Antitrust e regolamentazione nell industria delle comunicazioni elettroniche principi e prospettive
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- Bonifacio Cosimo Belli
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1 SPEECH/04/144 Mario Monti Commissario europeo per la Concorrenza Antitrust e regolamentazione nell industria delle comunicazioni elettroniche principi e prospettive Seminario organizzato dall Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Castel dell Ovo Napoli, 22 marzo 2004
2 Innanzitutto permettetemi di ringraziare Il Presidente dell Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, Prof Enzo Cheli, per aver organizzato questo seminario in un momento decisivo per il settore delle comunicazioni elettroniche in Europa. Nell ottobre 2002, in occasione del precedente Seminario organizzato dall AGCOM, sempre qui a Napoli, ci ponemmo il problema della transizione verso il nuovo quadro regolamentare da poco adottato a livello comunitario, ma non ancora in vigore negli Stati membri. Molte voci preoccupate allora si levavano per lamentare che il settore delle telecomunicazioni attraversava una crisi profonda e che avremmo dovuto tenerne conto nel dare attuazione alle misure previste. Per parte mia sostenni invece che, malgrado l incertezza dei mercati finanziari, le prospettive per il settore nel suo insieme rimanevano buone. Ritenevo l'industria nel suo insieme sana e, dopo i necessari adeguamenti, in grado di riprendere il cammino del progresso tecnologico, della crescita e dell'occupazione. Oggi il settore delle telecomunicazioni è tornato ad essere una locomotiva del progresso tecnologico, economico e sociale, con tassi annuali di crescita compresi fra il 5 e il 7%, rispetto ad un mero 1% per l insieme dell economia europea. Le stime parlano di margini al di sopra del 35% per i prossimi tre anni. La crescita dei ricavi netti è stimata al di sopra del 10% all anno, e le cifre sono anche più elevate per gli incumbents. Due anni fa la mia preoccupazione era che la difficile situazione finanziaria potesse andare a scapito dei nuovi operatori entranti più che degli operatori storici. Anche oggi, se il settore delle comunicazioni in Europa è ad alto rendimento, cio è dovuto principalmente alla posizione di forza degli ex monopolisti nazionali in ogni paese membro. In questo contesto, la mia attenzione è rivolta a proteggere e stimolare il processo concorrenziale, grazie all attività degli operatori alternativi e dei nuovi entranti. Non pochi tra questi hanno seriamente sofferto per la congiuntura negativa iniziata nel Il Nuovo Quadro deve dunque essere visto soprattutto alla luce del bisogno di proteggere e sviluppare la concorrenza in questo settore. Anche se un numero elevato di Stati membri non ha ancora attuato il Nuovo Quadro regolamentare (al momento sette), esso deve tuttavia essere considerato a tutti gli effetti direttamente applicabile. Il processo, iniziato nel 1999 con l introduzione delle norme ONP, cioè con l apertura alla concorrenza, oggi arriva ad un punto cruciale, quello della concreta applicazione. La transizione verso il nuovo quadro regolamentare Come è ben noto a tutti, il Nuovo Quadro sottintende un cambiamento che definirei paradigmatico rispetto alle norme ONP. La caratteristica principale di questo diverso paradigma è il fondare la regolamentazione ex ante sugli stessi principi che costituiscono il fulcro dell analisi antitrust. Si tratta, cioè, dell insieme dei principi di analisi economica che fanno capo all economia industriale, allo studio degli incentivi e alla politica della concorrenza. Questi principi offrono la possibilità di identificare e affrontare con strumenti simili problemi di natura comune: i problemi relativi al potere di mercato delle imprese e ai fallimenti del mercato. L intervento regolamentare risponde a considerazioni del tutto analoghe a quelle che governano l intervento antitrust: è il livello del potere di mercato che determina le priorità e il tipo di intervento. 2
3 Per quei mercati, come quelli delle comunicazioni elettroniche, che sono caratterizzati dall esistenza di settori naturalmente monopolistici e dove le esternalità economiche giocano un ruolo particolarmente acuto, la regolamentazione può fornire una risposta efficace al bisogno di sviluppare la concorrenza. E siamo in molti ad essere convinti che lo sviluppo delle condizioni concorrenziali rappresenti l unico vero strumento per un funzionamento dei mercati che sia di beneficio agli utenti e ai cittadini. La superiorità di un tale approccio è duplice: esso consente prevedibilità e adattabilità. Risposte a problemi simili tenderanno ad essere le stesse nei vari paesi membri, ma al contempo vi sarà la possibilità di tener conto di circostanze specifiche qualora giustificato. Inoltre una politica della regolamentazione basata sui principi della concorrenza permette che i vantaggi conseguiti rimangano sostenibili nel tempo. E stato per me molto interessante seguire l ampio dibattito suscitato dalla riforma, dibattito che ha coinvolto tutti gli attori, imprese, autorità, fornitori di servizi e accademici. Recentemente, due temi in particolare sono stati oggetto di un animata discussione fra le parti interessate. Prima di tutto il tema del modello di concorrenza che dovrebbe prevalere nella competizione fra imprese, e in secondo luogo il trattamento da riservare ai nuovi mercati emergenti. Sul primo punto, si è sviluppato un aspro dibattito tra chi sostiene un modello della concorrenza basato su infrastrutture alternative, e chi sostiene un modello della concorrenza basato sull accesso ad infrastrutture esistenti. Sono rimasto un po perplesso dal tono e dal linguaggio che i sostenitori delle tesi opposte hanno usato. Mi sembra che quanti sostengono che la concorrenza debba basarsi esclusivamente sullo sviluppo di infrastrutture alternative siano, non a caso, coloro che possiedono le uniche esistenti. Eppure solo le infrastrutture esistenti possono garantire, nel breve e medio periodo, uno sviluppo della concorrenza nel settore. D altra parte è anche vero che non sarebbe vera concorrenza se i nuovi entranti si limitassero per sempre a usare le infrastrutture esistenti senza correre i rischi connessi ad un investimento. La Commissione non condivide nessuna di queste posizioni estreme e usa una terminologia diversa. Accesso, per la Commissione, non indica una situazione in cui è permesso ad un nuovo entrante di esercitare free riding sull investimento di imprese già operanti, nè copre la mera rivendita di prodotti acquistati all ingrosso. Queste attività non giustificano un intervento regolatorio e possono essere lasciate al mercato. Accesso, per la Commissione, implica un livello minimo di investimento da parte di chi vuole ottenere l accesso. In altre parole, implica produzione di valore aggiunto. Questo è l approccio seguito nella Raccomandazione sui mercati rilevanti. In essa, come è noto, è stato incluso il mercato dell accesso a banda larga all ingrosso, che riflette l importanza attribuita allo sviluppo dei servizi a banda larga nell Unione. Il mercato dell accesso ai servizi a banda larga all ingrosso viene definito come prodotto di interconnessione (il che necessita quindi un livello minimo di investimento) e cio chiarisce senza equivoci che l intento della Commissione è sviluppare il settore nella sua interezza. 3
4 Sono convinto che sia necessario offrire i corretti incentivi ai nuovi entranti, soprattutto nel medio e lungo periodo, affinchè cerchino di costruire il proprio vantaggio competitivo attorno all esistenza di proprie infrastrutture. Ma sono anche convinto che l accesso sia nel breve termine indispensabile per poter arrivare gradualmente e progressivamente a forme di concorrenza più sostenibili, come quella basata sulle infrastrutture alternative. D altra parte, la concorrenza nel settore delle comunicazioni elettroniche non sarebbe mai stata introdotta senza consentire l accesso, e certamente oggi è del tutto prematuro decretare la morte di questo fondamentale strumento di regolamentazione. Un altro tema che ha di recente suscitato molta attenzione è quello della regolamentazione dei mercati emergenti. Anche in questo caso, i termini usati non paiono appropriati, e il dibattito, se rimane confinato alla definizione di mercato emergente, rischia di rimanere sterile. In realtà il tema dei mercati emergenti, e di come impostare l azione antitrust in tali mercati, non è affatto nuovo. Molti economisti si sono cimentati con la capacità del sistema economico di innovare e quindi di progredire. Concorrenza e innovazione sono indissolubilmente legate. In questo senso, la dinamica concorrenziale può essere vista come un processo di distruzione creativa, usando le parole di Joseph Schumpeter. Questo processo può anche portare alla creazione di posizioni di forte potere di mercato nel momento in cui un nuovo prodotto riesce ad essere innovativo, per esempio creando un nuovo mercato o conquistandone uno già esistente introducendo prodotti innovativi. Però queste posizioni di potere di mercato sono solo temporanee se la dinamica concorrenziale viene tutelata, poichè un prodotto di successo troverà sempre, prima o poi, un prodotto concorrente che sarà giudicato migliore dagli utenti. Nei mercati delle comunicazioni elettroniche, proprio per le loro caratteristiche di strutture a rete, è necessario vigilare con molta attenzione per evitare che quel meccanismo di dominanza temporanea originata dall innovazione tecnologica si trasformi in un meccanismo di dominanza persistente. Occorre osservare attentamente il comportamento delle imprese ex monopoliste. Queste imprese hanno infatti la possibilità di ostacolare l innovazione da parte degli altri operatori grazie al loro controllo sull accesso degli utenti alle reti. La politica della concorrenza ha sviluppato una grande esperienza nel trattare con i prodotti e i servizi innovativi. Percio ritengo che la nuova regolamentazione, basata sull analisi economica e i principi della concorrenza, sarà attrezzata anche ad affrontare la problematica dei mercati innovativi. Per questo non riesco a condividere la forte preoccupazione espressa dagli incumbents, che temono che i mercati in cui operano, e soprattutto quelli che essi definiscono emergenti, vengano regolamentati eccessivamente. Non mi è chiaro a quali mercati essi vogliano riferirsi. Mi chiedo se non si tratti piuttosto di nuove tecnologie. Su questo punto c è da fare attenzione, poiché le nuove tecnologie non necessariamente si traducono in nuovi prodotti, quanto piuttosto in miglioramenti di prodotti esistenti. Ma se questi prodotti, dopo attento esame, dovessero risultare input essenziali per gli operatori alternativi, senza i quali questi ultimi non sarebbero in grado di competere efficacemente con gli incumbents, allora la prospettiva di regolamentarli non va esclusa a priori. Il problema da affrontare riguarda piuttosto l intensità dell intervento regolamentare, che deve sempre essere basato sul principio della proporzionalità, ovvero deve essere proporzionato al problema e tener conto dell investimento e dei rischi assunti dall operatore al quale vengono imposti rimedi regolamentari. 4
5 Forse, anche in questo caso, la terminologia usata crea confusione Uno dei pochi esempi di mercato emergente che mi viene in mente è l uso delle reti destinate alla telefonia mobile della terza generazione per trasmettere dati su banda larga. In questo caso difatti saremmo di fronte a servizi che ad una prima analisi potrebbero essere considerati nuovi e che farebbero uso di una infrastruttura completamente nuova, ovvero una rete per la telefonia mobile UMTS. Ad ogni modo, in questo momento mi sembra prematuro definirlo un mercato a sè stante, dato che questi servizi non sono ancora offerti. Prime esperienze nell attuazione del nuovo quadro I temi cui ho accennato, cosi come i temi relativi alla scelta dei rimedi, sono quelli al centro del più recente ciclo di lavoro sul Nuovo Quadro. Il Gruppo dei Regolatori europei, in collaborazione con i servizi della Commissione, è in questo momento al lavoro su un importante documento, che offre un contributo sostanziale a questo dibattito. Questo documento, che segue, in ordine sia logico che temporale, le Linee Guida sulla definizione e l analisi dei mercati, nonchè la Raccomandazione sui mercati rilevanti, sarà cruciale per permettere un applicazione coerente del nuovo quadro regolamentare in tutta l Unione. Anche quest anno si preannuncia dunque molto intenso. La Commissione europea sta assumendo con grande impegno quel ruolo che le è stato conferito dal Nuovo Quadro e che può contribuire in maniera fondamentale all armonizzazione delle norme regolamentari nell Unione. Mi riferisco naturalmente al meccanismo di consultazione basato sull Articolo 7 della Direttiva Quadro, attraverso il quale la Commissione riceve notifiche sulle misure regolamentari pianificate dalle Autorità Nazionali di Regolamentazione. Devo dire che la collaborazione tra la Commissione e le Autorità Nazionali è stata finora, e continua ad essere, molto felice, con scambi di vedute franchi e produttivi. La Task Force per l implementazione dell Articolo 7 che la Commissione ha creato ha già ricevuto ben 43 notifiche; 42 casi sono stati chiusi e uno è al momento ancora pendente. Sono convinto che la collaborazione tra Commissione e Autorità Nazionali costituisca uno dei perni fondamentali su cui si regge la complessa impalcatura del Nuovo Quadro, indispensabile al suo successo. E il successo del Nuovo Quadro è una condizione per lo sviluppo dei mercati delle comunicazioni elettroniche in Europa. Il Nuovo Quadro è una condizione necessaria, dicevo, ma non certamente sufficiente. Vi sono altri fattori che influenzano lo sviluppo di tali mercati, e che possono decretare la riuscita del settore delle comunicazioni, nonchè, alla luce dell importanza di questi mercati, anche il rafforzamento del peso economico e tecnologico dell Unione nel mondo. Uno dei fattori cruciali per lo sviluppo del settore è la domanda da parte degli utenti finali, che certo non dipende unicamente dalla disponibilità di accesso alle reti di comunicazioni elettroniche, ma anche dalla quantità a qualità dei contenuti che vengono diffusi tramite tali reti. E prestiamo molta attenzione allo sviluppo della concorrenza non solo a livello delle infrastrutture, ma anche a livello dei contenuti. 5
6 La concorrenza nel rapporto tra infrastruttura e contenuti Una rete di comunicazioni elettroniche offre potenzialità enormi per la società dell informazione, ma l effettiva crescita della domanda dipenderà soprattutto dall attrazione dei contenuti offerti. In altre parole, le reti di comunicazioni elettroniche fungono da cerniera tra gli utenti che desiderano scambiare informazioni o accedere ad informazioni, e i fornitori di informazioni. Pertanto la tutela della concorrenza in questo settore è uno strumento fondamentale sotto un duplice profilo: essa mira infatti ad assicurare lo sviluppo dei mercati delle infrastrutture, e, al contempo, lo sviluppo dei mercati dei contenuti. Il filo conduttore è tuttavia sempre lo stesso: la sorveglianza del potere di mercato. L azione antitrust sarà più accomodante in quelle situazioni ove il livello del potere di mercato non è molto significativo, permettendo, ad esempio, più facilmente accordi di esclusiva per l accesso ai contenuti. Invece, ove il livello del potere di mercato risultasse elevato, e ove esso tendesse ad essere duraturo o a creare condizioni strutturali per la sua stessa permanenza, l azione antitrust deve essere più intensa e risoluta. Se i mercati delle comunicazioni elettroniche sembrano poter offrire opportunità pressoché infinite, tuttavia indicano anche seri rischi di monopolizzazione. Per loro caratteristica, infatti, la domanda e l offerta dei prodotti contenenti informazioni tendono ad essere governate da meccanismi di rete. Il ruolo delle imprese che possiedono infrastrutture è da questo punto di vista duplice: esse sono in grado da un lato di controllare l accesso agli utenti finali, che è richiesto dai fornitori di contenuti, e dall altro lato sono in grado di fornire l accesso ai contenuti, che è richiesto dagli utenti finali. E pertanto imperativo esaminare attentamente il comportamento degli operatori del settore, e vigilare scrupolosamente affinché le posizioni dominanti, ove esistenti, non formino oggetto di abuso. Permettetemi di presentarvi due esempi recenti dell azione della Commissione nel campo dei contenuti: l esame della concentrazione Stream/Telepiù e l avvio delll indagine conoscitiva sui nuovi media. Fusione Strema/Telepiù e inchiesta settoriale nei nuovi media Fino a quando le imprese di media si limitavano ad offrire contenuti e gli operatori di comunicazioni elettroniche i servizi di trasmissione, potevamo fare una distinzione fra l accesso a contenuti e l accesso all infrastruttura. Oggi, invece, lo sviluppo tecnologico e la convergenza hanno offuscato tale distinzione. La concentrazione l anno scorso tra le due piattaforme italiane di Pay-TV, Stream e Telepiù, ha fornito un chiaro esempio di tale situazione. Era chiaro che l'operazione avrebbe avuto un impatto molto forte sulla struttura concorrenziale dei mercati, in particolare sul mercato dei servizi televisivi a pagamento ed in quello dell acquisizione dei cosiddetti contenuti premium, quali il calcio ed i film. D altra parte era altrettanto chiaro che la proibizione non avrebbe impedito l eliminazione di un operatore, con un danno immediato per i consumatori che avrebbero perso quanto già speso per gli abbonamenti e per l acquisto dei decoder. 6
7 La scomparsa di uno dei due operatori avrebbe anche messo in difficoltà i club calcistici che avevano già venduto i diritti di radiodiffusione delle loro partite, e ciò avrebbe causato una riduzione dell offerta di eventi calcistici in televisione. La Commissione ha dovuto concentrare l attenzione sulle condizioni economiche in cui l unico operatore rimasto sul mercato avrebbe dovuto operare, rafforzando la concorrenza potenziale. Un modo è stato quello di ridurre l ampiezza dei diritti d esclusiva a disposizione della nuova entità nata dalla fusione, in maniera da permettere anche ad altri operatori di avere accesso ai contenuti premium distribuiti dalla piattaforma. Ciò è stato ottenuto obbligando Sky Italia a dare in licenza, attraverso un offerta all ingrosso, i contenuti premium a sua disposizione, come i film o il calcio, ad altri fornitori di servizi televisivi a pagamento su piattaforme alternative come il cavo. Allo stesso tempo è stato ritenuto necessario consentire l accesso a questi contenuti anche agli operatori intenzionati ad offrirli sui nuovi media, come l Internet a banda larga o la telefonia mobile. Quindi a Sky Italia è stato concesso di mantenere i propri diritti di esclusiva sui contenuti premium solo per ciò che riguarda la trasmissione via satellite e non per quanto riguarda altre piattaforme. Allo stesso tempo, la Commissione ha chiesto la riduzione della durata degli accordi di esclusiva tra i titolari dei diritti (società calcistiche e produttori dei film) e la nuova piattaforma, con una durata massima di 2 anni per i diritti sul calcio e di 3 anni per i diritti sui film. Due le questioni che hanno riguardato l accesso alle infrastrutture. La prima ha riguardato l accesso alla piattaforma satellitare da parte di quei fornitori di contenuti intenzionati a distribuire i loro prodotti direttamente ai consumatori. Sky Italia si è impegnata a consentire l accesso a condizioni obiettive, non discriminatorie e trasparenti, non solo agli impianti di trasmissione satellitare ma anche ai servizi associati necessari per fornire i servizi di televisione a pagamento, come i sistemi di accesso condizionato o la guida elettronica ai programmi. La seconda questione ha riguardato disponibilità delle frequenze terrestri di Sky Italia, così da permettere ai potenziali concorrenti di lanciare servizi alternativi su queste frequenze. Ciò è particolarmente significativo perché ha permesso il lancio del digitale terrestre in Italia. A tale proposito, sono lieto di rilevare che, nel frattempo, le parti hanno completato la dismissione delle società titolari delle frequenze terrestri. La riflessione dei servizi della Commissione sui settori della comunicazione si è anche concentrata di recente sui cosiddetti nuovi media. Ci siamo resi conto che, in settori ad alto grado d innovazione, il rispetto della concorrenza deve intervenire precocemente, se si vuole proteggere il corretto sviluppo del mercato ed evitare che i tentativi degli incumbents di precludere l entrata nel mercato possano bloccare lo sviluppo ed il dinamismo di una industria nel suo complesso. Lo strumento delle indagini per settore economico è lo strumento adatto a tale scopo. L'articolo 17 del nuovo regolamento 1/2003 permette di condurre attività d indagine nell insieme del settore economico preso in considerazione, al fine di verificare l esistenza di tendenze generali di comportamenti anticoncorrenziali e di raccogliere le informazioni necessarie per perseguire le singole infrazioni. La Commissione ha allora deciso di avviare un indagine nel settore dei nuovi media, esaminando in priorità le condizioni di vendita dei contenuti ai gestori delle reti mobili di terza generazione. 7
8 La prima fase dell indagine è stata lanciata ed una prima serie di richieste di informazioni verrà inviata ai protagonisti del mercato nel mese di maggio. Tenuto conto delle particolari caratteristiche della tecnologia utilizzata e delle questioni legate all interoperabilità, l'indagine tende in particolare a fare chiarezza sugli accordi in materia di contenuti sportivi, accordi che sono cruciali per il lancio e la promozione dei servizi di telefonia mobile di terza generazione. Per il secondo semestre del 2004 prevediamo una seconda fase dell indagine, che si concentrerà sulla fornitura dei contenuti su Internet. L evoluzione recente dimostra, ad esempio nel cosiddetto video on demand, che c'è attualmente una forte richiesta di questo tipo di servizi che sembra tuttavia ostacolata dagli operatori con una posizione consolidata sul mercato televisivo per proteggere la loro posizione di mercato a scapito di nuove tecnologie e di nuovi operatori. Conclusioni Come succede spesso, non vi è unanimità sul ruolo che la Commissione europea deve giocare in un settore cosi importante per la crescita europea. Per alcuni, la Commissione è troppo presente ed intrusiva, per altri, invece, dovrebbe essere più attiva. A mio avviso, dopo un processo di ripensamento faticoso e complesso, abbiamo raggiunto un giusto equilibrio, che deve comunque sempre essere aggiornato alla luce dei nuovi sviluppi. La collaborazione con le Autorità Nazionali è un fattore indispensabile dell azione della Commissione e costituisce condizione di successo per il Nuovo Quadro. Al contempo, l azione parallela della Commissione in materia di concorrenza, in particolare per quanto riguarda il settore dei contenuti, rappresenta un indispensabile complemento per uno sviluppo sano e sostenibile nei mercati delle comunicazioni. La complementarietà fra regolamentazione e concorrenza è oggi un fatto acquisito: si è passati da un regime legalistico e amministrativo ad uno fondato sulla coerenza dell approccio come valore fondante dell azione concorrenziale e regolamentare. L analisi economica, che è alla base del Nuovo Quadro così come lo è sempre stato per il diritto antitrust, garantisce che i benefici della concorrenza arrivino ai legittimi destinatari: gli utenti finali, ovvero i cittadini europei. Questa coerenza potrà e dovrà caratterizzare l azione della Commissione anche in altri ambiti. Sono convinto che il lavoro fin qui svolto nel settore delle comunicazioni elettroniche possa fungere da apripista per rendere più coerente l approccio seguito in altri settori in via di liberalizzazione. Consolidare e tutelare il processo concorrenziale e realizzare una effettiva armonizzazione della regolamentazione a livello europeo a complemento dell azione antitrust: sono questi i due valori fondanti della politica della Commissione nel settore delle comunicazioni. Questi valori ricevono oggi conferma quotidiana dalle Autorità Nazionali di Regolamentazione e di Concorrenza, e potranno cosi contribuire efficacemente a creare condizioni di vita migliori per i cittadini europei. 8
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