Società Italiana di Scienza Politica Convegno annuale Firenze settembre Panel: I Gruppi di interesse nei paesi democratici.

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1 Società Italiana di Scienza Politica Convegno annuale Firenze settembre 2013 Panel: I Gruppi di interesse nei paesi democratici. Gruppi di interesse nel market building. Istituzioni, attori, processi nelle politiche dei trasporti. Marco Di Giulio Abstract. In linea con alcuni degli sviluppi più recenti della scienza politica, questo paper contribuisce ad approfondire il ruolo dei gruppi di interesse all interno del policy making settoriale. In particolare, l attenzione del presente lavoro si concentra sull interazione fra le strutture di rappresentanza degli interessi di un dato settore e l'implementazione di politiche di liberalizzazione che ne alterano in maniera significativa le regole del gioco. Qual è il ruolo dei gruppi quando si passa dallo stato al mercato? Fino a che punto la strutturazione degli interessi pre-esistente riesce a condizionare le riforme di un settore? Quanto, invece, ne è influenzato, sia in termini di strutture organizzative che di logiche di azione? Si tratta di domande molto generali e, in questa forma, indeterminate. Questo paper avrà quindi principalmente lo scopo di riformulare tali quesiti in maniera analiticamente più rigorosa. Per far ciò mi servirò delle prime evidenze di una ricerca sui gruppi di interesse nel settore dei trasporti. Quella dei trasporti è una politica complessa, composta a sua volta da numerosi sottosettori. La crescente regolazione dei diversi mercati (merci e passeggeri) e delle rispettive modalità di trasporto (ferroviario, stradale, aereo, marittimo) ha creato delle dinamiche di competizione all interno e fra i sotto-settori, i quali vengono a configgere per l ottenimento di risorse sempre più scarse. Un altra peculiarità è la compresenza di aziende di stato, in precedenza monopoli legali, e nuovi attori privati: si pensi all arrivo di Nuovo Trasporto Viaggiatori (NTV) nel settore ferroviario, all ascesa delle aziende low cost nel traffico aereo, o alle esternalizzazioni nel trasporto pubblico locale e la loro accidentata implementazione. Dunque l'apertura di mercati rappresenta una contesto dove poter analizzare il cambiamento degli attori della rappresentanza in termini di strutture e strategie. Il paper offrirà un quadro descrittivo del panorama dei gruppi di interesse nel settore dei trasporti, con particolare attenzione alla dimensione diacronica. Successivamente, basandomi sul materiale empirico sino ad ora raccolto, mi concentrerò su tre contesti strategici: a) la competizione fra i gruppi, b) i rapporti fra gruppi e burocrazie, c) i rapporti fra gruppi e partiti. 1

2 1. Introduzione. Questo lavoro esplora il tema dei gruppi di interesse all'interno di uno specifico settore di policy, quale quello dei trasporti in Italia. In particolare mi soffermerò sugli elementi di cambiamento e continuità nell'articolazione degli interessi, con particolare riferimento ai processi di privatizzazione e liberalizzazione avviati dalla metà degli anni Ottanta del secolo scorso e rinforzatisi con il procedere dell'integrazione del mercato comune europeo nei diversi settori e sotto-settori socio-economici. Questi macrocambiamenti istituzionali permettono di riflettere sull'alterazione ovvero sulla conservazione dei modelli originari di relazioni fra impresa, lavoro e attori della regolazione esistenti nell'ambito dei trasporti. Il paragrafo seguente si concentrerà sul tema della costruzione di mercati e le sue implicazioni per lo studio dei gruppi di interesse. Successivamente fornirò un panorama delle organizzazioni di rappresentanza nei vari sotto-settori che costituivano la politica dei trasporti prima dell'avvio di riforme istituzionali che ne hanno in vari modi alterato la struttura e le relazioni. Il paragrafo 4 illustrerà brevemente le principali riforme, mettendo in evidenza come privatizzazioni e regolazione dei mercati abbiano creato una nuova struttura di opportunità che può alterare, anche significativamente, il contesto strategico di riferimento. In particolare mi soffermerò su specifici casi di attivazione degli interessi. I paragrafi 5.1 e 5.2 descrivono l'ingresso delle grandi aziende pubbliche in Confindustria, con particolare riferimento a Ferrovie dello Stato Italiane (FSI), e l'impatto che questo ha avuto sulle strategie di azione collettiva dei privati emergenti del settore. Il paragrafo 5.3 si soffermerà invece su caso di continuità organizzativa e descriverà la rappresentanza degli interessi dell'autotrasporto privato. 2. Privatizzazioni, liberalizzazioni e gruppi di interesse. In origine, lo studio empirico dei gruppi di interesse si concentrato particolarmente sulle grandi organizzazioni ombrello, sia sul fronte datoriale che su quello della rappresentanza del lavoro (Lanzalaco 1990; Morlino 1991; Mattina 1992; Schmitter e Streeck 1999). Tale attenzione ha avuto due direzioni: la prima più orientata all'analisi 2

3 istituzionale di tali organizzazioni, rivolta a mettere in luce la loro funzione di formazione di preferenze e definizione di interessi (Lanzalaco 1992; Martinelli 1994), mentre una seconda, pur muovendo dalle caratteristiche organizzative degli attori principali la loro maggiore o minore frammentazione, ad esempio ha preso in considerazione la struttura di relazioni che intercorrono fra le parti sociali (Offe e Wiesenthal 1980; Pizzorno 1980; Rusconi 1984; Schmitter e Streeck 1999). Il carattere intersettoriale di questa prospettiva tende a sottostimare l'importanza della regolazione di settore nell'analisi delle dinamiche della rappresentanza degli interessi e della loro influenza sui processi decisionali. Tale limite appare accettabile se si contestualizza l'origine degli studi sugli interessi organizzati in Europa. Infatti, fra gli anni '70 e gli anni '80 dello scorso secolo il contesto regolativo dei vari stati nazionali poteva essere considerato tutto sommato stabile e per ciò esogeno rispetto agli attori. L'avvio dei processi di privatizzazione, liberalizzazione ed integrazione del mercato europeo hanno invece reso esplicito questo problema e inducono a ricalibrare l'analisi dell' interest politics da un'angolatura diversa. Anzitutto avranno maggiore risalto i singoli settori di policy (Lizzi 2011). La crescente apertura e regolazione dei mercati ha introdotto progressivamente nuovi attori all'interno delle arene tradizionali sia sul versante industriale si pensi ai concorrenti internazionali di industrie in precedenza protette che sul fronte della regolazione, dove i tradizionale canali ministeriali lasciano il passo o si integrano con nuove strutture funzionali, quali agenzie di settore con competenze e logiche d'azione paragiurisdizionali. In secondo luogo vengono alla ribalta settori industriali in precedenza ignorati dagli studi sugli interessi. È il caso degli ex-monopoli nazionali, largamente dominanti nelle c.d. Network Industries. Qui le vecchie aziende pubbliche subiscono una trasformazione che ne altera la struttura e le strategie, entrambe orientate a modelli privatistici. Si tratta di un processo complesso e non orientato teleologicamente né verso il loro progressivo smantellamento, né tanto meno verso una loro difesa ad oltranza. Piuttosto sono possibili configurazioni miste di attori e istituzioni dove coesistono obiettivi (in parte contraddittori) come il rafforzamento di queste aziende e progressiva apertura dei mercati. Regolazione e proprietà pubblica possono essere 3

4 quindi strumenti di governo da usare in dosi diverse a seconda delle circostanze politiche ed economico-industriali (Thynne 1998 e 2011). Collegato a quest'ultimo punto, il nuovo contesto dei settori recentemente liberalizzati riapre il tema del rapporto fra grande impresa e azione collettiva. Quello del big business e del suo peso politico rappresenta un problema classico nella riflessione americana, basti pensare alle riflessioni di Burnham, Schumpeter, Wright Mills, Lindblom, e si avvia ad esserlo anche nel contesto europeo proprio in corrispondenza con la privatizzazione degli ex-monopoli pubblici o delle aziende private tradizionalmente protette (Haykward 1995; Germano 2009; Mattina 2010; Carrozza 2011). Come suggerito da Moran (2002), l'avvento dello stato regolatore europeo è contrassegnato dal contrasto ai monopoli pubblici e non, come nell'originaria esperienza americana di regulation, a quelli privati. Tale caratteristica porta con sé un potenziale conflitto di interessi all'interno degli stessi attori pubblici, allo stesso tempo proprietari e regolatori dei mercati, la cui soluzione non è definibile aprioristicamente, bensì frutto di specifiche configurazioni di fattori, non ultima proprio l'articolazione degli interessi che nei vari stati e su vari livelli si crea. In questa prospettiva, studiare i gruppi di interesse in settori di recente liberalizzazione appare come un modo efficace per endogeneizzare la regolazione rendendola un oggetto di studio affrontabile attraverso lo studio dei soggetti regolati, delle loro strutture, preferenze, strategie e dell'interazione che si crea con regolatori e stakeholders (North 1990; Edelman et al. 1999). 3. L'articolazione degli interessi nel settore dei trasporti: origini e istituzionalizzazione. Quello dei trasporti è un settore di policy particolarmente complesso. Al suo interno, infatti, si divide ulteriormente in ragione della modalità di trasporto possibile (stradale, ferroviaria, aerea, marittima, intermodale) e dell'oggetto del trasporto (persone, merci). Una terza dimensione individua il livello di governo, europeo, nazionale o subnazionale e diventa fondamentale proprio in corrispondenza con i processi di 4

5 liberalizzazione, che implicano una governo multilivello sia nella formulazione che nell'implementazione. Volendo risalire fino agli inizi del secolo scorso come inizio di un'ideale genealogia, la strutturazione degli interessi nel campo dei trasporti individuava una linea netta fra pubblico e privato. I principali gruppi di interesse privati erano Confitarma (1901), l'associazione che ancora oggi rappresenta gli armatori e l'automobile Club d'italia ACI (1905), che riuniva gli automobilisti ed aveva una forte connotazione sportiva. Il settore ferroviario, dopo un avvio all'insegna dell'intervento privato, venne nazionalizzato nel 1905 e posto sotto il controllo del Ministero dei Lavori Pubblici. Tale intervento, innovativo per l'epoca, venne incontro alla duplice esigenza di un maggior coordinamento della politica industriale attraverso maggiori commesse all'industria nazionale e del controllo sulle organizzazioni sindacali, che proprio in questo settore vedevano un'agguerrita avanguardia, capace di perseguire efficacemente le proprie rivendicazioni salariali. Lo stesso Ministero era direttamente responsabile per le arterie stradali. Questa configurazione si mantenne sino all'avvento del regime fascista. In questo periodo la politica dei trasporti consolidò alcune tendenze di fondo ed aprì a nuove prospettive di sviluppo. Il monopolio delle Ferrovie venne mantenuto, subendo però una forte razionalizzazione. La rete è stata massicciamente elettrificata e la politica del personale fece segnare un brusco contenimento salariale, anche come strumento di lotta politica nei confronti delle organizzazioni sindacali. Le novità vennero dal settore stradale. In particolare si consolidò l'utilizzo di autoveicoli per il trasporto merci e persone. Nel 1933 fu emanata la prima regolazione delle autolinee private, che apparivano un'alternativa economica alla costruzione di linee ferroviarie lungo le dorsali appenniniche 1 (Maggi 2007; 2009) mentre nel 1936 venne creato Ente Autotrasporto Merci, che inquadrava e regolava le aziende che stavano fiorendo nel settore. Nello stesso periodo furono dati i primi impulsi per la creazione di grandi arterie stradali, in sinergia con i primi accenni di motorizzazione privata. Tali sviluppi 1 Si noti che nello stesso torno di anni, in Germania, la Deutsche Reichbahn che dal 1919 riunì in una società pubblica le principali linee private operanti in vari stati, acquisì un rilevante operatore privato del trasporto merci quale Schenker, mentre lo Stato provvide a proteggere la concorrenza delle autolinnee limitandone pesantemente la concessione. Tali restrizioni sono state abolite solo nel

6 però non sono da leggere come una esplicita e coerente preferenza di policy nei confronti della strada; al contrario, le ricostruzioni storiche hanno sottolineato il mantenimento del primato della ferrovia nelle mappe cognitive dei regolatori (Giuntini 1999; Maggi 2009). Quello che si afferma durante il periodo fascista è, invece, un modello bicefalo, dove la modalità di trasporto stradale ed il suo campo organizzativo rimane saldamente sotto la direzione dei Lavori Pubblici, mentre il settore ferroviario fu incardinato nel Ministero delle Comunicazioni e, in epoca repubblicana, dei Trasporti (Tebaldi 1999). È nel secondo dopoguerra che la modalità stradale prese il sopravvento sulla ferroviaria, mentre il trasporto aereo rappresentava ancora una fetta piccolissima ed aristocratica del mercato. Anche in questo caso non si trattò di una scelta di policy coerente. Piuttosto, fu la politica industriale nel suo complesso a privilegiare la modalità stradale e, conseguentemente, questo ebbe effetti sul sistema trasportistico. La principale industria del paese, la Fiat, puntava decisamente sulla motorizzazione di massa e partecipava, di concerto con l'iri, alla progettazione ed implementazione dell'autostrada del Sole, che connetterà Milano a Napoli nel Tale sviluppo accompagnò la turbolenta ascesa del trasporto merci su gomma. Proprio dal 1945, iniziarono a sorgere numerose associazioni territoriali in rappresentanza dei tanti autotrasportatori privati. Il primo tentativo di inquadramento maturò all'interno di Confindustria, con la nascita di ANITA, nel Due anni più tardi, nel 1946, fu fondata CONFETRA, una vera e propria confederazione di settore, a coordinare le diverse associazioni e federazioni del trasporto merci, dei traslochi, della logistica, delle spedizioni internazionali. Questa struttura fornì una prima risposta all'esigenza di coordinare la galassia della rappresentanza dei comparti che compongono la movimentazione delle merci. Fuori da CONFETRA e in competizione con ANITA, fra gli anni cinquanta e sessanta, emersero associazioni di rappresentanza del solo autotrasporto quali FIAP (1949), UNITAI (1957), FAI (1963). Per il trasporto passeggeri, le autolinee nate negli anni venti e trenta si riunirono in ANAC (1947) e ENAT (1975). Nello stesso periodo anche le gestioni autostradali, in prevalenza pubbliche, diedero vita ad AISCAT (1966); lo stesso avvenne per gli aeroporti con ASSAEROPORTI (1967). 6

7 Gli anni settanta non videro rilevanti novità sul fronte organizzativo. Ci fu però un importante cesura istituzionale riguardante l'autotrasporto. Infatti, la frammentata popolazione organizzativa che rappresentava questo settore venne inquadrata all'interno di un organo ministeriale permanente a presidio della regolazione della professione di autotrasportatore, definita dalla legge n. 298/1974 che istituì un apposito Albo. A livello nazionale ed in ogni provincia vennero strutturati dei Comitati preposti al governo di tale strumento dove sedevano le principali associazioni di rappresentanza che ottennero così una solida posizione di gatekeepers per quanto attiene il rilascio e la revoca delle licenze (requisito fondamentale per operare nel settore) e la determinazione delle tariffe. Gli anni ottanta segnarono importanti cambiamenti sul fronte delle aziende pubbliche. Si avviò un vasto programma di privatizzazione degli enti concessionari delle autostrade italiane; in particolare la famiglia Benetton entrò in possesso della principale infrastruttura attraverso la società Schemaventotto. Anche Alitalia venne trasformata in società di capitali e le sue quote progressivamente cedute. Più lento il percorso di cambiamento intrapreso dalle FSI, che la legge 210/1985 trasformò da Azienda Autonoma in Ente Pubblico a carattere economico, accentuandone l autonomia gestionale dal punto di vista formale, ma lasciando inalterati gli elementi di controllo politico sulle scelte fondamentali come la determinazione delle tariffe. Ciò che accomuna queste esperienze, in particolare quelle di FSI e Alitalia, sono gli effetti che le riforme organizzative hanno prodotto sull articolazione della rappresentanza sindacale. In questo ambito, infatti, la nuova struttura contrattuale privatistica esaltava l autonomia delle parti sociali ed ha incentivato l emersione di sindacati di base, spesso a vocazione professionale (i macchinisti, i piloti, etc.) capaci di sfruttare al massimo la presenza di incentivi selettivi propri di organizzazioni complesse (Regalia et al. 2000; Maggi, 2009). 4. Privatizzazioni, Liberalizzazioni, Regolazione: una nuova struttura delle opportunità. Gli anni novanta sono stati contrassegnati da un radicale cambiamento sia sul fronte degli assetti organizzativi che su quello delle regole del gioco. L emergere della crisi dei 7

8 conti pubblici e ed il parallelo rafforzarsi del mercato comune europeo a seguito del trattato di Maastricht hanno costituito un forte incentivo per i governi nazionali a dismettere parti ingenti del proprio patrimonio mobiliare. Ecco che nel 1992, molte fra le principali aziende statali vengono trasformate in società per azioni, come nel caso di FSI, nel settore trasporti, o di ENEL e ENI in quello energetico. Negli anni successivi, su impulso della crescente normativa europea, ogni singolo settore è stato sottoposto a riforme, più o meno profonde e compatibili con gli obiettivi e la lettera dei provvedimenti presi a Bruxelles. Nella maggior parte dei casi si è trattato di transizioni graduali 2 da situazioni di monopolio legale o di protezione del mercato nazionale ad assetti più competitivi. Nel settore aereo e ferroviario, il principio della divisione fra infrastrutture e aziende di trasporto prevede che imprese concorrenti, anche internazionali, possano competere sulle tratte nazionali con gli incumbent. Le infrastrutture autostradali, invece, hanno rafforzato il loro status di concessioni che lo Stato effettua a società private o pubblico-private. La rete ferroviaria è gestita dal 2001 da RFI, una società controllata da FSI, allo stesso tempo principale operatore di servizi attraverso Trenitalia. Tale assetto, fino ad oggi consentito dalla normativa comunitaria e saltuariamente messo in discussione da alcuni esecutivi, è attualmente oggetto di riforma da parte della Commissione Europea. Nel settore dell autotrasporto è venuta meno la possibilità di controllare direttamente la determinazione delle tariffe e l'ingresso prepotente di vettori comunitari nella rete nazionale. Di particolare importanza per il settore trasportistico sono le modalità di regolazione dei servizi pubblici a carattere universale. In questo ambito, la tendenza comunitaria, benché non univoca, è quella di procedere ad affidamenti competitivi, tanto a livello nazionale che a livello locale. In altre parole, per tutti quei servizi che non sono sostenibili su pure basi commerciali si pensi al trasporto urbano e locale, ad alcune tratte del trasporto nazionale passeggeri, o ai collegamenti con le isole l impostazione prevede che l ente pubblico competente individui l operatore attraverso gare di affidamento e proceda successivamente a controllare la corretta 2 La gradualità non va intesa come un esplicitò stile di policy da parte delle istituzioni europee, ma come il risultato della composizione di interessi nazionali fortemente conflittuali in sede comunitaria, volti a mantenere degli assetti favorevoli ai diversi operatori nazionali. 8

9 esecuzione del contratto di servizio in virtù del quale l aggiudicatario ha diritto a percepire dei sussidi tali da integrare gli introiti delle tariffe e garantire un ragionevole profitto, secondo la definizione comunitaria (Reg. 1370/2007). Dal punto di vista organizzativo, il nuovo panorama regolativo ha messo in evidenza un notevole attivismo sul fronte della rappresentanza. Alle vecchie organizzazioni di rappresentanza si sono aggiunte quelle sorte dai processi di privatizzazione. Il sistema di Confindustria si è riorganizzato attraverso la creazione di Federtrasporto, che riunisce diverse fra associazioni e federazioni in rappresentanza dei gestori di infrastrutture (Assoporti, AISCAT; Assaeroporti), gli autotrasportatori di Anita, le FSI e altre aziende pubbliche (AGENS), il settore automobilistico (ACI), ANAV, l'associazione frutto della fusione avvenuta nel 2000 fra ANAC e ENAT in rappresentanza delle autolinee private. In Confindustria, ma fuori da Federtrasporto, ASSTRA, la federazione che riunisce le aziende di trasporto pubblico locale, sia pubbliche che private. Un forte elemento di continuità sembra emergere nel mondo del trasporto merci e della logistica. Qui, CONFETRA mantiene in sostanziale continuità la rappresentanza del mondo delle spedizioni e della logistica, in qualche caso con elementi di 9

10 sovrapposizione con Confindustria (Assologistica); mentre le sigle storiche dell'autotrasporto mantengono stabile la loro denominazione. Queste ultime però si si sono agganciate a soggetti della rappresentanza quali Confcommercio dando vita a Conftrasporto nel Questo nuovo livello organizzativo corrisponde al mutuo interesse di autotrasportatori e la confederazione del commercio di allargare i rispettivi domain ad altri settori o a singole nicchie emerse dalla micro-regolazione di comparto, come nel caso di FerCargo (2009), che riunisce i nuovi privati nel settore ferroviario. Trasporto Unito (2008) nasce da una scissione interna a CNA-FITA e ha dato vita alle intense proteste dei TIR nei primi mesi del 2012, e ASSOTRABE è nata nel 2001 in Piemonte e consolidatasi a livello nazionale nel 2005 nell'alveo di Conftrasporto come rappresentanza dei trasportatori di bestiame. 5. Meccanismi di attivazione. In questa sezione cercherò di dar conto delle dinamiche organizzative innescate dalle riforme istituzionali. Senza esaurire la molteplicità di arene che contraddistinguono la politica dei trasporti, mi concentrerò sui settori ferroviario, dell'autotrasporto e della logistica. Con riferimento al primo verrà descritto il passaggio di FSI nel sistema confindustriale e le sue conseguenze organizzative interne a Confindustria e relative alle istituzioni del settore (5.1). Nel paragrafo successivo prenderò invece in esame la rappresentanza degli interessi delle aziende ferroviarie private nell'ambito merci e passeggeri (5.2). Il settore dell'autotrasporto verrà analizzato alla luce della riforma della sua governance, avvenuta nel 2005 con la liberalizzazione delle tariffe. Emergerà come, a fronte di una forte continuità delle associazioni di rappresentanza nelle sedi istituzionali tale riforma sia stata successivamente depotenziata attraverso l'introduzione di strumenti alternativi di controllo delle tariffe a protezione di una popolazione di imprese tradizionalmente frammentata e sussidiata. Parallelamente, metterò in luce come il comparto della logistica integrata, per lo più inquadrato da CONFETRA e FEDERTRASPORTO tenda a distinguersi dal mondo dell'autotrasporto per approccio e preferenze di policy. 10

11 5.1. L'ingresso dei monopoli in Confindustria: Agens e Federtrasporto. Per Confindustria, una delle principali sfide organizzative poste dalle privatizzazioni fu l'inquadramento dei servizi all'interno del sistema confederale. Nel 1992, le neo privatizzate ENI, ENEL e FSI entrarono a pieno diritto nella Confederazione, il cui statuto fu adattato in modo da depotenziare il peso decisionale di aziende le cui azioni fossero detenute da enti pubblici per più del 20% delle azioni. Per le FSI, guidate da Lorenzo Necci, questa cesura fu caratterizzata dal tentativo di sottrarre il monopolio pubblico da una gestione clientelare e a piè di lista dei servizi. La principale strategia di rilancio prevedeva lo sviluppo della rete ad Alta Velocità e la sua gestione autonoma attraverso la concessionaria TAV, costituitasi proprio nel Tutti gli altri servizi non commerciali sarebbero stati oggetto di appositi contratti di servizio attraverso i quali lo Stato e le regioni avrebbero avuto la possibilità di acquistare i servizi di cui avevano bisogno corrispondendo un sussidio a copertura dei costi. Sul fronte delle relazioni industriali, le FSI si trovavano a gestire dei difficili rapporti con le controparti sindacali, che a partire dal 1985 avevano ottenuto ingenti miglioramenti salariali compromettendo in buona parte il risanamento atteso dalla prima riforma. La costituzione di AGENS fu in questo senso un passo verso relazioni sindacali più strutturate e in linea con le dinamiche del settore privato. A sua volta AGENS fu il principale artefice della creazione di Federtrasporto, la struttura di vertice fortemente voluta dai vertici di Confindustria Luigi Abete e Innocenzo Cipolletta di concerto con Necci e Felice Mortillaro, quest'ultimo per oltre vent'anni alla guida di Federmeccanica. L'obiettivo fu sin dall'inizio quello di integrare le modalità di trasporto e creare sinergie fra i comparti all'indomani dell'apertura del mercato comunitario. A Federtrasporto aderirono inizialmente tutte le associazioni di settore confederali, dai gestori delle infrastrutture agli autotrasportatori di ANITA e le autolinee private e in concessione di ANAC e ENAT. Queste ultime si sono riunite in ANAV nel 2000 e sono successivamente uscite da Federtrasporto, pur rimanendo nel sistema confindustriale a seguito dell'inasprirsi dei rapporti con gli interessi del gruppo FS difesi da AGENS e prevalenti in Federtrasporto. Tale dinamica si è innescata con riferimento al rinnovo dei contratti nazionali Autoferrotranvieri e delle Attività ferroviarie, entrambi scaduti nel dicembre 2007, 11

12 rispettivamente siglati da ANAV e ASSTRA, e dal gruppo FSI. Le trattative, iniziate nel 2008 con le parti sociali, hanno posto sul tavolo l'unificazione dei due contratti all'interno di una cornice comune (Contratto Unico della Mobilità). Tale integrazione sul fronte delle relazioni industriali appariva coerente con lo spirito e la funzione di Federtrasporto, ma tale struttura non si è rivelata capace di contenere i conflitti fra le due principali parti datoriali, inconciliabili non solo in virtù della competizione fra vettori (bus e treni), ma anche da strutture aziendali opposte che inevitabilmente mal sopportano il livellamento dei costi dei due contratti. Per le FSI, infatti, tale unione avrebbe costituito un miglioramento in termini relativi, mentre le piccole aziende di trasporto su gomma avrebbero subito un aumento dei costi. In aggiunta, a partire dalla primavera 2010, un drastico taglio dei trasferimenti a regioni ed enti locali ha ulteriormente inasprito le condizioni economica dei servizi di trasporto, contribuendo a far saltare la trattativa sul Contratto Unico. Così, le trattative sono riprese nel 2011 sulla base dei due tradizionali contratti di lavoro, entrambi siglati a inizio I ferrovieri privati: periferici e (diversamente) integrati. Il mercato ferroviario italiano è stato liberalizzato a partire dalla legge finanziaria per il 2001, sia nel settore merci che passeggeri di lunga percorrenza. Già nell'estate del 2000, il ministro dello Sviluppo Economico Bersani aveva preannunciato tale intenzione, parlando a Bolzano alla presenza del Presidente della Provincia Autonoma. Una delle prime licenze rilasciate fu, non a caso, quella a Rail Traction Company, società controllata da Autobrennero, con la partecipazione di Deutsche Bahn, e funzionale alla politica di trasferimento delle merci dalla strada alla ferrovia sulla tratta interessata. Come Amministratore delegato della società fu scelto Giuseppe Sciarrone, due anni prima fu rimosso dall'ad di FSI Cimoli dalla Direzione Passeggeri di Trenitalia, transitando così al Ministero dei Trasporti. Nel corso degli anni, il numero di operatori privati operanti nel paese è cresciuta fino ad una quota di mercato del 20%, mentre i volumi trasportati da Trenitalia hanno registrato costanti diminuzioni. Per quanto i temi di conflitto fra le aziende private e l'incumbent siano numerosi, una vera e propria risposta organizzativa si è concretizzata solo nel 2009, con la creazione di FerCargo, un associazione che riunisce le imprese di trasporto merci operanti in 12

13 Italia, comprese le aziende di Stato di Francia e Germania e che si è associata a Confcommercio due anni dopo. Sul versante passeggeri, dove la politica di liberalizzazione del trasporto regionale è stata pressoché fallimentare (Di Giulio 2011), i principali interessi alternativi alle logiche di FSI fanno capo a Nuovo Trasporto Viaggiatori (NTV), la prima società privata operante servizi di Alta velocità in Europa. Fondata nel 2006 dagli imprenditori Montezemolo, Della Valle e Puzo, NTV ha ottenuto la licenza ferroviaria nel febbraio Negli anni successivi altri attori si sono aggiunti alla compagine societaria, fra cui spiccano Intesa San Paolo (20%), Generali (15%) e SNCF (20%) e, infine, ha iniziato ad operare dal marzo Data la visibilità mediatica dei suoi fondatori, NTV ha contribuito enormemente a puntare i riflettori sulla politica ferroviaria italiana ed anche i privati operanti nel settore merci hanno potuto approfittare di tale finestra di opportunità. La nascita di FerCargo è avvenuta infatti in un periodo di forte scontro mediatico fra NTV e FS, anche a seguito dell'entrata di SNCF nell'azionariato di NTV, percepita come una minaccia al domain nazionale, mentre i tentativi di FSI di entrare nel mercato francese si sono sempre scontrati contro le barriere legali poste dalla legislazione nazionale. Nel 2010, in occasione della stesura del Piano Informativo di Rete da parte di RFI, FerCargo, NTV e Arenaways - società privata successivamente fallita hanno dato vita al Forum del Trasporto Ferroviario: un coordinamento di tutti gli attori privati nei confronti del gestore dell'infrastruttura, che ha il compito di allocare la capacità della rete ferroviaria distribuendo le tracce orarie alle imprese che ne fanno richiesta. Un ulteriore elemento di scontro è stato il Contratto Nazionale delle Attività Ferroviarie. Come ricordato sopra (5.1), dopo il fallimento dell'integrazione contrattuale con le sigle datoriali del trasporto locale, sono ripresi i negoziati per la definizione del nuovo contratto dei ferrovieri. Nel settembre del 2011, il governo Berlusconi venne incontro alle pressanti richieste di FSI e delle sigle sindacali per estendere le condizioni del contratto nazionale anche agli operatori privati 3. La repentina caduta dell'esecutivo, poche settimane più tardi, ha portato al governo una compagine decisamente più favorevole ad alcune istanze private. Il sottosegretario 3 La norma si applicava allora al contratto del 2003, scaduto a fine 2007 e in regime di prorogatio, ma avrebbe costituito la base per il futuro contratto in quei mesi in discussione. 13

14 all'economia, Antonio Catricalà, in precedenza presidente dell'agcm, è stato un forte critico della posizione dominante di FSI; mentre il nuovo Ministro dello Sviluppo economico e dei Trasporti, Corrado Passera, ex CEO di Intesa San Paolo, fu tra i primi sottoscrittori della ricapitalizzazione di NTV. Tale riorientamento si è tradotto in alcune norme presenti nel Decreto Salva Italia, dove Trenitalia ha visto modificate le norme sugli affidamenti dei servizi regionali, con effetti sui contratti in essere, ed è stata ribaltata l'impostazione sul contratto collettivo nazionale, reintroducendo delle deroghe per i privati. Per quanto fortemente critiche sul merito del decreto, le FSI hanno evitato un più pesante passivo che sarebbe potuto venire dall'obbligo di separazione strutturale di RFI (Mattina 2013), operazione inizialmente discussa ma poi lasciata fuori dagli articolati. Maggiore esito ha avuto il tentativo di istituire un'autorità dei trasporti, che ha avuto luogo nell'alveo dell'autorità per l'energia Elettrica ed il Gas 4. Tuttavia, i poteri del garante per i trasporti appaiono fortemente attenuati e smussati da veti e pareri obbligatori di altre istituzioni Le tariffe dell'autotrasporto: evoluzione e adattamento di una politica distributiva. A partire dai primi anni '70, le politiche di regolazione del trasporto merci hanno incentivato massicciamente il proliferare di imprese, in gran parte monoveicolari, come forma di ammortizzatore sociale per far fronte alle prime grandi crisi aziendali dal secondo dopoguerra. Nel 1974, la legge 298 ha rimosso l'eam, creando Il Comitato Centrale per l'albo degli Autotrasportatori. Questa nuova struttura costituiva un organo misto, presieduto da un Consigliere di Stato, composto da rappresentanti dei principali Ministeri e dai delegati delle principali sigle della rappresentanza in questo settore quali ANITA, FIAP, FAI, FITA, FEDIT e a partire dal 1987 anche dalle principali aziende cooperative, data l'istituzione di una specifica sezione a loro dedicata nell'albo. Tale comitato si articolava, a livello periferico, in tutte le province attraverso le motorizzazioni civili. Qui avveniva fattualmente il rilascio delle licenze e la riscossione delle quote associative determinate in sede ministeriale. Oltre a questa 4 Si tratta di una scelta analoga a quanto fatto in Germania nel

15 tipica funzione di gatekeeping, il Comitato Centrale influiva sulle tariffe attraverso lo strumento della c.d. Tarifffa a forcella, ovvero la determinazione dei minimi e dei massimi applicabili dai vettori. Tale assetto ha riprodotto e congelato nel tempo una struttura di impresa estremamente frammentata. Al 2012, le imprese italiane del settore ammontavano a quasi 150 mila, di cui circa 50 mila di soli intermediari, senza alcun mezzo proprio. Fra i possessori di mezzi, oltre il 70% della popolazione detiene da uno a tre mezzi. Si tratta dunque di un settore caratterizzato da un ampia diffusione di piccola e micro-impresa, fortemente dissonante da altre realtà europee come quella tedesca, dove le aziende sono in totale 27 mila o quella francese, con 43 mila. Nel 2005 la l. 284, pur confermando l'assetto di governo del settore con l'accesso diretto dei gruppi al Comitato Centrale ed al nuovo organo della Consulta per l'autotrasporto, metteva fine al regime delle tariffe controllate, aprendo di fatto alla concorrenza fra i vettori, in un contesto europeo in progressiva integrazione. Il progressivo ingresso dei nuovi stati membri, infatti, introduceva nel mercato imprese con una struttura di cosi del lavoro decisamente più favorevole. Tuttavia, il nuovo assetto è stato presto alterato, complice l'affermarsi della crisi economica e le sofferenze bancarie delle numerose piccole aziende alle prese con committenze in calo e crescita dei costi del carburante e dei pedaggi. Infatti, la legge 133 del 2008 (art. 83-bis), ha introdotto uno strumento per mitigare la libertà contrattuale fra committenti e vettori. I primi, infatti, dovranno corrispondere alle aziende di autotrasporto, i c.d. costi minimi del servizio offerto. Si tratta di una quota fissa, da individuare attraverso appositi accordi di settore fra le parti o, in loro assenza, da un atto unilaterale del Ministero, in modo che la competizione non eroda le spese minime a garantire la sicurezza del trasporto. Il provvedimento ha messo contro gli autotrasportatori le parti più organizzate della committenza, quali diverse federazioni di Confindustria e le principali aziende petrolifere come l'eni. Negli ultimi anni sono stati diversi i ricorsi ai TAR regionali contro la norma per la sua presunta incompatibilità con i principi comunitari di libera circolazione di fattori della produzione. Recentemente il TAR del Lazio ha adito la Corte di Giustizia Europea. Sul fronte politico, Confindustria ha reagito con una dura lettera 15

16 al Governo Monti, il 3 aprile del 2012 sostenendo l'illegittimità e l'insostenibilità economica della norma sui costi minimi. Più interessante la dura reazione del mondo della logistica, in particolare le imprese di spedizione ed i terminalisti portuali e ferroviari si sono trovati contro gli autotrasportatori. Sia Confetra che Assologistica e la confindustriale ANITA si sono espressi in maniera dura contro una norma che avvantaggia le imprese che non reggono la competizione, proteggendo in questo modo una struttura aziendale complessivamente inefficiente, i cui costi gravano sul sistema economico. Un conflitto analogo si è consumato negli stessi anni circa le risorse pubbliche investite negli ultimi dieci anni per l'ammodernamento del settore, con particolare riferimento alla crescita dimensionale delle imprese a agli incentivi per l'intermodalità, che chiamerebbero direttamente in carica le associazioni e le imprese della logistica. Tali investimenti, circa 3,5 mld fra il 2000 e il 2010, sono stati impiegati principalmente a pioggia per coprire le spese, anche non documentate, dei singoli autotrasportatori e la riduzione dei premi previdenziali (Apolloni 2010). Tale mobilitazione sancisce quindi una spaccatura all'interno dell'arena del trasporto merci e della logistica fra gli autotrasportatori da una parte ed un sistema associativo composito in cui, oltre all'autotrasporto, presente con ANITA e FEDIT (CONFETRA), trovano voce numerosi attori in rappresentanza di aziende di spedizione e gestrici di interporti. 6. Discussione. Le vicende narrate mettono in luce alcuni aspetti legati all'evoluzione delle arene di policy dei trasporti in Italia. La crescente regolazione dei rispettivi mercati e l'impatto della più recente crisi economica sembrano aver innescato dei meccanismi di decomposizione dei tradizionali canali di relazioni interorganizzative del sistema bicefalo ferro/strada (Tebaldi 1999). All'interno dei due campi, infatti, si sono prodotte delle alterazioni dei rapporti di forza tradizionalmente in vigore che ne ridefiniscono i confini in maniera trasversale. Il trasporto locale infatti vede una crescente competizione fra le FSI e le Autolinee 16

17 private rappresentate da ANAV. Le FSI sembrano aver guadagnato in autonomia decisionale, in virtù di un quadro istituzionale di stampo privatistico ed una ritrovata sostenibilità economica, grazie alla quale l'azienda può presentarsi come un attore che persegue una logica d'impresa e chiedere allo Stato, regolatore e azionista, di agire in coerenza con questo stato di cose. In particolare questa dialettica si è concretizzata nella vicenda del trasporto locale, dove i trasferimenti alle Regioni, prima scarsi ma sicuri e, a partire dal 2010, più incerti nel loro meccanismo allocativo hanno innescato forti dinamiche conflittuali fra i gruppi. L'uscita di ANAV da Federtrasporto è da leggersi in questa chiave, come un'azione di difesa della propria autonomia dalle strategie di un attore predominante nei rapporti di forza interni alla federazione. In particolare ANAV contesta la preferenza, nazionale e delle regioni, nell'allocazione dei fondi per il trasporto locale, e rivendica l'assenza di contributi pubblici per le autolinee interregionali 5. Analogamente i nuovi attori ferroviari nel settore merci sono giunti con ritardo ad organizzare una vera e propria azione collettiva con FerCargo. Questa poi ha scelto di proseguire con l'affiliazione a Confcommercio anche se non alla sua organizzazione di vertice Conftrasporto, la cui creazione risponde più all'esigenza di un coordinamento fra le diverse sigle degli autotrasportatori che non al tentativo di integrare gli interessi di più comparti. In questo caso, la ricerca di un livello confederale è stata funzionale a facilitare l'accesso alle sedi del lobbying, data la carenza di regolazione e la presenza di legami informali pre-strutturati fra le sedi istituzionali e l'incumbent 6. Diverso il caso di NTV. L'azienda che attualmente non applica integralmente il CCNL delle attività ferroviarie godendo di un regime da start up, non si è inserita stabilmente all'interno di alcun contesto associativo, dando vita ad un issue network come il Forum. Tale strategia sembra connaturata alle risorse relazionali e finanziarie di cui il gruppo dispone e che sono ben testimoniate sia dall'azionariato, agganciato a solide realtà industriali e finanziarie italiane e ad un partner strategico come SNCF, che dal top-management guidato da Sciarrone, vero e proprio uomo chiave delle liberalizzazione del trasporto ferroviario in Italia. 5 Intervista ANAV. 6 Questa chiave interpretativa è stata suggerita in sede di intervista al Direttore Generale di FerCargo ed appare consistente con la versione di AGENS in proposito, che conferma l'azione diretta di FSI per quanto riguarda sia il lobbying che la comunicazione istituzionale. 17

18 Anche sul fronte del trasporto merci, un'arena tradizionalmente dominata dagli interessi dei vettori, l'effetto combinato di liberalizzazioni e crisi economica (e crescita dei prezzi dei fattori di produzione come il gasolio) ha innescato conflitti in precedenza sottotraccia. In particolare, sono emerse due coalizioni, la prima composta in maniera totalitaria dalle sigle dell'autotrasporto, ed una seconda, più eterogenea, che mette insieme due organizzazioni di autotrasportatori appartenenti a Confindustria e CONFETRA, rispettivamente ANITA e FEDIT, e gli interesse delle aziende di spedizione e della logistica integrata. In termini di outcome si registra un risultato incerto e sempre in discussione. La seconda coalizione ha beneficiato della liberalizzazione delle tariffe avvenuta nel 2005, tuttavia, tre anni dopo, gli autotrasportatori sono riusciti ad ottenere la re-introduzione di un meccanismo di controllo delle tariffe che fa capo al Ministero, almeno in ultima istanza. La coalizione logistica ha successivamente rilanciato con una policy dal contenuto più simbolico che effettivo, siglando il Piano per la Logistica (2011). Si tratta di un documento programmatico che individua 51 linee d'azione (sic) per l'integrazione modale. La competizione fra queste due coalizioni può inoltre contribuire a gettare una luce rispetto al rapporto fra gruppi e partiti. Tradizionalmente, l'occupazione delle cariche governative all'interno dei vari ministeri ha seguito i rapporti di forza tra i partiti di governo nella c.d. Prima Repubblica (Tebaldi 1999). Tuttavia sembra esistere una competizione intra-partitica nell'accesso a tali posizioni. L'ultimo Governo Berlusconi, ad esempio, ha visto l'alternarsi come sottosegretari ai trasporti Paolo Uggè (dall'aprile 2005 al maggio 2006) e Bartolomeo Giachino (dal maggio 2008 al novembre 2011). Il primo rappresenta da trent'anni una delle più rilevanti associazioni dell'autotrasporto quale FAI ed è attualmente presidente di Contrasporto, mentre il secondo viene dal mondo della spedizione ed ha svolto incarichi in FEDIT e Confetra. Giachino è stato inoltre il capofila del Piano della Logistica quale ennesimo tentativo di integrare modalità di trasporto e logiche imprenditoriali sottostanti. Tuttavia le posizioni appaiono al momento più che inconciliabili: Uggè nella sua rubrica mensile per gli iscritti di Conftrasporto ha definito i due comparti in questi termini: Noi siamo pronti a confrontarci con il mondo della spedizione ma da posizioni chiare. Noi riteniamo che le imprese di autotrasporto debbano sostituirsi a quelle di spedizione, che si debbono 18

19 limitare alle pratiche amministrative; loro invece operano perché i traffici siano assegnati alle imprese di spedizionieri o agli intermediari che per l'esecuzione del trasporto utilizzano vettori, meglio se di piccola dimensioni e con potere contrattuale ridotto. Riassumendo, queste storie rappresentano due forme di conflitto. La prima sorge fra un incumbent di Stato e nuovi entranti privati in un settore progressivamente liberalizzato (per decisione dello Stato). A loro volta i privati possono organizzarsi come nel caso delle piccole aziende merci, o non farlo, nel caso abbiano risorse finanziarie e relazionali sufficienti, come per NTV. Il secondo tipo di conflitto sorge fra comparti che si contendono un mercato. Il settore merci è stato a lungo dominato dai vettori, mentre gli operatori della logistica integrata non hanno mai svolto un ruolo guida, come è avvenuto in Germania sin dagli anni '30, quando le Ferrovie del Reich acquisirono il controllo di Schenker. La situazione italiana è quindi quella di un settore in cui le spinte all'integrazione verticale sono state sopite per via normativa, tutelando la piccola e micro-impresa. La crescita e la centralità odierna della logistica, di pari passo con l'integrazione dei mercati e le modalità di acquisto on-line, hanno quindi innescato un conflitto fra due coalizioni per la cattura del regolatore. 7. Riferimenti bibliografici. Apolloni D. (2010): Razza padroncina, Edizioni il Sole 24 Ore, Milano. Carrozza C. (2011): "Gruppi di interesse e politiche dei servizi pubblici locali. Alcune note preliminari", Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n. 2, Di Giulio, M. (2011): Principali, principianti. Le Regioni ed i servizi ferroviari locali ( ), Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n. 3, pp Edelman L.B., Uggen U., Erlanger H.S. (1999): The Endogeneity of Legal Regulation: Grievance Procedures as Rational Myth, American Journal of Sociology,n. 2, Germano L. (2009): Governo e grandi imprese. La Fiat da azienda protetta a global player, il Mulino, Bologna. Giuntini A. (1999): Nascita, sviluppo e tracollo della rete infrastrutturale, Storia d'italia Einaudi, Annali XV. 19

20 Hayward J., a cura di (1995): Industrial Enterprise and European Integration: from national to international Champions in Western Europe, Oxford. Lanzalaco L. (1990): Dall'impresa all'associazione. Le organizzazioni degli imprenditori: la Confindustria in chiave comparata, Franco Angeli, Milano. Lizzi R. (2011): I gruppi d'interesse in Italia tra continuità e cambiamento. Fattori istituzionali e dinamiche di policy, in Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n. 2, pp Maggi S. (2007): Le ferrovie, il Mulino, Bologna. Id. (2009): Storia dei trasporti in Italia, il Mulino, Bologna. Martinelli A., a cura di (1994): L'azione collettiva degli imprenditori italiani. Le organizzazioni di rappresentanza degli interessi in prospettiva comparata, Edizioni di Comunità, Milano. Mattina L. (1992): Gli industriali e la democrazia. La Confindustria nella formazione dell'italia repubblicana, il Mulino, Bologna. Id. (2010): I gruppi di interesse, il Mulino, Bologna. Id. (2013): La mobilitazione degli interessi e le liberalizzazioni emendate del governo Monti, in Di Virgilio e Radaelli, Politica in Italia 2013, il Mulino, Bologna. Moran M. (2002): Understanding the Regulatory State, British Journal of Political Science, 2, Morlino L., a cura di (1991): Costruire la democrazia, il Mulino, Bologna. North, D. (1990, trad. it. 1997): Istituzioni, cambiamento istituzionale, evoluzione dell'economia, il Mulino, Bologna. Offe C., Wiesenthal H. (1980): Two Logics of Collective Actions: Theoretical Notes on Social Class and Organizational Form, Political Power and Social Theory, n. 1, pp Pizzorno A. (1980): I soggetti del pluralismo. Classi, partiti, sindacati, il Mulino, Bologna. Regalia, I. - Zanetti, M.A. (2000), La riforma infinita. Impresa, lavoro, sindacati nelle Ferrovie dello Stato, Carocci: Roma. Rusconi, G. (1984): Scambio, minaccia, decisione. Elementi di sociologia politica, il Mulino, Bologna. 20

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