XII Commissione Affari Sociali della Camera dei Deputati

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1 XII Commissione Affari Sociali della Camera dei Deputati Attività conoscitiva preliminare sulle proposte di legge n e n Modifiche alla legge 11 agosto 1991, n. 266, in materia di organizzazioni di volontariato. Audizione del Presidente dell Agenzia per le ONLUS prof. Stefano Zamagni Camera dei Deputati 19 luglio 2007

2 Oggetto: Riforma della Legge quadro N. 266 del 11 agosto 1991, in materia di Volontariato. prof. Stefano Zamagni Premessa: All epoca in cui la Legge n. 266/91 venne approvata, il terzo settore era occupato principalmente dalle sole organizzazioni di volontariato e dalle cooperative sociali. Da allora parecchi altri interventi legislativi sono intervenuti a normare nuovi soggetti del terzo settore. Si pensi al DPR 460/97 sulle ONLUS; alla legge sulle associazioni di promozione sociale; e, da ultimo, alla legge sull impresa sociale. Non c è dunque da meravigliarsi se, oggi il volontariato si sente un po schiacciato e, ad un tempo strattonato, fino quasi a soffrire di una crisi di identità. Una modifica alla Legge 266/91 è necessaria e urgente per ridefinire la realtà del terzo settore. Una sua auspicata revisione deve però tenere conto del quadro legislativo approvato dopo la 266/91, a partire dalla Modifica del Titolo V Parte seconda della Costituzione (introdotta con Legge costituzionale n. 3/2001), soprattutto in relazione al riconoscimento del principio di sussidiarietà orizzontale, ma anche alle nuove competenze legislative attribuite alle Regioni in numerose materie nelle quali si svolge l attività di volontariato; e deve tenere conto altresì dei contenuti della Legge n. 328/00, la cui applicazione resta un punto fondamentale per la crescita sociale del territorio e del Paese. Nelle attuali condizioni storiche la missione specifica e fondamentale del volontariato è di costituire il punto di riferimento per la diffusione nella nostra società della logica della gratuità. Se invece il volontariato organizzato si accontenterà di svolgere ruoli di supplenza, o si limiterà a presidiare la nicchia che è riuscito a conquistarsi fino ad oggi magari pretendendo per sé lo status di quarto settore allora sarà difficile che esso possa scongiurare una lenta eutanasia. E la ragione è ovvia: per assolvere a tali compiti la filantropia compassionevole e lo Stato sociale bastano e avanzano. La sfida che le organizzazioni di volontariato devono accogliere è di dispiegare nelle sfere pubblica e privata il principio di gratuità. La cultura della modernità ha relegato la gratuità nella sfera privata, espellendola dalla sfera pubblica. E i risultati sono sotto gli occhi di tutti. Mirare dunque a un umanesimo del gratuito è il più grande contributo che il volontariato può dare alla società di oggi. Attenzione però a non confondere la gratuità con la non remuneratività. Il volontariato non riceve alcun pagamento in denaro o in natura? Non basta. Anche il fare regali risponde a tale caratteristica. D altra parte, v è chi decide di svolgere gratuitamente un attività per un certo tempo presso un organizzazione di volontariato in cambio della promessa, non formalizzata, di una sistemazione lavorativa successiva. E che dire delle situazioni del professionista che si avvale dell attività svolta gratuitamente in qualità di volontario come investimento

3 specifico nella sua immagine e reputazione? In casi del genere la gratuità intesa come non remuneratività può diventare un paravento per fini non propriamente disinteressati. La gratuità essenzialmente è una virtù, che presuppone una precisa disposizione d animo. Solo ciò che nasce da una motivazione intrinseca può essere veramente gratuito, perché davvero libero. Solo dove alberga la libertà c è gratuità e solo la gratuità è pienamente libera. Qui di seguito alcuni spunti e proposte specifiche: 1. La legge dovrebbe ridefinire il ruolo del volontariato entro il Terzo Settore, dopo che dall entrata in vigore della legge ad oggi sono state emanate numerose normative sul terzo settore: in particolare va rafforzato il concetto di gratuità; il ruolo complementare e non sostitutivo del volontariato rispetto all ente pubblico nella fornitura dei servizi sociali; la capacità delle organizzazioni di volontariato di svolgere attività di advocacy in modo disinteressato e di capacità di prendersi carico della persona nella sua globalità. La presenza del volontariato all interno del terzo settore ha altresì lo scopo di tenere alta, all interno di esso, la tensione etica, evitando i possibili rischi di una deriva di tipo economicistica dello stesso. Urge valorizzare il rilievo sociale che l attività del volontariato ha in un contesto nel quale crescono le forme di esclusione sociale, di precarizzazione, di povertà, di impoverimento delle relazioni primarie, e nel quale sembrano in costante diminuzione le risorse economiche pubbliche destinate alla realizzazione del Welfare. All interno di questi mutamenti, è opportuno comunque sempre mantenere al volontariato un ruolo complementare e non sostitutivo dell intervento pubblico. Il richiamato tema della gratuità pone anche il problema di garantire ai volontari di svolgere la propria azione senza un impegno economico personale (che impedirebbe ai meno abbienti di essere volontari o di farlo con molta difficoltà); al tempo stesso, esso evidenzia la necessità di dotarsi di competenze professionali necessarie a sostenere le loro attività. Queste esigenze devono guidare alla ricerca di soluzioni adeguate per affrontare il problema del finanziamento delle attività di volontariato, mantenendo invariata la previsione dell assoluta gratuità dell opera del volontariato. Attualmente, in particolare, la legge stabilisce che possano essere rimborsate al volontario solo le spese effettivamente sostenute (articolo 3, comma 2), ma è prassi assai diffusa la corresponsione di rimborsi spese forfetari che di fatto rappresentano dei piccoli compensi. Appare opportuno ribadire che tale prassi è incompatibile con l attività di volontariato. 2. È necessaria una più ampia libertà dalla forma giuridica, con la possibilità di deroghe al requisito della democraticità (come, peraltro, stabilito dalla legge 383/00 sull associazionismo di promozione sociale). Non è un

4 astratto principio di democraticità a garantire l efficacia dell azione del volontariato. Talvolta è di fondamentale importanza che nelle organizzazioni di volontariato possa essere tracciata una linea guida, che poi viene seguita dai volontari e dai rappresentanti che compongono i consigli direttivi delle organizzazioni da parte di soggetti promotori / ispiratori (si pensi al parroco nelle associazioni che operano nell oratorio o alle associazioni scoutistiche). Il punto qualificante che assicura la piena democraticità di una organizzazione è il modo in cui vengono prese le decisioni, più ancora che il modo in cui vengono nominati o eletti coloro che entrano a far parte dell organo deliberante. A tale riguardo, all attuale art.3 della L.266/1991 potrebbe aggiungersi un comma del seguente tenore In relazione alla particolare natura di talune organizzazioni, il Ministero per la Solidarietà Sociale, sentito l Osservatorio Nazionale per il Volontariato, può consentire deroghe all obbligo di ordinamento democratico. 3. Occorre prevedere il riconoscimento delle organizzazioni di volontariato di secondo livello che operano su base nazionale e istituire un apposito albo nazionale che superi l ambito regionale, prevedendo che vi si possano iscrivere realtà che operano in almeno 5 regioni e 20 province, direttamente o tramite proprie realtà locali. Deve altresì prevedersi un ampia libertà dei settori di intervento per le organizzazioni di volontariato caratterizzate innanzitutto dallo svolgimento di attività attraverso volontari. Pertanto, l accezione fine di solidarietà deve essere intesa nel modo più ampio possibile anche nella possibilità di devolvere il proprio patrimonio, in caso di scioglimento, non solo ad altre organizzazioni di volontariato, ma ad una più ampia categoria di enti senza scopo di lucro. Invero, il mondo del terzo settore è in grande evoluzione. Spesso realtà che nascono come organizzazioni di volontariato, crescendo, trovano questa veste giuridica non più adeguata. È importante che le eventuali trasformazioni sempre nell ambito degli enti senza scopo di lucro e con la giusta attenzione a impedire operazioni elusive non trovino sbarramenti nelle leggi istitutive di sottocategorie di non profit. Pertanto, se una associazione di volontariato vuole dare vita ad una fondazione in quanto ciò risulta essere più adeguato al momento attuale dell ente, questa deve poter devolvere il proprio patrimonio a tale nuovo soggetto, senza che vi sia alcun impedimento legislativo. Essendo l attività del volontariato rivolta, oltre che alle singole persone, anche all insieme della società, occorre rafforzare e valorizzare sia il suo ruolo politico (da intendere come cura della polis), sia la sua capacità di promuovere cittadinanza attiva. 4. Bisogna rivedere la finalità della legge 266/1991 come rivolta esclusivamente a disciplinare i rapporti tra organizzazioni del volontariato e istituzioni pubbliche. È opportuno disciplinare tutte le organizzazioni di

5 volontariato indipendentemente dal fatto che intendano o meno instaurare rapporti con soggetti pubblici, ma con misure che non siano uguali per tutti (ad esempio per una grande organizzazione nazionale come per una piccola associazione che opera soltanto in ambito locale). È necessario inoltre normare i rapporti che possono intercorrere tra le associazioni di volontariato e le istituzioni private, sia profit sia non profit. E ciò al fine di assicurare un riferimento preciso all auspicata proposta di consentire a chi intende impegnarsi in attività di volontariato una certa flessibilità dell orario di lavoro. 5. Aspetto assai delicato è la definizione delle modalità di rappresentanza delle organizzazioni di volontariato, per aumentarne il peso e la voce nei confronti degli altri soggetti del Terzo Settore e delle istituzioni, ma anche per dare effettiva rappresentanza ed evitare elusioni. Si tratta di un problema che caratterizza in maggior numero le associazioni di piccole dimensioni che non riescono a rappresentare in modo sufficientemente adeguato le loro problematiche. Una soluzione a questo problema potrebbe essere quella di facilitare la possibilità di costituzione di reti di collaborazione tra varie associazioni di volontariato che in questo modo potrebbero ottenere una maggiore visibilità e sviluppare un peso adeguato, anche a livello politico. 6. La semplificazione amministrativa è una richiesta che il mondo del volontariato ha avanzato spesso. Nello snellimento delle procedure bisogna però seguire un chiaro criterio, in ragione soprattutto della consistenza dei soggetti e delle problematiche da risolvere. Un intervento necessario principalmente per le piccole realtà è quello di consentir loro di attingere a maggiori fondi per lo sviluppo di progetti e di vedersi riconosciute forme di accesso al credito. Se le associazioni di grosse dimensioni possono permettersi di sottoscrivere progetti cofinanziati perché ricevono attenzione da parte di soggetti bancari che devono attenersi ai canoni dell accordo Basilea 2, questo non è il caso per le associazioni di piccole dimensioni le quali si vedono costrette a rinunciare a progetti importanti, soprattutto su base europea, perché non in grado di effettuare le necessarie anticipazioni di cassa. Per le associazioni mediopiccole si tratta di una vera e propria discriminazione, non più accettabile. 7. Le fondazioni bancarie, così come le conosciamo, sono istituzioni nate dopo il 1991 e quindi successive alla 266. Le funzioni dei Co.Ge., che ricevono i fondi per il volontariato di provenienza dalle Fondazioni bancarie, hanno notevoli possibilità erogative, ma sono estremamente limitate nello spettro di azione. Si potrebbe pensare alla costituzione di un fondo nazionale esplicitamente pensato per il finanziamento di progetti a favore delle associazioni di volontariato del Mezzogiorno. Inoltre potrebbe prevedersi la possibilità che le risorse attualmente destinate ai Centri Servizi per

6 l erogazione di servizi al volontariato vengano destinate, in parte, al finanziamento dei progetti delle stesse organizzazioni di volontariato. Realizzandosi questa condizione, si porrà il problema del soggetto che valuta le proposte di finanziamento presentate dalle organizzazioni; tale soggetto non potrà essere il solo centro di servizi, per evidenti ragioni di conflitto di interessi. 8. Occorre sanare la questione riguardante le figura del volontario internazionale. Nel nostro paese, sono ormai tante le organizzazioni di volontariato che si occupano di problemi internazionali, pur non essendo organizzazioni non governative per le quali esiste una normativa ad hoc. Il problema sta in ciò che il volontario internazionale deve sottoscrivere un contratto di lavoro per recarsi all estero, anche per un periodo limitato di mesi. Ma il compenso previsto dal contratto è in realtà un rimborso delle spese di viaggio e di mantenimento. Non pare dunque equo, né opportuno, impedire a persone di modeste condizioni economiche la possibilità di svolgere un servizio di alto valore sia concreto sia simbolico. 9. Essendo le associazioni di volontariato ONLUS di diritto, sembra davvero opportuno ed auspicabile un maggior coinvolgimento dell organo di controllo e di vigilanza degli Enti non commerciali e delle ONLUS. È fondamentale che in una revisione della legge 266/91, l Agenzia per le ONLUS sia utilizzata in modo costruttivo; per esempio, prevedendo che essa entri a far parte, come membro effettivo, dell Osservatorio del Volontariato e che i pareri rilasciati all Agenzia delle ONLUS, attualmente obbligatori ma non vincolanti, diventino vincolanti, ogniqualvolta essi abbiano ad oggetto organizzazioni di volontariato. Quest ultima proposta permetterebbe che il punto di giudizio non rimanesse solo ed esclusivamente quello fiscale tributario. C è infatti bisogno di un soggetto capace di tener conto, nei suoi pronunciamenti, del valore sociale ed ideale del volontariato, come la legge istitutiva dell Agenzia per le ONLUS esplicitamente prevede.