GOVERNO DELLA MONETA: AUTORITÀ E POTESTÀ

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1 FINANZA PRIVATA: REGOLE E CONTROLLI PROF. MARIA ROSARIA NADDEO

2 Indice 1 GOVERNO DELLA MONETA: AUTORITÀ E POTESTÀ L INTERESSE PUBBLICO ALLA TUTELA DEL RISPARMIO EVOLUZIONE DELL ASSETTO DELL ORDINAMENTO CREDITIZIO LA DISCIPLINA PUBBLICISTICA DELL INTERMEDIAZIONE MOBILIARE IL CONTROLLO PUBBLICO SULLE ASSICURAZIONI PRIVATE di 20

3 1 Governo della moneta: autorità e potestà La scienza economica individua la moneta come mezzo per gli scambi di ogni tipo, quale bene mobile assunto come unità di misura del valore legale di tutti gli altri beni, che si concretizza nella moneta metallica, coniata dal detentore della sovranità monetaria (lo Stato e dal 2001 l UEM e per essa la BCE) e dai biglietti di banca rappresentativi della moneta, emessi generalmente dalla Banca centrale. L esistenza della massa monetaria (l insieme, di diversa origine, delle monete e dei biglietti circolanti o depositati) impone un governo pubblico della moneta, o meglio di tale liquidità, ai fini dell attuazione della politica monetaria. Successivamente al Trattato di Maastricht e alla realizzazione del SEBC (Sistema europeo delle Banche Centrali), del quale fanno parte diverse Banche centrali nazionali unitamente alla nuova Banca Centrale Europea (BCE), la sovranità monetaria del nostro Paese si è pressoché totalmente trasferita a questo organismo sopranazionale a base federale con sede a Francoforte. Questa politica monetaria, ormai parzialmente realizzata a livello comunitario, non può che influire pesantemente sulle politiche di bilancio e sull intera finanza pubblica interna, nonché sulle riserve valutarie di ciascuno dei Paesi aderenti, nelle quali mantiene un andamento vistosamente decrescente il peso delle riserve auree (passato dal 50 al 10 per cento nel trentennio successivo all abolizione 1971 della convertibilità oro-dollaro); infatti, in deroga ad un accordo CEE del 1979, che prescriveva un proporzionale deposito aureo, nel 2004 si è convenuto di permettere lo smobilizzo graduale delle riserve in oro, in modo da realizzare entrate straordinarie e una tantum anche per questa via. Questa scelta è stata frenata, almeno per l Italia, soltanto dall aumento del prezzo internazionale dei metalli nobili, che ha raggiunto, per l oro, il 50 per cento nell ultimo quinquennio, rivalutando il portafoglio dei Paesi detentori. Ma il peso economico delle riserve auree fino a venticinque anni fa uno dei simboli di potenza delle nazioni è oggi assai ridotto, per non dire minimo. Lo Stato nazionale poteva intervenire a correzione dell economia attraverso due strumenti fondamentali: la politica monetaria e la politica fiscale. Si può definire la prima come l insieme di strumenti a disposizione delle autorità monetarie, tipicamente le Banche centrali, per regolare i tassi d interesse e, attraverso questi, la quantità di moneta che circola nell economia. Valutata correttamente la domanda di denaro che si stima corrispondente agli attesi livelli di attività economica, la scelta dei tassi da applicare e la manovra di 3 di 20

4 immissione o ritiro delle riserve influenzano la massa circolante nella direzione che si è prefissata la Banca centrale. Si definisce espansiva una politica monetaria che, attraverso la riduzione di tassi d interesse, voglia stimolare l offerta di moneta dalle banche alle imprese, e quindi gli investimenti e la produzione di beni e servizi. Al contrario, si definisce restrittiva una politica monetaria che, attraverso l aumento dei tassi d interesse, riduca l offerta di denaro e quindi renda meno conveniente investire e produrre, realizzando così quell obiettivo deflazionistico a cui la manovra tende. In realtà se l efficacia di tale sistema non può essere messa in discussione quando ha ad oggetto fini restrittivi e deflazionistici (con effetti che però si estendono negativamente pure ai consumi ed all occupazione), lo stesso non può affermarsi con altrettanta sicurezza quando l obiettivo finale è l espansione dell economia, per stimolare la quale la riduzione del costo del denaro e la disponibilità di fondi per gli investitori non bastano affatto, se non si accompagnano a sicure aspettative di crescente consumo interno o per l esportazione e quindi ricavi netti elevati per l imprenditore, fattori questi che dipendono da numerose variabili, anche psicologiche. La politica monetaria permissiva non genera perciò effetti automatici come quella restrittiva, costituendo solo una delle condizioni per lo sviluppo. Gli obiettivi perseguiti dal SEBC sono enunciati nel Trattato (art. 105) e ripresi nello Statuto (srt. 2). In particolare, tramite la gestione della politica monetaria, il Sistema ha anche il compito di: svolgere le operazioni sui cambi, in linea con quanto stabilito dal Consiglio in conformità alle disposizioni dell art. 109 del Trattato; detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri; promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento; contribuire ad una buona conduzione delle politiche perseguite dalle competenti autorità per quanto riguarda la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e la stabilità del sistema finanziario. Il compito sicuramente più visibile nell esperienza della BCE è sancito dal primo comma dell art. 105 del Trattato, nel quale si prevede che l autorità sopranazionale debba assicurare, appunto, il mantenimento della stabilità dei prezzi, assumendo così il ruolo di decisore esclusivo delle questioni relative alle politiche monetarie chiamate a garantire tale stabilità. Ciò significa che nessun altro organo comunitario o nazionale può ingerirsi in quella materia: è quanto, del resto, afferma l art. 107 del Trattato che, nel ribadire la completa indipendenza della BCE espressamente vieta alla stessa, nonché a qualsiasi Banca centrale di accettare istruzioni da altre istituzioni della UE o dai governi o da qualsiasi altro organo degli Stati membri, fissando anche per questi ultimi, 4 di 20

5 paletti rigidi quanto all eventuale loro volontà di influenzare i membri degli organi decisionali della BCE e delle Banche centrali nazionali nell assolvimento dei loro compiti. Il Patto di stabilità, costituito da un pacchetto di provvedimenti, prevede, in particolare, che i Paesi evitino eccessivi disavanzi pubblici, si impegnino a mantenere il proprio bilancio in equilibrio o in leggero avanzo, e in più, favoriscano una più forte integrazione nel coordinamento delle politiche economiche conseguentemente alla loro partecipazione al mercato unico. Se altri sistemi economici vedono affiancate autorità monetarie e finanziarie che concorrono alla realizzazione di condizioni di sviluppo non inflazionistico, nell UEM i due comportamenti operano su piani diversi l uno sopranazionale, l altro rimesso alle politiche interne. In questa prima fase di vita dell unione monetaria l andamento dell economia europea è stato insoddisfacente rispetto a quello di altri grandi Paesi. Infatti l unione monetaria ha comportato l impossibilità di effettuare politiche monetarie congiunturali nel caso di recessioni che colpissero in modo asimmetrico i diversi paesi aderenti, cui si è aggiunta una carenza di strumenti adeguati a livello di politiche fiscali. Resta in capo alle singole autorità nazionali la competenza in materia di vigilanza sui sistemi bancari e sui mercati finanziari, ferma restando la supervisione in capo al SEBC. Alla luce dei cambiamenti in corso nel mercato bancario e, più in generale di quello finanziario, che mostrano la tendenza delle istituzioni bancarie ad assumere dimensioni sempre più rischiose, dovranno essere rafforzati i compiti in materia di supervisione bancaria in capo al SEBC. Per l esistenza di un comprovato collegamenti tra la politica monetaria e la vigilanza sul credito, si avverte sempre di più l esigenza di giungere ad un sistema in grado di perseguire la stabilità dei prezzi, ma al tempo stesso pronto ad adottare altri interventi se necessario. Attualmente la funzione di vigilanza resta ancora saldamente attribuita alle singole Banche centrali. A ciò si aggiunge il ruolo di tesoriere della Pubblica Amministrazione, con l unica limitazione, prevista dal Trattato di Maastricht, di non concedere finanziamenti, sia alle amministrazioni centrali che a quelle periferiche. Le tesorerie possono, quindi, esclusivamente incassare i versamenti a favore dello Stato ed eseguire pagamenti per conto dello stesso. In Italia alla Banca centrale spetta poi l affidamento all IPZS (Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato) della stampa di banconote in euro e del conio delle monete col retrofaccia 5 di 20

6 nazionale, nonché la raccolta e l elaborazione delle statistiche monetarie e finanziarie, anche se è la BCE che dovrà successivamente studiare le stesse, congiuntamente a quelle provenienti dagli altri Paesi, al fine di conoscere le cifre aggregate per l intera area della cosiddetta Eurolandia. In conclusione, mentre la politica monetaria è ormai competenza esclusiva della BCE, la politica fiscale e di bilancio e la funzione di vigilanza prudenziale restano in capo alle autorità nazionali, con tutte le polemiche che tale assetto così raggiunto ha innescato: alcuni ritengono che si debba nuovamente affidare ai singoli Stati decisioni in materia di governo della moneta per evitare potenziali contrasti tra i governatori delle Banche centrali; altri sostengono, invece, che si debba rafforzare l autorità politica centrale, in particolare accentrando anche la politica finanziaria. 6 di 20

7 2 L interesse pubblico alla tutela del risparmio Che sia di interesse dello Stato il compito di accrescere la fiducia popolare nel risparmio, non solo incoraggiando l espansione dell attività delle banche, ma perfino organizzando una propria rete di raccolta capillarmente diffusa sull intero territorio nazionale, sembra oggi cosa normale, ma così non era a fine 800, al tempo della lucida analisi sostenuta da un uomo nuovo della Destra storica, Quintino Sella che riconobbe e sostenne la necessità che fosse un amministrazione pubblica capillare (a quel tempo postale) a darsi carico di raccogliere il denaro nella forma di deposito, come già avveniva nei Paesi europei più moderni, intuendo l opportunità di uno specifico intervento pubblico volto a incentivare e tutelare il risparmio, quale risorsa necessaria per la crescita economica e civile della giovane nazione italiana. Gli obiettivi di incoraggiamento al risparmio, di protezione dei depositi e di primitiva tutela del risparmiatore, che avevano guidato la battaglia politica per l introduzione delle Casse di risparmio postali, non si rinvengono però negli altri interventi legislativi di poco successivi. La disciplina comune a tutte le imprese si rinveniva all epoca nel Codice di commercio del 1882, e bisognerà aspettare i provvedimenti del 1926 per aver una prima normativa organica dedicata sia al settore monetario e creditizio sia alla tutela del risparmio. Fu poi la politica dirigista del regime fascista ad elaborare un complesso armonico e coordinato di strumenti, ed a rendere possibile un controllo pubblico ed una integrale previsione normativa dell attività di raccolta del risparmio e di erogazione del credito: il RDL 375/1936, convertito con legge 7 marzo 1938, n. 141, meglio noto come legge bancaria, ha retto pressoché immutato per oltre cinquant anni. L entrata in vigore della Costituzione repubblicana, che pure enunciava agli artt. 41 e 47 nuovi e fondamentali principi in materia economica e bancaria, non determinò, infatti, un mutamento di indirizzo nella politica legislativa in materia creditizia. Occorre però soffermarsi sull interpretazione data dalla dottrina a quell art. 47 della Costituzione, ancora oggi fondamento del nostro ordinamento creditizio che stabilisce che: La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina coordina e controlla l esercizio del credito. L art. 47, evidenziando l inerenza al pubblico interesse dell attività finanziaria privata, costituisce in pratica la giustificazione costituzionale della funzione di vigilanza pubblica sull esercizio dell attività d impresa degli intermediari che svolgono siffatta attività. La tutela del valore del risparmio, inteso come valore economicamente e socialmente rilevante, rientra infatti nei compiti della Repubblica, la 7 di 20

8 quale persegue tale obiettivo controllando l intero ciclo finanziario (dalla formazione incoraggiata del risparmio attraverso imprese creditizie e finanziarie). La tutela deve essere intesa come sinonimo della difesa di stabilità monetaria, da perseguire come fine prioritario da parte della Banca d Italia e fattore fondamentale dell equilibrio economico costituzionalizzato (insieme ad altri fattori identificati negli artt. 10, 11, 81 e 4 della Costituzione). Essa si traduce in liquidità dedotta dal rapporto risparmio-credito. E stato constatato come l art. 41 riguardi soltanto l attività pubblica e privata e perciò solo una parte dell equilibrio economico generale perseguito, appunto, dall art. 47. C è chi ritiene che l impresa bancaria sia oggetto dell art. 41, che col terzo comma consente di incidere sullo statuto della banca, limitando, attraverso il vincolo dell utilità sociale, l esercizio dell impresa bancaria. La tutela del risparmio deve essere vista come strumentale al perseguimento dell obiettivo di un esistenza libera e dignitosa dell individuo, in attuazione dell art. 2 della Costituzione. Storicamente la gestione della politica monetaria e creditizia non poté che essere fortemente influenzata da una penetrante attività di indirizzo politico-economico da parte dello Stato. L espressione Repubblica contenuta nell art. 47 equivale al soggetto titolare dei poteri di governo del credito, cioè alla Banca centrale, il cui Governatore costituisce, perciò, l organo costituzionale necessario per regolare la funzione di governo della moneta e di coordinamento del credito. Il trattato di Maastricht, imponendo come obiettivo principale all allora futura Banca Centrale Europea la realizzazione della stabilità monetaria e prevedendo solo in via subordinata un intervento a sostegno dell economia dell Unione, recepisce proprio l intento di quella corrente dottrinaria che ricercava nell art. 47 della Cost. un obiettivo esterno: il mantenimento del valore della moneta. La tutela del risparmio svolge un ruolo centrale nell ordinamento poiché è, in ultima analisi, uno dei mezzi più efficaci per lo sviluppo dell economia: la ricchezza eccedentaria dei risparmiatori si convoglia sotto forma di investimenti al settore deficitario delle imprese, che alimentano la crescita del sistema economico. Per lungo tempo, tuttavia, i risparmiatori si sono limitati a depositare i propri risparmi presso le banche che provvedevano autonomamente a reinvestirli sopportando i rischi del buon andamento degli investimenti. Solo successivamente, nella fase del risparmio consapevole, i privati hanno iniziato ad interessarsi direttamente ad effettuare scelte in merito al collocamento dei propri risparmi. E stata quindi avvertita la necessità di introdurre forme di controllo anche nel settore del mercato mobiliare, sia per colmare la disparità di trattamento tra le banche (già soggette alla 8 di 20

9 vigilanza della Banca d Italia), sia per garantire la stabilità e la correttezza degli altri intermediari finanziari. Si giunse così alla ricordata istituzione della Consob ( ) le cui funzioni di vigilanza sono andate sempre aumentando ed articolandosi. La L. 77/83 ha sottoposto al controllo della Consob ogni forma di sollecitazione del pubblico risparmio diretta all investimento in valori mobiliari, mentre la legge 1/91 ha stabilito la riserva di attività di intermediazione mobiliare per le società di intermediazione mobiliare (SIM) e ne ha ancora una volta affidato il controllo alla Consob. Infine con il D.Lgs. 415/96, in attuazione degli orientamenti comunitari, si è provveduto alla privatizzazione dei mercati regolamentati ed all attribuzione della gestione degli stessi ad apposite Società di Gestione del Risparmio (SGR), aventi forma di s.p.a. e sottoposte al controllo della Consob. Costituiscono i principali riferimenti normativi in materia il Testo Unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (D. LGS. 58/98) e il Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia. Le funzioni vengono, quindi, ripartite tra Banca d Italia e Consob, cui si affiancano in ragione delle rispettive competenze, ISVAP, COVIP e Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. 9 di 20

10 periodi. 3 Evoluzione dell assetto dell ordinamento creditizio Nell evoluzione storica della legislazione bancaria, di suole distinguere grosso modo tre Il primo periodo risale dall Unità d Italia (1861) al 1926, anno dell emanazione della prima legge bancaria ; un secondo periodo inizia a decorrere dalla seconda legge bancaria (1936) e giunge fino all emanazione del Testo Unico bancario (1993); un terzo periodo, caratterizzato da un intenso processo di rinnovamento, è quello dell ultimo decennio, che parte dalla predisposizione di un Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (D. LGS. 1 settembre 1993, n. 385, in vigore dal 1 gennaio 1994-TUB) e comprende il recepimento di diverse direttive comunitarie nella materia. L inizio è caratterizzato dall assenza di una disciplina speciale dell attività bancaria, ma per alcuni settori creditizi, c.d. specializzati, come ad esempio quelli del credito fondiario e del credito agrario, ma anche per determinati tipi di aziende, quali le Casse di risparmio e i Monti di pegno, furono predisposti appositi testi normativi. Sottoposto ad un penetrante controllo, poi, fu l esercizio, da parte di sei importanti banche, del potere di emettere carta moneta, risalente all epoca preunitaria. L erede Stato italiano portò successivamente gli istituti di emissione a tre (1893). Nello stesso anno (1893) venne costituita, con statuto approvato con regio decreto, la Banca d Italia in forma di società per azioni. Essa nasceva dalla fusione tra le banche d emissione aventi struttura societaria che, precedentemente, erano confluite nella Banca Nazionale del Regno d Italia e da un ulteriore aggregazione di imprese bancarie. Se è vero che per una parte importante delle attività bancarie già esistevano, in quegli anni, precisi controlli pubblici (importante è il TU del 1910) è comunque altrettanto vero che le banche potevano essere liberamente costituite ed assolutamente libero era pure l esercizio dell attività bancaria. Ciò comportò il moltiplicarsi incontrollato del numero delle banche ed la conseguente crisi delle stesse, sia per l inadeguatezza degli strumenti patrimoniali di cui erano dotate, sia la loro stretta connessione tra il proprio capitale e quello delle imprese debitrici. Con RDL 7 settembre 1926, n e RDL 6 novembre 1926, n. 1830, venne introdotto nel nostro ordinamento la prima legge generale per le imprese bancarie, allo scopo di realizzare quel risanamento del settore bancario, che costituiva il necessario completamento del risanamento 10 di 20

11 monetario, perseguito anche con l unificazione completa degli istituti di emissione avvenuta con RDL 6 maggio 1926, n. 812, con il quale si riconosceva finalmente alla sola Banca d Italia la facoltà di emissione dei biglietti di banca. Essa venne individuata quale struttura di vertice a cui affidare la vigilanza bancaria. Nell attività di vigilanza rientrava il compito di esaminare le situazioni periodiche ed i bilanci delle imprese ed il potere di svolgere inchieste. Venne attribuito, invece, all allora Ministero delle finanze il potere di autorizzare l ingresso sul mercato di nuove imprese bancarie, l apertura di nuove filiali, la fusione tra aziende e la revoca dell autorizzazione. Risale a tale periodo la distinzione tra istituti ed aziende di credito e il vincolo del limite di fido, che consisteva in un rapporto determinato dall ammontare complessivo degli affidamenti che le banche avrebbero dovuto concedere ed il patrimonio dell impresa. Tutto ciò a conferma che scopo dei controlli pubblici sulle imprese bancarie fu soltanto la realizzazione di un mercato bancario che fosse quanto più possibile stabile ed efficiente. Con la successiva legge del 1936 furono definiti con chiarezza anche gli scopi, i mezzi e i limiti dell intervento pubblico sull ordinamento bancario. E indispensabile tener conto della realtà economica e politica del Paese in quel periodo storico. Il regime fascista si stava avviando sempre più verso un modello di organizzazione dell economia fortemente accentrato e si assisteva ad una crescente pubblicizzazione del settore bancario. Tra le vicende che si verificarono dopo l istaurazione della dittatura totalitaria ( ), grande rilievo ebbero la maggiori banche italiane che avevano finanziato lo sviluppo industriale italiano e che vennero travolte dalla crisi degli anni 30. Tra le principali novità apportate dal RDL 375/26, convertito nella legge 7 marzo 1938, n.141, meglio nota come legge bancaria e che si struttura come una legge del controllo sia sulle banche che sul mercato creditizio nel suo complesso, si ricorda la distinzione tra enti raccoglitori di risparmio a breve termine (aziende di credito) ed enti raccoglitori di risparmio a medio e lungo termine ( istituti di credito), che venivano assoggettati ad una diversa disciplina; l attribuzione del controllo sull attività bancaria ad un Comitato di ministri, composto dal Capo del governo e dai ministri economici, alle cui dipendenze venne posto un organo burocratico denominato Ispettorato per la difesa del risparmio e per l esercizio del credito, a capo del quale era il Governatore della Banca d Italia, con poteri ampiamente discrezionali; il riconoscimento alla struttura societaria della Banca d Italia della natura di ente di diritto pubblico, con funzione di tramite tra governo e sistema bancario. L organizzazione introdotta dalla legge bancaria si differenzia nettamente da quella 11 di 20

12 prevista dalla precedente legge del 1926: il controllo sulle imprese bancarie non è più attribuito al binomio Ministro delle finanze-banca d Italia, ma ad un organo burocratico (l Ispettorato soppresso nel 1944) alle dipendenze di un organo politico. La mancanza di un adeguata struttura operativa dell Ispettorato fece sì che la vigilanza sul sistema bancario rimanesse affidata alla Banca d Italia, che la esercitò anche attraverso i propri uffici periferici. Agli organi di vigilanza fu riconosciuto un potere fortemente discrezionale, di regolare l ingresso delle imprese sul mercato, di controllare la loro struttura e la loro espansione sul territorio, oltre a quello di fissare penetranti limiti alla loro gestione. Alla duplice autorizzazione (alla costituzione e all inizio dell attività) si accompagnava, infatti, l approvazione degli statuti e la successiva autorizzazione all apertura di sportelli, attuando in sostanza un riscontro anche qualitativo oltre che quantitativo sull accesso. Il DLCP 691/1947 istituì il tuttora esistente CICR (Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio), presieduto dall allora Ministro del tesoro e composto oggi anche dal Ministro delle attività produttive, da quello delle Politiche agricole e da quello delle Infrastrutture e dei trasporti, la cui competenza si estende all alta vigilanza in materia di tutela del risparmio e di esercizio della funzione creditizia e valutaria. Lo stesso provvedimento assegnò le funzioni dell Ispettorato alla Banca d Italia. L assetto del sistema creditizio è rimasto invariato sino ai primi anni 80, in conseguenza della mutata situazione economica. In quel periodo cominciò ad apparire evidente che era necessario per le banche operare un processo di despecializzazione istituzionale ed operativo, che permettesse loro, attraverso il mutuo riconoscimento, di rendersi maggiormente competitive. Altro fattore che ha contribuito al cambiamento è stato l avvio del processo di riassetto delle partecipazioni detenute dallo Stato nel settore creditizio. Con legge 30 luglio 1990, nota come legge Amato, gli istituti di credito di diritto pubblico furono trasformati in società per azioni e successivamente lo Stato cedette alcuni grandi banche controllate dal settore pubblico. Infine è da sottolineare come fattore di cambiamento la necessità di recepire le numerose direttive comunitarie in materia, in particolare la prima e la seconda direttiva (Dir. CEE 77/780 e Dir. CEE 89/646) che eliminando i poteri discrezionali di cui godevano le autorità creditizie nel rilasciare l autorizzazione all esercizio all attività bancaria, ponevano le basi per un ampia liberalizzazione del mercato bancario. 12 di 20

13 La prima direttiva configurava l autorizzazione all esercizio dell attività bancaria come un atto dovuto al ricorrere di requisiti oggettivi. Con l attuazione della seconda direttiva, invece, con il D.LGS 14 dicembre 1992, n. 481 si è affermato anche in Italia il principio dell home country control, cioè di controllo rimesso al Paese d origine della banca. Esso si basa sulla c.d. licenza unica : l autorizzazione all esercizio dell attività bancaria rilasciata dalle autorità di vigilanza di ciascun Paese comunitario vale come autorizzazione all esercizio delle attività, purché consentite nel Paese d origine, sull intero territorio comunitario (c.d. principio del mutuo riconoscimento). La legge 2 gennaio 1991 n. 1 che istituì le Società di Intermediazione Mobiliare (SIM), riconosceva agli enti creditizi la possibilità di svolgere tutte le attività di intermediazione. Inoltre, con provvedimento del CICR,nel 1993, cadde un altro principio: quello della separatezza tra banche ed imprese industriali. Le banche ora potevano investire in partecipazioni somme non superiori al 15 per cento del capitale dell impresa partecipata e non potevano detenere una quota maggiore del 15 per cento. Maggiori limiti erano previsti per taluni enti o gruppi. Il TUB fissa, inoltre, i cardini del nuovo ordinamento. Esso introduce pienamente la banca c.d. universale, intesa come banca non soggetta a limiti legislativi di specializzazione. Altro elemento essenziale del TUB è la volontà di incidere sul rapporto tra le banche e le imprese non bancarie, coordinando strumenti già esistenti e introducendone di nuovi. In questi ultimi anni si sono verificate nel mercato finanziario, e in quello bancario, in particolare, vicende di notevole rilevanza anche sul piano istituzionale, prima fra tutte la prosecuzione del processo di privatizzazione delle società bancarie nelle quali si erano trasformate le banche pubbliche. Alcune marginali modifiche ad altre disposizioni del TUB sono derivate anche dal D.LGS. 213/1998 che ha previsto disposizioni speciali per le banche in seguito all introduzione dell euro. Infine di recente ulteriori cambiamenti sono stati apportati in conseguenza di una serie di decreti legislativi che hanno riformato il diritto societario e il TUB oltre che il Testo Unico dell intermediazione finanziaria. Il TUB attribuisce funzioni di vigilanza non solo alla Banca d Italia, ma anche al Ministero dell economia e delle Finanze e al CICR. In particolare quest ultimo può emanare anche direttive generali cui la Banca d Italia di deve uniformare e decide eventuali reclami presentati avverso i provvedimenti della Banca d Italia. 13 di 20

14 Una complicazione sembrerebbe derivare dagli assetti proprietari della Banca Centrale: nel lontano 1893 essa ha assunto la forma di società anonima, i cui maggiori azionisti sono proprio alcune delle principali banche italiane. Successivamente, trasformata in istituto di diritto pubblico (1936), la forma societaria non è mutata per cui sarebbe ipotizzabile un conflitto d interessi, che vede dei controllati che nominano i controllanti, ed in particolare il Governatore. La funzione di vigilanza si articola nelle tre forme della vigilanza informativa, ispettiva e regolamentare ed è finalizzata al perseguimento degli obiettivi indicati all art. 5 TUB. Tra i soggetti vigilati rientrano, oltre alle banche, le SIM, le SGR, le SICAV (Società di Investimento a Capitale Variabile) e i fondi comuni. I provvedimenti che possono essere adottati da questa autorità sono riconducibili a tre categorie: i regolamenti ( atti generali e astratti, da adottare nei casi previsti dalla legge e nel rispetto delle direttive del CICR, la cui violazione inficia anche gli atti posti in essere nei confronti di terzi); le istruzioni (atti amministrativi generali, vincolanti solo per i soggetti vigilati); i provvedimenti particolari (diretti nei confronti di soggetti particolari e caratterizzati dall obbligo di motivazione). Contro tutti i provvedimenti è ammesso reclamo al CICR. Alla Banca d Italia, inoltre, sono riconosciute funzioni propositive nei confronti delle altre autorità creditizie, nonché funzioni consultive per l adozione di determinati provvedimenti. Per il corretto e completo esplicarsi della vigilanza è fondamentale che si instaurino sempre più stretti rapporti collaborativi tra le varie autorità di vigilanza economiche, anche a livello sopranazionale e mondiale. A questo scopo è stato istituito nel 1974 il Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, in origine formato dai governatori delle Banche centrali dei Paesi facenti parte del c.d. G 10, ma al quale partecipano attualmente i rappresentanti delle Banche centrali nazionali. Esso elabora solo standards generali di condotta per gli organi vigilanti, senza garantire tempi e modalità degli interventi necessari per un effettivo coordinamento. Una importantissima funzione svolta dal Comitato di Basilea è quella di garantire solidità e stabilità al sistema creditizio internazionale attraverso l individuazione di adeguati criteri di vigilanza prudenziale e di idonei coefficienti di solvibilità, per realizzare i due principi secondo cui nessuno stabilimento di una banca straniera deve poter sfuggire alla supervisione, la quale deve essere adeguata. 14 di 20

15 Il Comitato ha adottato nel tempo numerosi documenti, di cui il più importante è l Accordo sui requisiti minimi di capitale del di 20

16 4 La disciplina pubblicistica dell intermediazione mobiliare Il mercato mobiliare ha trovato la propria regolamentazione sistematica nel TU delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (D.LGS. 24 febbraio 1998 n. 58, il cui acronimo è TUF) nel quale sono state originariamente trasfuse diverse normative europee in argomento. Per l intermediazione finanziaria sorvegliano sulle finalità dei soggetti autorizzati la Banca d Italia per il contenimento del rischio e per la stabilità patrimoniale, la CONSOB per la trasparenza e la correttezza dei comportamenti. L intermediario mobiliare si limita a metter in contatto il risparmiatore-investitore (eseguendo le autonome scelte di questi ovvero gestendone discrezionalmente in toto il patrimonio affidatogli mediante delega ad hoc) con le imprese che collocano sul mercato alcuni strumenti finanziari, facendo stipulare direttamente tra i due interlocutori un contratto finanziario, senza alcuna assunzione di rischio da parte del mediatore. Questi servizi di investimento sono riservati ad intermediari, le cui attività sono disciplinate da diverse fonti precettive (direttive comunitarie, leggi, regolamenti delle autorità indipendenti preposte al settore, quali la CONSOB e la Banca d Italia), che regolano i soggetti abilitati, i mercati e l emissione dei prodotti finanziari. Il TUF detta precise disposizioni in primo luogo in riferimento alla nozione di strumento finanziario, che costituisce l oggetto dei servizi di investimento e determina il regime speciale cui sono soggetti gli emittenti, e, al fine di consentirne il collocamento e lo scambio, prevede i mercati regolamentati. Il TUF, inoltre, individua e disciplina anche i soggetti abilitati: quelli iscritti in appositi elenchi, le imprese di investimento, le Poste Italiane S.p.a., le società fiduciarie, gli agenti di cambio, le società di gestione del risparmio (SGR). L art. 1 stabilisce che l esercizio professionale dei servizi di investimento nei confronti del pubblico è riservato alle banche: nella prima categoria rientrano le SIM e le imprese di investimento. Viene esaminata anche la tipologia di servizi (negoziazione, collocamento, gestione, consulenza, servizi accessori) oltre, ovviamente, all offerta e ai contratti, specie quelli riguardanti la gestione collettiva del risparmio effettuata dalle accennate SGR, autorizzate a promuovere ed anche a gestire patrimoni altrui, ovvero dalle società di investimento a capitale variabile (SICAV). 16 di 20

17 L autorizzazione ad operare sui mercati finanziari, subordinata all esistenza di determinate condizioni (forma di s.p.a., ammontare minimo del capitale sociale,ecc.) e a particolari requisiti di onorabilità e professionalità degli esponenti aziendali, a norma dell art. 19 TUF spetta alla CONSOB, sentita la Banca d Italia, per gli intermediari non bancari, mentre compete direttamente alla Banca d Italia per le banche e gli intermediari iscritti nell elenco speciale di cui all art. 107 TUB (società finanziarie, società di factoring, società per la cartolarizzazione dei crediti,merchant banks). Il TUF è stato emanato a completamento del processo di riorganizzazione sistematica del mercato dei capitali, in attuazione della delega contenuta negli artt. 8 e 21 della L. 52/96 ed è entrato in vigore il 1 luglio Sin dagli inizi del XX secolo, in Italia aveva prevalso il modello pubblico della borsa valori. Il D.LGS. 415/96 optava per un modello privatistico in cui l organizzazione e la gestione dei mercati borsistici avesse carattere d impresa e fosse affidata a speciali s.p.a. (società di gestione). Questo assetto è stato confermato e perfezionato nel Testo Unico, che disciplina agli artt i mercati e la gestione accentrata di strumenti finanziari. Restano affidate alle autorità pubbliche (CONSOB) le funzioni di vigilanza, esercitate al fine di assicurare la trasparenza del mercato, l ordinato svolgimento delle negoziazioni e la tutela degli investitori. Il TUF distingue, a seconda dell importo minimo dei lotti, tra mercati al dettaglio e mercati all ingrosso, e all interno di questi ultimi tra mercati di titoli di Stato (MTS) e mercati di titoli diversi da quelli dello Stato. In Italia attualmente esiste un unica borsa valori, mercato regolamentato dove avviene la quotazione e la negoziazione ufficiale di strumenti finanziari; essa ha sede a Milano, è gestita dalla Borsa Italiana S.p.a. ed è articolata in sette comparti: mercato telematico azionario (MTA); mercato telematico delle obbligazioni e dei titoli di Stato (MOT); mercato telematico delle euroobbligazioni, delle obbligazioni di emittenti esteri e delle asset-backed securities (EUROMOT); mercato telematico di contratti a premio (MPR); mercato ristretto; mercato dei derivati (IDEM); mercato delle spezzature. Il Testo Unico si limita ad elencare le attività appartenenti alla categoria dei servizi di investimento e a quella dei servizi accessori, non fornendo una definizione esplicita degli stessi. I servizi d investimento, insieme di attività riservate agli operatori finanziari aventi ad oggetto strumenti finanziari, comprendono ad esempio attività quali la negoziazione per conto proprio e per conto terzi e il collocamento. I servizi accessori, ovvero l insieme delle attività 17 di 20

18 espletate dagli intermediari finanziari, che non hanno come oggetto strumenti finanziari ma che sono ad essi collegate, ricomprendono, invece, custodia ed amministrazione di strumenti finanziari, locazione di cassette di sicurezza, consulenza in materia di investimenti in strumenti finanziari, ecc. I soggetti abilitati all esercizio dell attività di intermediazione finanziaria devono conformarsi a tutta una serie di regole, miranti alla tutela del risparmiatore ed alla trasparenza delle operazioni realizzate, seguendo quella che viene definita una sana e prudente gestione. Il TUF predispone un apparato di norme volto a disciplinare le situazioni di crisi e a sanzionare comportamenti scorretti degli operatori, che possono sfociare anche in ipotesi di reato. 18 di 20

19 5 Il controllo pubblico sulle assicurazioni private Un tipo di intermediazione finanziaria diffuso negli ultimi tempi è quello dell intermediazione assicurativa, laddove il premio versato ad un impresa di assicurazione non mira a proteggersi da un rischio, ma costituisce una forma di accantonamento del risparmio per assicurarsi un certo capitale al verificarsi di una scadenza prefissata ( morte, pensionamento, maggiore età del figlio, ecc. ). In questo caso la compagnia di assicurazione impiega la raccolta in uno o più strumenti finanziari, ad esempio collegando la polizza a fondi comuni di investimento o a gestioni parametrate ad indici di mercato. Le caratteristiche finanziarie di questa intermediazione messa in essere dalle società di assicurazione non ne annullano, tuttavia, la natura assicurativa, permanendo l aleatorietà dell evento e l accollo all assicurazione delle possibili perdite : queste garanzie e le buone performance raggiunte hanno contribuito alla diffusione di questi investimenti, pubblicamente vigilati, come del resto tutta l attività assicurativa privata. L apparato di sorveglianza sulle assicurazioni private è stato sostanzialmente rivisto dal D.LGS 13 ottobre 1998, n 373, a seguito del quale la determinazione delle linee di politica assicurativa viene rimessa direttamente al Governo. Da oltre un ventennio il controllo ministeriale sulle assicurazioni private è stato conferito ad un autorità sostanzialmente indipendente, l Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private ( ISVAP ), mediante la legge 576/82 che gli dette la forma di ente pubblico e gli attribuì funzioni di vigilanza di vari aspetti della gestione tecnica, economica e finanziaria di tali imprese, nonché il potere di autorizzare l esercizio delle attività assicurative, che non è libero, ma è soggetto specifici vincoli cautelativi nell interesse della collettività. La legge 363/98 ha definitivamente trasferito all Istituto quasi tutte le competenze residue in materia assicurativa ancora residuate al Ministero delle Attività Produttive, fatta eccezione del potere di revoca dell autorizzazione all esercizio dell attività assicurativa, per lo scioglimento degli organi dell impresa in caso di amministrazione straordinaria, che restano adottati con decreto motivato del Ministero su proposta dell ISVAP. La sfera dei poteri di controllo dell Istituto è stata ulteriormente ampliata con il D.LGS 239/2001, emanato in attuazione della Direttiva comunitaria n 98/78 in materia di vigilanza sulle imprese di assicurazione appartenenti ad un gruppo, che ha introdotto un regime di vigilanza supplementare sul gruppo assicurativo, al fine di evitare che l inserimento di un impresa di assicurazione nell ambito di un gruppo possa pregiudicarne la funzionalità e la solidità. 19 di 20

20 L evoluzione normativa dell Istituto, dalle origine fino ad oggi, è avvenuta sempre nella direzione del riconoscimento ad esso di una sempre più marcata autonomia nell esercizio della vigilanza sul settore. La Legge 229/03 ha disposto il riassetto della disciplina delle assicurazioni, attraverso l adozione dello strumento normativo del Codice delle Assicurazioni. 20 di 20

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