IL RUOLO DELLA SPENDING REVIEW

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1 IL RUOLO DELLA SPENDING REVIEW PREMESSA 1. La spnding rviw, ch trova appoggio su numros sprinz intrnazionali, è una procdura di govrno lgata all dcisioni, alla gstion al controllo dlla spsa pubblica ch bn rispond all signz di migliorar la distribuzion dll risors la prformanc dll amministrazioni pubblich in trmini di conomicità, qualità d fficinza di srvizi offrti ai cittadini. Dl rsto, un approccio innovativo non convnzional nll politich di riquilibrio dlla finanza pubblica, ad iniziar proprio da un disgno organico di rvision dlla spsa pubblica, appar non più diffribil, soprattutto in ragion dll saurimnto di margini offrti dal ricorso ai tagli linari dlla spsa di possibili guasti dagli stssi gnrati in trmini di qualità di srvizi offrti ai cittadini. La rvision dlla spsa dv, dunqu, ssr ripnsata in funzion di un obittivo di più lungo priodo, ch non può non invstir la qustion dlla misura complssiva dll intrvnto pubblico nll conomia. In altri trmini, il rafforzamnto dgli intrvnti sulla spsa pubblica dll azion di fficintamnto dll struttur amministrativ vanno intsi anch nl significato, più impgnativo complsso, di ripnsamnto dll modalità di prstazion di srvizi pubblici in un contsto social dmografico profondamnt mutato. Il panorama intrnazional rgistra l avvio concrto di moltplici sprinz di spnding rviw, ch si diffrnziano nll modalità di gstion dl procsso nll ambito di applicazion, nonché nlla varità dgli obittivi da prsguir. Sppur con accnti prcorsi divrsi l sprinz maturat hanno affrontato, prssoché ovunqu, i tmi dlla razionalizzazion di procssi di bilancio, dll signz di controllo dlla qualità dlla spsa dlla ricrca dll fficinza nll allocazion finanziaria, colpndo gli ccssi gli sprchi nlla produzion di srvizi. Va inoltr prcisato ch la diminuzion dlla spsa pubblica, cui è spsso associato il conctto di spnding rviw, è soltanto uno di risultati possibili ch contmplano, più gnralmnt, una divrsa allocazion dlla spsa una variazion dlla spsa complssiva al rialzo o al ribasso a sconda dll dcisioni dl policy makr. L EVOLUZIONE DELLA DISCIPLINA 2. Si tratta di argomnti su cui già da tmpo è iniziata anch in Italia una riflssion ch, a partir dalla mtà dllo scorso dcnnio, ha assunto carattr oprativo. L signza di contnimnto dlla spsa dll pubblich amministrazioni di una contstual riqualificazion dlla stssa ha, infatti, indotto il lgislator (lgg n. 296 dl 2006 lgg n. 244 dl 2007) ad avviar, nll ambito di un complsso di iniziativ in matria di monitoraggio dlla spsa di riforma dl bilancio, un programma straordinario di analisi valutazion dlla spsa dll amministrazioni cntrali con Szioni riunit in sd di controllo

2 IL RUOLO DELLA SPENDING REVIEW l obittivo di suprar gradualmnt un approccio incrmntal (il cosiddtto critrio dlla spsa storica ) all dcisioni di allocazion dlla spsa; limitar, a fini di riduzion dlla spsa, il ricorso a tagli linari dll dotazioni di bilancio o a strumnti di blocco dlla spsa; stimolar, infin, all intrno dll amministrazioni, attività di misurazion di risultati vrifica dll fficinza dll amministrazion. Il rafforzamnto di mccanismi di controllo quantitativo qualitativo dlla spsa pubblica costituisc, oggi, uno di cardini dlla nuova lgg di contabilità (lgg 196 dl 2009 d.lgs. n. 123 dl 2011), ch ha attribuito un ruolo cntral all attività di analisi valutazion dlla spsa dll amministrazioni cntrali da stndr gradualmnt a tutt l amministrazioni pubblich al fin di garantir un supporto al raggiungimnto dgli obittivi programmatici di finanza pubblica di consntir il monitoraggio dll misur post in ssr, nonché di promuovr un più fficint impigo dll risors. Ultriori disposizioni in matria di spnding rviw sono stat dttat nll ambito di du dcrti-lgg dl 2011 con i quali è stata oprata la manovra di risanamnto di conti pubblici. Il programma di riorganizzazion dlla spsa, prvisto in particolar dal dcrtolgg n. 138 dl 2011, non è stato ancora prsntato al Parlamnto, anch s alcun misur quali l accorpamnto dgli nti prvidnziali - sono stat ralizzat nll ambito dl dcrto-lgg n. 201 dl 2011 l criticità nlla produzion d rogazion di srvizi pubblici l possibili stratgi di miglioramnto sono stat oggtto di uno spcifico rapporto prsntato nl Consiglio di Ministri dl 30 april 2012 ( Elmnti pr una rvision dlla spsa pubblica ), posto a bas dll politich di razionalizzazion avviat nll ultimo scorcio di lgislatura. Il rapporto vidnzia la struttura dlla spsa pubblica italiana d in particolar l anomali dl sistma - ch hanno condotto ad una crscita di costi di produzion di srvizi pubblici non accompagnata da un adguato livllo di qualità l caus di tal andamnto, riconducibili all diffus carnz nll organizzazion dl lavoro all intrno dll amministrazioni, all politich rtributiv all attività di acquisto di bni ncssari pr la produzion. Di particolar rilivo si prsntano la dfinizion dl contsto finanziario di opratività dgli obittivi attsi da una politica di rvision dlla spsa l individuazion dll fondamntali procdur di spnding rviw. Sotto il primo profilo, l prvisioni-obittivo, dfinit in sd di programmazion finanziaria, prvdono la sostanzial invarianza dlla spsa primaria consgunt all insim dll misur di contnimnto dlla spsa garantit dalla lgislazion vignt, affidando alla spnding rviw la dfinizion, anch nl brv priodo, di intrvnti atti a librar risors pr progtti, attività iniziativ a favor di famigli imprs. Quanto invc all procdur, si vidnzia com il campo di rifrimnto possa stndrsi dall misur di riduzion dll infficinz (liminazion dgli sprchi innovazioni nlla organizzazion) all vr propri modifich di confini dll intrvnto pubblico, molto più complss di impatto social più dirtto. L misur dirtt all liminazion dgli sprchi, pur condizionat dalla raccolta sistmazion di rilvazioni mirat, risultano attuabili in tmpi contnuti raccolgono un favor diffuso, mntr l introduzion di innovazioni nll organizzazion dlla produzion di srvizi pubblici coinvolg cambiamnti nll tcnich di produzion Szioni riunit in sd di controllo

3 politich di prsonal (mobilità sul trritorio politich rtributiv) ch richidono un orizzont tmporal più ampio un consnso più splicito. La ridfinizion di confini dl sttor pubblico prsnta, invc, forti contnuti di rilivo politico, attso ch si riconduc fondamntalmnt a dcisioni circa il mantnimnto di una attività all intrno dl sttor pubblico o al suo affidamnto pr intro al sttor privato dll conomia, nonché alla misura dl coinvolgimnto pubblico nl suo sostgno. 3. L avvio di tal programma di rvision dlla spsa dlinato, limitatamnt all amministrazioni cntrali, nlla Dirttiva dl Prsidnt dl Consiglio di Ministri dl 3 maggio ha subito una fort acclrazion in ragion dll straordinari condizioni di ncssità urgnza. Ciò ha portato, in una prima fas, alla adozion dl dcrto-lgg n. 52 dl 2012 (convrtito dalla lgg n. 94 dl 2012) - ch ha istituito un Comitato intrministrial con compiti di indirizzo coordinamnto in matria di spnding rviw prvisto la nomina di un Commissario straordinario pr la razionalizzazion dlla spsa pr bni srvizi con il compito di dfinir il livllo di spsa pr voci di costo di tutt amministrazioni pubblich - cui è sguita una sconda fas ch, sulla scorta dll analisi ffttuat sulla voluzion di consumi intrmdi sugli ccssi di spsa, ha portato alla dfinizion di ultriori misur di contnimnto dlla spsa pubblica contnut nl dcrto-lgg n. 95 dl 2012 (convrtito dalla lgg n. 135 dl 2012). Tal dcrto ha disposto, da un lato, un nuovo taglio dlla spsa sostnuta dall Amministrazioni cntrali dllo Stato pr l acquisto di bni srvizi (art. 1, commi 21 22, il cui importo pr ciascun Ministro è stato indicato nll'allgato 1 dl dcrto-lgg mdsimo) ha indicato, dall altro, il livllo dgli intrvnti sull Amministrazioni cntrali dllo Stato volti ad assicurar, a dcorrr dall'anno 2013, una riduzion dlla spsa in trmini di saldo ntto da finanziar d indbitamnto ntto corrispondnt agli importi indicati nlla tablla 2 allgata al mdsimo dcrto-lgg (commi da 12 a 15 dll articolo 7 dl citato dcrto-lgg n. 95 dl 2012); intrvnti succssivamnt dfiniti nll ambito dlla corrlata manovra finanziaria pr il trinnio (articoli 1, commi 4-86 dlla lgg n. 228 dl 2012). Lo stsso dcrto-lgg n. 95 dl 2012, sotto la dizion disposizioni urgnti pr la rvision dlla spsa pubblica, ha inoltr introdotto una sri di disposizioni puntuali ch invstono tutt l pubblich amministrazioni (trasparnza dll procdur; riduzion dll dotazioni organich dll pubblich amministrazioni; razionalizzazion dl patrimonio pubblico riduzion di costi pr l locazioni; rvision dll socità pubblich in hous) spcifich disposizioni rlativ ai ministri, agli nti trritoriali alla sanità. L ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA DI REVISIONE DELLA SPESA 4. L misur fino ad oggi adottat dal Govrno italiano hanno quindi solo marginalmnt assunto com obittivo la riconsidrazion global di procssi di produzion o la riduzion di srvizi pubblici. Szioni riunit in sd di controllo

4 IL RUOLO DELLA SPENDING REVIEW Hanno invc prsguito una rigorosa politica di contnimnto dlla dinamica dlla spsa pubblica, particolarmnt accntuata ni confronti dll sps di funzionamnto (prsonal pubblico acquisto di bni srvizi), affidata, in prvalnza, ad un sussguirsi di norm volt al contnimnto di spcifich form di spsa ritnut dal lgislator prioritariamnt comprimibili. Ciò tuttavia non ha dl tutto scluso il tntativo, sguito ngli ultimi srcizi, di affidar, almno in part, la politica di riduzion dlla spsa a strumnti spcifici dll organizzazion amministrativa (spnding rviw). In tal dirzion, tanto l manovr avviat nl 2011 ch l azioni intraprs dal govrno in carica nl 2012 hanno consntito, limitatamnt all amministrazioni cntrali nll ambito di un importo ncssario di conomi da ralizzar, diminuzioni di spsa indicat dai singoli ministri, articolat, più ch in passato, in riduzioni di sps non rimodulabili, contribundo ad una più quilibrata distribuzion di tagli tra spsa corrnt spsa in conto capital. In tal logica appar intrssant rilvar anch l introduzion di misur cui non è stato associato un dirtto risparmio di spsa, ma da cui ci si asptta un contributo di razionalizzazion dl mccanismo di produzion di srvizi, dstinato comunqu a produrr conomi. L ambito di opratività di tali misur appar comunqu ancora limitato: di 10,7 miliardi di riduzioni di spsa prvisti pr il 2012 solo il 60 pr cnto si rifrisc a spcifich misur indicat dall amministrazioni, mntr di 5,5 miliardi di riduzioni prvist pr il 2013, mno di un trzo si riconducono ad intrvnti dfiniti dai ministri. Limitando l analisi all amministrazioni cntrali dllo Stato, gli fftti positivi dll politich di contnimnto dlla spsa possono coglirsi dall voluzion, in trmini di impgni, dll principali componnti conomich dl bilancio dllo Stato. Nl priodo la spsa statal primaria (al ntto dgli intrssi dl rimborso dll passività finanziari) si contra di circa il 3 pr cnto, trainata dalla flssion costant dlla spsa pr i rdditi da lavoro dipndnt (-2,3 pr cnto) dal fort contnimnto dll sps di funzionamnto (-17,4 pr cnto pr i consumi intrmdi -31 pr cnto pr l altr uscit corrnti) dll sps pr gli invstimnti fissi lordi (-29 pr cnto). Il controllo dlla spsa va tuttavia ascritto ad intrvnti non slttivi di tipo gnral concntrati ssnzialmnt nlla riduzion dl numro dlla rtribuzion dl prsonal pubblico, nl controllo dlla spsa pr i consumi pubblici attravrso tagli linari nlla riduzion dll sps pr invstimnti. Mno incisiv smbrano l misur adottat nl 2011, improntat ad una maggior slttività dgli intrvnti, cui si contrappon una nuova crscita dlla spsa primaria nll srcizio succssivo (1,4 pr cnto) più accntuata nll ambito di trasfrimnti corrnti, in particolar agli nti di prvidnza Szioni riunit in sd di controllo

5 TAVOLA 1 EVOLUZIONE DEGLI IMPEGNI PER CATEGORIA ECONOMICA -BILANCIO STATO. ANNI (valori in milioni) (valori prcntuali) S p s c o r r n t i S p s i n c o n t o c a p i t a l prsonal funzionamnto T rasfrimnti corrnti altr amministrazioni pubblich Intrvnti corrnti post di rgolazion /09 11/10 12/11 cumulata rdditi da lavoro dipndnt , , , ,2-0,9 0,0-1,4-2,3 impost pagat sulla produzion 4.764, , , ,3-1,0 1,3-2,1-1,8 consumi intrmdi , , , ,1-25,2 11,9-4,1-17,4 altr uscit corrnti 2.428, ,5 815, ,8-40,1-44,0 52,7-31,4 amministrazioni cntrali 9.916, , , ,3 7,4-15,0-2,3-10,0 amministrazioni locali , , , ,4 2,6-2,3 2,9 3,3 rgioni , , , ,5 2,6-0,6 5,5 7,4 comuni provinc , , , ,5 5,9-54,5-12,7-61,3 altro 8.684, , , ,3-2,7 90,2-4,3 83,3 nti di prvidnza , , , ,2 2,5 2,7 9,7 14,9 conomia nazional , , , ,3-17,2-8,0 14,9-10,2 famigli d istituzioni sociali privat 6.769, , , ,8-32,6-13,4 4,9-41,2 imprs 4.423, , , ,5 6,4-2,7 23,6 27,4 stro , , , ,0-1,8 8,1-2,0 4,4 trasfrimnti corrnti 1.573, , , ,0 5,9 1,8-4,0 3,7 risors propri Union Europa , , , ,9-2,5 8,8-1,8 4,5 post corrttiv compnsativ dll ntrat , , , ,0-3,3-11,6-5,7-20,7 ammortamnti 350,3 185,9 185,9 298,7-46,9 0,0 60,7 13,8 Invstimnti dirtti invstimnti fissi lordi acquisti di trrni 6.986, , , ,5 4,9-22,3-12,2-29,6 T rasfrimnti in conto capital all altr amministrazioni pubblich Intrvnti in conto capital amministrazioni cntrali , , , ,1-24,0 4,9-2,8-21,9 amministrazioni locali 9.886, , , ,2-7,2-38,4 14,9-30,6 rgioni 5.653, , , ,7 7,7-46,9 14,5-24,7 comuni provinc 3.610, , , ,6-31,6-27,2 18,8-39,9 altro 623,2 620,7 625,4 662,9-0,4 0,8 6,0 6,3 nti di prvidnza 1.762, , , ,0 85,5-34,0-23,4 28,1 conomia nazional , , , ,2-17,9 8,4-9,5-19,0 famigli d istituzioni sociali privat 100,8 52,0 53,7 119,0-48,4 3,3 121,4 76,3 imprs , , , ,5-17,0-30,7 10,8-36,8 altri intrvnti , , , ,8-34,1 81,8-48,8-1,0 acquisizioni di attività finanziari 4.582, , , ,0 16,3 1,1 47,6 65,0 stro 853,1 770,1 869,2 951,4-9,7 12,9 9,5 12,6 spsa statal primaria , , , ,5-2,1-2,3 1,4-2,9 dbito intrssi passivi rdditi da capital , , , ,0-5,1 6,1 10,4 11,4 pubblico rimborso passività finanziari , , , ,7 7,0-1,2 15,1 20,9 spsa statal complssiva , , , ,1-0,2-1,2 6,0 4,6 Font: laborazion Cort di conti su dati SIRGS-CDC. I dati dl 2012 sono di prconsuntivo. L condizioni conomich gnrali gli impgni uropi non consntono, tuttavia, di ritnr prossimo un allntamnto dl rigor nlla gstion dlla finanza pubblica, in particolar sul front dlla spsa corrnt. Si pon, prtanto, la qustion, non smplic, di com procdr nlla attuazion dlla ultrior rvision dlla spsa, pr la qual si rnd ncssario dfinir con chiarzza gli spazi di azion, anch alla luc dlla struttura dlla dimnsion dlla spsa pubblica da considrar aggrdibil o rivdibil con gli strumnti dlla spnding rviw di risultati consguiti in trmini di risparmi razionalizzazion dlla spsa. Smpr rstando nll ambito dll amministrazioni cntrali dllo Stato, la sfra di opratività di nuov misur di rvision dlla spsa, nl brv priodo, si rstring alla cosiddtta spsa dirtta, la spsa cioè dl bilancio dllo Stato dstinata all attività pubblich ch comprnd l sps pr il prsonal, l sps pr il funzionamnto (consumi intrmdi d altr uscit corrnti) pr gli intrvnti ralizzati dirttamnt dall amministrazion snza il tramit di altr amministrazioni pubblich (invstimnti dirtti). Tal aggrgato, in fort diminuzion nll ultimo quadrinnio (-7 pr cnto in trmini di impgni), non supra il 24 pr cnto dll sps primari nl 2012 d è in Szioni riunit in sd di controllo

6 IL RUOLO DELLA SPENDING REVIEW gran part assorbito da sps classificat non rimodulabili (circa l 88 pr cnto); mntr risulta pari al 12 pr cnto la quota dll sps rimodulabili dirtt, riconducibili sostanzialmnt ad invstimnti consumi intrmdi. La rigidità dll sps facnti capo a tal aggrgato, unita all voluzion appna vidnziata dll principali dtrminanti ch lo compongono, non smbrano consntir ampi spazi di manovra. Limitandosi in qusta sd all sol sps di funzionamnto attsa l opportunità di non comprimr ultriormnt la spsa di invstimnto la fort flssion rilvata nlla componnt di rdditi di lavoro dipndnt (oltr 2 miliardi in trmini di impgno) rgistra il succsso dll politich di contnimnto dlla spsa avviat nl 2009 (dcrto-lgg n. 112 dl 2008, convrtito dalla lgg n. 133 dl 2008) rs più incisiv dal dcrto-lgg n. 78 dl 2010 ch, in un contsto carattrizzato da stringnti limiti al turn ovr da importanti intrvnti di razionalizzazion dl sttor scolastico, ha cristallizzato l rtribuzioni individuali ai valori rifribili al prcdnt srcizio, posto più rigorosi limiti alla crscita di fondi unici di amministrazion ridotto, scondo aliquot progrssiv, i rdditi maggiormnt lvati. La struttura dl comparto statal - composto pr oltr l 80 pr cnto dal prsonal dlla scuola, ch ha in gran part contribuito al contnimnto dlla spsa complssiva, dal prsonal appartnnt all forz armat all forz di polizia, solo in part soggtto ai vincoli di contnimnto dlla spsa - smbra avr ormai fortmnt ristrtto l ambito di opratività di nuov misur di rvision dlla spsa riconducibili a nuov riduzioni dlla consistnza dll rtribuzioni. Smpr sotto il profilo dl contnimnto dll sps di funzionamnto, appar siguo anch il margin di risparmio affidato agli intrvnti sulla struttura organizzativa, oggtto di ritrat disposizioni, ch, a front di una logica di razionalizzazion proittata nl lungo priodo, da attuar attravrso l unificazion dll struttur logistich strumntali nlla rivisitazion dll struttur prifrich, hanno invc privilgiato intrvnti di immdiata riduzion dll dotazioni organich dl prsonal dirignzial non dirignzial, non smpr accompagnati da una stratgica rvision dgli asstti organizzativi sistnti. L invrsion dl procsso prfigurato (ch partndo dalla individuazion dl modo più razional d fficint dllo svolgimnto di compiti istituzionali sarbb dovuto approdar alla concrta individuazion dll struttur da liminar o ridimnsionar), unito al progrssivo avvicinamnto dl prsonal in srvizio all attuali dotazioni organich con la vrifica di primi subri, rstring gli spazi di opratività di ultriori misur di rvision dlla spsa, limitandon l ambito ssnzialmnt ad intrvnti sull struttur prifrich ch, al di là dl contnimnto dl prsonal soprattutto dirignzial, richidono una attnta vrifica in ordin alla miglior allocazion dll risors in rlazion agli ffttivi livlli di domanda dl trritorio all ffttiv funzioni ad ss affidat. L altra principal voc di spsa concrnnt il funzionamnto dll amministrazioni pubblich la produzion di srvizi pubblici è rapprsntata dai consumi intrmdi Szioni riunit in sd di controllo

7 TAVOLA 2 ANDAMENTO DELLE SPESE PER CONSUMI INTERMEDI-BILANCIO DELLO STATO. ANNI (in milioni) Stanziamnto inizial di dbiti VOCI Impgni Pagato total comptnza prgrssi ACQUISTO DI BENI ACQUISTO DI SERVIZI EFFETTIVI BENI DI CONSUMO PUBBLICAZIONI PERIODICHE ARMI E MATERIALE BELLICO PER USI MILITARI NOLEGGI, LOCAZIONI E LEASINGOPERATIVO MANUTENZIONE ORDINARIA E RIPARAZIONI UTENZE, SERVIZI AUSILIARI, SPESE DI PULIZIA SPESE POSTALI E VALORI BOLLATI CORSI DI FORMAZIONE SPESE PER ACCERTAMENTI SANITARI RESI NECESSARI DALL'ATTIVITA' LAVORATIVA SPESE DI RAPPRESENTANZA, RELAZIONI PUBBLICHE, CONVEGNI E MOSTRE, PUBBLICITA' COMMISSIONI, COMITATI, CONSIGLI COMPENSI PER INCARICHI CONTINUATIVI STUDI, CONSULENZE, INDAGINI AGGI DI RISCOSSIONE COMMISSIONI SU TITOLI INDENNITA' DI MISSIONE E RIMBORSI SPESE VIAGGI ALTRI SERVIZI CANONI FIP ACQUISTO DI SERVIZI FIGURATIVI FITTI FIGURATIVI TOTALE Font: laborazion Cort di conti su dati SIRGS-CDC. Dati di prconsuntivo pr il L andamnto altalnant dlla rlativa spsa, sia pur in flssion nl priodo in sam (-20 pr cnto in trmini di impgno risptto al 2009) è imputabil al fnomno dll stinzion di dbiti prgrssi formatisi in srcizi prcdnti (ch ha influnzato l ammontar di pagamnti ngli srcizi ). Szioni riunit in sd di controllo

8 IL RUOLO DELLA SPENDING REVIEW S è vro ch una rilaborazion di dati di rndiconto, attravrso l attribuzion di dbiti prgrssi agli srcizi di comptnza, vidnzia un andamnto in progrssiva flssion, va tuttavia sottolinato ch il fnomno, lungi dall saurirsi, ha sgnato un ultrior incrmnto nl 2011 smbra confrmar il trnd anch nl A fin 2009 i dbiti fuori bilancio accrtati rano pari a circa 2,1 miliardi, malgrado la costituzion di un apposito fondo pr ripianarli, a fin 2010 s n contavano altri 1,5 miliardi; l rilvazioni rlativ al 2011 n calcolano circa un altro miliardo il rcnt DL n. 35 dl 2013 prvd il pagamnto fino a 500 milioni di uro pr qulli maturati ntro il 31 dicmbr Si tratta di dbiti ch, al momnto dlla loro formazion, non hanno vidnza contabil nl bilancio dllo Stato, non sono rilvati nll statistich sul dbito pubblico non vngono prsi in conto nlla programmazion finanziaria. I dbiti più prsistnti la cui consistnza in alcun amministrazioni incid considrvolmnt sulla dotazion di risors annu pr l acquisto di bni srvizi - sono qulli lgati al funzionamnto dll struttur cntrali prifrich dll Amministrazioni (pr oltr il 50 pr cnto), in particolar, riguardano onri di natura corrnt quali canoni, utnz, fitti, sps postali di manutnzion di locali dgli immobili, spsso drivanti da contratti con fftti plurinnali. Pur ssndosi ridotta nll ultimo trinnio, la consistnza dl fnomno continua tuttavia a psar in manira struttural, attso ch il 90 pr cnto dl dbito accrtato dl 2011 grava sugli stssi capitoli piani gstionali su cui già rano stat rilvat fattur contratti non onorati nll anno prcdnt. Tal andamnto, oltr ai riflssi finanziari ch dtrmina sugli srcizi succssivi, non consnt di valutar l fficacia di provvdimnti di contnimnto dlla spsa in quanto l nuov posizioni dbitori sono suscttibili di compnsar, almno in part, i risparmi consguiti nominalmnt attravrso la riduzion dgli stanziamnti la fissazion di ttti pr alcun voci di spsa di particolar rilivo pr il lgislator. L considrvoli riduzioni dgli stanziamnti di bilancio pr consumi intrmdi, stabilit nll manovr di finanza pubblica, hanno infatti riguardato in gran part sps dstinat al funzionamnto dll Amministrazioni non facilmnt d immdiatamnt comprimibili pr l quali impgni contrattuali plurinnali rano già stati prsi in anni prcdnti. Ciò ha dtrminato, accanto ai forti scostamnti rgistrati tra gli stanziamnti iniziali l somm ffttivamnt impgnat pagat, l accrtamnto di dbiti prgrssi il cui ammontar, rifrito in particolar all voci ch intgrano l sps di funzionamnto com dfinit dalla Ragionria gnral dllo Stato, è risultato pari ad oltr 772 milioni nl 2010 ad oltr 682 milioni nl Non va inoltr scluso il mancato adguamnto ai vincoli di bilancio di comportamnti dll Amministrazioni intrssat da spcifich riduzioni di spsa, consgunt all drogh all cczioni spsso consntit dall stss disposizioni di contnimnto. Confrma di tal andamnto può rilvarsi dall andamnto di alcun voci di spsa pr consumi intrmdi sprssamnt contmplat dal dcrto-lgg n. 78/2010 ch, pur in flssion, hanno vidnziato impgni pagamnti supriori agli stanziamnti iniziali (sps pr studi, consulnz incarichi continuativi; sps di rapprsntanza rlazioni pubblich; corsi di formazion) ovvro ch, assim agli scostamnti, hanno rgistrato Szioni riunit in sd di controllo

9 un trnd in crscita o il riconoscimnto di dbiti prgrssi (commissioni, comitati, consigli; nolggi, locazioni lasing; missioni trasfrt). Alla luc di tali andamnti appaiono sigui, in una prospttiva di brv trmin, anch i margini di manovra sulla quota di consumi intrmdi ancora aggrdibil in trmini di contnimnto dlla quantità di przzi di bni, nonché di miglior utilizzo dgli immobili adibiti allo svolgimnto dll attività pubblich. Anch il programma di razionalizzazion dgli acquisti di bni srvizi, di cui al dcrto-lgg n. 98/2011 al dcrto-lgg n. 52 dl 2012, coinvolg solo una part dlla spsa pubblica, attso ch il transato l rogato su convnzioni rlativo all amministrazioni cntrali dllo Stato, pur in ntta crscita, si attsta nl 2012 rispttivamnt a 668,7 milioni 621,3 milioni. Va, infatti, sottolinato ch, accanto all sps di funzionamnto, nll sps pr consumi intrmdi rintrano voci bn più consistnti ch attngono ai compiti istituzionali all organizzazion dll stss amministrazioni, molto divrs anch pr Enti dllo stsso comparto in ambito nazional, il cui contnimnto, in un ottica di spnding rviw, richid un attnta analisi su cui paramtrar l ntità dll riduzioni, soprattutto s qust dvono ssr ralizzat con invarianza di srvizi ai cittadini. Appar prtanto ncssario, prima ancora di prospttar nuovi tagli, favorir da part dll amministrazioni l avvio di misur volt a ralizzar una ral programmazion finanziaria, sia attravrso l utilizzo dll potnzialità ch consntono la flssibilità di bilancio a favor dll sps ffttivamnt inludibili, sia attravrso una maggior rsponsabilizzazion nlla formulazion dll prvisioni rlativ a qull tipologi di sps ch più di altr prsntano dbiti fuori bilancio, in modo da limitar la formazion di nuovi dbiti d individuar una bas crta sulla qual programmar fficaci intrvnti di razionalizzazion. LE PROSPETTIVE NEL MEDIO-LUNGO PERIODO 5. Maggiori sono gli spazi di azion nl mdio priodo ov si tratta di valutar l avvio di ffttiv procdur di spnding rviw; procdur ch, a prscindr da analisi sottostanti alla dfinizion di nuovi tagli linari di spsa, dovrbbro ssr indirizzat a rivisitar l modalità di produzion di srvizi pubblici pr favorir tcnich mno costos a slzionar con maggior rigor i bnficiari di programmi di trasfrimnto finanziario. Si tratta di una stratgia complssa tsa a modrnizzar il procsso di programmazion di flussi di finanza pubblica, vrificar s d in qual misura i programmi di spsa sistnti possano ssr attuati con l impigo di minori risors d infin ridfinir l ar i sttori di intrvnto dll oprator pubblico. Tal attività rispond ad un modllo ch, accanto al miglioramnto dlla gstion al controllo di procssi di bilancio, richid una vrifica costant di livlli di fficinza, fficacia qualità di programmi di spsa, coniugando in tal modo analisi funzionali analisi stratgich. Ciò prsuppon una analisi sistmatica di programmi di spsa, al fin di individuar l possibili criticità in ordin ai mccanismi di imputazion di utilizzo dll risors di rimodularn l assgnazion sulla bas di indicatori di risultato idoni a Szioni riunit in sd di controllo

10 IL RUOLO DELLA SPENDING REVIEW valutar l fficinza dlla spsa pubblica quindi a slzionar l politich pubblich ffttivamnt mritvoli di ssr sostnut. Appar prtanto ncssario un nuovo impgno dll amministrazioni pubblich, d in particolar di srvizi di controllo intrno, nll laborazion di sistmi volti a misurar l impigo dll risors pubblich, sia in trmini finanziari ch fisici. L analisi dlla strumntazion disciplinata dalla lgg n. 196 dl 2009 dal d.lgs. n. 150 dl 2009, prdisposta da part dlla maggioranza dll amministrazioni nll srcizio 2011, vidnzia un grado di compltzza molto diffrnziato ch, in taluni casi, sconta ancora forti ritardi nlla ralizzazion dllo stsso sottostant sistma informativo; indispnsabil in qualsiasi procsso di valutazion dlla prformanc collttiva individual. Anch nll amministrazioni nll quali il piano dll prformanc è stato prdisposto - individuando, pr ciascuna unità organizzativa, gli obittivi, gli indicatori di output i corrispondnti risultati attsi (targt) non sono stati pr ora prsi in considrazion indicatori di outcom, val a dir indicatori di impatto strumnti di valutazion dl grado di soddisfazion di dstinatari dll attività di srvizi. Di particolar rilivo risultano in proposito l iniziativ avviat nll ambito di Nucli di valutazion dlla spsa pubblica ov è stata ffttuata una prima analisi, non saustiva, con rifrimnto ai principali sttori programmi di spsa (il campo di ossrvazion riguarda buona part di programmi di Ministri con sclusion di qulli rlativi all Missioni Organi costituzionali, a rilvanza costituzional Prsidnza dl Consiglio di Ministri, Srvizi istituzionali gnrali dll amministrazioni pubblich, Fondi da ripartir Dbito pubblico). L obittivo dll attività è stato qullo di prdisporr, tramit indicatori significativi sia di risultato ch di contsto, un quadro di lttura strutturato sinttico dll attività dll amministrazion, dlla domanda di srvizi dlla quantità qualità di offrta ralizzata di fnomni ch si intnd influnzar attravrso gli intrvnti sottostanti all Missioni ai Programmi dl bilancio dllo Stato. La rassgna di indicatori proposti non ha lo scopo - né può ssr utilizzata - pr valutar l fficacia dlla spsa pr motivi noti ampiamnt condivisi dalla comunità scintifica, tra cui la discrasia tmporal tra l rogazion dll risors i suoi fftti, la sovrapposizion di intrvnti rsponsabilità gstionali la stssa natura dll rlativ sps. Gli indicatori possono tuttavia consntir di comprndr in modo sinttico d fficac l oggtto dl finanziamnto di programmi di spsa sono, in molti casi, utili pr la rapprsntazion dl procsso produttivo sottostant alla gstion dgli stssi programmi, nonché pr la quantificazion di fabbisogni dll risors a ssi attribuit. L attività di valutazion dlla spsa svolt a livllo di amministrazioni cntrali hanno dato comunqu vita nlla maggioranza di casi ad analisi, diagnosi, propost di riorganizzazion di srvizi pubblici, anch di significativo rilivo, ch - pur non ssndosi ancora concrtizzat in un piano organico né, salvo casi isolati, in propost lgislativ - rapprsntano una indispnsabil bas di partnza lasciata in rdità ai prossimi govrni. N è una confrma l analisi di lavori prsntati nll ambito dl rapporto su alcuni sttori dlla spsa pubblica prsntato dalla Prsidnza dl Consiglio nl marzo 2013 ch si insriscono nl primo passaggio di una procdura di spnding rviw d hanno un contnuto squisitamnt tcnico il cui scopo, più ch pratico d oprativo, appar finalizzato ad avviar la dialttica tra struttur di govrno comptnti sull Szioni riunit in sd di controllo

11 procdur di spnding rviw i rsponsabili dlla gstion di singoli srvizi al fin di formular propost pr il riordino dlla organizzazion produttiva. In tal ambito vanno sottolinat l analisi volt a riconsidrar i margini dll intrvnto pubblico, anch nl brv mdio priodo, al fin di rivdr lggi provvdimnti non più ncssari, nonché di rstituir al mrcato l lin di attività maggiormnt onros carattrizzat da scarsa fficinza d fficacia. Uno studio dttagliato ha, in tal dirzion, affrontato la spsa pr i trasfrimnti gli incntivi all imprs ch originano dal bilancio dllo Stato, con l obittivo di individuar un possibil spazio nl cui ambito proporn una razionalizzazion. L sam condotto porta a ritnr ch gli importi su cui è possibil ipotizzar uno spazio di razionalizzazion sono, almno nl brv priodo, molto più ristrtti di qulli ipotizzati. A front infatti di stanziamnti sul bilancio 2012 pari a 14,7 miliardi (di cui 4,8 di part corrnt 9,9 di part capital), gli spazi ffttivi di manovra sull sps concrtamnt liminabili possono stimarsi in milioni pr il 2012 (589 milioni pr il milioni pr il 2014). Ni trasfrimnti, sia di part corrnt ch di part capital, sono infatti inclusi programmi importi ch non possono ssr tagliati o ridotti prché trattasi di somm ch risultano già impgnat a favor di soggtti trzi pr molti anni futuri, anch fino al 2025 o dstinati ad ssr rivrsati all ntrata a coprtura di agvolazioni fiscali (trasfrimnti con natura di limiti d impgno; trasfrimnti pr il pagamnto di intrssi su prstiti o di contributi plurinnali, non ncssariamnt a front di invstimnti; vrsamnti all ntrata dl bilancio a front di agvolazioni fiscali). Vin infin rilvato ch, limitatamnt ai finanziamnti liminabili, l propost non attngono a gnrici d indiffrnziati sussidi o contributi a sostgno dll attività d imprsa, ma attngono ad rogazioni ch finanziano funzioni con spcifica valnza allocativa. Nl concrto l propost di liminazion riguardrbbro, pr la part corrnt, i finanziamnti all mittnti radiofonich tlvisiv in ambito local, l univrsità non statali, il Fondo Unico pr lo Spttacolo pr il tatro, alcuni stanziamnti plurinnali avnti divrsa natura, pr la part in conto capital, il fondo pr la finanza d imprsa, il fondo pr la comptitività pr lo sviluppo, il fondo pr gli invstimnti la ricrca scintifica, il fondo di solidarità nazional pr incntivi assicurativi altri tr fondi dll politich agricol, gli invstimnti pr l ditoria, altri fondi vari. Smpr nll ambito di una riconsidrazion dll attual primtro dll intrvnto pubblico - ch sarà oggtto di valutazion in sd di Rlazion al Parlamnto sul Rndiconto dllo Stato pr l srcizio 2012 si pongono l analisi in ordin alla opzion tra strnalizzazion intrnalizzazion di srvizi qull rlativ all ammontar di trasfrimnti a soggtti strni, cui l amministrazioni ricorrono pr rprir spcifich profssionalità, non smpr disponibili all intrno dll amministrazioni, o pr ottnr bni srvizi con procdur più agili d fficinti. In un ottica di razionalizzazion dlla spsa, la riflssion andrà focalizzata sulla rilvanza, anch finanziaria, dl complsso dgli nti, agnzi, fondazioni, socità d organismi comunqu dnominati di qualsiasi natura giuridica facnti capo all amministrazioni cntrali, sulla fitta rt di rapporti convnzionali con cui l amministrazioni statali utilizzano risors strn (anch pr importi di rilivo), nonché sugli ffttivi bnfici drivati da tal tipo di organizzazion. Szioni riunit in sd di controllo

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