq) per una concertazione pubblico/privato che voglia tendere a rilevanti vantaggi per l interesse collettivo gli indici dati sono punitivi specialmente per le aree di media e piccola dimensione (risulta più conveniente conservare gli immobili fatiscenti esistenti) manca un argomentazione nella definizione dell indice territoriale mancano elementi di certezza e riferimento, che consentano ai proponenti e all Amministrazione di poter definire una pianificazione senza contrasti su elementi di fondo e senza reiterare tempi procedurali
27 mancano criteri e argomenti forti, orientativi sia per gli operatori che per i funzionari, anche come possibile verifica a posteriori dell operato della Giunta non è chiaro ciò che l Amministrazione giudica irrinunciabile per i propri obiettivi e ciò che può essere oggetto di mediazione fra pubblico e privato o libero nella contrattazione non si rendono più convenienti gli investimenti in aree ricadenti nella fascia di influenza delle linee di sviluppo strategico (la T rovesciata), con il rischio di localizzazioni insediative avulse dal sistema dei trasporti mancano competenze tecnico-valutative adeguate e una struttura tecnica pubblica affidabile e dotata di autonomia in grado di valutare i progetti privati e che possa gestire programmi complessi manca l esplicitazione delle tecniche, criteri e modalità di valutazione sia dei progetti sia delle più generali politiche, territoriali e amministrative, degli uffici comunali.
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