Capitolo 7 L amministrazione centrale

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1 Parte terza Organi dell esecuzione penitenziaria Capitolo 7 L amministrazione centrale Sommario 1. L amministrazione centrale L organizzazione centrale Segue: Normativa in materia di organizzazione dipartimentale Segue: Qualifiche del personale dipartimentale Segue: Divisione del lavoro nel dipartimento e criteri per le nomine Segue: Le attribuzioni degli organi centrali del Dipartimento L Istituto superiore di studi penitenziari La giustizia minorile. 1. L amministrazione centrale Prima della riforma introdotta con la L. 15 dicembre 1990, n. 395, che disciplina il nuovo «Ordinamento del Corpo di Polizia penitenziaria», l Amministrazione penitenziaria, a livello centrale, faceva capo alla Direzione generale per gli istituti di prevenzione e pena del Ministero di Grazia e Giustizia, ai cui vertici era posto, come direttore generale, un magistrato di cassazione. Le articolazioni interne della Direzione generale prendevano il nome di «Uffici» ed erano affidate anch esse a personale di magistratura. Dalla Direzione generale dipendevano poi, in base al decentramento dei servizi attuato con D.P.R. 28 giugno 1955, n. 1538, i Centri di rieducazione dei minorenni e gli (uffici degli) Ispettori distrettuali per adulti. Questi ultimi erano funzionari dell Amministrazione penitenziaria con qualifica di ispettore generale (dirigente superiore) la cui circoscrizione coincideva con il territorio di uno o più Distretti di Corte d Appello: in tale ambito gli Ispettori svolgevano funzioni di vigilanza, controllo e di amministrazione attiva, secondo quanto specificato negli artt del D.P.R. 1538/1955. Il personale civile dell Amministrazione penitenziaria, e segnatamente i funzionari preposti ai vari servizi od istituti, dipendevano da Autorità giudiziarie (erano dunque «eterodiretti») sotto più profili: a) funzionalmente e gerarchicamente, dai magistrati dirigenti della Direzione generale e dagli uffici costituiti presso il Ministero; b) gerarchicamente, dai Procuratori generali della Repubblica e dai Procuratori della Repubblica presso i Tribunali e presso i Tribunali dei minorenni. La legge istitutiva del Corpo di polizia penitenziaria (L. 395/1990), senza alterare del tutto il sistema sopra delineato, ha introdotto alcune radicali innovazioni, quali: la soppressione della Direzione generale per gli Istituti di prevenzione e pena, trasformata secondo il più ampio ed articolato modello organizzatorio del «Dipartimento» (art. 30, comma 6); la previsione dell accesso, per i funzionari amministrativi, al grado di dirigente generale, con possibilità di assumere la Direzione generale o la Vice-Direzione generale del Dipartimento (art. 30, comma 2-4);

2 92 Parte terza Organi dell esecuzione penitenziaria la soppressione degli Ispettorati distrettuali, trasformati in Provveditorati regionali, e il trasferimento a questi ultimi delle funzioni amministrative concernenti il personale dell Amministrazione già demandate ai Procuratori generali e ai Procuratori della Repubblica (art. 32). Con la L , n. 154, si è verificato un netto cambiamento della carriera dirigenziale penitenziaria. L art.1, detta i principi e i criteri direttivi che il Governo deve seguire nell adozione della norma delegata (D.Lgs. 63/2006); l art. 2, riconosce il rapporto d impiego come rapporto di diritto pubblico al personale direttivo e dirigenziale dell amministrazione penitenziaria; l art. 3, abolisce i Centri di servizio sociale, sostituendoli con gli Uffici locali di esecuzione penale esterna. Si è dato in seguito attuazione alla legge-delega, con il D.Lgs , n. 63, il quale in particolare, prevede: l unitarietà della carriera dirigenziale penitenziaria, articolata su tre ruoli (dirigente di istituto penitenziario, dir. di ospedale psichiatrico, dir. dell esecuzione penale esterna); la valutazione comparativa come metodo per il conferimento degli incarichi superiori; le modalità per la nomina alla qualifica dirigente generale; la facoltà del Ministro della Giustizia di scegliere i titolari delle funzioni apicali e dirigenziali del Ministero; la definizione degli aspetti giuridici ed economici del rapporto d impiego mediante il procedimento negoziale, che coinvolge anche: la retribuzione di posizione, correlata alle posizioni funzionali ricoperte (graduate con apposito decreto ministeriale) ed agli incarichi/responsabilità; la retribuzione di risultato, connessa con i risultati conseguiti con le risorse a disposizione. 2. L organizzazione centrale Il Dipartimento, come modulo organizzatorio, costituisce una novità assoluta per il Ministero della Giustizia ed ha pochi precedenti nella pubblica Amministrazione. L art. 30 della L. 395/1990 istituisce il Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria (D.A.P.) nell ambito del Ministero della Giustizia, per provvedere, secondo le direttive e gli ordini del Ministro, ai seguenti compiti: a) attuazione della politica dell ordine e della sicurezza degli istituti e servizi penitenziari e del trattamento dei detenuti e degli internati, nonché dei condannati ed internati ammessi a fruire delle misure alternative alla detenzione; b) coordinamento tecnico-operativo, direzione e amministrazione del personale penitenziario, nonché coordinamento tecnico-operativo del predetto personale e dei collaboratori esterni dell Amministrazione;

3 Capitolo 7 L amministrazione centrale 93 c) direzione e gestione dei supporti tecnici, per le esigenze generali del Dipartimento medesimo. Non esiste un Amministrazione penitenziaria distinta dal Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria, poiché le due strutture si identificano. Il Corpo di Polizia penitenziaria è una struttura posta al servizio del Dipartimento, per la realizzazione dei fini istituzionali di questo nel campo dell esecuzione delle pene e delle misure di sicurezza e del trattamento dei detenuti e degli internati. Dell organizzazione centrale fa parte quantunque in posizione autonoma rispetto al Dipartimento l Ufficio centrale per la giustizia minorile, istituito dall art. 2, D.L. 29 gennaio 1992, n. 36 (conv. in L. 29 febbraio 1992, n. 213) al posto del già operante Ufficio per la giustizia minorile. L Ufficio centrale esercita tutte le funzioni in materia di minori del Ministero della Giustizia e svolge la propria attività in diretto collegamento (e, ovviamente, in rapporto di dipendenza gerarchica) con il Ministro Guardasigilli. La norma, che sancisce l autonomia e l importanza della materia minorile nell ambito della funzione penitenziaria, ha peraltro carattere transitorio, essendo destinata a valere «fino alla riforma dell ordinamento dello stesso Ministero (di Grazia e Giustizia)». 3. Segue: Normativa in materia di organizzazione dipartimentale Il comma 4 del citato art. 30, nel delegare il Governo ad emanare, entro sei mesi dall entrata in vigore della riforma, uno o più decreti legislativi per l organizzazione del Dipartimento, indicava i seguenti princìpi e criteri direttivi: verifica delle attribuzioni che, per specifiche ragioni, devono essere affidate agli organi centrali e decentramento delle altre; disciplina della gestione a livello decentrato, dei rapporti con gli enti locali, le Regioni e il Servizio Sanitario Nazionale, dei settori della documentazione e dello studio, nonché della formazione e dell aggiornamento del personale penitenziario; determinazione, con decreto ministeriale, degli uffici centrali del Dipartimento secondo modelli che assicurino ad ogni organismo omogeneità di attribuzioni, con particolare riferimento all istituzione di un ufficio unico per il personale, e con il riconoscimento di autonomia organizzativa e funzionale adeguata alle aree specifiche di intervento; analisi delle funzioni dirigenziali (attive, ispettive, di consulenza e di studio) e previsione della loro attribuzione, in un quadro complessivo di pari dignità, a dirigenti amministrativi e a magistrati, con previsione per i primi, della qualifica di dirigente generale; previsione dell attribuzione a magistrati degli incarichi per i quali appaia opportuno utilizzare la loro particolare formazione ed esperienza, tenuto conto della natura intrinseca di ciascuna attività ovvero della diretta connessione della stessa con l esercizio della giurisdizione e con l ordine giudiziario; disciplina degli incarichi ministeriali e delle condizioni per il conferimento, anche mediante determinazione della loro durata e dei limiti di permanenza al Dipartimento. Il D.P.R , n. 55, il D.M e, da ultimo il D.M (pubblicato sul Bollettino Ufficiale Ministero Giustizia del ) individuano nell ambito del Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria i seguenti uffici dirigenziali con le competenze per ciascuno di seguito indicate: a) Ufficio del Capo del Dipartimento dell amministrazione penitenziaria: questa struttura è costituita dall insieme degli uffici di staff che nei diversi settori d intervento coaudivano il Capo dipartimento nello svolgimento delle sue attività istituzionali.

4 94 Parte terza Organi dell esecuzione penitenziaria Presso tale ufficio, sono istituiti: Ufficio dell organizzazione e delle relazioni; Ufficio studi, ricerche, legislazione e rapporti internazionali; Ufficio per l attività ispettiva e del controllo; Ufficio del contenzioso; Ufficio per le relazioni sindacali; Ufficio rapporti con le regioni; Ufficio per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo automatizzato statistica ed automazione di supporto dipartimentale; Ufficio per la sicurezza personale e della vigilanza (USPEV); Gruppo operativo mobile (GOM); Servizio di vigilanza sull igiene e la sicurezza dell amministrazione della giustizia (VISAG); Ufficio stampa e relazioni esterne; Ufficio del cerimoniale e di rappresentanza; Centro amministrativo Giuseppe Altavista; Ente di assistenza; Cassa delle ammende. b) Direzione generale del Personale e della Formazione: si occupa della gestione e della formazione del personale appartenente ai diversi comparti del lavoro. Ha, inoltre, competenze di analisi, di studio, di programmazione, di direzione, di gestione e di controllo. La Direzione si struttura in 5 uffici dirigenziali: organizzazione e relazioni; personale amministrativo e tecnico di ruolo e non di ruolo; personale del Corpo di polizia penitenziaria; formazione; sicurezza e coordinamento delle traduzioni e dei piantonamenti. c) Direzione generale detenuti e trattamento: ha competenze di analisi, di studio, di programmazione, di direzione, di gestione e di controllo. Essa si articola in sei uffici dirigenziali: organizzazione e relazioni; detenuti media sicurezza; detenuti alta sicurezza; servizi sanitari; osservazione e trattamento; misure di sicurezza. d) Direzione generale dell esecuzione penale esterna: ha competenze di analisi, di studio, di programmazione, di direzione e di controllo. Essa è costituita dagli Uffici: studi, analisi e programmazione; attuazione dei provvedimenti di giustizia. e) Direzione generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi: è suddivisa in quattro Uffici: organizzazione e relazioni;

5 Capitolo 7 L amministrazione centrale 95 contratti di lavori, forniture e servizi; armamento, casermaggio, vestiario, automobilistico, navale e delle telecomunicazioni; tecnico per l edilizia penitenziaria e residenziale di servizio. Alle dipendenze funzionali della Direzione opera, inoltre, il Servizio approvvigionamento e distribuzione del vestiario (SADAV). f) Direzione generale per il bilancio e la contabilità: ha competenze di analisi, di studio, di programmazione, di direzione e di controllo. Si articola in due uffici dirigenziali: formazione e gestione del bilancio; adempimenti contabili. Da ultimo, il D.M. 27 settembre 2007 ha delineato l attuale struttura dirigenziale del Dipartimento. L amministrazione penitenziaria centrale è organizzata per aree omogenee di competenze, attraverso unità organizzative anche di livello di dirigenza generale. Gli uffici di diretta collaborazione del capo del Dipartimento si articolano nei seguenti uffici: 1. Ufficio dell organizzazione e delle relazioni che comprende la Segreteria affari generali, l Ufficio relazioni con il pubblico, il Fondo Sociale Europeo, le Attività di coordinamento istituzionale ed il Controllo di gestione; 2. Ufficio rapporti con le regioni; 3. Ufficio studi, ricerche, legislazione e rapporti internazionali; 4. Ufficio per l attività ispettiva e del controllo; 5. Ufficio del contenzioso; 6. Gruppo operativo mobile; 7. Ufficio per la sicurezza personale e della vigilanza; 8. Ufficio per le relazioni sindacali; 9. Ufficio per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo automatizzato statistica ed automazione di supporto dipartimentale. La direzione dell ufficio, per la sua particolare complessità, è affidata ad un dirigente con specifica professionalità ed esperienza nel settore; 10. Servizio di vigilanza sull igiene e sicurezza dell amministrazione della giustizia. La responsabilità della direzione è affidata ad un dirigente, mentre l area riferita alle specifiche competenze gestionali è affidata ad un dirigente con adeguate attitudini professionali; 11. Ufficio del cerimoniale e di rappresentanza dell amministrazione penitenziaria; 12. Ufficio stampa e relazioni esterne; 13. Centro amministrativo «G. Altavista». Presso l ufficio del capo del Dipartimento operano, altresì, l Ente di assistenza e la Cassa delle ammende. 4. Segue: Qualifiche del personale dipartimentale Al Dipartimento è posto il Capo del Dipartimanto scelto tra i magistrati di Cassazione con funzioni direttive superiori o tra i dirigenti generali di pari qualifica.

6 96 Parte terza Organi dell esecuzione penitenziaria Il procedimento di nomina è quello previsto per i massimi gradi della burocrazia statale: proposta del Ministro competente (nella fattispecie, il Ministro di Giustizia), deliberazione del Consiglio dei Ministri e decreto del Presidente della Repubblica. La novità di gran lunga più importante consiste nella previsione per cui per il posto in questione possa essere designato, oltre che un magistrato, un dirigente generale, vale a dire un funzionario tratto verosimilmente dai ranghi dell Amministrazione penitenziaria. Ricordiamo, tuttavia, che la nomina a dirigente generale può essere conferita anche a soggetti estranei all Amministrazione dello Stato (art. 25, D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748), sicché, in ipotesi, il Governo potrebbe scegliere qualsiasi cittadino italiano fornito dei requisiti richiesti dalla legge. In ogni caso, la disposizione in parola rileva per aver ovviato, almeno in parte, alla anomalia che escludeva i funzionari amministrativi, in via di principio, dagli uffici direttivi dell organo centrale. Una figura del tutto nuova è quella del Vice Capo del Dipartimento, nominato dal Ministro di Giustizia, su proposta del Capo del Dipartimento, tra i magistrati di Cassazione o tra i dirigenti generali, per l espletamento delle funzioni vicarie. 5. Segue: Divisione del lavoro nel dipartimento e criteri per le nomine La delega ha ricevuto attuazione con il D.Lgs. 30 ottobre 1992, n Risulta così superata la disposizione transitoria (art. 30, comma 5, L. 395/1990), secondo cui fino alla emanazione dei decreti delegati alla direzione degli uffici dipartimentali dell Amministrazione penitenziaria potevano essere nominati magistrati con qualifica non inferiore a magistrato di tribunale, ovvero funzionari amministrativi dirigenti o appartenenti alla ex carriera direttiva. La normativa delegata stabilisce, in primo luogo, che alla funzione di Direttore di ufficio centrale del Dipartimento o di ufficio equiparato sono preposti, con decreto del Ministro di Giustizia e su proposta del Capo del Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria, dirigenti generali dell Amministrazione medesima e magistrati collocati fuori del ruolo organico della magistratura (art. 1, comma 1). Gli incarichi in questione sono conferiti ai dirigenti e ai magistrati «in base alla particolare esperienza ed alla particolare preparazione acquisite nel corso dell esercizio delle loro precedenti funzioni». Ad alcuni uffici centrali, «per la particolare natura dell attività svolta e per le specifiche esigenze di raccordo con la funzione giurisdizionale e con l ordine giudiziario», sono preposti, in qualità di direttori e di addetti, magistrati collocati fuori del ruolo organico della magistratura, nominati dal Ministro su proposta del Capo del Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria, «nei limiti delle dotazioni del personale di magistratura addetto al Ministero della Giustizia» (art. 2 comma 1). Gli uffici centrali riservati ai magistrati (come direttori e, se addetti, come vice-direttori o direttori di divisione) sono: quelli a cui sono affidate attribuzioni in materia di detenuti, internati e trattamento degli stessi;

7 Capitolo 7 L amministrazione centrale 97 quelli svolgenti attività di legislazione, studio e ricerche; quelli competenti in materia di banche dati relative ai detenuti, agli internati ed alle persone sottoposte a misure privative o limitative della libertà. La nomina a Dirigente Generale dell Amministrazione penitenziaria (n. 5 posti di qualifica) è conferita a personale scelto tra i dirigenti dell Amministrazione stessa (art. 4), secondo l «iter» procedimentale di cui al citato art. 25 del D.P.R. 748/1972, ossia con decreto del Capo dello Stato, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e dietro proposta del Ministro della Giustizia. Oggetto di specifica previsione è la permanenza negli incarichi dipartimentali, che, per dirigenti superiori, primi dirigenti e magistrati addetti, non può avere durata superiore a cinque anni. Peraltro, per esigenze di servizio, l incarico può venire rinnovato per una sola volta, su proposta del Capo del Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria (art. 5). 6. Segue: Le attribuzioni degli organi centrali del Dipartimento Con il D.Lgs. 444/1992, sono state individuate le attribuzioni degli organi centrali del Dipartimento dell Amministrazione penitenziaria, nonché le attribuzioni spettanti, in attuazione del principio del decentramento funzionale, ai Provveditorati regionali. Peraltro, in materia di competenze degli organi centrali dipartimentali, il Legislatore delegato si è limitato ad una previsione molto ampia e generica, conferendo ai predetti «tutte le competenze di carattere generale e quelle di rilevanza nazionale ed internazionale» e rinviando, per il resto, ad emanandi decreti ministeriali. Il decreto detta altresì alcune disposizioni essenziali in tema di organizzazione degli organi centrali: una segreteria posta alle dirette dipendenze del Direttore generale; uffici centrali «organizzati secondo criteri di omogeneità, di competenza organizzativa e funzionale adeguata alle aree specifiche di intervento». Quanto alle aree di intervento, queste sono relative a: personale; formazione e aggiornamento del personale; ispettorato; detenuti e trattamento dei detenuti; beni e servizi; studi, ricerche, legislazione e automazione.

8 98 Parte terza Organi dell esecuzione penitenziaria 7. L istituto superiore di studi penitenziari La specificità della funzione penitenziaria, che richiede agli operatori del settore, e massimamente al personale investito di responsabilità direttive, un elevato livello di professionalità (vale a dire preparazione culturale e sensibilità verso la «materia prima» oggetto della funzione, rappresentata da esseri umani privati della libertà per volontà di legge), ha suggerito al Legislatore delegante l istituzione di un organismo «ad hoc» (art. 17, comma 1, L. 395/1990). La delega ha ricevuto attuazione con il D.Lgs. 446/1992, che ha istituito una Scuola nazionale per la formazione, l aggiornamento e la specializzazione del personale appartenente ai quadri direttivi dell Amministrazione penitenziaria, denominata «Istituto superiore di studi penitenziari» (ISSP), con sede a Roma, e posta alle dipendenze del Dipartimento (art. 1). L Istituto superiore di studi penitenziari ha, nell ambito delle scuole di formazione del personale direttivo delle forze di polizia, un precedente nell Istituto superiore di polizia, di cui all art. 58 della L. 1 aprile 1981, n. 121, e sostituisce, per i funzionari dell Amministrazione penitenziaria, la Scuola superiore della Pubblica Amministrazione di Caserta. L Istituto, oltre ai corsi biennali di formazione per la nomina a direttore penitenziario, cura la formazione iniziale, l aggiornamento e la specializzazione dei funzionari e svolge attività di indagine sulle problematiche penitenziarie, assumendo le opportune iniziative sul piano didattico e scientifico (art. 2). A capo della struttura è posto, come direttore, un dirigente generale dell Amministrazione penitenziaria, nominato con decreto del Ministro guardasigilli, su proposta del Capo del Dipartimento (art. 3). L Istituto, articolato in tre Divisioni (art. 4), è composto, oltre che dal direttore (organo individuale), da tre organi collegiali (art. 5), che sono: 1. il Consiglio di direzione; 2. il Collegio dei docenti; 3. il Consiglio di istituto. Mentre il Collegio dei docenti è organo consultivo del direttore dell Istituto e il Consiglio di istituto è organo di collaborazione tra docenti e frequentatori dei corsi, particolare importanza riveste il Consiglio di direzione, a cui spetta di decidere le linee operative generali dell Istituto e di provvedere alla formulazione dei programmi e dei metodi di insegnamento, nonché alla scelta dei docenti. Il D.Lgs. 446/1992 ha istituito, inoltre, l Albo dei docenti dell Istituto Superiore di studi penitenziari (art. 9) e dettato specifiche disposizioni per i corsi di formazione dei vincitori dei concorsi pubblici (durata del corso: sei mesi) e del concorso riservato (durata del corso: due anni). Per quanto concerne, in specie, i vincitori del concorso riservato ai dipendenti appartenenti alla ex carriera di concetto, è previsto che essi siano nominati allievi direttori di istituto penitenziario in prova ed ammessi a frequentare il corso biennale, durante il quale sono posti in aspettativa

9 Capitolo 7 L amministrazione centrale 99 e mantengono il precedente trattamento economico (art. 12). Il corso biennale si articola in insegnamenti ed esami sulle singole materie del piano di studio, nonché in un esame finale, il cui superamento fa conseguire all allievo la qualifica di direttore di istituto penitenziario (art. 14). Gli esami sostenuti nelle discipline universitarie previste nel piano di studio sono riconosciuti a condizione che si sia superato il corso biennale ai fini della laurea in giurisprudenza, scienze politiche, economia e commercio, sociologia e psicologia. Il conseguimento del diploma di laurea è subordinato, ovviamente, al superamento di determinati esami integrativi (art. 15). Le attività istituzionali dell Istituto superiore di studi penitenziari, alla luce delle modifiche normative anzidette, possono così riassumersi: formazione iniziale, di aggiornamento e di specializzazione per dirigenti amministrativi e tecnici dell Amministrazione penitenziaria; formazione iniziale, di aggiornamento e di specializzazione per direttivi e dirigenti del Corpo di Polizia penitenziaria; formazione iniziale e di aggiornamento per funzionari di area «C»; formazione interprofessionale ed integrata anche con operatori dei servizi della comunità locale; formazione a distanza; attività di indagine sulle problematiche penitenziarie; attività di valorizzazione delle esperienze nel settore penitenziario ed approfondimento della cultura giuridica penitenziaria; attività di elaborazione di modelli operativi e sviluppo di metodologie e modelli di organizzazione del trattamento penitenziario per detenuti ed internati, gestione di progetti-obiettivo con finanziamenti del Fondo Nazionale per la lotta alla droga e del Fondo Sociale Europeo. 8. La giustizia minorile A) Premessa Va necessariamente premesso che l organizzazione degli istituti rieducativi è tutt oggi «in fieri», da un lato lo è ancora per il passaggio delle competenze amministrative ai Comuni ex D.P.R 616/1977 (successivamente è stato emanato il T.U. D.Lgs. 267/2000), da un altro lato, per i recenti mutamenti apportati alla materia dal codice di procedura penale minorile e dalle disposizioni di attuazione dello stesso. La nuova normativa infatti ha eliminato molti dei preesisenti istituti, sostituendoli con altri ed ha chiamato spesso in causa, nello svolgimento delle molteplici attività nei vari settori a favore dei minori, sia i servizi per l amministrazione della giustizia, derivazione del ministero della giustizia, sia i servizi locali sollecitati più volte ad una stretta collaborazione con i primi. Si può facilmente intuire quindi come questo primo periodo successivo all entrata in vigore del codice e delle sue disposizioni di attuazione sia d «assestamento» dovuto alla necessaria individuazione delle rispettive competenze ed alla creazione ed organizzazione degli istituti destinati ad accogliere i minori. Dal 1984 presso il Mini-

10 100 Parte terza Organi dell esecuzione penitenziaria stero di grazia e giustizia è istituito un Ufficio per la giustizia minorile, al quale sono attribuite tutte le competenze in materia minorile. B) Centri per la giustizia minorile La disposizione dell art. 6 D.P.R. 448/1988, riconosce il nesso funzionale che deve intercorrere tra l attività giudiziaria e le attività assistenziali minorili, stabilendo che l autorità giudiziaria in ogni stato e grado del procedimento si avvale dei servizi minorili dell amministrazione della giustizia, nonché dei servizi di assistenza istituiti dagli enti locali. I servizi minorili costituiscono i referenti necessari dell attività del giudice e svolgono, quindi, un ruolo processuale definibile in termini di mediazione giudiziaria; fornendo, per un verso, agli organi giudiziari i parametri valutativi necessari alle determinazioni che coinvolgono le esigenze educative e la personalità del giovane, per un altro verso, offrendo al minore gli elementi per assumere decisioni rilevanti sia sotto il profilo sociale che processuale. Si garantisce, così, al minore, non solo il diritto alla difesa per gli aspetti relativi al fatto-reato, ma anche il diritto all assistenza per i profili attinenti alle esigenze educative ed alla personalità. L art. 7 delle disposizioni di attuazione (D.Lgs. 272/1989) del codice disciplinante il processo minorile dispone che i centri di rieducazione per i minorenni, dipendenti dal ministero della giustizia assumono la denominazione di centri per la giustizia minorile, con competenza regionale. A seconda poi delle diverse esigenze nel territorio presso altre città capoluogo di provincia possono essere costituite sezioni distaccate, come pure con decreto del ministro della Giustizia possono essere accorpati in un unico centro i servizi ubicati nell ambito di più regioni. Alla direzione del centro spettano non solo le attribuzioni previste dalla legge per la direzione del centro di rieducazione per minorenni, ma anche funzioni tecniche di programmazione, di coordinamento dell attività dei vari servizi facenti parte dei centri, di cui si dirà più tardi, e di collegamento con gli enti locali. Proprio per la delicatezza e l importanza di tali compiti alle direzioni dei centri per la giustizia minorile, degli istituti e dei servizi minorili sono preposti funzionari che abbiano già svolto attività significative nel settore minorile o che siano comunque dotati di specifiche attitudini e preparazione. Per un completo espletamento delle attività tecniche, i centri possono usufruire dell assegnazione di personale di servizio sociale e dell area pedagogica. I suddetti centri possono inoltre avvalersi della preziosa collaborazione di sedi scientifiche e di consulenti esterni. Di ogni centro per la giustizia minorile fanno parte una serie di servizi indicati espressamente nell art. 8 (D.Lgs. 272/1989) ed ubicati nel territorio di competenza. Essi sono: a) Gli uffici di servizio sociale per minori. Previsti dall art. 1 del R.D.L. 1404/1934 (modificato dalla legge 25 luglio 1956, n. 888) furono istituiti, per la prima volta, con circolare del Ministero di Grazia e Giustizia n. 3935/2405 dell 8 febbraio Con legge 16 luglio 1962, n intitolata «Ordinamento degli Uffici di servizio sociale e istituzione dei ruoli del personale del predetto servizio» sono stati costituiti presso ogni capoluogo

11 Capitolo 7 L amministrazione centrale 101 del distretto di Corte d Appello o di sezione di Corte d Appello, gli Uffici di Servizio Sociale per minorenni. La stessa legge ha inoltre istituito i ruoli del personale delle carriere direttive e di concetto stabilendone in concreto il numero, le qualifiche e le attribuzioni, i rapporti gerarchici, il modo di accesso e la progressione nelle carriere. Le attribuzioni degli uffici di servizio sociale si desumono dagli artt. 1, 25, 27, 28, 29 della legge 25 luglio 1956, n. 888 e dell art. 2 della legge 16 luglio 1962, n Dall esame dei testi citati si ricava che le attribuzioni dell ufficio di servizio sociale per minorenni riguardano: a) inchieste e trattamenti psicologico-sociali ed ogni altra attività diagnostica e rieducativa, nell ambito dei centri di rieducazione per minorenni ed in relazione a provvedimenti penali, civili e amministrativi emessi dall autorità giudiziaria; b) incarichi di studi e di inchieste sociologiche aventi attinenza con la prevenzione della delinquenza minorile; c) iniziative di misure rieducative, su minori irregolari per condotta o per carattere; d) compiti particolari per la libertà assistita (l ufficio di servizio sociale deve controllare la condotta del libero assistito, aiutarlo a superare le difficoltà, mettendosi in relazione con la famiglia e con gli altri ambienti di vita e riferendo al componente del Tribunale designato); e) la cura dei rapporti del minore internato con la famiglia e con gli altri ambienti di vita, informando dei risultati il Tribunale per i minorenni. b) Gli istituti penali per i minorenni. Le norme di attuazione del nuovo codice hanno soppresso l Istituto di osservazione (per i minori in custodia cautelare) e la Prigione-scuola (per l esecuzione della pena detentiva) prevedendone la sostituzione con l Istituto Penale Minorile (I.P.M.). L Istituto Penale Minorile assolve principalmente funzioni esecutive della pena e della custodia cautelare, nei casi in cui non sia stato possibile attivare la concessione di altre misure non detentive. L organizzazione ed il funzionamento dell istituto trovano la loro disciplina nelle norme dell Ordinamento Penitenziario e nella circ. del 19 gennaio 1995, che rappresenta l unico documento specifico sulla detenzione minorile, e che ne traccia il modello organizzativo e il quadro operativo di riferimento. L esigenza è di individuare una guida di riferimento che consenta di razionalizzare e rendere omogenee sul territorio nazionale modalità operative già in uso, ma anche di riconoscere la necessità di differenziazioni sulla base di un evidente cambiamento nella visione complessiva della delinquenza giovanile. Nel delineare tale modello organizzativogestionale la circolare prende in considerazione diversi profili che attengono all utenza, alle finalità istituzionali, all organizzazione interna e all organizzazione delle attività. Gli I.P.M. sono preposti a due funzioni: l esecuzione della pena e l esecuzione della misura cautelare. Si tratta di funzioni diverse che si rivolgono a utenze diverse e che devono svolgersi possibilmente anche in locali separati. Gli ingressi in istituto per l esecuzione della misura cautelare detentiva riguardano i ragazzi tra i 14 e i 18 anni sulla base di provvedimenti disposti dal magistrato a seguito di arresto o fermo, di violazione della misura cautelare del collocamento in comunità per un periodo non superiore ad un mese o anche di custodia cautelare a seguito della celebrazione del processo di primo e secondo grado. La seconda funzione assicurata dagli I.P.M. è quella dell esecuzione delle pene ed interessa oltre a ragazzi della fascia d età tra 14 e 18 anni, anche quelli della fascia dei giovani adulti tra 18 e 21 anni, sempre che la pena in espiazione si riferisca a reati commessi nella minore età. All interno degli istituti è possibile l esecuzione, ma in locali separati, delle misure della semilibertà e della semidetenzione. Il Magistrato di Sorveglianza, che siede presso il Tribunale per i minorenni competente per territorio, ha il compito di vigilare sullo svolgimento dei vari servizi dell Istituto e sul trattamento dei detenuti ai sensi dell art. 5 del D.P.R. 230/2000.

12 102 Parte terza Organi dell esecuzione penitenziaria La struttura organizzativa degli I.P.M. è definita da tre aree funzionali: l area tecnico-pedagogica che comprende educatori, consulenti, animatori ed è coordinata dall educatore più alto in grado e più anziano; l area della sicurezza che attiene alla vigilanza e alla tutela della sicurezza dei ragazzi e della struttura e l area amministrativo-contabile che svolge attività amministrativa relativa al complessivo funzionamento della struttura e del personale. Secondo le disposizioni della circolare ogni istituto dovrebbe essere organizzato in gruppi composti da ragazzi. Ogni gruppo dovrebbe far capo a due educatori che costituiscono i referenti diretti per ogni esperienza del minore, e da sei unità di polizia penitenziaria che partecipano alle attività di osservazione e trattamento dei minori. Le modalità di svolgimento della vita all interno dell istituto sono definite dal regolamento interno che contiene le regole di riferimento, le prassi codificate e formalmente riconosciute, cui tutti, operatori e ragazzi, devono attenersi. Il regolamento rappresenta la normativa interna dell istituto; esso deve necessariamente essere predisposto e viene ratificato con un ordine di servizio del direttore. La circolare individua in modo generale gli ambiti che il regolamento dovrà definire nei particolari (es. colloqui, perquisizioni, pasti, attività di studio e di lavoro, organizzazione e gestione delle sezioni di isolamento destinate ai ragazzi esclusi dalle attività in comune). In mancanza di un unico regolamento specificamente pensato dal legislatore per gli istituti penali minorili, il regolamento interno rappresenta l unica norma di riferimento e deve essere conforme con quanto disposto in generale dal regolamento in uso negli istituti penali per adulti. La parte della circolare che definisce l organizzazione delle attività, definisce la formazione scolastica e quella professionale. Per i minori in custodia cautelare possono essere organizzate attività di pre-orientamento formativo, che si caratterizzano come brevi esperienze di impegno lavorativo, affidate a cooperative o artigiani, e finalizzate all individuazione di attitudini e potenzialità individuali. L organizzazione delle attività scolastiche e professionali dovrebbe tendere a sviluppare le integrazioni con la comunità esterna in modo da diminuire le distanze tra il carcere e il territorio e coinvolgere quest ultimo in un ruolo più responsabile nei confronti dei minori in carcere. c) I centri di prima accoglienza. Tali centri ospitano i minorenni arrestati o fermati, accompagnati dalla polizia giudiziaria, fino all udienza di convalida. I centri di prima accoglienza devono assicurare la permanenza dei minori per il tempo necessario alla loro consegna all esercente la potestà o all affidatario o a persona da questi incaricata. Il termine massimo per cui il minore può essere trattenuto è di dodici ore. I Centri non debbono caratterizzarsi come strutture di tipo carcerario e ove possibile devono essere situati presso gli uffici giudiziari minorili ed in nessun caso possono trovarsi all interno di istituti penitenziari. d) Le comunità. In forza del D.P.R , n. 448 i centri per la giustizia minorile stipulano convenzioni con comunità pubbliche e private, associazioni e cooperative che operino in campo adolescenziale e che siano riconosciute o autorizzate dalla regione competente per territorio; possono inoltre organizzare proprie comunità, anche in gestione mista con gli enti locali. Il comma 2 dell art. 10 ha fissato alcuni criteri guida ai quali deve rispondere l organizzazione e la gestione delle comunità: organizzazione di tipo familiare che prevede la presenza anche di minori non sottoposti a procedimento penale e capienza non superiore alle 10 unità, in modo che siano garantiti, anche col supporto di progetti educativi personalizzati, una conduzione ed un clima, significativi sul piano educativo; utilizzazione di operatori professionali delle diverse discipline; collaborazione di tutte le istituzioni interessate ed utilizzazione delle risorse del territorio. Tali strutture sono destinate ad accogliere i minorenni a cui è stata applicata la misura cautelare del collocamento in comunità o la misura di sicurezza del riformatorio giudiziario (artt. 18, 18bis, 22, 36 e 37, D.P.R. 448/1988).

13 Capitolo 7 L amministrazione centrale 103 È prevista inoltre la possibilità che operatori dei servizi minorili dell amministrazione della giustizia siano distaccati presso comunità e strutture pubbliche o convenzionate per lo svolgimento di compiti di collaborazione interdisciplinare. e) Gli istituti di semilibertà con servizi diurni per misure cautelari, sostitutive ed alternative. È espressamente previsto che gli istituti di semilibertà e di semidetenzione siano organizzati e gestiti in modo da assicurare una effettiva integrazione con la comunità esterna (art. 11 disp. att. c.p.p.m.) ed inoltre che nelle attività scolastiche, di formazione lavoro e di tempo libero siano valorizzate le risorse del territorio in collaborazione con i servizi degli enti locali. Negli istituti di semilibertà vengono ricoverati i minori in espiazione di pena ammessi alla misura alternativa della detenzione in semilibertà (art. 50, L. 354/1975); nei secondi (Istituti di semidetenzione) i minori a cui è stata irrogata la sanzione sostitutiva della semidetenzione.

14 104 Parte terza Organi dell esecuzione penitenziaria Questionario 1. Secondo quale schema organizzativo è strutturata l amministrazione centrale dell amministrazione penitenziaria? (par. 2) 2. Quali sono i compiti del dipartimento dell amministrazione penitenziaria? (par. 2) 3. Quali sono le attività dell Istituto superiore di studi penitenziari? (par. 7) 4. Cosa sono gli IPM? (par. 8) 5. Chi ospita i centri di prima accoglienza? (par. 8) 6. Nell ambito del dipartimento dell amministrazione penitenziaria, a chi spettano le attività in materia d esecuzione penale esterna? (par. 3) 7. Come si concretizza il decentramento sull amministrazione penitenziaria? (par. 2) 8. Quale qualifica deve avere il Capo del Dipartimento dell amministrazione penitenziaria? (par. 4) 9. Come viene nominato il Capo del Dipartimento dell amministrazione penitenziaria? (par. 4) 10. Quali sono i servizi minorili della giustizia, attraverso i quali ogni Centro per la giustizia minorile opera sul territorio? (par. 8)

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