Capitolo 1 Z Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale

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1 Edizioni Simone - Vol. 16/1 Compendio di diritto della previdenza sociale Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale Capitolo 1 Z Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Sommario Z 1. Inquadramento scientifico della previdenza sociale e nozione Evoluzione del sistema previdenziale nell ordinamento giuridico italiano: le prime assicurazioni sociali e la teoria del «rischio professionale» Segue: Il sistema corporativo I principi costituzionali L irrilevanza della struttura assicurativa nell attuale sistema previdenziale Evoluzione del nostro sistema di sicurezza sociale Tendenze del nostro modello sociale. 1. Inquadramento scientifico della previdenza sociale e nozione A) La legislazione sociale e la previdenza sociale come «diritto autonomo» Lo studio della previdenza sociale non può prescindere dal suo inquadramento sistematico nell ambito delle discipline giuridiche e dall individuazione del suo oggetto. Fatta tale premessa, occorre dire che tradizionalmente la previdenza sociale viene inquadrata come branca o parte della più ampia legislazione sociale. Nella maggior parte degli stati occidentali, attualmente questa ultima si identifica o tende ad identificarsi con la sicurezza sociale, espressione adottata per la prima volta, nel lessico normativo, nella legislazione statunitense dalla L (cd. Social security act) che istituiva, per alcune categorie di lavoratori dipendenti, l assicurazione obbligatoria per la vecchiaia e la disoccupazione. Secondo parte della dottrina la legislazione sociale deve realizzare un sistema di welfare (protezione sociale) rivolto a tutti i cittadini, lavoratori e non, e finalizzato a tutelare la salute degli individui per il benessere individuale e collettivo (cd. teoria estensiva). La sicurezza sociale può essere vista come il mezzo di realizzazione di una delle libertà fondamentali riconosciute, in ogni Stato democratico e moderno, all uomo: la libertà dallo stato di bisogno, per la cui soddisfazione, rispetto agli altri diritti di libertà, non è sufficiente la garanzia di astensione da ogni intervento esterno condizionante o limitativo, sia di terzi che dello Stato, ma è richiesto invece che siano poste in essere iniziative specifiche preordinate a prevenire e rimuovere le situazioni di bisogno (CINELLI). Altra parte della dottrina, ha identificato la legislazione sociale come «quella sfera dell ordinamento giuridico, di natura essenzialmente pubblicistica, che ha per oggetto immediato e specifico la tutela della classe lavoratrice per fini di interesse generale» (LEVI SANDRI). La legislazione sociale non è e non deve essere preordinata alla realizzazione di una finalità più ampia, dando la massima valenza al fatto che essa si

2 8 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale è sviluppata in favore della classe lavoratrice in considerazione del suo ruolo subalterno e della sua posizione di debolezza contrattuale, economica e sociale (cd. teoria restrittiva). In tal senso si parla anche di legislazione sociale del lavoro, concernente istituti quali la durata della prestazione lavorativa e i riposi, il collocamento della manodopera e dei lavoratori disabili, l igiene del lavoro e della prevenzione degli infortuni, la tutela contro i licenziamenti illegittimi, l igiene e la sicurezza del lavoro e, non da ultimo, la tutela contro i rischi connessi allo svolgimento dell attività lavorativa mediante le cd. assicurazioni sociali o previdenza sociale (v. infra). Dal punto di vista dell evoluzione normativa, è indubbio che la legislazione sociale nasca e resti strettamente collegata con il fenomeno del lavoro nell epoca della rivoluzione industriale. Si può, anzi, dire che alle origini diritto del lavoro e legislazione sociale si identificano: all epoca non esisteva un diritto del lavoro distinto dal diritto dei privati o dei contratti e le prime norme che si occupano del rapporto di lavoro furono norme protettive (ad esempio quelle concernenti il lavoro dei fanciulli o delle donne) e quindi di legislazione sociale. Successivamente però, le varie componenti insite nella legislazione sociale hanno acquisito sempre più autonomia scientifica, sia le disposizioni relative al contratto e al rapporto di lavoro (diritto del lavoro in senso stretto) sia le norme, di natura eminentemente pubblicistica, concernenti determinate tutele al fine di limitare l esercizio indiscriminato dei poteri datoriali (cd. diritto pubblico del lavoro). Allo stesso tempo anche quella parte della legislazione sociale rappresentata dalle disposizioni di previdenza sociale ha acquisito autonomia così che si è costituito un diritto della previdenza sociale quale branca autonoma del vigente ordinamento giuridico (CINELLI). B) La previdenza e l assistenza nel sistema della sicurezza sociale L assunzione da parte dello Stato del compito di predisporre un sistema di norme e di istituti volti alla realizzazione della tutela previdenziale è avvenuta gradualmente e, in Italia, ha coinciso in massima parte con l affermazione dei principi solidaristici della Costituzione repubblicana che all art. 38, stabilisce: il diritto di «ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere» al mantenimento e all assistenza sociale (co. 1). In particolare, gli inabili ed i minorati hanno inoltre diritto all educazione e all avviamento professionale (co. 3); il diritto dei lavoratori a «che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria» (co. 2); la realizzazione di tali compiti mediante «organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato» (co. 4), fermo restando che «l assistenza privata è libera» (co. 5).

3 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z 9 Partendo da tale norma fondamentale, la dottrina è giunta a definire la previdenza sociale come quella parte dell ordinamento giuridico avente come fine la tutela del lavoratore (e dei familiari a suo carico) dai rischi della menomazione o della perdita della sua capacità lavorativa in conseguenza di eventi predeterminati (naturali o connessi al lavoro prestato). La previdenza sociale si presenterebbe pertanto distinta, anche se complementare, all assistenza sociale. Entrambe però, almeno nel nostro ordinamento, costituiscono espressione del cd. Stato sociale o welfare State, cioè dello Stato che assume l impegno di provvedere direttamente a che tutti i cittadini siano liberati dallo stato di bisogno, quale garanzia per l esercizio dei fondamentali diritti politici e civili. In realtà, in ogni ordinamento, l individuazione dell entità delle tutele accordate, della platea dei beneficiari degli interventi e del carico di oneri sopportato dal sistema, dipende dal modello di welfare o di sicurezza sociale realizzato (MAZZIOTTI). In particolare, riprendendo quanto detto con riferimento alla legislazione sociale, si distinguono fondamentalmente due tipi di modello: nel modello universalistico, lo Stato interviene garantendo prestazioni economiche e sociali che consentano a tutti gli individui la liberazione dallo stato di bisogno. Tali prestazioni non sono circoscritte soltanto a coloro che siano o siano stati lavoratori, ma sono estese all intera collettività; un livello così esteso di tutela comporta un elevata spesa pubblica, possibile grazie ad un sistema di imposizione fiscale di tipo progressivo (aliquota crescente all aumentare del reddito imponibile); nel modello residuale o marginale o occupazionale, invece, lo Stato interviene solo in situazioni di drastico bisogno dell individuo, garantendo un livello essenziale delle prestazioni erogate. Quali sono i modelli su cui può strutturarsi lo «Stato sociale»? I modelli principali sono rappresentati, nell analisi storico-economica, dal modello beveridgiano e dal modello bismarkiano. Il primo modello risale al rapporto Beveridge (Inghilterra, 1942) in cui si postula, similmente ad un modello universalistico, l intervento dello Stato per l erogazione di prestazioni ai cittadini (non solo lavoratori) in condizione di bisogno, finanziate da tutta la collettività mediante il prelievo fiscale (a fronte della relativa spesa pubblica). Il secondo modello (Germania, ultimi anni del XIX sec.), similmente al modello occupazionale, prende il nome dal cancelliere Bismarck che promosse l adozione della prima forma di assicurazione sociale: la migliore conoscenza della tecnica assicurativa (privata) indusse a ritenere che tale formula potesse essere utilizzata, sotto l egida dello Stato, anche per la prevenzione e la tutela dei rischi gravanti sui lavoratori per effetto dello svolgimento di una attività lavorativa. In realtà si perseguiva essenzialmente l interesse dello Stato alla preservazione dell ordine sociale. In tale modello le prestazioni sono finanziate essenzialmente attraverso la contribuzione da parte degli interessati. Per quanto concerne il nostro ordinamento giuridico, asserito che lo Stato si è assunto il compito della liberazione dal bisogno, non è semplice affermare quale tipo di modello, universale o residuale, esso abbia inteso realizzare.

4 10 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale In realtà, come sottolineato dalla migliore dottrina, questa difficoltà può essere imputata a ragioni intrinseche al sistema di tutela previdenziale che, passando nel tempo attraverso varie fasi, si è evoluto radicalmente rispetto all impostazione e alle caratteristiche originarie (PERSIANI). Inizialmente, durante l ordinamento corporativo, periodo cui risale la nascita delle principali forme di assicurazione sociale obbligatoria, la tutela previdenziale è stata rivolta essenzialmente ai lavoratori subordinati ed è stata strutturata sul modello dell assicurazione privata (rigida corrispettività tra contribuzione e prestazioni). Successivamente, con la soppressione dell ordinamento corporativo e la nascita della Repubblica, si è avuta una svolta decisiva: nella Costituzione (art. 38) la tutela previdenziale non persegue una finalità di classe (quella dei lavoratori e dei datori di lavoro) o egoistica dello Stato (l eliminazione delle situazioni di bisogno per fini di ordine sociale), bensì persegue lo scopo del benessere collettivo e, pertanto, è rivolta a tutti i cittadini, lavoratori e non. In realtà sia l assistenza sociale, sia la previdenza sociale hanno la medesima funzione di tutelare l individuo in situazione di bisogno, quando questi sia nell incapacità di lavorare (inabili) e privo di mezzi di sussistenza oppure al verificarsi di determinati eventi che menomano la sua capacità di lavoro: pertanto entrambe «realizzano il fine pubblico della solidarietà» (PERSIANI). Modello universalistico (mod. beveridgiano) lo Stato sociale tutela tutti i cittadini (lavoratori e non) le prestazioni sono indifferenziate (non dipendono dal precedente livello di reddito) è a carico della spesa pubblica ed è finanziato mediante un prelievo fiscale progressivo Modelli di Stato sociale Modello residuale lo Stato tutela direttamente solo le situazioni di estremo bisogno (assistenza) ruolo della previdenza privata o corporativa Modello occupazionale corporativo (mod. bismarckiano) il sistema sociale tutela i lavoratori in caso di eventi che minano la capacità di lavoro o di guadagno le prestazioni sono differenziate (tendono a mantenere il precedente livello di reddito) è a carico dei soggetti interessati ed è finanziato mediante la contribuzione è regolamentato dalla Stato (assicurazioni sociali)

5 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z Evoluzione del sistema previdenziale nell ordinamento giuridico italiano: le prime assicurazioni sociali e la teoria del «rischio professionale» Tra la fine del XVIII e il XIX sec., in conseguenza delle profonde trasformazioni economiche e sociali indotte dalla rivoluzione industriale, nuovi problemi coinvolgono il mondo del lavoro e la vita nelle città (la cd. questione sociale). Qui la concentrazione delle persone, che hanno ormai abbandonato le campagne e le tradizionali attività rurali attratte dalle maggiori remunerazioni offerte dall industria, determina forme di emarginazione e di povertà sempre più stridenti; il lavoro nelle fabbriche, organizzato all insegna dello sfruttamento indiscriminato, amplifica i rischi che esso comporta per i lavoratori, in particolare per le donne e gli adolescenti. In Italia, lo Stato liberale (1800) inizialmente non interviene, lasciando che tali problemi siano risolti, almeno parzialmente, attraverso forme di solidarietà spontanee e volontarie. Da un lato, infatti, la pubblica beneficenza provvedeva alle esigenze basilari dei più bisognosi, dall altro gli stessi lavoratori, alleati in società di mutuo soccorso, si ripartivano tra loro l onere di provvedere alle necessità di quanti, appartenenti alla medesima categoria professionale, versassero in situazione di bisogno non potendo più lavorare, temporaneamente per il sopraggiungere di un evento imprevisto come la malattia o l infortunio, o anche permanentemente per la vecchiaia o l invalidità. Si realizza così un sistema di autoprotezione (CINELLI) o di tutela categoriale volontaria. Le prime società di mutuo soccorso furono istituite tra il 1730 e il 1740 a Torino e Venezia rispettivamente per la categoria dei calzettai e dei tipografi, mentre a Torino nel 1840 fu istituita la «Società generale degli operai». Ben presto, tuttavia, l esperienza dell autoprotezione entrò in crisi, poiché le mutue assicuratrici erano necessariamente circoscritte alle categorie professionali più remunerate le uniche che potevano permettersi un risparmio in grado di finanziare il meccanismo solidaristico che poi erano anche quelle numericamente più esigue. Un altro fattore di crisi delle casse di mutuo soccorso fu la progressiva ostilità dello Stato nei loro confronti poiché, con l acuirsi delle contraddizioni sociali, esse cominciavano a diventare centri di aggregazione dei lavoratori finendo con l assumere un carattere sindacale. Contemporaneamente lo Stato abbandonò la propria posizione di neutralità, sia cominciando a preoccuparsi di razionalizzare l impiego della forza lavoro, per evitare l inevitabile deperimento a danno della produzione e quindi della potenza nazionale, mediante l introduzione di diverse limitazioni (ad esempio alla durata della giornata lavorativa e all impiego di donne e fanciulli) e di alcune tutele ancorché minime (come l obbligo di prevenzione degli infortuni), fino alle prime forme di assicurazioni sociali. A questo periodo si fa risalire pertanto la nascita della cd. legislazione sociale, che, come è stato detto, coincide con le origini del diritto del lavoro. Solo con la progressiva evoluzione della norma-

6 12 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale tiva lavoristica e la sua affermazione come branca autonoma del diritto, il restante nucleo della legislazione sociale «ha mantenuto e sviluppato una autonoma fisionomia e un assetto normativo a sé stante: il diritto della previdenza sociale» (CINELLI). In Italia la prima forma di assicurazione sociale, nonché il primo importante atto legislativo in campo previdenziale, è la L , n. 80, istitutiva dell assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro degli operai dell industria, la quale non limitava la tutela agli infortuni causati per colpa del datore di lavoro, ma la estendeva anche ai casi di infortunio determinati da evento fortuito, forza maggiore e colpa non grave del prestatore (PERSIANI). Nello stesso anno venne promulgata la L , n. 350, che istituì la Cassa nazionale per l assicurazione contro la vecchiaia e l invalidità degli operai, organizzata secondo una forma volontaria di contribuzione alla quale partecipava anche lo Stato. Da questo momento in poi lo sviluppo della legislazione previdenziale progredì in misura costante; questa tendenza non si arrestò neanche durante il primo conflitto mondiale, anzi nel 1917 venne introdotta dapprima l assicurazione obbligatoria contro gli infortuni in agricoltura e, successivamente, l assicurazione obbligatoria per l invalidità e la vecchiaia per i lavoratori addetti agli stabilimenti ausiliari. Il sistema creato in tale fase era comunque fedele al modello assicurativo, in quanto faceva ricadere gli oneri previdenziali sui soli soggetti interessati (lavoratori e datori di lavoro) e, pertanto non rappresentava un superamento, ma un adeguamento del sistema all ideologia liberale (basato sulla neutralità dello Stato rispetto alle esigenze dei cittadini). In particolare, seppure lo Stato interveniva istituendo forme obbligatorie di assicurazione sociale, esse conservavano l originario carattere privatistico come per l assicurazione contro gli infortuni. L imposizione di un obbligo assicurativo in capo al datore di lavoro, con il relativo onere della contribuzione, veniva giustificato ricorrendo alla cd. teoria del rischio professionale per la quale i datori di lavoro, traendo dal lavoro altrui il massimo vantaggio, dovevano altresì accollarsi il rischio di risarcire il prestatore per i danni occorsi a causa dello svolgimento dell attività lavorativa. 3. Segue: Il sistema corporativo Durante il periodo fascista la legislazione italiana ebbe un notevole ed innegabile incremento in campo previdenziale soprattutto a causa dello sviluppo industriale che determinò un crescente aumento della popolazione lavorativa. L istituzione del sistema corporativo sancì l estensione del rapporto assicurativo a rischi che non erano strettamente collegati all attività lavorativa, quali l invalidità, le malattie, la morte, realizzando un sistema previdenziale più ampio (PERSIANI). Il documento più significativo fu la Carta del lavoro (1927) che aveva l intento di coordinare e di unificare il sistema e gli istituti di previdenza. Ebbero, ad esempio, un notevole sviluppo in questo periodo le Casse di previdenza per singole categorie e quelle per l assistenza in caso di malattia, operanti spesso

7 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z 13 addirittura a livello aziendale; vennero, poi, istituite l assicurazione contro la tubercolosi e quella contro le malattie professionali, mentre alcuni istituti già esistenti (assicurazione invalidità e vecchiaia) furono sottoposti ad una completa revisione. Ulteriori innovazioni legislative apportate nel ventennio fascista sono l istituzione degli assegni familiari (1934) e dell assicurazione malattia (1943) gestita da un unico ente (INAM) per i lavoratori dell industria, del commercio e dell agricoltura. Le funzioni di assistenza e previdenza, stante l ideologia del tempo interessata a mantenere e valorizzare la potenza della Nazione, furono affidate alle stesse categorie produttive interessate, mentre lo Stato si riservò solo il compito di coordinare ed unificare tutta la disciplina in nome dell interesse pubblico alla tutela previdenziale. In questo periodo si realizza una tutela o solidarietà corporativa che giustificava l estensione della tutela anche a rischi non connessi con lo svolgimento dell attività lavorativa (come la vecchiaia) e il fatto che il finanziamento dell assicurazione rimaneva sostanzialmente a carico delle categorie interessate. 4. I principi costituzionali La promulgazione, nel 1948, della Carta costituzionale dello Stato repubblicano ha determinato un radicale mutamento della previdenza sociale nel nostro Paese: le norme di apertura della Costituzione affermano solennemente il valore del lavoro (artt. 1, 4) e l impegno dello Stato per rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l eguaglianza dei cittadini. È l espressione di uno Stato sociale che interviene per porre le basi affinché tutti, abbienti e non abbienti, siano in grado di esercitare i diritti e le libertà fondamentali ed in tal modo prendere attivamente parte alla vita del Paese (art. 3); la protezione sociale non è solo un interesse del singolo soggetto bisognoso e non dipende dall autotutela delle singole categorie né dall azione caritatevole dello Stato, ma è un dovere della collettività ed espressione di una condivisa istanza di solidarietà sociale (art. 2). Tali affermazioni di principio hanno influito profondamente sull evoluzione e sui caratteri della nostra previdenza sociale, che da allora in poi è stata finalizzata a garantire a tutti, anche a chi non abbia i mezzi economici necessari, la possibilità di affrontare decorosamente evenienze straordinarie (PERSIANI). Con la promulgazione della Costituzione, inoltre, si è verificata una costituzionalizzazione della previdenza sociale allorquando si sancisce il diritto al mantenimento ed all assistenza sociale per i cittadini inabili al lavoro e privi dei necessari mezzi per vivere, cui deve provvedere direttamente lo Stato mediante i suoi organi o enti pubblici appositamente costituiti (art. 38). Lo Stato è sociale perché non si limita più a svolgere una funzione di mediazione degli interessi individuali e di gruppo ma assume compiti che lo impegnano attivamente e direttamente per la realizzazione di diritti e interessi costituzionalmente radicati.

8 14 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale La formulazione della norma costituzionale ha posto, tuttavia, un cocente dubbio sul modello di tutela sociale accolto dal nostro ordinamento, da cui ha avuto origine il formarsi di due distinti orientamenti dottrinali. Da un lato, si ritiene che, di là da eventuali restrizioni imposte da contingenti esigenze di riequilibrio delle gestioni previdenziali e di risanamento della finanza pubblica, si tratterebbe essenzialmente di un modello di tutela universalistica, a carico dello Stato e, indirettamente per mezzo del prelievo fiscale, della collettività, non limitata ai soli lavoratori, ma volta a garantire a tutti i cittadini i mezzi di sostentamento in caso di eventi che determinano una situazione di bisogno, con un livello minimo delle prestazioni, soprattutto quelle pensionistiche. Pertanto di esso farebbero parte tanto gli interventi di tipo prettamente assistenziale, quali ad esempio l assistenza economica alle famiglie, tanto quelli previdenziali cioè rivolti precipuamente ai lavoratori in caso di infortunio, malattia, invalidità e di altri eventi che comportano una perdita della capacità di guadagno (PERSIANI). Dall altro, invece, si ritiene che assistenza e previdenza risponderebbero a criteri differenti ed esse per usare una formula classica si comporterebbero come due rette parallele che non si incontrano mai (MAZZONI). L assistenza verrebbe realizzata secondo un modello di tutela residuale, in quanto la platea dei beneficiari è selezionata sulla base di precisi requisiti cui è subordinato il diritto alle prestazioni assistenziali (art. 38 co. 1): inabilità al lavoro, intesa come incapacità psico-fisica e culturale (mancanza di adeguata qualificazione) al lavoro, e mancanza dei mezzi di sostentamento, accertata per il fatto di possedere redditi inferiori ad una certa soglia predeterminata (MAZZIOTTI). La previdenza si rivolge invece ad una gamma di beneficiari più limitata, cioè ai lavoratori, assicurando «mezzi adeguati alle loro esigenze di vita» (art. 38 co. 2) al verificarsi di eventi, alcuni dei quali peraltro inevitabili, che riducono o azzerano la capacità di guadagno. Gli eventi che menomano la capacità di guadagno sono elencati nell art. 38 co. 2 Cost. (infortunio, malattia, vecchiaia etc.), ma è comunemente sostenuto che tale indicazione non sia tassativa (1), potendo essere estesa ad altre situazioni non espressamente contemplate, mentre rappresenta un vincolo per il legislatore ordinario che non può estrometterli dalla tutela previdenziale garantita. A differenza di quelle assistenziali, le prestazioni previdenziali tendono a preservare la condizione di vita del lavoratore e sono pertanto rapportate nella misura alle retribuzioni, o reddito per i lavoratori autonomi, da questi percepite durante la vita lavorativa (MAZZIOTTI). Inoltre il finanziamento della previdenza non ricade su tutta la collettività mediante il prelievo fiscale, restando a carico dei datori e dei lavoratori attraverso il pagamento dei contributi (solidarietà corporativa). Rispetto alla posizione dei destinatari degli interventi, si suole affermare che nella previdenza i beneficiari delle prestazioni (lavoratori e, in determinati casi, i loro familiari) sono titolari di un vero e proprio diritto soggettivo, mentre nella assistenza essi vantano soltanto un interesse legittimo. (1) A conferma vi è l estensione della tutela previdenziale anche all evento della morte del lavoratore (non contemplato nell art. 38 Cost.) che genera, potenzialmente, una situazione di bisogno per la famiglia dello stesso.

9 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z 15 Un ulteriore differenza è rappresentata anche dal fatto che mentre l assistenza sociale rientra nella competenza legislativa oltre che dello Stato, almeno per quanto concerne le l individuazione dei principi fondamentali, anche delle Regioni (la materia dei servizi sociali è espressamente menzionata nella loro competenza legislativa dall art. 117 Cost., dal D.Lgs. 112/1998 e dalla L , n. 328), la disciplina della previdenza sociale obbligatoria è riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (v. amplius succ. Cap. 2 par. 2, 3). Per entrambe invece trova ormai legittimazione l intervento dei privati, sia in materia previdenziale in quanto la tutela assicurativa per alcune categorie è fornita da enti privati quali le Casse professionali e non da enti pubblici, sia in campo assistenziale dove il ruolo del soggetto privato oltre ad essere storicamente incardinato nel sistema (inizialmente l assistenza ai poveri veniva esclusivamente da associazioni di carità ed anche per questa ragione che il Costituente volle ribadire che l assistenza privata è libera) fornisce ormai un apporto insostituibile per il livello complessivo di tutela (cd. privato sociale). Dottrina In sostanza, sia la previdenza che l assistenza rispondono ad una comune finalità, quella di liberazione dell individuo dal bisogno. Posto che il loro fondamento è comune, vi sono poi delle differenze dovute essenzialmente alla limitatezza delle risorse pubbliche e all esigenza di graduare il livello di tutela tra quelli che hanno contribuito e contribuiscono con il proprio lavoro al benessere collettivo e i soggetti in genere (famiglie e singoli individui). Tuttavia, dinanzi all esigenza di tutelare beni essenziali, la tutela diviene certamente universale ed indifferenziata, come è accaduto ad esempio con l istituzione (1978) del Servizio sanitario nazionale per la tutela della salute. In merito al modello di tutela accolto nell art. 38 della Costituzione, la tesi della tutela universale o della sicurezza sociale ha il merito di non ignorare le differenze con cui tradizionalmente si sono effettuate distinzioni tra previdenza e assistenza. Anzi l art. 38 Cost. sembra proprio costituzionalizzare tali differenze «delineandone gli ambiti operativi, le tecniche di tutela e lo stesso contenuto delle prestazioni» (PESSI). Nella Costituzione le differenze tra assistenza sociale e previdenza sociale vengono pienamente riconosciute, ma al tempo stesso se ne propone il superamento perché «distinguere non significa separare» (PERSIANI). Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all assistenza sociale Art. 38 Cost. I lavoratori hanno diritto a mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria Concezione dualistica Nella Costituzione non si prefigura un modello di sicurezza sociale in quanto previdenza e assistenza restano distinte. La protezione sociale si attua mediante una tutela pubblica residuale, che si rivolge essenzialmente ai cittadini bisognosi (assistenza), e una tutela affidata alle categorie interessate (previdenza) Concezione universalistica Nella Costituzione è accolto un modello di sicurezza sociale connotato, almeno in astratto, dall ampiezza della tutela, fornita mediante l intervento pubblico, che assume così carattere unitario (previdenza e assistenza) e universale (lavoratori e non)

10 16 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale 5. L irrilevanza della struttura assicurativa nell attuale sistema previdenziale A) Le assicurazioni sociali Il principale istituto attraverso il quale si realizza la tutela previdenziale è, ancora oggi, l assicurazione sociale. Nella dizione corrente il rapporto assicurativo (o assicurazione) è quello in base al quale una parte (assicuratore), a fronte del versamento di una somma (premio assicurativo), assume l obbligo di fornire all altra (assicurato) una tutela al verificarsi di determinati eventi futuri e incerti (rischi) che si rivelino economicamente sfavorevoli per l assicurato stesso (cd. sinistri). Caratteristica fondamentale del rapporto assicurativo è il trasferimento totale o parziale della sopportazione del rischio da un soggetto (assicurato) all altro (assicuratore) (artt c.c.). Allorquando determinati rischi toccano direttamente gli interessi collettivi (e sono quelli concernenti la salute e la capacità lavorativa dei cittadini), lo Stato assume in proprio (direttamente o indirettamente) la gestione o la tutela della conseguenza dei rischi stessi (artt. 32 e 38 Cost.); qualora invece i rischi non tocchino gli interessi collettivi, lo Stato lascia a ogni individuo la libertà di provvedere di propria iniziativa alla tutela. Nel primo caso parleremo di assicurazioni sociali, nel secondo di assicurazioni private. B) Differenze con il modello dell assicurazione privata La dottrina, pur partendo dall affermazione che la struttura tecnico-economica dell assicurazione sociale è analoga a quella di qualsiasi altra forma assicurativa, è però concorde che la sua natura giuridica è così diversa da rendere ormai l espressione «assicurazione sociale» praticamente priva di significato (PERSIANI) e considerarla non più che «un marchio d origine» (CINELLI). In realtà della tradizionale e originaria struttura assicurativa resta soltanto la modalità di finanziamento, mediante pagamento dei contributi a carico dei beneficiari, e l organizzazione categoriale da cui deriva l esistenza di diversi regimi previdenziali (ed in particolare pensionistici). È pur vero che anche queste caratteristiche vanno scemando: lo Stato intervenie sempre più frequentemente accolandosi l onere del pagamento dei contributi per determinate categorie più povere o per sanare il deficit di gestioni previdenziali in crisi; la tutela previdenziale tende sempre più ad armonizzarsi, vale a dire ad erogare prestazioni omogenee indipendentemente dalla categoria di appartenenza. Sono comunque molto più numerose le differenze tra assicurazione sociale e privata, ed in particolare: la prima differenza risiede nella fonte del rapporto assicurativo: l assicurazione privata è posta in essere dall incontro delle libere volontà di due soggetti (assicu-

11 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z 17 rante e assicuratore), mentre quella sociale è imposta dalla legge che ne disciplina dettagliatamente le prestazioni (cd. coercizione legale protettiva) (PERA). Da ciò consegue la mancanza di autonomia negoziale (l obbligo dell assicurazione sociale è posto dalla legge e il rapporto previdenziale si costituisce automaticamente); la seconda differenza è nel fine: l assicurazione sociale persegue un fine pubblico, quello della sicurezza sociale (art. 38, co. 2, Cost.) e non un semplice interesse privato risarcitorio come per gli altri tipi di assicurazione; altra differenza può, infine, rinvenirsi nel rapporto tra le prestazioni in quanto nelle assicurazioni sociali non sussiste quella sinallagmaticità funzionale fra le obbligazioni dell assicuratore e dell assicurato, propria del rapporto assicurativo privato; una tale differenza, infatti, deriva non tanto dalla mancanza di equivalenza del contributo al rischio assunto dall ente previdenziale (assicuratore), quanto dalla considerazione che le due obbligazioni soddisfano un interesse pubblico. Altre peculiarità delle assicurazioni sociali rispetto a quelle private sono poi date da: l assenza dello scopo di lucro dell assicuratore; la separazione (nella quasi totalità delle forme di assicurazione sociale) tra la persona dell obbligato al pagamento del premio (assicurante e cioè il datore di lavoro) e quella dell avente diritto alla prestazione da parte dell assicuratore (lavoratore e, in casi determinati, i componenti il suo nucleo familiare): uniche eccezioni sono rappresentate dalle forme assicurative obbligatorie per i lavoratori autonomi; l assenza del rischio, elemento indefettibile del rapporto assicurativo, che può invece del tutto mancare nel rapporto previdenziale (ad esempio per la tutela di alcuni eventi, come la vecchiaia o la morte). Al rischio si sostituisce l evento previdenziale che determina la situazione di bisogno, in determinati casi mancante di quell incertezza e incognita (alea) che ricorre invece nel rapporto assicurativo privato. Considerato, quindi, che le forme di previdenza sociale si sono svincolate dai principi economici e tecnici delle assicurazioni private sui quali si erano modellate, la previsione dell art c.c. circa l applicabilità alle assicurazioni sociali delle norme in materia di assicurazioni private, seppur in via residuale, in mancanza di leggi speciali, ha una portata ormai totalmente teorica e marginale. C) Il principio di automaticità delle prestazioni previdenziali L emancipazione delle assicurazioni sociali dal modello privatistico dell assicurazione si manifesta anche nell inesistenza di una corrispettività fra contributi assicurativi e prestazioni previdenziali. Questa peculiarità deriva dal cd. principio di automaticità delle prestazioni in base al quale le prestazioni di previdenza e assistenza obbligatorie sono dovute al lavoratore dall ente assicuratore anche quando il datore di lavoro non abbia versato i contributi, salvo diverse disposizioni delle leggi speciali (art. 2116, co. 1, c.c.). Tale principio è stato introdotto nel 1935 in campo antinfortunistico e successivamente è stato esteso a tutte le assicurazioni sociali ed infine espressamente sancito dall art c.c. (CINELLI).

12 18 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale Il principio di automaticità, tuttavia, è operativo nei limiti della prescrizione ordinaria dei contributi (v. succ. Cap. 3): in tal caso, l ente previdenziale non è tenuto a corrispondere in tutto o in parte le prestazioni dovute. La regola dell automaticità delle prestazioni, propria delle assicurazioni sociali, è stata estesa a tutto il sistema previdenziale e trova applicazione per la generalità dei lavoratori subordinati. Con riguardo a tali lavoratori, inoltre, l automaticità delle prestazioni trova piena applicazione senza limiti di prescrizione per la tutela contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (art. 67, D.P.R. 1124/1965). Per quanto concerne invece i lavoratori autonomi, è previsto che il principio dell automaticità delle prestazioni non opera con riguardo alle prestazioni a carico dell assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (art. 59, co. 19, L. 449/1997). In generale si ritiene che l automaticità non opera in tutte le ipotesi in cui c è identità tra il soggetto assicurante e il soggetto assicuratore. La ratio del principio è infatti quella di tutelare il lavoratore dai danni arrecati dall inadempimento del datore di lavoro. Tale tutela non può esserci per quei lavoratori, quali gli autonomi, su cui grava direttamente l obbligo impositivo. 6. Evoluzione del nostro sistema di sicurezza sociale A) Principali interventi legislativi Nel nostro Paese la più importante attuazione del sistema di sicurezza sociale universale è rappresentata dalla L , n. 833, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale ed ispirata direttamente all art. 32 Cost. Grazie a tale legge, la tutela della salute fisica e psichica del cittadino costituisce diritto fondamentale dell individuo ed interesse di tutta la collettività e lo Stato si impegna a garantire le prestazioni e i servizi necessari nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana (v. Parte II Cap. 7). Con l istituzione del Servizio Sanitario Nazionale, il legislatore realizza «la quasi totale pubblicizzazione delle strutture di offerta dei servizi sanitari» (OLLA-PAVAN) e, soprattutto, si ispira al massimo garantismo nel senso che la tutela della salute è assicurata a tutti i cittadini indistintamente. Il Servizio Sanitario Nazionale eroga a tutti i cittadini le prestazioni sanitarie comprese nei livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA) (art. 1, co. 3 del D.Lgs. 502/1992 come sostituito dall art. 1 del D.Lgs. 229/1999), gratuitamente o in compartecipazione, grazie alle risorse raccolte attraverso il sistema fiscale (Libro Bianco sui principi fondamentali del Servizio Sanitario Nazionale, 2008). La concreta attuazione del modello di sicurezza sociale si caratterizza, comunque, per gli alti costi e per il basso livello di efficienza, con risultati che il più delle volte hanno soddisfatto interessi particolaristici piuttosto che gli individui effettivamente più bisognosi. In effetti, la spesa sociale nei paesi occidentali, dopo le fasi di forte crescita dal secondo dopoguerra e negli anni Sessanta, comincia a registrare un rallentamento sin dagli anni Settanta che è proseguito anche successivamente. Sulla scorta di queste distorsioni del sistema e nell esigenza di razionalizzare l andamento della spesa pubblica, si sono avuti vari interventi legislativi con cui, anche se

13 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z 19 talvolta in maniera frammentaria, si è cercato di limitare le prestazioni di tipo assistenziale a situazioni di effettivo bisogno e di rendere più efficiente il funzionamento dei diversi regimi pensionistici, eliminando anche quelle situazioni di privilegio e le peculiarità che rischiavano di cronicizzare il deficit di alcune gestioni previdenziali. Sul fronte dell assistenza sociale, la L , n. 328 ha attuato una riforma organica dell intera disciplina, definendo le caratteristiche ed i requisiti del sistema integrato di interventi e servizi sociali con cui lo Stato e gli enti locali garantiscono qualità della vita, pari opportunità e non discriminazione e prevengono, eliminano o riducono le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia. Sul piano previdenziale, il sistema pensionistico italiano è stato contrassegnato da un incessante processo di aggiustamento e revisione, a partire dalla L , n. 335 di riforma della previdenza complementare e obbligatoria, che, nell intento di «garantire la tutela prevista dall art. 38 della Costituzione», innova i criteri di calcolo dei trattamenti pensionistici attraverso la loro commisurazione alla contribuzione versata dal lavoratore (cd. sistema contributivo) ed introduce ulteriori accorgimenti al fine di contenere la spesa previdenziale entro tassi sostenibili nel futuro (art. 1). La stessa legge ha previsto, inoltre, che l adeguatezza dei livelli di copertura previdenziale debba essere assicurata anche mediante le forme pensionistiche complementari, già istituite con la L , n Dottrina La L. 335/1995 è stata ed è diffusamente riconosciuta come forse la più importante riforma del nostro sistema previdenziale. L elemento di rilievo è senz altro il passaggio, per il calcolo della pensione, dal metodo retributivo, in cui la misura del trattamento pensionistico è rapportata alla retribuzione percepita dal lavoratore, al metodo contributivo, in cui essa è invece rapportata alla contribuzione versata in tutta la vita lavorativa. Da ciò è sembrato attuarsi un ritorno al criterio della corrispettività (rapporto diretto tra contribuzione versata e pensione spettante), proprio della previdenza del periodo corporativo. La dottrina più autorevole nega, tuttavia, tale conseguenza: poiché i contributi sono calcolati comunque sulla retribuzione, resta un collegamento, ancorché indiretto, tra retribuzione e prestazione pensionistica; le prestazioni previdenziali sono erogate ai lavoratori anche se i contributi non risultano versati (principio di automaticità). Inoltre, la L. 335/1995 non ha soppresso istituti incompatibili con il criterio della corrispettività, come quello delle cd. pensioni sociali. Si afferma, così, che «il sistema, nonostante l adozione della pensione contributiva, continua ad essere ispirato al principio della solidarietà» in conformità alla Costituzione e, di conseguenza, la L. 335/1995 non ha effettuato una vera e propria riforma del sistema pensionistico, ma soltanto una sua razionalizzazione (PERSIANI). Dopo diversi interventi correttivi, il legislatore ha proseguito nel suo disegno riformatore in campo previdenziale con la L , n. 243 che, da un lato, ha ridefinito i requisiti di accesso ai trattamenti di vecchiaia e di anzianità, e, dall altro, ha incentivato il finanziamento dei fondi pensione mediante devoluzione del trattamento di fine rapporto (TFR) (D.Lgs , n. 42).

14 20 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale Dopo pochi anni dalla L. 243/2004, le regole che governano il nostro sistema previdenziale sono state ampiamente ritoccate con la L , n. 247, emanata in attuazione del cd. Protocollo Welfare. Interviene in campo previdenziale poi il D.L. 112/2008 conv. in L , n. 133, che, tra l altro, abolisce il divieto di cumulo tra pensione e redditi di lavoro, per consentire il raggiungimento di più alti livelli di reddito. In ambito lavoristico, nello stesso anno si giunge finalmente, dopo quasi trent anni di attesa, all emanazione del Testo Unico della sicurezza sul lavoro (D.Lgs , n. 81) che coordina e innova la vastissima normativa in materia. L aggiustamento delle regole in materia pensionistica è proseguito, poi, con la L , n. 122 di conversione del D.L. 78/2010, intervenuto con numerose novità, tra cui rilevano la soppressione di alcuni enti previdenziali e l introduzione di un meccanismo di adeguamento dell età pensionabile. Nello stesso anno è approvata, dopo ben sette letture dalle Camere del Parlamento e dopo aver subìto il rinvio da parte del Presidente della Repubblica, la L , n. 183, cd. collegato lavoro, che, oltre ad operare un importante riforma della disciplina del lavoro, è intervenuta anche in ambito previdenziale, relativamente, tra l altro, al pensionamento per gli addetti a lavori usuranti, all ISEE, alla vigilanza in materia di legislazione sociale e al lavoro sommerso. Il processo di riforma del sistema pensionistico è proseguito, nel corso degli anni Duemila, con ulteriori interventi legislativi. Si segnalano in particolare le manovre economiche del 2011 (D.L. 98/2011 conv. in L , n. 111 e il D.L. 138/2011 conv. in L , n. 148) e la legge di stabilità 2012 (L , n. 183), che, a distanza di pochi mesi, operavano un irrigidimento dei requisiti per il diritto a pensione, nell esigenza, da un lato di contenere la spesa pubblica, stante anche la fase di crisi economica, e, dall altro, di assicurare la stabilità del sistema. Tali interventi sono coronati, infine, nel cd. decreto Salva Italia (D.L. 201/2011 conv. in L , n. 214) che costituisce l ultimo atto legislativo in materia e che ha il pregio di aver operato una semplificazione e uniformazione dei requisiti di accesso alle prestazioni e dei sistemi di calcolo, nel tentativo di porre rimedio alle disparità di trattamento tra fasce di età e categorie e di eliminare le situazioni di privilegio che si sono nel tempo venute a determinare. Si attua così il passaggio di tutti gli assicurati al sistema di calcolo contributivo e la progressiva elevazione dell età pensionabile, ancorata definitivamente alle variazioni della speranza di vita. A fondamento della nuova riforma, oltre al citato obiettivo di rendere il sistema più uniforme ed equo, vi è certamente anche la gravissima crisi economico-finanziaria (2) che ha investito il nostro Paese e la necessità di recuperare credibilità nei confronti delle istituzioni europee, le quali, a fronte della situazione del debito pubblico italiano, hanno imposto rigidissime misure di risanamento. (2) La crisi finanziaria ha avuto origine nel mercato statunitense dei mutui immobiliari nell estate del Il fallimento della banca d affari Lehman Brothers, nel settembre 2008, e i dissesti di altri operatori bancari, finanziari e assicurativi, hanno richiesto massicci interventi pubblici ed hanno determinato la rapida diffusione della crisi su scala mondiale, che si è estesa anche all economia reale (COVIP, Relazione per l anno 2008).

15 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z 21 Le pensioni rappresentano infatti circa la metà della spesa pubblica e circa il 15% del Prodotto interno lordo (PIL). L indubbia penalizzazione delle regole pensionistiche operata dal decreto, sia per i soggetti prossimi al pensionamento (che hanno visto mutare repentinamente i requisiti di accesso alle prestazioni), sia per le future generazioni di pensionati (che dovranno lavorare più a lungo per beneficiare di prestazioni di livello adeguato, ma comunque inferiore a quelle di cui hanno goduto le vecchie classi di pensionati), è stata considerata un «sacrificio» necessario per rendere il nostro sistema pensionistico coerente con la sostenibilità di bilancio, in condizioni aggravate dall attuale crisi economica-finanziaria. B) La riforma degli ammortizzatori sociali L altro aspetto del sistema di sicurezza sociale di fondamentale importanza è rappresentato dagli ammortizzatori sociali, cioè da quelle forme di tutela pubblica che intervengo, a sussidio del lavoratore, in caso di riduzione o perdita del lavoro. Pur necessitando di una drastica revisione, a lungo ci si è limitati ad interventi tampone, finalizzati soprattutto a fronteggiare la ricaduta sul piano occupazionale di crisi produttive aziendali o economiche, in particolar modo negli ultimi anni (3). L impatto della crisi economica sull occupazione è stato elevato. Nel mese di novembre 2009 l Italia aveva già raggiunto la cifra di 1 milione e mezzo di disoccupati che usufruivano di prestazioni a sostegno del reddito. Nel 2010 e nel 2011, in un quadro economico caratterizzato da notevoli difficoltà strutturali che si esprimono soprattutto nel disequilibrio del bilancio pubblico, il tasso di occupazione è continuato a decrescere, con una rilevante quota di disoccupazione giovanile. A febbraio 2013 il tasso di disoccupazione è pari all 11,6%, in aumento dell 1,5% su base annua (si raggiungono i 2,97 milioni di disoccupati); il tasso di disoccupazione di lunga durata risulta pari al 6,4%, rispetto al 4,8% di un anno prima. Il dato più allarmante riguarda i giovani: il tasso di disoccupazione è pari al 37,8%, in crescita del 3,9% nel confronto tendenziale. Nel quarto trimestre del 2012 i rapporti di lavoro conclusi ammontano a 3,2 milioni, a fronte di 2,3 milioni nuovi contratti (per lo più a tempo determinato e di breve durata) (CNEL, Notiziario sul mercato del lavoro, n. 2, aprile 2013). Dopo anni di attesa, con la L , n. 92, cd. legge Fornero, dal nome del ministro del lavoro del cd. governo dei tecnici, si realizza una riforma organica del nostro sistema di ammortizzatori sociali nell obiettivo di fornire una maggiore tutela dei lavoratori sul mercato. In particolare, la legge di riforma poi modificata dal successivo decreto crescita (D.L. 83/2012 conv. in L. 134/2012) opera una complessiva rivisitazione delle forme di sostegno del reddito previste dall ordinamento, introducendo un nuovo ed unico strumento contro il rischio di disoccupazione, l assicurazione sociale per l impiego (ASPI), in cui confluiscono l indennità di disoccupazione e, progressivamente, anche l indennità di mobilità; inoltre si opera una revisione degli attuali strumenti a sostegno del reddito in costanza di rapporto (le integrazioni salariali). La L. 92/2012, in un momento di difficilissima congiuntura economica, tenta di coniugare l esigenza di flessibilità delle imprese con quella di garantire la sicurezza dei lavoratori. Quest ultima è (3) L intervento «tampone» è stato attuato con il D.L. 185/2008 conv. in L. 2/2009, con il D.L. 5/2009 conv. in L. 33/2009, con il D.L. 78/2009 conv. in L. 102/2009 e con la L. 191/2009. Le successive manovre economiche e leggi di stabilità, del 2011 e del 2012, hanno poi stanziato le risorse necessarie a prorogare le misure adottate con i precedenti provvedimenti.

16 22 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale concepita secondo il modello della cd. flexicurity, sostenuta dalle istituzioni europee: l intervento dello Stato deve essere finalizzato non più, o non soltanto, alla tutela del posto di lavoro, ma alla tutela del lavoratore sul mercato, sia con un sistema di ammortizzatori sociali, per quanto possibile universale, sia con più efficienti misure di politica attiva del lavoro, in modo da favorire la riqualificazione e la ricollocazione dei disoccupati. Obiettivi della riforma Fornero La legge di riforma interviene ad ampio raggio. In materia di flessibilità in entrata, si opera una revisione dei contratti di lavoro, con l obiettivo di rendere più dinamico il mercato del lavoro, soprattutto verso le fasce svantaggiate (a partire dai giovani), contrastando al contempo il fenomeno della precarizzazione della forza lavoro. Tra l altro, viene disincentivato il ricorso a determinate tipologie contrattuali, quali il contratto a tempo determinato e la collaborazione a progetto, che divengono più onerose per il datore di lavoro. In materia di ammortizzatori sociali, si persegue l obiettivo di garantire un ampliamento della copertura economica, estesa definitivamente a categorie di lavoratori in precedenza esclusi, e di rafforzare i legami tra strumenti di sostegno del reddito e misure di politica attiva del lavoro, in una prospettiva di universalizzazione e di rafforzamento delle possibilità di reimpiego dei disoccupati. In materia di flessibilità in uscita, si allenta la disciplina limitativa dei licenziamenti individuali, e in particolare di quelli per motivi economici, modificando il regime di tutela in caso di licenziamento ingiustificato, imperniato sull art. 18 dello Statuto dei Lavoratori. Dall insieme degli interventi dovrebbe derivare, da un lato, una maggiore attrattiva per gli investimenti produttivi, dall altro una maggiore mobilità e occupabilità dei lavoratori e, in definitiva, l aumento dell occupazione. Sennonché, gli obiettivi occupazionali che si prefiggeva la riforma, ad una prima valutazione, appaiono tutt altro che realizzati. Il perdurare della recessione e il timore che si prolunghi anche nei prossimi anni costituiscono un reale deterrente alla domanda di lavoro da parte delle imprese; l irrigidimento dal lato della flessibilità in entrata, effettuato dalla L. 92/2012 nell intento di combattere la precarietà, rischia tuttavia di determinare un ulteriore contrazione di posti di lavoro. Di conseguenza, con la costituzione di una nuova compagine governativa, in esito alle elezioni politiche di febbraio 2013, è stata evidenziata la centralità della questione occupazionale rispetto alla generale azione del Governo, prefigurando possibili correttivi alla L. 92/2012. Le innovazioni e gli interventi cui si è accennato nel 6 saranno più analiticamente esaminati nella Parte II del volume, cui, pertanto, si rinvia. 7. Tendenze del nostro modello sociale Gli interventi legislativi delineati mostrano abbastanza chiaramente come l evoluzione del nostro welfare sia decisamente influenzata da fattori ed esigenze contingenti. Ciononostante è possibile individuare una chiara tendenza verso le seguenti modificazioni strutturali del nostro sistema di sicurezza sociale: transizione progressiva dal modello di welfare esclusivamente pubblico ad un sistema di welfare mix, in cui alcuni servizi sono erogati, unitamente o in alternativa al soggetto pubblico, dai privati, con l effetto (auspicato) di aumentare l efficienza del sistema e innalzare complessivamente il livello di protezione sociale;

17 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z 23 abbandono di una politica sociale basata sull offerta indifferenziata di prestazioni e servizi (omogenea per individui e per aree geografiche), non più sostenibile data la scarsezza delle risorse pubbliche, per orientarsi sempre più verso «misure flessibili, ritagliate sulle esigenze delle comunità territoriali e gestite con efficienza a livello locale» (Libro Bianco sul welfare, Proposte per una società dinamica e solidale, Min. Lav., Roma, 2003); graduale passaggio dal modello di welfare al cd. workfare che va determinando «un vero e proprio cambio di paradigma nella concezione stessa dello stato sociale e nell individuazione dei dispositivi e degli strumenti di politica del lavoro» (Segretariato generale del Ministero del Lavoro, Welfare to work: un quadro della normativa comunitaria, nazionale e regionale in materia di offerta congrua, ottobre 2008). Tale modello non prefigura tanto la riduzione dei livelli assistenziali quanto piuttosto subordina, in coerenza con l obiettivo europeo dell innalzamento dell occupazione, l erogazione di prestazioni pubbliche ad un atteggiamento attivo da parte dei beneficiari nella ricerca di una nuova occupazione e ad una serie di interventi finalizzati a promuovere la loro adattabilità al mercato del lavoro. In un sistema sociale basato sul modello di workfare la condizione lavorativa appare più competitiva rispetto alla dipendenza dai sussidi. Sono utilizzati in modo integrato strumenti di politica passiva e attiva del lavoro «al fine di contemperare l esigenza di ammortizzare il disagio sociale del disoccupato mediante l erogazione di misure di sostegno al reddito con l esigenza di elevare in via preventiva la professionalità e le competenze della forza lavoro, adeguandola alla domanda del mercato e favorendo l incontro tra domanda e offerta di lavoro». L attuale modello sociale nel corso del tempo ha manifestato notevoli disfunzioni, sprechi e costi. È necessario, pertanto, transitare verso un nuovo modello, di cui sia certa la sostenibilità finanziaria. L assetto normativo di tale sistema deve prevedere che lo Stato svolga a livello centrale compiti di regia e indirizzo. Ferme restando, quindi, le esigenze di universalità e di uguaglianza di trattamento del modello sociale, si prefigura soprattutto un diverso ruolo del soggetto pubblico che «invece di essere il monopolista della erogazione è chiamato a determinare le linee guida degli interventi e assicurare il controllo sulla qualità dei servizi» (4). Il nostro sistema di protezione sociale dovrà divenire sempre più universale, selettivo e personalizzato. La caratteristica che definisce il nuovo modello di welfare è quella dell universalismo selettivo. Tale formula, che si oppone a quella dell universalismo assoluto propria del modello tradizionale, sintetizza l esigenza di selezionare i beneficiari delle prestazioni per tener conto delle possibilità di spesa al fine di garantire la sostenibilità nel tempo dei livelli di protezione. Tutti i cittadini hanno, in linea di principio, diritto di accedere ai servizi pubblici che però sono erogati in base ad un criterio di priorità. (4) Dal Libro bianco sul futuro del modello sociale, 2009.

18 24 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale Cronologia 1700 Sistema dell autoprotezione: nascono e si diffondono le società di mutuo soccorso e le casse di risparmio Furono istituite a Torino e Venezia le prime società di mutuo soccorso rispettivamente per la categoria dei calzettai e dei tipografi; a Torino nel 1840 fu istituita la Società generale degli operai 1800 Nel periodo liberale lo Stato ha un atteggiamento neutrale disinteressandosi delle problematiche connesse al lavoro e ai bisogni degli indigenti, che sono amplificati dal fenomeno di industrializzazione e urbanizzazione e che, malgrado ciò, restano sostanzialmente affidati alla carità e alla beneficenza privata Fine del secolo XIX Si afferma la teoria del rischio professionale i datori di lavoro hanno l obbligo di assicurare i lavoratori per il solo fatto di svolgere un attività economica e di guadagnare con il lavoro di terzi tale teoria giustificò l intervento dello Stato nel rapporto privato di lavoro L , n. 80 Si rende obbligatoria per i datori di lavoro del settore industriale l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro tale legge segna simbolicamente la nascita del nostro sistema previdenziale ed anche del diritto della previdenza sociale il sistema previdenziale si organizza e si svilupperà sulla forma della assicurazione sociale L , n. 350 È istituita la Cassa nazionale per l assicurazione contro la vecchiaia e l invalidità degli operai, organizzata secondo una forma volontaria di contribuzione alla quale partecipava anche lo Stato 1917 È introdotta l assicurazione obbligatoria contro gli infortuni in agricoltura e l assicurazione obbligatoria per l invalidità e la vecchiaia per i lavoratori addetti agli stabilimenti ausiliari 1919 È istituita l assicurazione contro la disoccupazione ed è resa obbligatoria l assicurazione per l invalidità e la vecchiaia Fascismo Con l organizzazione dei rapporti economici sulla base del corporativismo la legislazione sociale ha un certo sviluppo prevale comunque il modello della solidarietà corporativa (affidata alle categorie produttive) e l azione dello Stato persegue, in realtà, lo scopo di controllare la conflittualità sociale, indotta dalla povertà e dall emarginazione, per ragioni di ordine pubblico e per preservare la forza produttiva in nome della potenza della Nazione (per motivi bellici) 1927 Viene emanata la Carta del lavoro, che aveva l intento di coordinare e di unificare gli istituti di previdenza, si sviluppano forme di previdenza per singole categorie professionali (le Casse) è istituita l assicurazione contro la tubercolosi e l assicurazione contro gli infortuni viene estesa anche alle malattie professionali 1934 È istituita una specifica forma di tutela del carico di famiglia mediante la corresponsione degli assegni familiari 1935 Si generalizza il principio di automaticità delle prestazioni previdenziali

19 Capitolo 1 Fondamento ed evoluzione della previdenza sociale Z Le assicurazioni sociali sono trattate nel codice civile con norme apposite (artt ss.), salva l applicazione in via residuale della disciplina propria dell assicurazione privata 1943 La gestione della tutela in caso di malattia comune è affidata ad un unico ente (INAM) per i lavoratori dell industria, del commercio e dell agricoltura 1948 È promulgata la Costituzione dello Stato repubblicano si afferma la concezione dello Stato sociale (welfare State) e della solidarietà sociale la materia della previdenza e assistenza sociale è «costituzionalizzata» Il legislatore cerca di dare attuazione ai precetti costituzionali mediante l estensione della tutela previdenziale a tutte le categorie di lavoratori (non solo subordinati), l integrazione ad un certo importo minimo di tutte le pensioni (cd. integrazione al minimo) e l introduzione di apposite prestazioni per i cittadini bisognosi (come la pensione sociale per gli ultrasessantacinquenni privi di reddito o le pensioni per gli invalidi civili) L , n. 833 È istituito il Servizio sanitario nazionale per la tutela della salute «come fondamentale diritto dell individuo e interesse della collettività», rivolto a tutta la popolazione, senza distinzione di condizioni individuali o sociali, e garantito dallo Stato, dalle Regioni e dagli enti locali territoriali rappresenta una delle più complete ed eclatanti realizzazioni del modello di sicurezza sociale e di tutela universale D.Lgs , n. 124 Nasce la previdenza complementare (privata) che deve fornire prestazioni destinate ad integrare quelle erogate dal sistema previdenziale pubblico per innalzare il livello generale di tutela L , n. 335 Viene varata un importantissima riforma del sistema pensionistico per le necessità di contenimento del disavanzo pubblico imposte dalla partecipazione dell Italia all Unione Europea (cd. parametri di Maastricht) la tutela resta universale ma il suo livello si riduce (si passa dalla pensione retributiva, commisurata alle ultime retribuzioni godute dal lavoratore, alla pensione contributiva basata sui contributi versati in tutta la vita lavorativa) per compensazione, si cerca di far decollare la previdenza complementare D.Lgs , n. 38 Viene completamente riformata l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, ampliando il livello complessivo di tutela è estesa anche a categorie di lavoratori prima non contemplate (dirigenti, parasubordinati etc.), copre nuovi rischi (infortunio in itinere) e muta il meccanismo dell indennizzo dell inabilità (prima era basato sulla perdita della capacità di guadagno ora prevalentemente sul danno biologico) L , n. 328 Si riforma l assistenza sociale che è riorganizzata come «sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali» con ampia fascia di copertura dei destinatari degli interventi ed il coinvolgimento di diversi soggetti in un ruolo attivo (Stato, Regioni e enti locali, terzo settore)

20 26 Z Parte prima Previdenza sociale e rapporto previdenziale L , n. 243 Si delega il Governo ad emanare decreti legislativi in materia pensionistica e nel settore della previdenza pubblica, per il sostegno alla previdenza complementare e all occupazione stabile e per il riordino degli enti di previdenza ed assistenza obbligatoria D.Lgs , n. 252 Si riforma la previdenza complementare il sistema previdenziale italiano assume definitivamente la configurazione a tre pilastri di cui quello attuato con le forme pensionistiche complementari costituisce una parte fondamentale per rendere sostenibile la spesa pensionistica a carico del bilancio dello Stato e per garantire ai lavoratori trattamenti pensionistici rispondenti all art. 38 Cost L , n. 247 In attuazione del cd. Protocollo welfare si modificano ulteriormente le regole del sistema pensionistico, fissando nuovi requisiti di accesso per le prestazioni di vecchiaia e di anzianità D.L. 112/2008 conv. in L , n. 133 D.L. 78/2010 conv. in L , n. 122 L , n. 183 cd. collegato lavoro Manovre economiche 2011 (D.L. 98/2011 conv. in L. 111/2011 e D.L. 138/2011 conv. in L. 148/2011) Legge di stabilità 2012 (L. 183/2011) Decreto Salva Italia (D.L. 201/2011 conv. in L. 214/2011) Riforma Fornero (L , n. 92, modif. dal D.L. 83/2012 conv. in L. 134/2012) La manovra economica (cd. d estate) introduce diverse novità in campo economico e sociale, tra cui rileva l eliminazione del divieto di cumulo pensione-redditi Si attua una miniriforma delle pensioni: sono introdotte nuove decorrenze per l accesso al trattamento pensionistico ed è definito un meccanismo di adeguamento dell età pensionabile, l età pensionabile per le lavoratrici del settore pubblico è elevata e parificata a quella degli uomini Il provvedimento interviene relativamente, tra l altro, al pensionamento per gli addetti a lavori usuranti, all ISEE e alla vigilanza in materia di legislazione sociale e al lavoro sommerso Si introducono ulteriori modifiche in campo pensionistico è elevata l età pensionabile delle lavoratrici del settore privato ed è anticipata l entrata in vigore del meccanismo di adeguamento del requisito anagrafico per il diritto a pensione Sono prorogate alcune misure in materia di ammortizzatori sociali Si prevede un ulteriore elevazione dell età pensionabile Sono prorogate alcune misure in materia di ammortizzatori sociali Viene attuata una complessa riforma del sistema pensionistico, che persegue obiettivi di equità e solidarietà sociale e che mira ad eliminare le disparità tra le diverse generazioni e categorie di lavoratori Si realizza un epocale riforma degli ammortizzatori sociali nell obiettivo di fornire una maggiore tutela dei lavoratori sul mercato per la tutela dalla perdita del posto di lavoro è introdotta l assicurazione sociale per l impiego (ASPI), in sostituzione dell indennità di disoccupazione e, progressivamente, dell indennità di mobilità per la tutela dalla riduzione dell attività lavorativa si opera una revisione della cassa integrazione guadagni e si potenzia il sistema della tutela di natura privatistica (fondi bilaterali)