Moving People: Towards Sustainable Mobility in European Metropolitan Regions

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1 Moving People: Towards Sustainable Mobility in European Metropolitan Regions Finishing paper, Italian version La Politica Europea dei trasporti è giunta ad un bivio. La riorganizzazione dei sistemi di trasporto, attualmente in atto, richiederà nuove soluzioni al fine di perseguire i principali obiettivi prefissati: ridurre l impatto ambientale (riduzione dei gas ad effetto serra e l inquinamento locale); contribuire alla sicurezza dell approvvigionamento energetico (riduzione della dipendenza da combustibili fossili); incrementare la competitività delle regioni Europee; migliorare la qualità della vita dei cittadini europei. La necessità di nuove soluzioni vale in particolare per le principali città d'europa e per le rispettive regioni. Le città metropolitane e le regioni dipendono fortemente da una buona mobilità interna. In questo contesto, la partnership esclusiva di sette regioni metropolitane nell ambito del progetto Catch-MR ha trovato un forte interesse comune. Come le perle di una collana che si estende dalle rive settentrionali dell'europa fino all'adriatico, le città metropolitane coinvolte sono Oslo, Gothenburg, Berlino, Vienna, Budapest, Lubiana e Roma. Queste città rappresentano i nuclei di crescita all interno di un nuovo corridoio che collega l Europa settentrionale, centrale e meridionale lungo il territorio, della ex divisione Est-Ovest, caratterizzato da una elevata dinamicità. Regioni metropolitane al centro dell'innovazione La creazione di sistemi di trasporto efficienti e compatibili con l'ambiente è un tema fondamentale per il futuro sviluppo delle regioni metropolitane europee. In qualità di nodi centrali di trasporto, queste sono particolarmente colpite dalle conseguenze ambientali del traffico -rumore, inquinamento atmosferico locale, la congestione, gli incidenti, gli ostacoli infrastrutturali, il terreno fortemente inquinato e la perdita di aree verdi. Tuttavia, in qualità di motori che guidano lo sviluppo economico europeo, tali realtà sono dotate delle competenze necessarie alla pianificazione, al finanziamento ed alla attuazione di nuove soluzioni di trasporto. Tali elementi si sono riflessi nell individuazione dei temi di lavoro comune nell ambito del progetto Catch-MR: Trasporti e pianificazione territoriale - riducendo la dipendenza dai mezzi di trasporto; Incentivare l'uso del trasporto pubblico - l'aumento della quota di mezzi efficienti; 1

2 Energie rinnovabili nel settore dei trasporti -aumentare l'uso di tecnologie più efficienti e a basse emissioni; Cooperazione regionale e coordinamento delle politiche -facilitare gli approcci comuni per le metropoli e la regione. Il White Paper dell UE "Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti Verso un sistema di trasporto competitivo ed efficiente " (2011) evidenzia la necessità di rafforzare la mobilità. I partner di Catch-MR sono altrettanto convinti che il loro contributo al raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020 sarà significativo. Lezioni apprese dallo scambio di esperienze In qualità di progetto INTERREG IVC, Catch-MR ha lo scopo di identificare esempi di buone pratiche provenienti dalle Regioni Metropolitane partecipanti. I partner hanno individuato numerosi problemi ed approcci comuni. Sono stati ispirati dalla determinazione mostrata dai politici e dai loro partner di cooperazione regionale per realizzare nuove soluzioni basate sulle opportunità - e sui limiti propri del contesto unico di ciascuna Regione Metropolitana. Le conclusioni alle quali sono giunti i partner del progetto Catch-MR motiveranno gli enti locali a continuare a lavorare nell ottica dell individuazione di soluzioni più sostenibili e competitive. Le conclusioni e le relative raccomandazioni sono state presentate e condivise per aiutare le Regioni Metropolitane europee a sviluppare soluzioni sostenibili per la mobilità. I risultati hanno altresì la finalità di motivare gli organismi, a livello nazionale ed europeo, ad intensificare il sostegno dato più in generale alle azioni di cooperazione nelle Regioni Metropolitane. Pianificazione territoriale e dei trasporti A causa della maggiore possibilità di utilizzo delle auto private, la mobilità delle persone è aumentata così come sono cambiate le scelte relative alla identificazione dei luoghi di residenza. Vivere in ambienti meno densamente urbanizzati che circondano le città risulta essere più attraente di prima. Modelli di sviluppo dislocati, collegati da infrastrutture per il trasporto motorizzato, sono spesso il risultato di questo sviluppo, noto come espansione urbana. Comprendere le forze motrici dell espansione urbana è un passo importante nella direzione dello sviluppo di strategie di pianificazione efficaci. Anche se le sette Regioni Metropolitane partecipanti differiscono per diversi aspetti, sono state identificate similitudini rilevanti relative all'espansione urbana: La qualità della vita in termini di spazio disponibile e l'accessibilità, sono fattori chiave per la scelta del luogo di residenza; Il totale dei costi relativi alla mobilità nella regione sono generalmente più elevati rispetto alle zone centrali, ma sono compensate dalle maggiori spese di alloggio tipiche delle posizioni più centrali. Rafforzare la cooperazione tra i confini amministrativi Fino a quando si registrerà un continuo aumento e miglioramento delle infrastrutture dedicate agli spostamenti automobilistici, l espansione urbana è destinata a continuare. Come possono i soggetti chiamati a pianificare, ridurre l espansione urbana, o per lo meno i suoi effetti negativi? Per trovare delle risposte, sono stati analizzati i seguenti approcci specifici: 2

3 Gestione dell Area Metropolitana Vienna Austria Meridionale: sviluppo di azioni di cooperazione efficienti (e.g. progetti regionali), fornitura di assistenza relativamente a questioni controverse tramite l intermediazione ed il superamento di barriere mentali (influenzate da confini amministrativi); Associazione delle Autorità Locali della Regione di Gothenburg: sviluppo di una comprensione condivisa relativamente alla necessità di trasporti integrati e al bisogno di una pianificazione territoriale, assumendosi responsabilità congiunte per una struttura regionale sostenibile ed una crescita regionale; Dipartimento di progettazione spaziale congiunta Berlino Brandeburgo: definizione di un contesto affidabile per lo sviluppo di regole e procedure, in grado di portare a condizioni prevedibili per la realizzazione di investimenti indipendentemente dai confini amministrativi. Verso una migliore integrazione della pianificazione territoriale e della politica dei trasporti Attraverso l analisi degli esempi pratici, sono stati identificati dei fattori chiave di successo. Questi sono correlati allo sviluppo di una visione a livello regionale della pianificazione territoriale e della politica dei trasporti, la facilitazione della cooperazione attraverso l amministrazione regionale, un ampio coinvolgimento come strumento per il raggiungimento di una comprensione condivisa e la necessità di sviluppare soluzioni locali e su misura. I modelli di cooperazione non possono essere sempre trasferiti direttamente da una regione ad un altra, ma possono essere comunque sfruttati come rilevante fonte di ispirazione. I partner di progetto raccomandano l integrazione della pianificazione territoriale e dei trasporti in tutta la Regione Metropolitana nel suo complesso, comprendendo tutti i settori rilevanti. Ulteriori futuri sviluppi dovrebbero essere pianificati nelle vicinanze dei nodi di trasporto e lungo gli assi di servizio del trasporto pubblico, permettendo la gestione di una rete policentrica del trasporto pubblico che renda possibile l accesso ai sistemi funzionali di ciascuna Regione Metropolitana. Allo stesso modo, modelli di sviluppo stabili sono un prerequisito importante per la mobilità sostenibile. Beni e servizi dovrebbero essere accessibili e a portata di mano, così come un offerta adeguata di spazi verdi ed aperti dovrebbe contribuire alla valorizzazione degli spazi pubblici. Le città devono essere attraenti per viverci e per lavorarci, nonché per muoversi al loro interno. Incoraggiare l uso del trasporto pubblico In passato la mobilità ha registrato un incremento nelle Regioni Metropolitane grazie alla creazione di strade che hanno dato alle persone accesso e libertà di scelta relativamente a quando e dove viaggiare. Le automobili sono diventate molto più attraenti rispetto al trasporto pubblico nella maggior parte delle periferie e delle città. Nelle città e nei loro dintorni, l assoluta libertà concessa a ciascuno nella scelta del mezzo di trasporto per la realizzazione dei propri spostamenti crea congestione ed effetti negativi sull ambiente. Sulla base delle esperienze delle regioni partecipanti, le strategie locali e regionali per incrementare l utilizzo del trasporto pubblico, sono state riesaminate: 3

4 Finanziamento ed organizzazione coordinata Il finanziamento dei trasporti pubblici è probabilmente il fattore più importante per aumentare la sua attrattiva e il relativo impiego. La stabilità delle risorse di finanziamento a lungo termine è fondamentale per il buon funzionamento del sistema del trasporto pubblico. Come dimostra l esperienza di Berlino Brandeburgo e di Oslo Akershus, semplificando la struttura di gestione e di finanziamento ad esempio separando l autorità di trasporto dagli operatori, semplificando i meccanismi di finanziamento e le strutture tariffarie rende il sistema più efficiente, aiutando anche gli azionisti pubblici ad adottare decisioni strategiche. I criteri per il finanziamento dei trasporti pubblici nelle Regioni Metropolitane devono essere sviluppati in modo strategico. È necessario definire obiettivi a lungotermine realistici che non siano influenzati dai problemi della quotidianità. La sussidiarietà è importante, vale a dire trovare il miglior livello amministrativo per l adozione delle decisioni e per l attuazione dell attività amministrativa in materia di finanziamento per il trasporto pubblico. Rafforzare l intermodalità I nodi intermodali sono una caratteristica essenziale di un efficiente sistema di trasporto pubblico all interno delle Regioni Metropolitane. Idealmente, forniscono l'accesso ad una varietà di differenti mezzi di trasporto pubblico: treni regionali, treni locali, metropolitane, autobus, ecc, ma anche taxi e biciclette. Interscambio rapido, comodo e sicuro è l'obiettivo principale dei nodi intermodali, ma funzionalità aggiuntive come negozi, ristoranti, caffè, e altri servizi, contribuiscono a renderli ancora più attraenti. I nodi intermodali dovrebbero includere anche soluzioni ICT, come i sistemi informativi di viaggio, che forniscono informazioni, in tempo reale circa i viaggi intermodali, rendendo così la mobilità inter-regionale, tramite i mezzi di trasporto pubblico, più accessibile. Costruzione ed utilizzo di iniziative park & ride Park & Ride è una tipologia di nodo intermodale, ed una delle tante soluzioni possibili, per rendere il trasporto pubblico più accessibile. L utilizzo di soluzioni park & ride è un'alternativa all impiego dell auto per l intero tragitto di viaggio, e non deve essere visto come alternativa all utilizzo di mezzi di trasporto pubblico. Questo dovrebbe riflettersi nella scelta della posizione, del dimensionamento e della struttura dei prezzi. Il rapporto costo-efficienza deve essere sempre tenuto in considerazione al momento di decidere circa l adozione di soluzioni park & ride. Anche sistemi bike & ride dovrebbero avere la priorità. Attivazione di nuove fonti di finanziamento - pedaggi I pedaggi possono essere utilizzati per svariate finalità (finanziamento, riduzione del traffico), ed, obiettivi differenti, possono richiedere differenti strutture di prezzi. Un forte sostegno politico è necessario per l'attuazione, mentre accordi a lungo termine sono un fattore chiave per la stabilità del sistema. Una gestione finanziaria trasparente è fondamentale; i ricavi devono essere impiegati esclusivamente per finalità riconducibili ai trasporti, e al pubblico devono essere fornite garanzie sicure. L importanza di una pianificazione e di una visione a lungo-termine è chiaramente dimostrata dall esperienza del raccordo di Oslo Akershus, il cui pedaggio fu introdotto nel 1990 per finanziare lo sviluppo dell infrastruttura stradale. Oggi, le entrate generate permettono di sostenere anche 4

5 lo sviluppo e la gestione del trasporto pubblico. Nella Regione di Göteborg verrà introdotto nel 2013 un sovrapprezzo per la congestione delle strade, ed in accordo con la loro strategia K2020, l'uso del trasporto pubblico sarà raddoppiato entro il Energia rinnovabile nel settore dei trasporti Il settore dei trasporti in Europa dovrà subire profonde trasformazioni per soddisfare i requisiti di sostenibilità, in accordo con gli attuali criteri. Il settore deve affrontare sfide ambientali, sociali ed economiche, principalmente connesse all'impiego di energia derivante da combustibili fossili ed alla necessità di ridurre le emissioni di CO 2 in modo significativo. In quasi tutte le regioni sono già state adottate strategie energetiche e piani d azione specifici. Tuttavia l attenzione non è ancora stata rivolta al settore dei trasporti, anche se in tutte le regioni la quota di produzione di energia rinnovabile rispetto al consumo totale di energia è in aumento. Quali fonti di energia rinnovabili sono utilizzati differisce significativamente tra le differenti regioni (ad esempio si privilegia l energia idroelettrica a Oslo- Akershus, l energia eolica a Berlino- Brandeburgo, la biomassa solida a Lubiana), e tale variabilità si prevede tenderà costantemente ad aumentare. Adozione di sistemi di propulsione alternativi L adozione di sistemi di propulsione alternativi è attualmente ad un livello ancora estremamente basso. Nel settore dei trasporti su strada, i più alti tassi di diffusione sono connessi all'uso di gas naturale compresso e ai motori ibridi. Ad eccezione che a Oslo-Akershus, i veicoli elettrici non sono ancora utilizzati su larga scala. Nel trasporto pubblico la situazione è diversa i motori elettrici o i motori a gas naturale compresso sono ampiamente utilizzati. A Oslo-Akershus, l energia idroelettrica viene impiegata in tutti i mezzi di trasporto pubblico, e a Göteborg, più del 25% della domanda di energia non-elettrica, da parte del trasporto pubblico, è già coperto da energie rinnovabili. Appare evidente che la semplice sostituzione delle auto alimentate a combustibile fossile, con auto alimentate a combustile non fossile, non sarebbe sufficiente per ottenere la trasformazione desiderata nel sistema di trasporto. È necessario prendere in considerazione anche le differenti fonti di energia, il comportamento degli utilizzatori e le mutevoli esigenze degli utenti del sistema di trasporto. Esperienze pratiche e prospettive I partner ritengono che le auto alimentate a batterie elettriche siano adatte quale soluzione ecologica di trasporto, tuttavia ostacoli quali la durata limitata (cicli di ricarica) o gli alti costi d acquisto le rendono attualmente accessibili solo a famiglie a reddito elevato. Oslo-Akershus e Berlino- Brandeburgo, fra gli altri, hanno attuato politiche per sostenere i veicoli elettrici e, attualmente, sono in corso di realizzazione studi pilota come ad esempio le piattaforme di mobilità. Oltre alle auto elettriche, anche le biciclette a pedalata assistita hanno guadagnato l'attenzione e una buona penetrazione di mercato. La produzione di biocarburanti dipende dall accesso alle materie prime, ma anche dall'accettazione della popolazione, soprattutto per quanto riguarda questioni di carattere etico. Diverse regioni partner stanno investendo nella produzione di biogas, e in particolare a Göteborg si prevede di alimentare su larga scala i mezzi 5

6 di trasporto pubblico e quelli privati della regione con il biogas. Nel trasporto pubblico su gomma, l'attenzione è invece su autobus efficienti e sulla riduzione dell'inquinamento acustico e locale. Gli autobus dotati di sistemi di propulsione alternativi, come gli autobus ibridi, ad idrogeno, elettrici, e a gas naturale compresso, permettono il raggiungimento di significativi vantaggi relativamente a tali aspetti, permettendo, allo stesso tempo, l impiego di energie rinnovabili. Nel trasporto ferroviario elettrificato, l'impiego delle energie rinnovabili non richiede alcun ulteriore investimento, ma è difficile far accettare il conseguente aumento dei costi. Per quanto il potenziale di produzione di energia rinnovabile sia molto limitato nella maggior parte delle grandi città, ma abbastanza elevato nelle rispettive zone rurali, il concetto di "partenariati energetici regionali" potrebbe essere un modo per promuovere l'espansione delle energie rinnovabili nelle regioni metropolitane. Se si punta alla creazione e allo sviluppo di soluzioni in grado di incrementare la capacità di ricarica e di stoccaggio dell energia in eccesso derivante da fonti variabili (per esempio di idrogeno da energia eolica come a Berlino-Brandeburgo), le energie rinnovabili potrebbero ottenere un più ampio consenso da parte della popolazione. Cooperazione regionale e coordinamento delle politiche Buone condizioni di vita ed investitori locali attivi sono elementi chiave per il successo delle Regioni Metropolitane. Alla luce di ciò tutte le regioni partner si focalizzano nella direzione di una migliore cooperazione: tra la metropoli e la sua area funzionale (la regione), tra i diversi settori, in particolare di pianificazione territoriale e dei trasporti, nonché tra gli attori/investitori formali e informali. Le modalità di gestione si stanno evolvendo con forme di governo che collegano differenti organi di governo, ed un rafforzamento della cooperazione tra le diverse unità ed organismi. La situazione nelle regioni partner In alcuni casi, le Regioni Metropolitane si sono organizzate istituendo organismi comuniad esempio: il servizio comune di pianificazione territoriale a Berlino- Brandeburgo, l associazione congiunta del trasporto di Berlino-Brandeburgo, e l associazione del trasporto di Vienna Austria Meridionale e regioni dell est. In altri casi la cooperazione si è sviluppata su esplicita richiesta del governo nazionale, ad esempio, nel coordinamento del traffico e nella pianificazione territoriale nella regione di Oslo-Akershus. Si sono registrati numerosi casi in cui le unità amministrative hanno volontariamente cooperato ed ora utilizzano modalità di gestione congiunte, o altre forme di governance, per sviluppare soluzioni più adeguate, in grado di soddisfare obiettivi regionali più ampi, ad esempio, l associazione degli enti locali della Regione di Gothenburg e l amministrazione dell area metropolitana di Vienna Austria Meridionale. Nella Regione Urbana di Lubiana, è stata costituita, principalmente attraverso la pianificazione dello sviluppo regionale e tramite differenti progetti, una agenzia di sviluppo regionale, che supporta l economia, le attività sociali e culturali nei comuni della zona centrale della Slovenia. Le regioni con un minore tasso di cooperazione sono in minoranza, tuttavia anche qui si possono osservare alcune iniziative promettenti. A Budapest la creazione di un unica agenzia per il trasporto, il Centro per i Trasporti di Budapest, ha incrementato la qualità del coordinamento dei sistemi 6

7 di sviluppo dei trasporti multimodali. Nella Provincia di Roma, la pianificazione territoriale e dei trasporti sono ben coordinati ad ogni livello amministrativo, ma lo sono meno tra i differenti livelli di governo. Alla luce di ciò il governo provinciale ha proposto la creazione di una singola agenzia di mobilità per migliorare i servizi offerti alla popolazione. La cooperazione fa la differenza Riassumendo i risultati del partenariato, ci sono quattro percorsi principali per affrontare le sfide dei trasporti metropolitani regionali: il processo decisionale congiunto, aziende di trasporto congiunte, pianificazione condivisa e finanziamento congiunto. se si punta a raggiungere risultati soddisfacenti. Il coinvolgimento di più ampi gruppi di soggetti interessati può anche aiutare ad assicurare l accettabilità nel lungo termine delle prospettive e delle strategie comuni. In tal modo, un ampia gamma di interessi e conoscenze possono essere prese in considerazione. Il raggiungimento di accordi sui punti principali nell ambito di un piano integrato strategico è di vitale importanza, aspetto che dovrebbe essere obbligatorio e vincolante per le autorità addette alla pianificazione dello sviluppo, alla pianificazione territoriale e dei trasporti nella misura in cui ciò è possibile, comprendendo strumenti di attuazione e azioni di finanziamento congiunto. In ogni caso, il contesto storico, le tradizioni e le culture nella Regioni Metropolitane partecipanti si riflettono nelle differenti forme di cooperazione che esistono tra le Metropoli e le rispettive aree circostanti. Gli esempi di cooperazione ci hanno portato a concludere che non esiste un unico modello per collegare tutte le metropoli e le rispettive regioni. Sia la cooperazione informale nel senso di volontariato, partecipazione nel processo decisionale, sia la creazione di un ente comune più formale incaricato di sviluppare le politiche per ciascun membro, può rappresentare una soluzione di successo. In entrambi i casi, il successo è fortemente correlato alla capacità degli enti di governo di giungere ad un accordo circa le modalità per coordinare gli interessi settoriali e territoriali, così come i differenti livelli di amministrazione all interno della regione. L attività degli enti congiunti dovrebbe prima di tutto essere integrata nella pianificazione strategica, come definito dagli attori coinvolti. Specialmente il coordinamento della pianificazione dei trasporti e della pianificazione territoriale è fondamentale 7