IL DECRETO LEGGE SULLA RIVALUTAZIONE DELLE PENSIONI: ALCUNI SPUNTI CRITICI

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1 IL DECRETO LEGGE SULLA RIVALUTAZIONE DELLE PENSIONI: ALCUNI SPUNTI CRITICI Premessa Sulla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 116 del 21 maggio 2015, è stato pubblicato il decreto legge 21 maggio 2015, n. 65, il quale, in ottemperanza alla sentenza della Corte Costituzionale n. 70 del 30 aprile 2015, ha rideterminato le modalità di calcolo dell adeguamento delle pensioni al costo della vita (c. d. perequazione automatica ), a suo tempo stabilite dall art. 24, comma 25, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 (altrimenti denominata Riforma Monti/Fornero ovvero Decreto salva Italia ). A tal fine il decreto legge di cui si discorre ha adottato la tecnica della sostituzione legislativa, estendendo così, anche con effetto retroattivo, la perequazione alle fasce di importo pensionistico non previste dalla precedente norma (come già detto, il comma 25 dell art. 24 più sopra citato). Infatti, per espressa previsione contenuta nell art. 1, comma 1, sub 1), dello stesso decreto legge, il comma 25 è sostituito dal seguente: "25. La rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall articolo 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013, è riconosciuta: a) nella misura del 100 per cento per i trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto dalla presente lettera, l aumento di rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato; b) nella misura del 40 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a tre volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo INPS con riferimento all importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le pensioni di importo superiore a quattro volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto dalla presente lettera, l aumento di rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato; c) nella misura del 20 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a cinque volte il trattamento minimo INPS con riferimento all importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le pensioni di importo superiore a cinque volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto dalla presente lettera, 1

2 l aumento di rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato; d) nella misura del 10 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con riferimento all importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto dalla presente lettera, l aumento di rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato; e) non è riconosciuta per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con riferimento all importo complessivo dei trattamenti medesimi." Dal momento che le pensioni di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS (lettera a) del decreto n. 65) erano state già oggetto di rivalutazione nella medesima misura stabilita dalla precedente normativa (art. 1, comma 483, lettera e), della legge 27 dicembre 2013, n. 147) potranno beneficiare della rivalutazione le sole pensioni il cui ammontare si collochi all interno degli scaglioni elencati nelle lettere b), c), e d) dello stesso decreto. Un altro motivo di esclusione riguarda le pensioni di importo superiore a sei volte il trattamento minimo INPS in quanto (l argomento sarà ripreso successivamente) alla lettera e) ne è stato stabilito espressamente il mancato riconoscimento. Una esclusione ingiustificabile A prescindere dall assai penalizzante decalage, in termini di aliquota percentuale, applicata ai trattamenti che si collocano da oltre tre volte e fino a sei volte l ammontare del trattamento minimo INPS (si passa infatti in maniera repentina dal 100% al 40% dal primo al secondo scaglione, vale a dire dalla lettera a) alla lettera b) più sopra esplicitate) ed a differenziali ancora più bassi per gli altri due raggruppamenti), non si ritiene di poter condividere l esclusione dalle rivalutazione delle pensioni il cui ammontare sia superiore ad oltre sei volte il trattamento minimo INPS. La circostanza si appalesa ancora più grave se si pensa che il comma 25-bis, inserito nel testo della Riforma salva Italia dal decreto legge in commento, almeno secondo il parere di alcuni Autori, sembrerebbe aver escluso ulteriormente i suddetti trattamenti pensionistici dalla perequazione relativa agli anni 2014, 2015 e Anche tale argomento sarà ripreso nel paragrafo successivo. Eppure la Corte, al punto 8 della sentenza n. 70 del 30 aprile 2015, aveva inviato un preciso monito al legislatore, laddove era stato ribadito che Non a caso, fin dalla sentenza n. 26 del 1980, questa Corte ha proposto una lettura sistematica degli artt. 36 e 38 Cost., con la finalità di offrire «una particolare protezione per il lavoratore». Essa ha affermato che proporzionalità e adeguatezza non devono sussistere soltanto al momento del collocamento a riposo, «ma vanno costantemente assicurate anche nel prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere d acquisto della moneta», senza che ciò comporti un automatica ed integrale coincidenza tra il livello delle pensioni e l ultima retribuzione, poiché è riservata al legislatore una sfera di discrezionalità per l attuazione, anche graduale, dei termini suddetti (ex plurimis, sentenze n. 316 del 2010; n. 106 del 1996; n. 173 del 1986; n. 26 del 1980; n. 46 del 1979; n. 176 del 1975; ordinanza n. 383 del 2004). Nondimeno, dal canone dell art. 36 Cost. «consegue l esigenza di una costante adeguazione del 2

3 trattamento di quiescenza alle retribuzioni del servizio attivo» (sentenza n. 501 del 1988; fra le altre, negli stessi termini, sentenza n. 30 del 2004). Per non parlare poi dell ulteriore danno arrecato in conseguenza della mancata attivazione del c. d. effetto trascinamento, altrimenti denominato effetto a cascata, che invece si realizza con riferimento agli altri scaglioni: a tal fine giova rammentare che le conseguenze arrecate da tale manchevolezza erano state altresì evidenziate dalla Corte Costituzionale al punto 9 della sentenza n. 70 del 10 marzo 2015, laddove si recita che per le modalità con cui opera il meccanismo della perequazione, ogni eventuale perdita del potere di acquisto del trattamento, anche se limitata a brevi periodi, è, per sua natura, definitiva. Le successive rivalutazioni saranno, infatti, calcolate non sul valore reale originario, bensì sull ultimo importo nominale, che dal mancato adeguamento è già stato intaccato. Detto in altri termini, oltre al c. d. effetto diretto (vale a dire l incremento mensile di cui beneficerà la prestazione nell anno nel corso del quale verrà applicata la rivalutazione), si registrerà anche un ulteriore effetto (quello di trascinamento, appunto) dovuto al fatto che i successivi aggiornamenti annuali dei ratei di pensione saranno a loro volta oggetto di rivalutazione: si otterrà in pratica la capitalizzazione composta su base annua dei ratei di pensione conseguente appunto alle rivalutazioni di volta in volta riconosciuti. Per buona misura, sempre con l appena menzionata pronuncia, il Giudice delle leggi ha ulteriormente specificato che Deve essere, tuttavia, segnalato che la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità (su cui, nella materia dei trattamenti di quiescenza, v. sentenze n. 372 del 1998 e n. 349 del 1985), perché le pensioni, sia pure di maggiore consistenza, potrebbero non essere sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere d acquisto della moneta. Ed ancora che è riservato alla discrezionalità del legislatore individuare idonei meccanismi che assicurino la perdurante adeguatezza delle pensioni all incremento del costo della vita (v. il punto 8, settimo capoverso, primo periodo, della sentenza n. 70/2015). Va tuttavia segnalata la sussistenza di un limite che il legislatore medesimo è tenuto a non prevaricare. Tale soglia consiste nel tenere presente il criterio della ragionevolezza, il quale, se da un lato consente di predisporre e perseguire un progetto di uguaglianza sostanziale, conforme al dettato dell art. 3, secondo comma, Cost., così da evitare disparità di trattamento in danno dei destinatari dei trattamenti pensionistici, dall altro lato, così come delineato dalla giurisprudenza in relazione agli art. 36, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, circoscrive la discrezionalità del legislatore e vincola le sue scelte all adozione di soluzioni coerenti con i parametri costituzionali. (v. il punto 8, terzo capoverso, primo periodo, e settimo capoverso, della sentenza n. 70 del 30 aprile 2015). Per quanto appena esposto, non è dato modo di comprendere il motivo per cui il Governo, che pure ha emanato il decreto con l ausilio tecnico dei vertici dell INPS, abbia ritenuto di non attribuire alcunché alle pensioni di importo più elevato: si può supporre che sia prevalso un atteggiamento populistico dovuto alle recenti polemiche innescate dalle generosissime pensioni di cui beneficiano i parlamentari ed anche altre categorie di soggetti privilegiati. Eppure, anche per queste, si è indubbiamente registrato una perdita del potere di acquisto. Giunge peraltro notizia che, operando in tal modo, i trattamenti che sarebbero rimasti esclusi dalla perequazione ascenderebbero ad appena seicentomila unità: attribuire loro anche un piccolo importo, ancorchè calcolato su base fissa, non avrebbe certamente mandato in dissesto le casse dello Stato italiano. 3

4 Il motivo per cui si insiste tanto sulla ingiustificata mancata attribuzione della perequazione automatica sulle pensioni di importo elevato è che, per quanto appena sottolineato, il provvedimento di cui si discorre è suscettibile di una più che probabile ulteriore censura da parte della Corte Costituzionale, specialmente se si pensa che tale disattenzione si protrae da diversi anni (precisamente da oltre un decennio) quasi ininterrottamente. A tale riguardo sembra altresì il caso di segnalare quanto affermato dalla Consulta, sempre con la sentenza n. 70 del 30 aprile 215, laddove si recita che L azzeramento della perequazione, disposto per effetto dell art. 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007, prima citata, è stato sottoposto al vaglio di questa Corte, che ha deciso la questione con sentenza n. 316 del In tale pronuncia questa Corte ha posto in evidenza la discrezionalità di cui gode il legislatore, sia pure nell osservare il principio costituzionale di proporzionalità e adeguatezza delle pensioni, e ha reputato non illegittimo l azzeramento, per il solo anno 2008, dei trattamenti pensionistici di importo elevato (superiore ad otto volte il trattamento minimo INPS). Ed inoltre che La norma, allora oggetto d impugnazione, ha anche superato le censure di palese irragionevolezza, poiché si è ritenuto che non vi fosse riduzione quantitativa dei trattamenti in godimento ma solo rallentamento della dinamica perequativa delle pensioni di valore più cospicuo. Le esigenze di bilancio, affiancate al dovere di solidarietà, hanno fornito una giustificazione ragionevole alla soppressione della rivalutazione automatica annuale per i trattamenti di importo otto volte superiore al trattamento minimo INPS, «di sicura rilevanza», secondo questa Corte, e, quindi, meno esposte al rischio di inflazione. Tutto ciò conferma la mancata conformità del decreto in commento alle statuizioni del Giudice delle leggi. Ulteriori motivi di critica L art 1, comma 1, sub 2), del decreto legge in commento stabilisce testualmente che 2) dopo il comma 25 è inserito il seguente: 25-bis. La rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall articolo 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013 come determinata dal comma 25, con riguardo ai trattamenti pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS è riconosciuta: a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento; b) a decorrere dall anno 2016 nella misura del 50 per cento. La poco felice formulazione letterale della norma da adito a non poche perplessità, dovute principalmente al fatto che non è stato specificato con chiarezza la base pensionistica su cui applicare le percentuali del 20 e del 50 per cento: sarebbe infatti stato opportuno che nel testo fosse stato chiarito non solo che tali parametri avrebbero rappresentato una aliquota percentuale dell incremento del costo della vita determinato dall ISTAT, che a sua volta viene calcolato in valori percentuali (una percentuale della percentuale, insomma), ma anche lo scaglionamento degli importi pensionistici su cui applicare le appena citate percentuali. Ciò da luogo a non pochi dubbi interpretativi, il primo dei quali porterebbe ad assumere che le aliquote percentuali del 20% e del 50% debbano essere applicate alle sole pensioni il cui importo complessivo non sia superiore a sei volte il trattamento minimo. 4

5 Tale interpretazione, sarebbe suffragata dalla locuzione, riportata nel testo del decreto legge, laddove si recita come determinata dal comma 25. Una siffatta presa di posizione colliderebbe (anzi risulterebbe in aperto contrasto) con l art. 1, comma 483, lettera e), della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (la Legge di stabilità per l anno 2014 ), con il quale è stato stabilito che la rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici viene riconosciuta nella misura del 40 per cento, per l anno 2014, e nella misura del 45 per cento, per ciascuno degli anni 2015 e 2016, per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con riferimento all importo complessivo dei trattamenti medesimi e, per il solo anno 2014, non è riconosciuta con riferimento alle fasce di importo superiori a sei volte il trattamento minimo INPS. Aderendo a tale interpretazione, l appena parafrasata norma risulterebbe implicitamente abrogata, con l ulteriore conseguenza che i soggetti titolari di una o più pensioni il cui importo complessivo si collochi oltre sei volte l ammontare del trattamento minimo INPS dovrebbero restituire la perequazione automatica relativa all anno 2015, la quale, al momento in cui si scrive (giugno 2015), è in corso di erogazione. Sulla base di una seconda interpretazione - che, almeno dal punto di vista strettamente letterale, sembrerebbe la più accreditata - le aliquote percentuali del 20% e del 50% si dovrebbero applicare, indiscriminatamente ed in maniera non modulare, su tutti i trattamenti pensionistici il cui importo complessivo si collochi ad oltre tre volte l ammontare del trattamento minimo INPS: anche tale lettura avrebbe la difficoltà tecnico-operativa di dover corrispondere un conguaglio (questa volta, fortunatamente, positivo), almeno avuto riguardo alle pensioni superiori a sei volte il trattamento minimo INPS. Tale ultima considerazione sarebbe tuttavia in controtendenza rispetto all intento, più volte manifestato dalle Autorità governative, di escludere dalla rivalutazione tale ultima categoria di pensione. Relativamente invece alle altre fasce pensionistiche, per stabilire la sussistenza di un conguaglio positivo, bisognerà determinare, caso per caso, in quale misura influisce l incremento dovuto all effetto trascinamento rispetto al decremento relativo alle minori aliquote percentuali da applicare (in particolare quella del 20% per gli anni 2014/2015). Entrambe le ragioni interpretative (giova ribadirlo, la prima e la seconda), infine, presentano il comune inconveniente del non tenere conto della necessità dell applicazione del meccanismo del c. d. decalage in relazione all importo di trattamenti pensionistici, il cui effetto potrebbe essere punitivo nei confronti delle fasce più basse. A tale riguardo, in un precedente lavoro predisposto da chi scrive era infatti stato posto in evidenza che la mancata previsione, nell articolo 19 della legge 30 marzo 1969, n. 153, di un meccanismo regressivo delle aliquote percentuali della perequazione automatica delle pensioni, in relazione al loro ammontare in pagamento al 31 dicembre dell anno precedente, ha provocato, nel corso del tempo, l allargamento del divario tra le pensioni minime e quelle di importo più elevato, incrementando ingiustificatamente il gap sussistente al momento della decorrenza iniziale della prestazione: un conto è infatti applicare un determinato indice percentuale di perequazione (poniamo il 5 per cento) su una pensione integrata al trattamento minimo (attualmente, anno 2015, pari a 502,39 euro mensili) tutt altra cosa è invece attribuire la stessa aliquota ad un importo, sempre su base mensile, pari a euro. Nel primo caso infatti si arriverebbe ad un importo rivalutato di euro 527,51; nel secondo l aggiornamento perequativo lo porterebbe a euro. Anche se il rapporto percentuale tra le due prestazioni rimane invariato (i quozienti di 502,39 : e 527,51 : portano infatti allo stesso risultato di 16,75 %), il loro differenziale in valore assoluto aumenta considerevolmente. In particolare, a fronte di un divario, per l anno 2015, di 2.497,61 euro ( ,39), si arriverebbe ad uno scarto di 5

6 2.622,49 euro ( ,51) nell anno successivo, portando così la differenza tra i due importi a ben 124,88 euro. Nello stesso articolo era stato pertanto sostenuto come fosse auspicabile che in futuro la perequazione automatica avrebbe dovuto continuare ad essere applicata con aliquota modulata in modo decrescente su tutte le pensioni in pagamento in relazione, giova ripeterlo, al loro ammontare. Nel caso in esame, il presunto ritorno all aliquota unica, anche relativamente alle pensioni il cui ammontare si pone nella fascia di importo superiore all ammontare di tre volte il trattamento minimo INPS, comporterà inevitabilmente - almeno con riferimento ad alcuni trattamenti pensionistici - un ulteriore allargamento del divario tra le pensioni integrate al trattamento minimo e quelle di importo più elevato. L utilizzo del termine presunto sta a significare che occorre attendere sia la conversione in legge del decreto, sia l interpretazione ufficiale che sarà data alla norma. Sussiste tuttavia una terza possibilità interpretativa, a mente della quale le due aliquote percentuali più sopra citate (quella del 20% e quella del 50%) dovrebbero essere applicate a titolo di ulteriore perequazione da aggiungere agli importi risultanti dopo l avvenuto riconoscimento delle aliquote di cui alle lettere b), c) e d) del novellato comma 25 della Riforma Monti/Fornero secondo le aliquote prevista nel comma 1, lettere da b) a d). Ciò consentirebbe, da un lato, un incremento della perequazione automatica relativamente alle pensioni con fasce di reddito da quattro a sei volte il trattamento minimo INPS e, dall altro lato, sarebbe confermato il mancato riconoscimento della perequazione, per l anno 2015 e seguenti, della perequazione relativa alle pensioni il cui importo si collochi oltre sei volte l appena citato trattamento minimo. I dubbi interpretativi più sopra elencati potranno essere fugati dalla decisione che sarà adottata dall INPS con il probabile conforto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Francavilla al Mare (CH), lì 31 maggio