Consiglio dei Ministri n. 138: conferenza stampa sul Codice del Turismo

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1 Introduzione Nella Gazzetta Ufficiale n. 129 del 6 giugno 2011 (Supplemento Ordinario n. 139/L) è stato pubblicato il D.Lgs. 23 maggio 2011, n. 79, recante il Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, già approvato dal Consiglio dei Ministri del 5 maggio 2011, con l obiettivo di riordinare la normativa in materia di turismo in un corpo unico. Consiglio dei Ministri n. 138: conferenza stampa sul Codice del Turismo 5 Maggio 2011 Siamo il Paese con il maggior numero di beni artistici al mondo, oltre a tutte le straordinarie bellezze naturali, dalle alte montagne alle acque cristalline, ha detto il presidente Berlusconi al termine del Consiglio dei Ministri. A questo si aggiunge, ha continuato, che turismo e sanità sono le attività che si pensa debbano avere nei prossimi anni il maggior incremento: l ultima relazione delle Nazioni Unite prevede per il turismo un incremento di almeno il 50% rispetto ad oggi. Per rilanciare il settore, ha detto il premier, abbiamo ricostituito il Ministero del Turismo e operato un riassetto normativo. Si è giunto così al Codice del Turismo, oggi definitivamente approvato, che introduce molte novità, affinchè le imprese turistiche possano crescere, investire, garantire una qualità di servizi elevata. Grazie a questo Codice ha detto diventano imprese turistiche tutte le imprese che sono aperte a fornire servizi ai turisti, quindi i bar, gli impianti sportivi, che godono quindi di una stessa regolamentazione. Le agenzie turistiche online vengono equiparate a quelle tradizionali. Il Decreto, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 7 ottobre 2010, in attuazione della delega prevista dall art. 14 della L. 246/2005, contiene anche disposizioni relative ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio, in attuazione della Direttiva 2008/122/CE. Nel complesso si tratta di una semplificazione normativa che deve misurarsi con la competenza esclusiva in materia, che l articolo 117 della Costituzione assegna alle Regioni. La Conferenza Sato-Regioni, in data 18 novembre 2010, aveva a tal riguardo espresso un parere negativo.

2 6 Introduzione Come ha sottolineato l ISTAT con il Rapporto Noi Italia, le attività turistiche sono caratterizzate da un elevata intensità di lavoro: l occupazione del settore rappresenta, perciò, una misura sia della sua dimensione, sia delle opportunità professionali che esso offre. Basandoci sul rapporto percentuale tra numero di occupati nel settore del turismo e totale degli occupati, l Italia, nell ambito dei Paesi Ue, è l ottavo paese per quota di occupati nel settore turistico (5 per cento). Prima dell Italia si collocano Malta (8,4 per cento), Spagna (7,2 per cento), Grecia (6,9 per cento), Cipro (6,7 per cento), Portogallo, Austria e Irlanda (tutte con il 6,1 per cento). In coda alla graduatoria Polonia e Romania, rispettivamente con quote del 1,9 e del 1,6 per cento. Gli occupati nel settore del turismo sono poco meno di 1 milione e 400 mila unità, pari al 5,0 per cento degli occupati totali (vedi Capitolo 3). Tra le ripartizioni non si rilevano elevate differenze della quota di occupati nel turismo: nel Nord-ovest si registra quella più bassa (4,4 per cento), nel Centro quella più alta (5,7 per cento). A livello mondiale appare opportuno evidenziare il ruolo strategico del turismo attraverso questa Tabella che mostra l attuale posizione dell Italia nell ambito della concorrenza internazionale: Fonte: Elaborazione Sole 24 ore, su dati TCI, Unwto e Federalberghi

3 Introduzione 7 La classifica annuale sulla competitività nel settore viaggio e turismo stilata dal World Economic Forum e presentata nel marzo 2011 così raffigura il nostro Paese (1): Italy moves up by one position to 27th overall, and is ranked 20th in Europe. As well as its cultural richness, with many World Heritage Sites, international fairs and exhibitions, and rich creative industries, Italy s strengths lie in areas such as the health and hygiene of the country (27th), its air transport infrastructure (30th), and especially its excellent tourism infrastructure (ranked 1st). However, it faces a number of challenges that bring its overall rating down. These include policy rules and regulations, where Italy ranks 84th (consistently getting worse over the past few years) because of its lack of foreign ownership (ranked 112th) and its lack of transparency in government policymaking (119th). In addition, ground transport infrastructure requires upgrading, there is insufficient focus on developing the sector in an environmentally sustainable way, and the country continues to suffer from a lack of price competitiveness. Rispetto al 2010, l Italia guadagna una posizione collocandosi al 27esimo posto a livello mondiale e al 20esimo a livello continentale, nonostante il primo posto per le infrastrutture turistiche. In vetta, tra i 139 Paesi presi in considerazione, si conferma la Svizzera. Quindi Germania e Francia. Seguono Austria, Svezia e Stati Uniti, saliti dall ottavo al sesto posto, Regno Unito, Spagna, Canada e Singapore. Traspare un declino che, nel corso dell ultimo decennio, è stato particolarmente evidente e che impone un intervento correttivo per rilanciare il sistema turistico nazionale sulla scena mondiale. A fronte del declino del nostro Paese si pongono i dati del World Tourism Organization (WTO): vent anni fa 287 milioni di persone si recarono all estero per una vacanza; nel 2000 sono state più di 650 milioni. E per il 2020 il WTO prevede che più di 1,6 miliardi di persone faranno un viaggio di piacere all estero su una popolazione mondiale stimata di 7,8 miliardi. (1) Il rapporto include un analisi della classifica derivante dal Travel & Tourism Competitiveness Index (TTCI), calcolato tra Paesi industrializzati ed economie emergenti.

4 8 Introduzione Illustriamo ora, schematicamente, le principali novità introdotte nel comparto turistico dal Codice del Turismo e dal D.L. 13 maggio 2011, n. 70 (cd. decreto sviluppo). INNOVAZIONI introdotte dal CODICE del turismo Ridefinizione di impresa turistica Equiparazione dell impresa turistica all impresa industriale Misure di semplificazione delle procedure amministrative IMPRESA TURISTICA Comprende il settore ricettivo e quello extraricettivo, le agenzie di viaggio e i tour operator. Art.4 Riconoscimento di contributi, sovvenzioni, agevolazioni previste per le imprese industriali. Artt SCIA e SUAP per l apertura delle imprese turistiche.

5 Introduzione 9 Classificazione standard qualitativi Definizione delle tipologie dei prodotti turistici Art. 10 Standard qualitativi minimi nazionali dei servizi e delle dotazioni di tutte le strutture ricettive per una loro classificazione uniforme. È istituito, su base nazionale, un sistema di rating associabile alle stelle, che consenta la misurazione e la valutazione della qualità del servizio reso. DOMANDA TURISTICA Art. 22 Individuazione di differenti tipologie di domanda turistica per la strutturazione di una offerta turistica adeguata. Turismo accessibile Art. 3 Ai portatori di disabilità temporanea o permanente è riconosciuto il diritto a fruire dell offerta turistica in modo completo e in autonomia, senza aggravio di prezzo. Tutela del turista consumatore Artt. 47 e 67 Codifica del danno da vacanza rovinata e procedura di mediazione. Adeguamento della normativa sulla vendita per pacchetti turistici online Art. 33 Completa equiparazione tra le agenzie di viaggio di tipo tradizionale e quelle che offrono i loro servizi su internet. Nuove polizze assicurative Artt. 19 e 50 Accanto al tradizionale Fondo di garanzia i turisti possono essere assistiti da polizze assicurative che, per i viaggi all estero, garantiscano il rientro immediato a causa di emergenze imputabili o meno al comportamento dell organizzatore o dell intermediario e che assicurino assistenza anche di tipo economico. Tali polizze potranno anche garantire, nei casi di insolvenza o fallimento dell intermediario o dell organizzatore, il rimborso del prezzo versato per l acquisto del pacchetto turistico. Buoni vacanza Art. 27 Diventano un istituto stabile di turismo sociale, finanziato con l 8 per mille destinato allo Stato.

6 10 Introduzione Disciplina delle professioni turistiche Riconoscimenti per le imprese e gli imprenditori Multiproprietà PROFESSIONI Artt. 6 e 7 Artt Nuovo Titolo IV, Capo I, D.Lgs. 206/2005 (Codice Consumo) Attenzione particolare ai percorsi formativi per incrementare specifici collegamenti e accordi con il mondo della formazione. Attestazione di eccellenza nel settore enogastronomico ( Maestro di cucina italiana ) e nel settore alberghiero ( Maestro dell ospitalità italiana ), Medaglie al merito del turismo per gli operatori che con la loro professionalità hanno illustrato il Made in Italy. Viene data attuazione alla disciplina europea che uniforma questo istituto prevedendo una maggiore trasparenza nei contratti, un accresciuta tutela dell acquirente anche estendendo la multiproprietà a beni diversi dagli immobili quali chiatte, roulotte o navi da crociera. INNOVAZIONI INTRODOTTE DAL DECRETO SVILUPPO Art. 3 Distretti turistico-alberghieri Imprese con contratto di Rete Zone a burocrazia zero, con l obiettivo di riqualificare e rilanciare l offerta turistica Tassazione consolidata Nautica da diporto La realizzazione di pontili galleggianti non sarà più sottoposta al rilascio dei permessi di costruzione (licenza edilizia) Rilancio della media e piccola nautica con la destinazione al diporto delle aree inutilizzate dei bacini portuali esistenti

7 Capitolo Primo Principi generali Sommario: 1. Ambito di applicazione e produzione del diritto in materia turistica Turismo accessibile. 1. Ambito di applicazione e produzione del diritto in materia turistica Potremmo considerare il Codice del Turismo una terza Legge quadro in ambito turistico, posto che viene esplicitamente abrogata dall art. 3 del decreto legislativo in esame la L.135/2001, vale a dire la seconda Legge quadro. Si tratta di un intervento che trova supporto negli atti parlamentari in sede di Commissione. Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite Si evidenzia che la materia turismo, non essendo indicata né nel secondo né nel terzo comma dell art. 117 Cost., appartiene alla competenza residuale delle Regioni ai sensi del quarto comma dello stesso articolo (sul punto è pacifica la giurisprudenza costituzionale: cfr., ex plurimis, sentenze n. 76/2009, n. 13/2009, n. 94/2008, n. 214/2006 e n. 90/2006). Ciò non ha impedito alla Corte costituzionale di affermare la legittimità di norme statali (ovvero l illegittimità di norme regionali) che disciplinavano alcuni profili in qualche maniera coinvolti nella materia in oggetto. Le fattispecie in questione possono essere ricondotte a due filoni : casi nei quali la Corte ha affermato che in realtà la disposizione impugnata era riconducibile a materie diverse da quella del turismo; casi nei quali, pur riconoscendo che si verteva in materia di turismo, la Corte ha ritenuto legittimo l intervento legislativo statale ravvisando la sussistenza di valide ragioni per l attrazione in sussidiarietà in capo allo Stato della disciplina in questione. Si può dire, quindi, che nella materia del turismo l intervento legislativo statale è consentito, in primo luogo, se assistito da un autonomo titolo competenziale (in via esclusiva o concorrente) prevalente, con riferimento allo specifico oggetto di volta in volta in questione, rispetto

8 12 Capitolo Primo a quello del turismo: ordinamento civile, tutela della concorrenza, coordinamento informativo statistico ed informatico, diritto alla salute, professioni. Ad avviso della giurisprudenza costituzionale, non rientrano nella materia turismo : la disciplina delle professioni turistiche, riconducibile alla materia professioni ; la disciplina dei rapporti civilistici coinvolti, rientrante nella materia ordinamento civile ; la disciplina dei canoni d uso per le concessioni dei beni demaniali marittimi riconducibile alle materie ordinamento civile e tutela della concorrenza ; la disciplina del meccanismo di regolazione tariffaria dei diritti aeroportuali riconducibile alle materie ordinamento civile e tutela della concorrenza ; la disciplina dei principi generali in materia di bevande ed alimenti trattati e somministrati nelle aziende di agriturismo, rientrante nella materia tutela della salute ; l imposizione alle Regioni di obblighi di fornire informazioni ad organismi nazionali, riconducibile alla materia coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell amministrazione statale e regionale. Nella materia del turismo l intervento legislativo statale è consentito, inoltre, se sussistono esigenze di accentramento, in capo allo Stato, di funzioni amministrative in materia turistica (attrazione in sussidiarietà). Al riguardo la giurisprudenza della Corte sembra abbastanza permissiva con riferimento all individuazione di tali esigenze e, invece, piuttosto restrittiva quanto alla forma di leale collaborazione con le Regioni richiesta (tendendo a richiedere l intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni). L articolo 1 della L. 135/2001 aveva riconosciuto il ruolo strategico del turismo per lo sviluppo economico e occupazionale del Paese nel contesto internazionale e dell Unione europea, per la crescita culturale e sociale della persona e della collettività e per favorire le relazioni tra popoli diversi. Si tratta di una strategia che è stata ribadita anche nelle dichiarazioni riportate nel Comunicato stampa della Presidenza del Consiglio dopo la seduta del 5 maggio Questa indicazione è stata ripresa dall art. 2, c. 2 del Codice del Turismo, posto nell Allegato I del D.Lgs. 79/2011 [in seguito gli articoli indicati saranno riferiti all Allegato I]: L intervento legislativo dello Stato in materia di turismo è, altresì, consentito quando sussistono le seguenti esigenze di carattere unitario: a) valorizzazione, sviluppo e competitività, a livello interno ed internazionale, del settore turistico quale fondamentale risorsa del Paese; b) riordino e unitarietà dell offerta turistica italiana.

9 Principi generali 13 Mentre l art. 1, c. 3, della L.135/2001, che recita: Sono fatti salvi poteri e prerogative delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano nelle materie di cui alla presente legge nel rispetto degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione è stato assorbito dall art. 2, c. 1, del Codice del Turismo: L intervento legislativo dello Stato nella materia del turismo è consentito quando il suo oggetto principale costituisce esercizio di una autonoma competenza legislativa statale esclusiva o concorrente. In questo senso si è inteso richiamare lo spirito che aveva informato la precedente L. 135/2001, che era stata approvata prima della modifica del Titolo V della Costituzione, ribadendo il fondamentale intervento unitario da parte dello Stato, in seguito sottoposto alla frammentazione delle legislazioni delle Regioni a Statuto ordinario. 2. Turismo accessibile Nell ambito dei principi generali, il Codice del Turismo ha inserito all art. 3 il riconoscimento del turismo accessibile. Infatti, in attuazione del disposto di cui all articolo 30 della Convenzione dell Onu del 2006 sui diritti delle persone con disabilità, ratificata e resa esecutiva con Legge 3 marzo 2009, n. 18, il Titolo I afferma un principio fondamentale teso a garantire alle persone diversamente abili il diritto di fruire dell offerta turistica in modo completo e in autonomia e senza maggiorazioni di prezzo, intervenendo sulla sua accessibilità, così da permettere a tutti un miglioramento della propria qualità di vita. Anche in ambito turistico viene, in questo senso, riconosciuta l applicazione dell art. 3 della Costituzione, al fine di realizzare un eguaglianza sostanziale che consenta anche al cittadino diversamente abile di poter accedere ai servizi turistici. A tale proposito, nell ottobre 2009 il Ministro del Turismo ha presentato il Manifesto per la promozione del turismo accessibile,

10 14 Capitolo Primo elaborato dalla Commissione per la promozione e il sostegno del turismo accessibile, il cui art. 2 stabilisce quali sono i soggetti coinvolti: L accessibilità comporta il coinvolgimento di tutta la filiera turistica a livello nazionale e locale, a partire da: a. il sistema dei trasporti; b. la ricettività; c. la ristorazione; d. la cultura, il tempo libero e lo sport. E ai successivi artt. 8, 9 e 10 sono indicate delle precise azioni: 8. È necessario incentivare la formazione delle competenze e delle professionalità, basata sui principi dello Universal Design e che coinvolga tutta la filiera delle figure professionali turistiche e tecniche: manager, impiegati, aziende, imprese pubbliche e private. Occorre inoltre aggiornare i programmi di studio degli Istituti per il Turismo, Tecnici, Universitari, dei Master e dei Centri Accademici a tutti i livelli. 9. Le Autonomie Locali, ognuna per le proprie competenze e vocazioni, hanno il compito di implementare l accessibilità urbana, degli edifici pubblici e dei trasporti locali, pianificando inoltre periodiche azioni di verifica e di promozione delle proposte turistiche per tutti. 10. Per realizzare e promuovere il turismo accessibile in una logica di sistema si auspica la fattiva collaborazione tra gli Operatori turistici, le Autonomie Locali, gli Enti Pubblici, le Associazioni delle persone con disabilità e le Organizzazioni del turismo sociale. Il Ministro ha anche istituito, contestualmente al Manifesto, una Commissione per la promozione e il sostegno del Turismo Accessibile. Il principio che l azione della Commissione promuove è semplice: l individuo nella sua totalità, con i suoi bisogni, è un cittadino ed un cliente che ha diritto a fruire dell offerta turistica in modo completo e in autonomia, ricevendo servizi adeguati a commisurati a ciò che paga. Questo principio ispiratore deve coinvolgere tutta la filiera turistica a livello nazionale e locale, dal sistema dei trasporti alla ricettività, dalla ristorazione alla cultura, lo sport, il tempo libero ecc.

11 Principi generali 15 La Commissione è composta da rappresentanti di enti, istituzioni e associazioni di tutela delle persone con disabilità ed esigenze particolari e da rappresentanti del mondo dell imprenditoria turistica. La L. 5 febbraio 1992, n. 104, peraltro, ha già imposto l abbattimento di barriere architettoniche in ambienti pubblici e privati. Nonostante il significato di ospitalità e le normative vigenti, purtroppo, non è infrequente in Italia trovare strutture alberghiere che non risultano accessibili a tutti.