La conservazione dei documenti in ambiente digitale: opportunità e criticità

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1 La conservazione dei documenti in ambiente digitale: opportunità e criticità di Guglielmo Longobardi Premessa Dopo un lungo periodo di immobilismo legislativo, che vedeva ancora in vigore il regio decreto del 1900, l Italia si è mossa di recente creando un nuovo quadro di riferimento normativo assai ampio ed articolato. In particolare, le principali norme che definiscono il nuovo assetto sono: il DPR 445 del 28 dicembre 2000, Testo Unico sulla documentazione amministrativa, che ha interamente sostituito il DPR 513/97 sulla firma digitale ed il DPR 428/98 sul protocollo informatico; il DCPM 31 ottobre 2000 (Regole tecniche per il protocollo informatico); la delibera AIPA 42/2001 (Regole tecniche sull archiviazione ottica). Tali norme impongono sì a tutte le Pubbliche Amministrazioni l attuazione del protocollo informatico, l adozione della firma digitale, nonché particolari modalità di archiviazione sostitutiva, ma nel contempo lasciano loro un ampio margine di discrezionalità e quindi di responsabilità rispetto alle modalità di attuazione della normativa. La stessa Autorità per l Informatica, nella sua funzione di supporto ed indirizzo alle PA, ha chiarito che non esistono soluzioni perfette, che possano quindi essere automaticamente calate nei differenti contesti, ma anzi che ciascuna amministrazione deve, nel momento in cui si appresta a definire il proprio piano di attuazione: procedere ad una dettagliata analisi organizzativa, al fine di definire le proprie peculiari esigenze e trovare soluzioni architetturali adeguate, gestendo le implicazioni sulla struttura e sulle persone; effettuare approfonditi studi di fattibilità dei sistemi informativi a supporto del nuovo assetto architetturale, valutandone attentamente costi e benefici; ricercare soluzioni informatiche modulari ed aperte, basate su prodotti di mercato, al fine di contenere i rischi legati alla rapida obsolescenza tecnologica. Per quanto riguarda la normativa tecnica, essa deve entrare nel dettaglio con indicazioni specifiche, scelte di formati e vincoli organizzativi solo laddove sia strettamente necessario, ovvero: per salvaguardare valori generali che vanno al di la degli aspetti di efficienza interna delle amministrazioni, quali: - la trasparenza dell azione amministrativa e - certezza del diritto; per definire regole comuni di interoperabilità tra sistemi indipendenti, in particolare: - interoperabilità tra sistemi di protocollo e - interoperabilità tra certificatori. 1

2 La conservazione dei documenti: due sistemi a confronto Una delle questioni più rilevanti lasciata aperta dalla normativa, e quindi all autonoma decisione delle Amministrazioni, è quella della conservazione dei documenti. L affiancarsi al documento cartaceo di quello elettronico, e ancor più la prospettiva futura di una sua possibile completa sostituzione, comporta infatti l esigenza di analizzare le criticità e le opportunità della conservazione dei documenti digitali, confrontandole con criticità ed opportunità della conservazione dei documenti cartacei. In particolare, si può procedere al confronto fra i due sistemi: dapprima valutando le specifiche modalità con cui essi rispondono ad alcuni requisiti di fondo individuati come necessari affinché un sistema di conservazione possa ritenersi efficiente ed efficace; in seguito, valutando i rispettivi vantaggi e svantaggi mediante un analisi qualitativa costibenefici. Il confronto rispetto ai requisiti per la conservazione I requisiti di fondo di un sistema di conservazione efficace sono, a livello generale: un ragionevole rapporto costi-benefici dei processi di supporto al reperimento delle informazioni sia per fini amministrativi che per ragioni storico-culturali; accettabili rischi di deperimento o non accessibilità alle informazioni; sufficienti livelli di sicurezza per garantire l autenticità e la validità giuridica delle informazioni conservate. Per quanto riguarda la conservazione dei documenti cartacei, si è ottemperato al soddisfacimento dei tre requisiti nel modo seguente: Reperimento delle informazioni: aggregando fisicamente i documenti secondo criteri logico-funzionali che massimizzino la probabilità di trovare nello stesso aggregato (il fascicolo) i documenti obiettivo di una singola ricerca; utilizzando strumenti di classificazione ed indici. Rischio di deperimento o non accessibilità: utilizzando locali adeguati alla conservazione; adoperando carta ed inchiostri non deperibili. Autenticità e validità giuridica firme autografe, sigilli o punzoni, carta intestata; possibilità di ricorso a perizie calligrafiche e-o chimiche. Per quanto riguarda invece la conservazione dei documenti elettronici, si è ottemperato al soddisfacimento dei tre requisiti nel modo seguente: 2

3 Reperimento delle informazioni: prevedendo una o più aggregazioni logiche dei documenti; utilizzando strumenti di classificazione; utilizzando sofisticati strumenti di ricerca (ad es., l information retrieval). Rischio di deperimento o non accessibilità: assicurando un adeguata conservazione dei supporti; ricorrendo alla ridondanza; gestendo il rischio della obsolescenza tecnologica dei supporti, dei formati, degli strumenti di lettura. Autenticità e validità giuridica: utilizzando la firma digitale; ricorrendo a sistemi di marcatura temporale, per prolungare gli effetti della firma digitale; vincolando l autenticità di un documento al supporto fisico utilizzato per la memorizzazione (archiviazione ottica prevista dalla delibera AIPA 24/98). Il confronto in termini di criticità ed opportunità E ovvio che in tale ambito l analisi qualitativa dei costi-benefici, relativamente ai tre requisiti sopraevidenziati, non possa che rivestire carattere generale e puramente orientativo. Saranno poi le singole Amministrazioni, nel loro specifico contesto, ad individuare le proprie criticità ed opportunità, al fine di decidere sulle modalità di conservazione più adeguate alla luce delle loro esigenze. Reperimento delle informazioni Per quanto riguarda i processi di supporto al reperimento delle informazioni: nel caso di gestione cartacea, l incremento dei costi è proporzionale all incremento dei volumi di informazioni, partendo da un costo zero a volumi zero; nel caso invece di gestione elettronica, l incremento dei costi rispetto all incremento dei volumi di informazioni è decisamente inferiore rispetto al caso cartaceo, partendo però da un certo costo fisso anche a volumi zero. E importante quindi stabilire il punto di equilibrio, ovvero il volume di documenti necessario affinché sia conveniente preferire un tipo di gestione rispetto all altra. Tra l altro, tale punto di equilibrio tenderà a spostarsi verso volumi più bassi e quindi a favorire la gestione elettronica se si passa, a parità di livelli di servizio, da un ipotesi di funzioni di accesso standard ad una di funzioni di accesso evolute (vedi Figura 1). 3

4 cartacea Costi (funzioni di accesso standard e livelli di servizio costanti) informatica Volumi Costi (funzioni di accesso evolute e livelli di servizio costanti) cartacea informatica Volumi Figura 1 Confronto indicativo costi/volumi tra archiviazione cartacea ed informatica Deperimento o non accessibilità In riferimento alla gestione dei rischi di deperimento o non accessibilità, il confronto tra gestione cartacea e gestione elettronica non può risolversi sul piano del deperimento del supporto, in quanto entrambe presentano evidenti criticità e richiedono quindi opportuni accorgimenti e contromisure. Più significative, invece, sono le cause accidentali e l obsolescenza tecnologica, in quanto a fronte di questi rischi la gestione elettronica si presenta, rispetto a quella cartacea, vincente nel primo caso e perdente nel secondo. Infatti la gestione elettronica consente, mediante la produzione di back-up conservati in luoghi differenti, di annullare il rischio di perdita per cause accidentali. D altra parte, essa si trova ad affrontare il rischio dell obsolescenza tecnologica (di cui meglio si dirà in seguito), problema tutt altro che risolto e ovviamente sconosciuto alla gestione cartacea. Autenticità e validità giuridica Rispetto al requisito dell autenticità e validità giuridica, la gestione elettronica, grazie all utilizzo della firma digitale, presenta degli innegabili vantaggi rispetto a quella cartacea: possibilità di rendere il rischio di contraffazione piccolo a piacere (agendo sulla lunghezza della chiave, vedi Figura 2); 4

5 possibilità di firmare ogni tipo di evidenza informatica o anche interi archivi; possibilità di slegare l autenticità di un documento dal supporto; ma comporta anche delle criticità da gestire con attenzione: necessità di una struttura organizzativa per la certificazione che comporta la definizione di nuovi ruoli e responsabilità; necessità di gestire un processo di verifica della validità dei certificati che, seppure largamente automatizzabile, implica formazione ed addestramenti specifici sul personale; necessità di monitorare la scadenza dei certificati (rinnovando tempestivamente le marche temporali); comportamento on - off, ovvero mancanza di livelli intermedi di sicurezza: si va dalla massima sicurezza (quando la chiave di cifratura non e compromessa) alla sua totale negazione (la conoscenza della chiave consente infatti la creazione di falsi perfetti perché a firma autentica) bit bit bit 2 anni 3 anni 5 anni Figura 2 Validità dei certificati di sottoscrizione rispetto alla lunghezza della chiave di cifratura La gestione dell obsolescenza tecnologica L ultimo punto da approfondire riguarda l obsolescenza tecnologica che, come si è detto, rappresenta uno dei rischi fondamentali della conservazione in ambiente digitale. Esistono più approcci possibili per gestire tale fenomeno, ognuno con i suoi vantaggi e svantaggi: preservare la tecnologia originale usata per creare ed archiviare i documenti (risolve il problema solo nel breve periodo); emulare la tecnologia originale su nuove piattaforme (è al di fuori del nostro controllo, in quanto non si può sapere se le future piattaforme lo consentiranno); migrare il software necessario per accedere, trasmettere e visualizzare i documenti (è molto costoso); migrare i documenti ed i dati associati verso formati sempre aggiornati (presenta comunque il problema della scadenza della firma digitale); convertire i documenti ed i dati verso formati standard (ad es., XML, in modo da poterli sempre e comunque leggere anche in caso di obsolescenza del software); aggirare l ostacolo, ovvero non affidarsi totalmente alla tecnologia digitale ma avvalersi di soluzioni digitali-analogiche (ad es., microfilm: tale soluzione risolve il rischio di obsolescenza tecnologica, ma espone a quello di cause accidentali). 5

6 La gestione di archivi informatici secondo la normativa italiana In Italia la gestione di archivi informatici a valenza legale era regolata, fino a tutto il 2001, dalla delibera AIPA 24/98: ovvero l archiviazione ottica sostitutiva dei documenti cartacei e l archiviazione dei documenti formati originariamente in modo informatico. Tale delibera è stata aggiornata con una nuova disposizione, la delibera 42/2001 del 13 dicembre La vecchia procedura, di fatto non utilizzata dalle PA perché assai complessa ed onerosa, affidava la sicurezza non solo alla firma digitale, ma in parte anche al supporto. La vecchia norma AIPA recitava, infatti, che per l archiviazione dei documenti possono essere utilizzati i supporti per i quali l operazione di scrittura comporta una modifica permanente ed irreversibile delle caratteristiche del supporto stesso. Nella vecchia delibera AIPA il problema dell obsolescenza tecnologica viene contrastato : attraverso la leva della standardizzazione (uso di formati standard e largamente diffusi, quali SGML, CGM, TIFF, PDF); attraverso la leva organizzativa (istituendo procedure di controllo ed assegnando le relative responsabilità) prevedendo specifiche procedure di riversamento su nuovi supporti. La nuova delibera ha rimosso gran parte delle difficoltà tecniche ed organizzative presenti nella delibera 24/98. Viene fatta, innanzitutto, la fondamentale distinzione tra processi di semplice archiviazione e processi di conservazione. I primi si riferiscono alle normali procedure informatiche in uso presso le amministrazioni per la gestione dei documenti nell archivio corrente (e quindi sistemi di protocollo informatico), mentre i secondi sono i processi attivati per il passaggio dei documenti nell archivio di deposito. E ovvio che per la semplice archiviazione è sufficiente far riferimento alle tecnologie di firma digitale ed a supporti di memorizzazione di qualunque tipo, di contro la innovazione principale della nuova norma consiste nell estendere gli stessi gradi di libertà anche alle funzioni di conservazione sostitutiva, svincolando del tutto, in tal modo, la validità giuridica di un documento conservato dal supporto di memorizzazione. Le procedure di conservazione vengono snellite e rese più flessibili rispetto alle esigenze dell amministrazione, mantenendo come unico vincolo l uso della firma digitale come garanzia di autenticità ed integrità dei documenti conservati. E chiaro che, se la nuova delibera rende finalmente attuabile la realizzazione di sistemi a norma per la conservazione dei documenti, restano ancora aperti tutti i problemi legati alla obsolescenza tecnologica dei formati. Infatti, l uso della firma digitale rende impossibile la migrazione di formato di un documento, pena la perdita delle informazioni sulla validità della firma. Conclusioni Da tutto quanto detto, anche in considerazione alle scelte effettuate dalla normativa italiana, appare chiaro che è necessario oramai guardare all archivio in un modo totalmente nuovo. L archivio digitale infatti è un oggetto assolutamente vivo che necessita di gestione e manutenzione, e quindi di competenze specifiche e dedicate. In particolare, la conservazione dei documenti in ambiente digitale comporta una rivisitazione organizzativa del concetto di archivio, in quanto impone la definizione di nuovi ruoli, nuove responsabilità e nuovi processi. Basti pensare a tutte le procedure indicate dalla delibera AIPA 6

7 42/2001, o alla necessità di aggiornare periodicamente le firme digitali dei documenti archiviati con le opportune marche temporali al fine di estenderne la validità giuridica nel tempo. Tutto ciò comporta l opportunità di valutare attentamente, nel singolo caso, un eventuale ricorso a forme di outsourcing. Concludendo, la conservazione in ambiente digitale porta indubbi e numerosi vantaggi, ma introduce anche nuove problematiche, alle quali a tutt oggi non è ancora possibile rispondere in modo univoco e risolutorio. E pertanto indispensabile, allo stato attuale, procedere ad una attenta valutazione dei costi e dei benefici delle varie soluzioni per la conservazione, siano esse digitali, analogiche o miste. Ne consegue che la sensibilizzazione e la formazione diventano priorità assolute al fine di mettere in condizione i soggetti decisori di operare, ciascuno nel proprio contesto, la scelta giusta. 7

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