LA REVISIONE DI MEDIO

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1 pac :44 Pagina 3 LA REVISIONE DI MEDIO TERMINE DELLA POLITICA AGRICOLA EUROPEA Prime valutazioni In occasione della presentazione delle proposte legislative relative alla revisione di medio termine della PAC, Coldiretti ha ritenuto opportuno avviare una riflessione sul significato e sulle possibili implicazioni delle proposte della Commissione europea. A tal fine ha costituito un gruppo di lavoro che, con il supporto dell Area Economica di Coldiretti, ha prodotto il presente documento. Al gruppo di lavoro, coordinato dal prof. Fabrizio De Filippis dell Università di Roma Tre, hanno partecipato: Gabriele Canali (Università Cattolica Sacro Cuore, Piacenza) Riccardo Deserti (Nomisma) - Ersilia Di Tullio (Nomisma) Angelo Frascarelli (Università di Perugia) Mauro Meloni (ProcomAgr) Simone Severini (Università della Tuscia, Viterbo) Andrea Stoppa (ProcomAgr) - Andrea Zaghi (Nomisma) La revisione di medio termine della Pac 3

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3 pac :44 Pagina 5 SOMMARIO Introduzione 7 La proposta 8 Le prime reazioni degli Stati membri 10 I. Una valutazione qualitativa 15 Un giudizio d insieme 15 Il disaccoppiamento 16 La modulazione 22 La cross-compliance 25 L audit 28 Il set aside 31 Le misure di mercato 34 La riforma dell OCM latte 53 Lo sviluppo rurale 64 II. L impatto finanziario 71 Premessa 71 Gli effetti finanziari della modulazione/decrescenza 72 La posizione complessiva dell Italia 85 Riferimenti bibliografici 89 La revisione di medio termine della Pac 5

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5 pac :44 Pagina 7 Introduzione Il 21 gennaio 2003, il Commissario europeo Franz Fischler ha presentato, nel quadro della revisione di medio termine di Agenda 2000, i testi legislativi delle proposte di riforma della PAC. All indomani dell evento, appare quanto mai opportuno riflettere sul significato delle proposte presentate e sul loro possibile impatto, con particolare riferimento agli interessi dell Italia. La prima parte dell analisi qui presentata è una valutazione di taglio qualitativo del pacchetto di riforma, sia riguardo al suo impianto complessivo ed alle principali novità che esso contiene, sia riguardo ai singoli capitoli che lo compongono. La seconda parte è un tentativo di stimare l impatto finanziario della riforma, con tutte le cautele di una prima valutazione basata sui dati disponibili, partendo dalla riallocazione di fondi associata al nuovo sistema di modulazione e degressività degli aiuti diretti, e focalizzando l attenzione sulla posizione dell Italia. È bene precisare che tale valutazione riguarda il solo impatto finanziario, vale a dire l effetto della riforma in termini di variazione dei flussi di spesa rispetto allo status quo. Si tratta, come è ovvio, di una indicazione importante, ma che nulla dice sul più generale e più rilevante impatto economico complessivo della riforma, per il quale sono necessarie analisi più complesse ed articolate, basate sulla stima degli effetti sui prezzi di mercato e sulle quantità prodotte (1). Va inoltre sottolineato che di fronte ad una riforma importante quale quella proposta dalla Commissione, la valutazione dei costi e dei benefici economici e finanziari andrebbe inquadrata in un approccio di respiro più ampio, politico oltre che economico, che sia in grado di valutare gli effetti della riforma, non solo e non tanto rispetto allo status quo, bensì rispetto alle alternative politicamente praticabili. (1) Le uniche stime basate su modelli di simulazione attualmente disponibili sono riferite agli effetti della proposta di luglio 2002, parzialmente modificata da quella del gennaio Esse concordano nell attribuire alla riforma effetti nel complesso positivi per l agricoltura europea, anche in termini di competitività e di reddito dei produttori. La revisione di medio termine della Pac 7

6 pac :44 Pagina 8 LA PROPOSTA La misura chiave della proposta di riforma della PAC è rappresentata dal disaccoppiamento, schema che prevede la sostituzione di gran parte dei pagamenti e dei premi previsti dalle organizzazioni comuni di mercato (OCM) con un aiuto aziendale unico. Tale aiuto viene definito disaccoppiato, in quanto i produttori non sono vincolati a seguire specifici indirizzi produttivi ma, con l eccezione delle colture permanenti, hanno la possibilità di esercitare nelle loro aziende qualsiasi attività agricola. L aiuto unico sostituirebbe i pagamenti erogati per seminativi, carni bovine, prodotti lattiero-caseari, ovini e caprini, patate da fecola, legumi da granella, riso, sementi e foraggi essiccati. L importo dell aiuto unico, da corrispondere a ciascuna azienda, andrebbe calcolato in base alla media degli aiuti percepiti nel periodo e suddiviso, in ragione del numero degli ettari, in diritti all aiuto trasferibili. Al fine di rendere disponibili risorse per lo sviluppo rurale e per le riforme di specifici settori produttivi, latte e zucchero in particolare, la Commissione propone di ridurre gli aiuti erogati alle aziende tramite un sistema cumulativo di modulazione e degressività (o decrescenza, secondo la traduzione italiana dei testi giuridici). In tale ambito, la modulazione riguarda il prelievo e la redistribuzione di risorse destinate allo sviluppo rurale, e consiste in un taglio agli aiuti progressivamente crescente dall 1% del 2006 al 6% del 2012, quando esso sarà a regime. Il meccanismo della degressività, che si aggiunge a quello della modulazione, prevede l introduzione, a partire dal 2007, di un prelievo progressivo e differenziato (in misura piena per le aziende che percepiscono aiuti di ammontare superiore a euro, e dimezzato per quelle nella fascia tra e euro). Il prelievo complessivo, frutto dell azione congiunta della modulazione e della degressività, porterebbe, a regime, cioè nel 2012, a ridurre del 12,5% l ammontare di aiuti erogati alle aziende nella fascia di pagamenti tra i ed i euro annui, e del 19% quello delle aziende che percepiscono oltre euro. Per importi al di sotto di euro le aziende sarebbero invece completamente compensate del prelievo con un aiuto aggiuntivo ovvero, di fatto, esentate. Le proposte di riforma presentano una rinnovata attenzione per la condizionalità (cross-compliance), e cioè l obbligo dei produttori di osservare le norme europee in materia di ambiente, sicurezza degli alimenti, sicurezza sul lavoro, sanità e benessere degli animali, pena la riduzione parziale o la soppressione dell aiuto. Nell ambito della condizionalità, la Commissione propone di introdurre un sistema di con- 8 La revisione di medio termine della Pac

7 pac :44 Pagina 9 TABELLA I.1 Modulazione e degressività: percentuale complessiva di prelievo per fascia di aiuti IMPORTO AIUTI Inferiori euro Tra e euro - Taglio per sviluppo rurale Taglio per I Pilastro Taglio Totale Superiori a euro - Taglio per sviluppo rurale Taglio per I Pilastro Taglio Totale Fonte: Commissione europea sulenza aziendale (audit), che permetta di fornire assistenza ai produttori in merito alla corretta gestione dei processi produttivi. Tale sistema verrebbe reso obbligatorio per le aziende che ricevono pagamenti superiori ai euro o che generano un fatturato maggiore di euro. Nell ambito delle misure per lo sviluppo rurale, la riforma prevede risorse aggiuntive da destinare a programmi di miglioramento della tutela della qualità; a specifiche attività di promozione di prodotti di qualità; al sostegno dell adeguamento ai nuovi obblighi normativi; all audit e ad aiuti specifici per il miglioramento del benessere degli animali. In materia di organizzazioni comuni di mercato, le proposte di riforma interessano i cereali, con la riduzione del 5% del prezzo di intervento e l aumento dell aiuto di base da 63 a 66 euro/t; le colture proteiche, con la conversione dell attuale sussidio di 9,5 euro/t in un aiuto specifico di 55,57 euro/ha; il grano duro, con la riduzione in tre anni dell aiuto supplementare da 344,5 a 250 euro/ha, parzialmente compensato dall istituzione di un premio specifico accoppiato di 40 euro/ha per le produzioni di qualità; le patate da fecola, con l abolizione del La revisione di medio termine della Pac 9

8 pac :44 Pagina 10 prezzo minimo e la ripartizione dell attuale aiuto di 110,54 di euro/t in parti uguali fra aiuto unico e pagamento specifico; i foraggi essiccati, con l introduzione di un sostegno alla produzione, calcolato in base ai quantitativi tradizionalmente consegnati alla trasformazione, che confluisce nell aiuto unico disaccoppiato, e la riduzione dell aiuto alle imprese di trasformazione da 33 a 8,25 euro/t in quattro campagne a partire dal 2004/2005; il riso, con un taglio del prezzo di intervento del 50% ed un incremento dell aiuto diretto da 52 a 177 euro/t, di cui 75 euro/t come aiuto specifico; la frutta in guscio, con la sostituzione dell attuale sistema di sostegno con un pagamento forfettario di 100 euro/ha, e la possibilità di integrazioni degli Stati membri fino a 109 euro/ha. Il pacchetto di riforma comprende anche il settore lattiero-caseario, ed è questa una importante novità rispetto alle proposte del luglio 2002, che su questo tema davano solo alcune indicazioni sulle possibili opzioni. Per tale settore la proposta è di prorogare il sistema delle quote latte fino alla campagna 2014/2015, con incrementi annuali delle quote stesse in misura pari all 1% per le campagne 2007/2008 e 2008/2009, l anticipazione di un anno (al 2004/2005) dell entrata in vigore della riforma decisa da Agenda 2000 ed una ulteriore riduzione del livello del sostegno al mercato (diminuzione del 28% del prezzo indicativo del latte, anziché del 15%). Le proposte per la revisione di medio termine prevedono, infine, l obbligo di set-aside decennale non rotazionale del 10% della superficie attualmente investita a cereali, semi oleosi e piante proteiche, ed introducono un aiuto di 45 euro/ha per le colture energetiche, a condizione che esse siano oggetto di un contratto tra produttore ed industria di trasformazione. LE PRIME REAZIONI DEGLI STATI MEMBRI Il Consiglio dei Ministri del 27 e 28 gennaio 2003 ha rappresentato la prima occasione ufficiale in cui i paesi membri hanno potuto esprimere le proprie valutazioni sulle proposte applicative per la revisione di medio termine della PAC. Tenuto conto del dibattito seguito alle proposte del luglio 2002, accompagnato da lettere aperte sui maggiori quotidiani economici europei da parte dei paesi difensori dello status quo, è bene precisare che il clima generale in cui si è svolto il Consiglio UE non permetteva di attendersi una celebrazione entusiasta del pacchetto Fischler. In effetti, le posizioni presentate dai diversi paesi al Consiglio sono risultate piut- 10 La revisione di medio termine della Pac

9 pac :44 Pagina 11 tosto distanti e diversificate, alcune decisamente (in qualche caso, come per la Spagna, si potrebbe dire sorprendentemente) contrarie alle proposte di riforma. La squadra dei paesi che si possono definire oppositori tenaci ha visto schierarsi Francia, Spagna, Irlanda e Lussemburgo mentre, sul fronte opposto, Regno Unito e Svezia, veri alfieri della riforma, hanno ricevuto il pieno appoggio di Olanda, Danimarca e, sia pure con qualche riserva, della Germania. A far pendere l ago della bilancia nel negoziato potrebbero essere i tiepidi o gli indecisi : tra questi si possono annoverare Belgio, Austria e Portogallo, più orientati verso una posizione conservativa; la Grecia, in posizione defilata, data la sua posizione di presidente di turno; ed infine l Italia, tatticamente equidistante dai due fronti estremi. D altra parte, le aggregazioni sul gradimento o sull opposizione alle proposte della Commissione sono tutt altro che granitiche e tendono a seguire, piuttosto, geometrie variabili, in relazione alle differenti questioni di cui si compone l articolato pacchetto per la revisione di medio termine. Sul disaccoppiamento degli aiuti, vera novità e punto qualificante del pacchetto di riforma, solo Regno Unito, Germania e Svezia accolgono la proposta favorevolmente, presentando comunque diverse richieste di chiarimenti, approfondimenti e modifiche. La più accesa avversatrice della possibilità di svincolare gli aiuti dalla produzione pare invece la Spagna, il cui Ministro Cañete ha calorosamente rappresentato al Consiglio il disaccordo su tale modalità di intervento, invocando insieme ad altri colleghi il ricorso, al massimo, ad un applicazione parziale del principio del disaccoppiamento. Reazioni meno accese ha suscitato invece il nuovo sistema di degressività - modulazione, concetto non del tutto nuovo nel dibattito sulla riforma, e certamente di minore impatto sull impianto generale della PAC. Gran parte dei paesi hanno espresso posizioni orientate ad adattare il sistema dei prelievi alle proprie esigenze. Molte modifiche richieste sono fra loro incompatibili ed anche su tale fronte si prospetta un negoziato serrato. A riguardo, le posizioni più estreme sono quelle di Svezia e Regno Unito che gradirebbero prelievi omogenei per tutti i produttori (2), mentre sul fronte opposto vi è la posizione della Spagna, secondo la quale andrebbe ulteriormente rafforzata la progressività del (2) Si può ricordare che il Regno Unito è l unico paese, insieme alla Francia, seppur quest ultima con modalità diverse, che ha già applicato la modulazione facoltativa prevista da Agenda 2000 optando per un sistema di tagli progressivi e lineari. Gli amministratori britannici conoscono dunque gli effetti del tipo di degressività proposta dalla Commissione. La revisione di medio termine della Pac 11

10 pac :44 Pagina 12 prelievo per scaglioni di aiuti. Altra questione ampiamente dibattuta in materia di modulazione è la destinazione delle risorse prelevate; queste, secondo la proposta Fischler, confluirebbero in un fondo comunitario da cui verrebbero poi ridistribuite in funzione delle necessità di intervento. Tale questione aggrega paesi per altri versi molto distanti come Francia, Regno Unito e Germania, nei quali le somme prelevate raggiungerebbero livelli significativi, e che sarebbero quindi in favore di un sistema di redistribuzione nazionale. Altro fronte caldo è la riforma del sostegno al settore lattiero-caseario. A riguardo, il blocco conservatore, guidato dalla Francia, accoglie con favore la proposta del prolungamento delle quote, mentre non gradisce l anticipo delle riforme. Per gli innovatori le perplessità sono invece speculari: in favore di un anticipo di Agenda 2000 ma contrari all estensione al 2014 del sistema delle quote. Per quanto riguarda più in particolare l Italia, la posizione del Ministro Alemanno sembra essere volutamente attendista. Il Ministro ha infatti manifestato alcune perplessità sull approccio generale della riforma dichiarandosi, tuttavia, aperto al dialogo e ad un confronto costruttivo. In merito ai vari temi, Alemanno si è detto preoccupato per il possibile impatto del disaccoppiamento sulle aree marginali e contrario all estensione al 2014 del sistema delle quote latte. Temi cruciali per l Italia sono anche il sostegno al grano duro, per il quale il minore taglio del sostegno annunciato nelle proposte di luglio è ovviamente benvenuto, sebbene insufficiente, nonché la scarsa dotazione di risorse finanziarie e la scarsa incisività degli strumenti di intervento assegnati alle politiche per la tutela della qualità. Non avendo ancora apertamente sposato le tesi di una delle due aggregazioni, la strategia del Ministro Alemanno è dichiaratamente quella di far crescere il proprio peso negoziale attendendo nuovi sviluppi nelle trattative. Il Ministro ha infatti fatto sapere di essere intenzionato a spendere il proprio voto per la formazione di una minoranza di blocco, nel caso la trattativa non raggiunga risultati accettabili per l Italia. In proposito, va ricordato che la soglia per raggiungere la maggioranza qualificata nel Consiglio dei Ministri UE è rappresentata da 62 voti su 87 (il 71%), per cui una minoranza di blocco si raggiunge mettendo insieme 26 voti. La distribuzione dei voti nella UE a 15 vede Germania, Francia, Italia e Regno Unito con 10 voti; Spagna con 8 voti; Belgio, Grecia, Paesi Bassi e Portogallo con 5 voti; Austria e Svezia con 4 voti; Danimarca, Irlanda e Finlandia con 3 voti; Lussemburgo con 2 voti. Nell ipotesi che il fronte dei paesi contrari alla riforma resti composto da Francia, Spagna, Irlanda e Lussemburgo (23 voti), l Italia po- 12 La revisione di medio termine della Pac

11 pac :44 Pagina 13 trebbe effettivamente giocare un ruolo decisivo per raggiungere o meno i 26 voti necessari a bloccare la riforma. Nello scenario della negoziazione va tuttavia tenuto conto, da un lato, che anche altri paesi non ancora ben schierati, quali Austria, Belgio, Portogallo e Grecia, potrebbero concorrere a costituire tale minoranza; e, dall altro, che essendo sul tappeto una radicale revisione della PAC, è ragionevole supporre che da parte della Commissione si cercherà di raggiungere in ogni modo il più ampio consenso possibile. Più fruttuose potrebbero essere per l Italia una posizione ed un azione politica orientate all approvazione di una riforma incisiva; sia pure facendo pesare il proprio ruolo di grande paese per ottenere adeguate rassicurazioni su alcuni punti sensibili, importanti per la specificità della agricoltura italiana ma non certo stravolgenti per l impianto della riforma. La revisione di medio termine della Pac 13

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13 pac :44 Pagina 15 I. Una valutazione qualitativa UN GIUDIZIO D INSIEME I testi giuridici sulla revisione di medio termine confermano la carica innovativa delle proposte del luglio Il piatto forte della riforma, vale a dire il totale disaccoppiamento degli aiuti diretti, viene riproposto inalterato, mentre la principale novità rispetto alla proposta di luglio è costituita dal nuovo sistema di degressività e modulazione degli aiuti diretti, in connessione alla necessità di finanziare, con il relativo prelievo, non più solo l aumento di risorse per il secondo pilastro, ma anche le riforme del settore lattiero e dello zucchero. A questa novità si aggiungono altri piccoli aggiustamenti, quali l aumento del premio per la qualità per il grano duro ma, soprattutto, l indicazione del sentiero di riforma del settore lattiero, che nella proposta di luglio era ancora tutto da definire. In definitiva, la lettura d insieme conferma un giudizio positivo del pacchetto di riforma proposto da Fischler. Appare inoltre pienamente condivisibile l obiettivo di disegnare un percorso politico di riforma a lungo termine, sostenibile sotto il profilo finanziario, nel tentativo di dare certezze circa il futuro della PAC, prima che queste possano essere messe a repentaglio da un rinvio al buio di ogni riforma, e da nuovi tagli di bilancio imposti dall esterno. Era questo il principale argomento portato da Fischler a sostegno delle sue proposte già nel luglio scorso, e certamente esso risulta rafforzato dopo il compromesso di Bruxelles dello scorso ottobre, che ha aperto la strada all allargamento ma ha imposto una nuova e più rigida direttrice finanziaria all evoluzione della PAC. Tuttavia, non ci si può nascondere l estrema vulnerabilità del pacchetto proposto dalla Commissione: l impianto è convincente ma, anche ricordando quanto accadde in occasione delle decisioni sulle proposte di riforma di Agenda 2000, esso potrebbe risultare seriamente compromesso da eventuali mutilazioni decise nella fase finale di un negoziato che si annuncia tutt altro che facile. In particolare, se le pressioni dei molti La revisione di medio termine della Pac 15

14 pac :44 Pagina 16 paesi contrari facessero cadere il disaccoppiamento, o se esso fosse edulcorato al punto da disinnescarne la carica innovativa, allora della riforma rimarrebbe assai poco: poco più di una stanca continuazione di Agenda 2000, con la semplice aggiunta di un nuovo sistema di riallocazione della spesa tra i due pilastri ed all interno del primo pilastro, qualche nuova norma in materia di condizionalità ambientale, un timido tentativo di riqualificazione e rafforzamento delle politiche di sviluppo rurale. All indomani dell allargamento dell UE, alla vigilia della fase finale del negoziato agricolo in seno al WTO, ed in presenza di un nuovo vincolo di bilancio più stringente rispetto al passato, questo sarebbe davvero troppo poco. Più in generale, il segnale sarebbe negativo e deludente, e mostrerebbe l incapacità della PAC di riformarsi e di stare al passo con i tempi, per rispondere a due ordini di domande che si pongono ormai in modo sempre più pressante: da un lato, le domande dei consumatori e dei cittadini europei per un agricoltura moderna, in grado di comunicare con il resto dell economia e della società e in linea con i nuovi ruoli che all agricoltura si chiede di svolgere. Dall altro, la domanda che proviene dallo stesso mondo agricolo in particolare dal mondo delle imprese agricole che incomincia ad essere stanco di sentirsi sempre più delegittimato agli occhi della società e a manifestare insofferenza nei confronti di una linea di pura difesa dello status quo, volta semplicemente a rinviare il più possibile una resa dei conti comunque ineluttabile; un mondo agricolo, in altre parole, ormai ben consapevole non solo della necessità, ma anche dell opportunità di un cambiamento delle politiche di sostegno al settore, e che probabilmente si sentirebbe rassicurato dall esistenza di un progetto convincente con cui gestire, più che subire, tale cambiamento. Il pacchetto Fischler non è perfetto, ma va nella direzione giusta. Confermando, con lo stesso spirito costruttivo, una valutazione in complesso positiva sulla proposta della Commissione, vanno tuttavia segnalate alcune perplessità ed alcuni punti dove forse è possibile proporre una correzione di rotta, soprattutto in riferimento alle esigenze dell Italia. Ciò verrà affrontato con maggior dettaglio nei paragrafi seguenti, nei quali si discutono le implicazioni dei diversi elementi che costituiscono il pacchetto di revisione di medio termine della PAC. IL DISACCOPPIAMENTO La misura chiave della proposta di riforma della PAC è rappresentata dall introduzione di un regime unico di pagamento (il cosiddetto aiuto 16 La revisione di medio termine della Pac

15 pac :44 Pagina 17 disaccoppiato ), che prevede la sostituzione di parte dei pagamenti e dei premi PAC con un aiuto aziendale unico. Tale misura altera sostanzialmente la tradizionale segmentazione degli interventi di mercato nelle diverse Organizzazioni Comuni di Mercato (OCM) che, in base alle proposte della Commissione, interverranno a disciplinare l erogazione del sostegno solo nei casi in cui venga previsto per un eventuale settore un apposito aiuto specifico. Secondo le proposte della Commissione, potranno beneficiare del regime unico di pagamento quei produttori che, per il periodo di riferimento 2000, 2001 e 2002, hanno ricevuto un pagamento diretto nell ambito dei settori seminativi, carni bovine, prodotti lattiero-caseari, ovini e caprini, patate da fecola, legumi da granella, riso, sementi e foraggi essiccati. Il calcolo dell aiuto unico sarà basato su di un importo di riferimento costituito dalla media annuale degli importi complessivamente percepiti da un produttore nel periodo indicato. Ai fini del computo dell importo di riferimento potranno essere utilizzati, nel caso di circostanze eccezionali, anni diversi da quelli indicati come periodo di riferimento. Ponderando l importo di riferimento per gli ettari di terra e/o i capi di bestiame si otterranno i diritti all aiuto che assegnano il diritto al pagamento dell importo fissato e che, nell ambito dello stesso Stato membro, potranno essere trasferiti a titolo oneroso, con o senza terra. Le proposte della Commissione prevedono che la somma degli importi di riferimento non debba superare limiti imposti a livello nazionale (2.857 milioni di euro per l Italia a regime, nel 2008). Il disaccoppiamento rappresenta la principale novità della riforma, ed è sicuramente un passo avanti di grande rilevanza da sostenere con coraggio: per orientare al mercato l agricoltura, per riconvertire il sostegno dal prodotto al produttore, per ridurre le molteplici distorsioni indotte dall attuale regime. Tradizionalmente, il disaccoppiamento è sempre stato visto come una misura desiderabile soprattutto sul piano, per così dire, teorico, dell efficienza generale del sistema: in ragione della sua capacità di rendere più trasparente il sostegno, di restituire al mercato la sua funzione di determinare i prezzi e, quindi, di orientare le scelte dei produttori in direzioni più coerenti con gli interessi della collettività. Al contrario, gli agricoltori hanno sempre guardato il disaccoppiamento con sospetto, nel timore che esso possa costituire il primo passo verso il progressivo smantellamento del sistema di sostegno del reddito, e ad esso hanno sempre preferito un sostegno accoppiato alla produzione, meglio ancora se nascosto da meccanismi di intervento ba- La revisione di medio termine della Pac 17

16 pac :44 Pagina 18 sati su prezzi minimi garantiti. Non c è dubbio che un tale rischio è presente in un certo senso è anche bene che lo sia, per generare una sana pressione verso una maggiore finalizzazione degli aiuti giacché un sostegno disaccoppiato dalla produzione deve, alla lunga, trovare giustificazioni sufficienti in servizi resi alla collettività o in comportamenti virtuosi da parte dei beneficiari. Tuttavia, è bene sottolineare come anche gli agricoltori stiano ormai prendendo coscienza del fatto che il disaccoppiamento possa portare molti vantaggi diretti anche sul piano concreto, nella loro attività d impresa, liberandoli dalla caccia ai sussidi cui oggi sono costretti, e consentendo loro di operare, liberamente e con flessibilità, le proprie scelte produttive in base alle opportunità offerte dai mercati. In altre parole, per quelle aziende poco o nulla colpite dai meccanismi di modulazione e degressività, per le quali l aiuto unico disaccoppiato coinciderà in larga misura con la somma degli aiuti ricevuti prima della riforma, il disaccoppiamento sarà sicuramente un buon affare: incassato, infatti, un uguale ammontare di aiuti rispetto al passato in forma disaccoppiata, queste aziende saranno libere di operare tutti gli aggiustamenti colturali che riterranno opportuni, per ottenere un miglioramento della propria situazione reddituale. Per le aziende colpite dai tagli agli aiuti - tagli che, peraltro, sarebbero comunque necessari, anche in un regime di sostegno che rimanesse accoppiato - il disaccoppiamento potrà essere un modo per recuperare, con guadagni di efficienza derivanti dalla scelta di migliori mix colturali, quanto (e forse anche più di quanto) esse perderanno sul versante della modulazione e della degressività. Per quanto riguarda gli equilibri settoriali e la gestione della PAC, il disaccoppiamento, insieme all ulteriore riduzione dei prezzi di intervento, potrebbe spingere verso la riduzione dell offerta interna di quei prodotti che ricevono attualmente aiuti unitari di un certo rilievo: le analisi condotte o commissionate dalla DG Agricoltura sulle proposte di luglio indicano che ciò potrebbe verificarsi per la carne bovina e per alcuni cereali. La riduzione dell offerta interna, a sua volta, dovrebbe contribuire a spingere verso l alto i prezzi di mercato, collocandoli ben al di sopra dei prezzi d intervento e lasciando a questi ultimi una funzione di rete di sicurezza per situazioni eccezionali. Dovrebbe quindi diminuire l entità dei problemi di gestione del mercato (intervento, sussidi all esportazione, etc.) con evidenti effetti positivi sia per il contenimento della spesa, sia per il rispetto dei vincoli imposti in sede WTO. Inoltre, in relazione al nuovo negoziato agricolo in corso, il disaccoppiamento alleggerirebbe enormemente la posizione dell UE sul tema 18 La revisione di medio termine della Pac

17 pac :44 Pagina 19 del sostegno interno, rendendo non più necessaria una difficile difesa solitaria della scatola blu ; ciò, a sua volta, potrebbe consentire all UE di spendere la propria forza negoziale su altri capitoli importanti, quali le politiche commerciali e la difesa delle produzioni di qualità. Inoltre, il disaccoppiamento, una volta superata la delicata fase iniziale della definizione dei diritti all aiuto, potrebbe consentire, a regime, una semplificazione della gestione amministrativa del sistema di sostegno alle imprese. Mentre, con il regime attuale, i produttori devono realizzare annualmente tante domande per quanti sono i comparti in cui operano, con il pagamento unico aziendale dovranno presentare una sola domanda in cui, tra l altro, non dovrebbe essere più necessario specificare tutti i tipi di attività realizzate. Ciò, oltre ad abbreviare i tempi da dedicare al disbrigo di pratiche burocratiche da parte degli agricoltori, dovrebbe contribuire a ridurre i costi sostenuti (ed i tempi impiegati) dalle amministrazioni che gestiscono il sistema. Tale insieme di ragioni dovrebbe essere più che sufficiente a convincere dell opportunità di sostenere con forza e con coraggio la proposta di disaccoppiamento, contribuendo ad operare una svolta importante nella storia della PAC. Tuttavia, trattandosi di una modifica profonda, destinata a sconvolgere molti meccanismi consolidati, con cui gli agricoltori ed i policy makers sono da anni abituati a convivere, è bene essere consapevoli di alcuni rischi che il disaccoppiamento porta con sé, e di alcune questioni su cui è necessario riflettere con molta attenzione. Ciò, sia chiaro, non per ostacolare o annacquare, nei fatti, il salutare cambiamento che sarebbe indotto dal nuovo sistema, ma per sottolineare la necessità di prestare la massima attenzione alle modalità con cui esso sarà messo a regime ed al rischio dell insorgere di alcuni effetti collaterali indesiderabili che, se ben inquadrati e compresi, è possibile prevenire o quanto meno attenuare. Effetto sulle economie locali delle aree svantaggiate. Il disaccoppiamento potrebbe determinare, soprattutto nelle aree più svantaggiate, un ridimensionamento dell attività produttiva, con una contrazione della domanda di lavoro e di servizi e la disattivazione di alcuni canali commerciali locali. In queste aree, tale fenomeno potrebbe essere non desiderabile anche per la distribuzione degli effetti tra le diverse componenti sociali. Infatti, l impatto più negativo potrebbe concentrarsi proprio sui lavoratori salariati e su quelle imprese più attive che generano una parte dei loro redditi fornendo servizi alle imprese meno attive e dotate. Viceversa, queste ultime potrebbero avere un forte incentivo a ridurre i livelli produttivi ma a mantenere il (necessario) possesso di terreni eleggibili poiché in tal modo potrebbero La revisione di medio termine della Pac 19

18 pac :44 Pagina 20 continuare a percepire la stessa entità complessiva di aiuti di prima. Effetto sui mercati dei prodotti. Il disaccoppiamento potrebbe avere degli effetti non desiderabili sui mercati di alcuni prodotti. In primo luogo, dato che è stato rimosso il divieto a produrre ortofrutta, presente nella proposta di luglio, si potrebbe verificare un consistente aumento dell offerta di prodotti orticoli da parte di agricoltori che prima producevano seminativi; e ciò potrebbe determinare non trascurabili riduzioni dei prezzi dei prodotti orticoli. Tali riduzioni potrebbero essere ampiamente sostenute dagli agricoltori che entrano nel comparto, grazie alla presenza dell aiuto disaccoppiato che essi ereditano dal passato, ma potrebbero infliggere un colpo mortale agli attuali produttori, che continuerebbero a non ricevere alcun aiuto. In altri casi, come quelli del grano duro e delle sementi, il problema appare del tutto opposto. L entità dell aiuto accoppiato concesso al grano duro di qualità appare insufficiente a mantenere questa produzione in alcune aree del meridione d Italia dove si potrebbe verificare una netta contrazione dell offerta e, quindi, la chiusura degli impianti industriali di trasformazione situati nelle tradizionali aree di produzione. Analogamente, per quanto riguarda le sementi, sarebbe utile mantenere un sufficiente livello di sostegno accoppiato per evitare la rilocalizzazione delle attività di produzione delle sementi in luoghi lontani dalle aree di produzione. Ciò appare rilevante per assicurare la produzione di varietà adatte alle condizioni locali, e per evitare l adozione di modelli tecnologici (es. OGM) non apprezzati dai consumatori europei. Definizione dei diritti. Un primo problema è legato alla scelta degli anni di riferimento per il calcolo del diritto all aiuto (triennio ). Un periodo di soli 3 anni non permette di tenere conto dei possibili effetti, sulla determinazione del diritto, della scelta di una buona pratica quale la rotazione agraria: è infatti probabile che proprio a causa di tale scelta un agricoltore si trovi ad aver avuto, durante il periodo considerato, una coltura che non comportava il pagamento di nessun aiuto (foraggiera, ad esempio). Una soluzione potrebbe essere rappresentata, in questo caso, dall estensione del periodo di riferimento da 3 a 5 anni. Il diritto all aiuto disaccoppiato, inoltre, è definito, come norma generale, con riferimento a singolo agricoltore che abbia beneficiato, negli anni di riferimento, di aiuti compensativi. Tale diritto ad ettaro, quindi, può variare da azienda ad azienda, in funzione delle rese medie storiche applicate per il dato territorio, ma anche per effetto della diversa quantità di terreni a cui si deve fare riferimento. Ciò farebbe sorgere una varietà di diritti quasi infinita, con effetti negativi sulla gestione degli stessi e con effetti molto diversificati sul mercato fondiario: non so- 20 La revisione di medio termine della Pac

19 pac :44 Pagina 21 lo vi sarebbe terra con diritti e terra senza, terra eleggibile e terra non eleggibile, ma anche terra con diritti elevati e terra con diritti più bassi, nonché diritti cedibili anche senza terra, di entità variabile. Si tratta dunque di un meccanismo che potrebbe rivelarsi molto complesso e oneroso dal punto di vista amministrativo; da questo punto di vista, sarebbe meglio avere un aiuto uniforme per ettaro eleggibile, con riferimento alle singole zone omogenee. Scambi di diritti ed effetti sul mercato fondiario. Le modalità proposte per il disaccoppiamento comportano il congelamento del diritto all aiuto, che viene attribuito al singolo agricoltore sulla base delle domande presentate nel periodo di riferimento. Ciò, tra le altre conseguenze, ha quella di cristallizzare per sempre una data situazione storica: mentre oggi un agricoltore può passare da una coltura COP (cereali, oleaginose e proteiche) con aiuto ad una non-cop (senza aiuto) mantenendo la possibilità di ritornare sulle sue decisioni, con il nuovo regime ciò non sarebbe più possibile (3). La definizione dei diritti all aiuto, inoltre, comporterà un aumento notevole della complessità e delle distorsioni del mercato fondiario. I terreni con diritto (variabile) tenderebbero a capitalizzare tale valore (sarebbe difficile trovare una buona ragione per cedere solo il diritto senza la terra). I terreni non eleggibili, invece, vedrebbero presumibilmente diminuire il loro valore, anche perché non esisterebbe più la possibilità di cambiare ordinamento produttivo ed ottenere un aiuto (come invece avviene oggi). I terreni eleggibili ma senza diritti abbinati, infine, sarebbero con ogni probabilità richiesti da coloro che detengono diritti senza una quantità sufficiente di terra eleggibile (in proprietà o in affitto). Scaduti gli eventuali contratti d affitto in corso, inoltre, per i terreni eleggibili si avrebbero effetti analoghi, anche se parziali, sui canoni. Semplificazione. La definizione e la gestione dei diritti all aiuto potrà essere di difficile applicazione nella fase iniziale ma anche quando il sistema andrà a regime: bisognerà infatti controllare, annualmente e per tutti gli aventi diritto, che vi sia coincidenza tra diritti e disponibilità di terre eleggibili. L obiettivo dichiarato di semplificare la gestione della PAC, quindi, sembra fortemente a rischio. Se si pensa a cosa ha significato, almeno nel nostro paese, la definizione dei diritti a produrre nel (3) Un caso particolare, di una certa rilevanza in Italia (circa ettari), è costituito da agricoltori che all inizio degli anni novanta, al momento della riforma MacSharry, avevano investito superfici a colture permanenti (vigneti e frutteti) e, in seguito, senza percepire alcun premio di estirpazione, sono passati alla coltivazione di seminativi, senza poter percepire alcun sussidio. Ci si chiede se la definizione dei diritti all aiuto disaccoppiato non possa essere l occasione per sanare questa iniquità, conferendo diritti anche a tali agricoltori. La revisione di medio termine della Pac 21

20 pac :44 Pagina 22 settore latte e la loro successiva gestione, le preoccupazioni qui ricordate anche per la sola definizione iniziale dei diritti individuali all aiuto appaiono sensate. Non si devono sottovalutare, inoltre, gli effetti di maggiore complessità e minore trasparenza anche nelle contrattazioni tra privati (acquisto/cessione di diritti, acquisto/cessione di terra, affitto, ecc.), soprattutto in presenza di diritti diversi da agricoltore ad agricoltore. Alla luce dei numerosi problemi associati alla definizione dei diritti all aiuto, alla distorsione del mercato fondiario e alla complicazione amministrativa sopra descritti, potrebbe essere il caso di valutare con attenzione la possibilità offerta dall art. 58 (Commissione europea, 2003a) di ricorrere all applicazione e all erogazione dell aiuto unico disaccoppiato a livello di area omogenea, piuttosto che a livello aziendale. Una simile ipotesi, di cui ovviamente andrebbero attentamente approfondite tutte le implicazioni, potrebbe infatti portare ad una serie di effetti positivi: una significativa semplificazione del calcolo degli aiuti e della loro gestione amministrativa; la possibilità di non penalizzare i produttori che hanno adottato comportamenti agronomici virtuosi inserendo nelle rotazioni colturali produzioni con bassi premi unitari; l eliminazione del rischio che il disaccoppiamento determini in ogni area una molteplicità di valori fondiari differenziati solo in funzione della casualità degli ordinamenti colturali adottati nel periodo di riferimento. Tra gli aspetti da considerare con cautela rientra la possibilità che questo approccio determini rilevanti fenomeni di redistribuzione del sostegno tra aree geografiche, comparti ed aziende. Tuttavia, se tale approccio venisse adottato a livello di ciascuna delle singole aree del piano di regionalizzazione, il problema della redistribuzione del sostegno tra aree potrebbe essere eliminato. Inoltre, si ritiene che l alto numero di aree omogenee, che caratterizza la regionalizzazione della PAC in Italia, possa ridurre l entità dei fenomeni di redistribuzione del sostegno anche tra comparti ed aziende. LA MODULAZIONE Il nuovo meccanismo di modulazione che figura nella proposta definitiva della Commissione è abbastanza convincente, perché rappresenta una risposta sensata alla nuova e più stringente direttrice finanziaria decisa nel vertice di Bruxelles dello scorso ottobre, fornendo una prospettiva al completamento della riforma della PAC. Molto peggio, infatti, sarebbe stato ignorare tale direttrice, continuando a ragionare in un 22 La revisione di medio termine della Pac

21 pac :44 Pagina 23 orizzonte di breve periodo, senza tenere in considerazione le esigenze finanziarie di pezzi di riforma costosi quali quelli relativi al latte ed allo zucchero. In questo quadro, prescindendo dai parametri con cui è congegnato il meccanismo, sui quali si può discutere, la scissione tra una componente di modulazione (per finanziare lo sviluppo rurale) ed una componente di degressività (per finanziare le riforme di latte e zucchero) è un modo corretto di tener conto del vincolo finanziario imposto a partire dal Venendo al nuovo meccanismo di prelievo, nella proposta definitiva solo una quota della riduzione degli aiuti va a finanziare il secondo pilastro; tale quota cresce dell 1% all anno dal 2006 al 2011, quando raggiunge il livello massimo del 6%, che viene mantenuto anche nel Rispetto alle proposte del luglio 2002, quando tutte le risorse risparmiate sarebbero state destinate alle politiche di sviluppo rurale, ciò implica una sensibile riduzione del travaso di risorse dal primo al secondo pilastro. L altra componente del prelievo la cosiddetta degressività o decrescenza degli aiuti colpisce in misura piena le aziende con aiuti superiori a euro annui ed in misura dimezzata quelle tra e euro. Essa si avvia nel 2007, con una riduzione del 2% (ridotta all 1% per le aziende con aiuti compresi tra e euro), per poi balzare repentinamente al 9% nel 2008 (4,5% per le aziende con aiuti compresi tra e euro) (4). Negli anni successivi, il taglio associato alla degressività aumenta del 1% (0,5%) all anno fino al 2012, raggiungendo, a regime, un ammontare pari al 13% per le aziende con aiuti superiori a euro, ed al 6,5% per quelle con aiuti compresi tra e euro. Sommando ai tagli della modulazione quelli della degressività, il prelievo totale a regime sarà pari al 19% per le aziende con aiuti superiori a euro (6% per la modulazione e 13% per la degressività), ed al 12,5% (6% + 6,5%) per quelle con aiuti compresi tra e euro. Come si è accennato, una conseguenza negativa del nuovo meccanismo è la sensibile riduzione del travaso di risorse finanziarie dal primo al secondo pilastro, rispetto alle attese alimentate dalle proposte di luglio. Si tratta di un sacrificio che appare necessario, e dunque accettabile nel contesto appena richiamato, ma va sottolineato che le risorse spostate al secondo pilastro si assottigliano in misura davvero significa- (4) La forte e repentina variazione del 2008 non risponde certamente all esigenza di gradualità nell applicazione di questa misura, ma è probabilmente dettata dalle previsioni di aumento della spesa per quell anno finanziario, in conseguenza dell avvio della riforma latte. La revisione di medio termine della Pac 23

22 pac :44 Pagina 24 tiva, mettendo da parte un obiettivo forte circa il futuro della PAC, sul quale lo stesso Commissario Fischler ha sempre puntato con decisione. Qualcuno potrebbe dire che lo sviluppo rurale rimane il vaso di coccio, perché se c è da tagliare si taglia lì più che altrove; ma facendo professione di realismo, questo assottigliamento può essere accettato a breve termine, anche nell ottica di ben sperimentare la capacità del secondo pilastro di gestire con efficacia risorse crescenti; tuttavia, esso va considerato una soglia minima, aumentabile in futuro, anche in misura consistente, in occasione della prossima ri-negoziazione delle politiche dei fondi strutturali (5). In relazione ai nuovi parametri proposti per il meccanismo di modulazione e degressività, va sottolineata, in senso fortemente negativo, la scomparsa del legame tra franchigia ed impiego di lavoro presente nelle proposte di luglio Come si ricorderà, allora si prevedeva una franchigia di euro per ogni azienda e ulteriori euro di franchigia per ogni unità lavorativa superiore alle (prime) due. La franchigia accordata alle aziende con aiuti inferiori a euro era così comunque legata alla presenza di due unità lavorative. L eliminazione del riferimento al lavoro impiegato in azienda è un passo indietro, non condivisibile né sul piano dell equità né in relazione alla necessità di rispondere efficacemente e coerentemente all obiettivo di sostegno dei redditi di coloro che lavorano in agricoltura. Rispetto a questo obiettivo, infatti, sarebbe assai più equa e coerente una franchigia legata al lavoro di quanto non lo sia una franchigia generica e slegata da qualunque parametro, come quella di euro prevista nell ultima proposta. Non è affatto detto, infatti, che i beneficiari di aiuti di ammontare minore siano gli agricoltori più bisognosi o più meritevoli di aiuto; anzi potrebbe trattarsi di soggetti che non possano essere ragionevolmente considerati veri agricoltori, beneficiari di aiuti spesso assai esigui, di ammontare talvolta inferiore allo stesso costo amministrativo della relativa pratica. In altre parole, senza il parametro del lavoro, la franchigia diventa un ingiustificato regalo per chi si trova in quella fascia, piuttosto che un premio per chi adotta comportamenti imprenditoriali virtuosi per sé e per la società. Una possibile obiezione all uso del lavoro come parametro a cui commisurare la franchigia è la difficoltà di controllare l effettiva presenza in azienda delle unità di lavoro (UL) dichiarate e la possibilità di frodi che un tale regime potrebbe incentivare. L obiezione è certamente (5) È opportuno ricordare che il compromesso di Bruxelles dell ottobre 2002 non ha definito alcun tetto di spesa per le politiche di sviluppo rurale. 24 La revisione di medio termine della Pac

23 pac :44 Pagina 25 fondata, ma superabile: da un lato, infatti, le difficoltà di controllo connesse all incentivo a dichiarare (o a sovra-dichiarare) le UL presenti in azienda potrebbe essere compensato da una salutare tendenza all emersione del lavoro nero presente in agricoltura, che potrebbe ingenerarsi; dall altro, non sarebbe difficile escogitare meccanismi obiettivi di determinazione del carico di lavoro, basati su coefficienti tecnici associati alle colture praticate. Inoltre, nel caso fosse reintrodotta una franchigia legata al lavoro, a questo parametro potrebbe legarsi anche un sistema di tetti agli aiuti (ad esempio, un tetto massimo agli aiuti per unità di lavoro) meno arbitrario di quello ora cancellato indicato nella proposta di luglio ( euro per azienda) e meno facilmente eludibile con smembramenti aziendali. La mancanza di qualunque tetto nella proposta definitiva, evidentemente dettata dalla necessità di assecondare le pressioni di paesi favorevoli alla riforma, quali Regno Unito e Germania, non trova molte giustificazioni nell attuale impianto della modulazione. Trattandosi, tuttavia, di un punto politicamente molto sensibile e di un provvedimento i cui risparmi di bilancio rimarrebbero al paese dove si generano, non sembra opportuno aprire su di esso un contenzioso. Nella parte dedicata alla stima degli impatti finanziari della riforma, si valuteranno in dettaglio gli effetti di bilancio del nuovo sistema di modulazione. È evidente che tali effetti sono crucialmente dipendenti dai parametri che regolano il prelievo (franchigia e fasce di aiuti soggetti alle due diverse aliquote), e non si può escludere che su di essi il negoziato possa determinare modifiche non marginali. In ogni caso, si tratta di un capitolo sul quale l Italia, per così dire, può stare a guardare, senza dissipare su questo la propria forza negoziale, giacché essa comunque risulta tra i maggiori beneficiari del meccanismo proposto dalla Commissione. Come vedremo, infatti, sia per la parte di modulazione che va allo sviluppo rurale, sia per quella di degressività che finanzierà le riforme latte e zucchero, l Italia pagherà, in termini di prelievo sugli aiuti dei propri agricoltori, molto meno di quanto riceverà, rispettivamente, sotto forma di nuovi stanziamenti per lo sviluppo rurale e sotto forma di pagamenti compensativi relativi al settore lattiero. LA CROSS-COMPLIANCE Nel quadro di una revisione della PAC orientata a disegnare una moderna politica agraria in linea con gli interessi e le aspettative della società, la condizionalità assume un ruolo che non è azzardato definire La revisione di medio termine della Pac 25

24 pac :44 Pagina 26 fondante. Essa, infatti, dovrebbe rappresentare un punto di svolta nella logica con cui si distribuisce il sostegno accordato all agricoltura, sia perché essa può consentire di ri-legittimare tale sostegno agli occhi dell opinione pubblica, sia perché può concretamente contribuire ad orientare i comportamenti degli agricoltori verso obiettivi desiderabili. La condizionalità assume una particolare rilevanza nel pacchetto di proposte della Commissione poiché, in un contesto in cui il disaccoppiamento cancella la giustificazione produttivistica del sostegno, essa dovrebbe consentire di identificare nuovi elementi cui accoppiare il sostegno stesso, utilizzandolo come incentivo all adozione di comportamenti virtuosi da parte degli agricoltori. Si noti, infatti, che i requisiti richiesti (rispetto dell ambiente, sicurezza dei lavoratori, salubrità dei prodotti e salvaguardia del benessere degli animali) sono finalizzati al raggiungimento di obiettivi che riscuotono un ampia e crescente attenzione da parte dei cittadini europei. Ciò è importante anche perché il rispetto di tali requisiti può, se sufficientemente pubblicizzato, rafforzare la fiducia dei consumatori nei confronti dell agricoltura europea e, quindi, può avere un impatto positivo anche sui mercati dei prodotti agro-alimentari. Tuttavia, devono essere evidenziati alcuni elementi di debolezza della condizionalità proposta dalla Commissione, ed è lecito sollevare seri dubbi sulla sua effettiva capacità di ottenere risultati significativi, in termini di miglioramento della salubrità degli alimenti, della sicurezza dei lavoratori, dell ambiente e del benessere degli animali. Nel pacchetto di riforma, l erogazione degli aiuti è condizionata al rispetto di: a) criteri di gestione obbligatori basati su un insieme di norme europee (Allegato III, proposta reg. 2003/0006 in Commissione europea, 2003a); b) buone condizioni agronomiche (Allegato IV, proposta reg. 2003/ 0006 in Commissione europea, 2003a). Per quanto riguarda il primo tipo di condizioni, appare molto riduttivo e deludente che si faccia riferimento ad un insieme di requisiti già esplicitamente richiesti dalla normativa europea, senza aggiungere nulla di nuovo e di più stringente. In questo senso, l unica novità consiste nel maggiore incentivo al rispetto di tali standard, fornito dal legame diretto con il diritto a ricevere l aiuto. Ciò può avere un impatto consistente solo in quei casi in cui le norme non siano state applicate integralmente a livello di Stati membri, o non siano già rispettate dai produttori. Un impatto maggiore potrebbe invece derivare dal rispetto delle buone condizioni agronomiche, che dovranno essere definite dagli Stati membri, sulla base dello schema riportato nell Allegato IV. Tutta- 26 La revisione di medio termine della Pac

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