REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA

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1 Campania/ 42 /2015/VSG REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA composta dai magistrati: dott. Ciro Valentino dott. Silvano Di Salvo dott. Tommaso Viciglione dott.ssa Rossella Bocci dott.ssa Innocenza Zaffina dott. Francesco Sucameli dott.ssa Raffaella Miranda dott.ssa Carla Serbassi Presidente Consigliere Consigliere Primo Referendario Primo Referendario Referendario Referendario (relatore) Referendario nella camera di consiglio del 25 marzo 2015 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, 1

2 modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL); Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Visto l art. 16, comma 26, del D.L. n. 138/2011, conv. nella legge n. 148/2011; Visto il D.M. 23 gennaio 2012; Vista la deliberazione del 26 gennaio 2015, n 6/2015/INPR con la quale la Sezione regionale di controllo per la Campania ha approvato il Programma dell attività di controllo della Sezione regionale di controllo per la Campania per l anno 2015; Visto il prospetto sulle spese di rappresentanza inviato dall ente e ricevuto in data con nota prot. 2577; Vista la risposta alla nota istruttoria inviata dall ente e ricevuta in data prot. 724; Vista la risposta alla relazione del magistrato inviata dall ente con nota prot. Cdc 1713 del ; Vista l Ordinanza n.18/2015 del di convocazione dell adunanza odierna; Udita la relatrice, dott.ssa Raffaella Miranda; FATTO Il Comune di Cassano Irpino (AV) ha inviato a questa Sezione il prospetto dell elenco delle spese di rappresentanza sostenute per l anno 2013 con nota prot. prot. Cdc 2577/14. Dall esame del suddetto elenco sono emerse necessità istruttorie, per cui il magistrato incaricato inviava in data nota prot. n. 486 alla quale il Comune di Cassano Irpino (AV) rispondeva con nota prot. C.C. n. 724 del 2 febbraio A seguito dell esame della suddetta risposta emergevano alcune criticità, su cui si concentrava il successivo contraddittorio cartolare con il Comune. Nello specifico si rilevava il potenziale contrasto con la consolidata giurisprudenza di questa Corte con particolare riguardo a: - spese economato sostenute per 372,11. La spesa veniva riferita a: 1. saldo fatture n. SF5 del 28/11/2013 n. 2 bombole per riscaldare sala S. Maria delle Grazie dove viene svolto il Consiglio Comunale per 38,00; 2. acquisto albero natalizio per sede comunale 15,00; 3. offerta per utilizzo sala convegni Santa Maria delle Grazie per diverse sedute e per un totale pari ad 180,00. 2

3 Ai fini dell instaurazione del contraddittorio ( cfr. nota prot. Cdc 1387 del ) in riferimento alle suddette spese si rilevava che le stesse sembrerebbero rientrare in ordinarie spese di funzionamento, in quanto non sarebbero funzionali ad enfatizzare l immagine, ma a semplicemente alla normale amministrazione dell ente. In questi termini sembrerebbe mancare il carattere della eccezionalità (cfr. al riguardo Corte dei conti, sezione I giurisdizionale centrale d Appello, sentenza 28 luglio 2008, n. 346 secondo cui è illecita l organizzazione (e relativo svolgimento) di una vera e propria attività ordinaria e continuativa di politica estera, con trasferte e missioni a cadenza pressoché regolare ). In secondo luogo, si evidenziava che le suddette spese mancherebbero dei requisiti della inerenza (nel senso che le spese devono essere strettamente connesse con il fine di mantenere o accrescere il ruolo, il decoro e il prestigio dell ente medesimo) e della congruità come richiesto dalla giurisprudenza costante di questa Corte. Con nota a firma del Segretario comunale (prot. nota prot del ), l ente specificava che: circa l'acquisto dell'albero natalizio per 1a sede comunale sembra sussistere sia il carattere della eccezionalità, trattandosi di un decoro relativo ad un evento non ordinario quale è il Natale, sia quello della inerenza, in quanto acquisto finalizzato a rafforzare l'immagine dell'ente rispetto alla collettività, in termini di vicinanza e condivisione dei valori della stessa. circa il punto 3) si chiarisce che Santa Maria delle Grazie è una Chiesa del 1300 in pietra, facente anche parte di un itinerario turistico Alta Valle del Calore del Borgo Terminio-Cervialto. Rappresentando un luogo più prestigioso rispetto alla sala consiliare che è più spartana, la stessa viene utilizzata dall'amministrazione Comunale a scopo promozionale per eventi importanti e per occasioni di incontro al fine di coinvolgere la popolazione nelle decisioni amministrative più rilevanti, promuovendo l'azione dell'ente. Per l'utilizzo della Chiesa, il Comune di Cassano Irpino è solito dare una offerta al parroco don (omissis), nello spirito di collaborazione tra Amministrazione e Parrocchia che in un piccolo paese come Cassano Irpino rappresentano i due riferimenti principali. essendo tale Chiesa priva di riscaldamento, si è. proceduto ad acquistare n. 2 bombole di gas utilizzate comunque sempre durante questi eventi e momenti di incontro con la cittadinanza, per uso riscaldamento con stufe a funghi. DIRITTO I) Il controllo della sez. regionale della Corte dei conti sulle spese di rappresentanza sostenute dagli Enti locali. 3

4 L art. 16, comma 26, del D.L. n. 138/2011, conv. nella legge n. 148/2011 (c.d. legge taglia costi della politica) ha stabilito che «le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo degli enti locali sono elencate, per ciascun anno (a partire dal 2011, ndr), in apposito prospetto allegato al rendiconto di cui all'art. 227 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 (rendiconto della gestione, ndr). Tale prospetto è trasmesso alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ed è pubblicato, entro dieci giorni dall'approvazione del rendiconto, nel sito internet dell'ente locale. Con atto di natura non regolamentare, adottato d'intesa con la Conferenza Stato-città e autonomie locali ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, adotta uno schema tipo del prospetto di cui al primo periodo». Successivamente, in attuazione di quanto disposto dal presente comma, è stato adottato il D.M. 23 gennaio 2012, del Ministro dell Interno di concerto con il Ministro dell Economia e delle finanze (pubbl. in G.U. n. 28 del 3 febbraio 2012) con cui si individua lo schema tipo del prospetto nel quale sono elencate le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo degli enti locali. Il prospetto è compilato a cura del segretario dell'ente e del responsabile di servizi finanziari, nonché sottoscritto dai predetti soggetti, oltre che dall'organo di revisione economico finanziario. Ratio della norma introdotta con il D.L. n. 138/2011 è, evidentemente, quella di assoggettare a un doppio controllo le spese di rappresentanza: da parte, in primo luogo, dell'organo di revisione e, in secondo, della Corte dei conti. In particolare, si intende sottoporre a controllo tutte le spese di rappresentanza, anche quelle di importo inferiore ai 5000,00 euro (a differenza del precedente controllo ex art. 1, comma 173, legge n. 266/2005) (Su cui cfr. Corte dei conti, sezione regionale per il controllo della Toscana, delibera n. 428/2009). Orbene, poiché il legislatore non ha individuato le singole categorie di spesa di rappresentanza, è stata la giurisprudenza a specificare una serie di criteri e principi necessari per delimitarne l ammissibilità e la liceità. In particolare, l attività di controllo di questa Sezione si basa su consolidati arresti giurisprudenziali delle Sezioni giurisdizionali e di controllo, spesso raccolte, a titolo ricognitivo, in linee guida o indagini (cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia deliberazione n. 151/2012/INPR; Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l Emilia Romagna n. 171/2013/VSGO). In maggior dettaglio, si rammentano i seguenti principi di carattere procedimentale e sostanziale: - la spesa deve essere strettamente correlata con le finalità istituzionali dell ente; pertanto, le spese di rappresentanza possono essere ritenute lecite, solo se sono rigorosamente giustificate e 4

5 documentate, con l'esposizione, caso per caso, dell'interesse istituzionale perseguito, della dimostrazione del rapporto tra l'attività dell'ente e la spesa, della qualificazione del soggetto destinatario e dell'occasione della spesa (in questi termini cfr. Corte dei conti, sezione II giurisdizionale centrale d appello, sentenza 20 marzo 2007, n. 64); - la spesa deve avere uno scopo promozionale per l ente. In tal senso, è indispensabile che la stessa sia effettuata per la promozione dell immagine o delle attività dell ente. Le attività di rappresentanza, in altri termini, garantiscono una proiezione esterna dell amministrazione verso la collettività amministrata e sono finalizzate ad apportare vantaggi che l ente trae dall essere conosciuto (cfr. Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 30 luglio 2012, n. 356 che alla luce di tale definizione ha escluso che l organizzazione di eventi e spettacoli per i bambini della scuola dell infanzia rientri in tale nozione, in quanto, appunto, si tratterebbe di spese effettuate non a fini promozionali). In tale prospettiva, se, quindi, la spesa viene effettuata a fini promozionali di un singolo, per quanto rappresentativo dell ente ( es. il sindaco), la stessa non sarà ammissibile e non potrà essere considerata quale spesa di rappresentanza appena delineata. In questo senso si parla di inerenza, nel senso che le spese devono essere strettamente connesse con il fine di mantenere o accrescere il ruolo, il decoro e il prestigio dell ente medesimo (così Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 5 novembre 2012, n. 466); - la spesa deve rispondere a criteri di ragionevolezza, sobrietà 1 e congruità, sia con riguardo all evento eventualmente realizzato, sia con riferimento ai valori di mercato; - le spese de quibus devono avere i caratteri dell ufficialità e dell eccezionalità. Nel primo senso devono, quindi, finanziare manifestazioni della pubblica amministrazione idonee ad attrarre l attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini amministrati al fine di ricavare i vantaggi correlati alla conoscenza dell attività amministrativa. L attività di rappresentanza ricorre in ogni manifestazione ufficiale attraverso gli organi muniti, per legge o per statuto, del potere di spendita del nome della pubblica amministrazione di riferimento ( cfr. Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 5 novembre 2012, n. 466, citata). In relazione al carattere della eccezionalità, occorre rilevare che è necessario che le spese in esame siano al di fuori dell ordinaria attività amministrativa di spesa (Corte dei conti, sezione I giurisdizionale centrale d Appello, sentenza 28 luglio 2008, n. 346 secondo cui è illecita l organizzazione (e relativo svolgimento) di una vera e propria attività ordinaria e continuativa di politica estera, con trasferte e missioni a cadenza pressoché regolare ). 1 Particolare rilievo nell ambito di tali criteri assume quello della sobrietà rispetto alle dimensioni territoriali e alle caratteristiche del singolo ente locale (per cui, ad esempio, un ente seppur piccolo ma a vocazione turistica ha una maggiore esigenza di promozione della propria immagine). Con riguardo a tale criterio, cfr., fra gli altri, Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l Abruzzo, sentenza 30 ottobre 2008, n

6 - infine in riferimento all elemento soggettivo e cioè in relazione alla qualifica del destinatario della spesa, è indispensabile che la funzione di rappresentanza sia espletata necessariamente da un organo di vertice, istituzionalmente rappresentativo, avente titolo a impegnare all esterno il nome e l immagine della p.a., e non da un qualsiasi dipendente della p.a. Viceversa, la spesa risponderebbe solo all interesse privato dei destinatari. Ovviamente, come ripetuto sovente dalla giurisprudenza, la spesa non può essere rivolta nei confronti di politici o di dipendenti dell ente, ma dev essere rivolta all esterno (cfr., fra le altre, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per l Umbria, sentenza 30 marzo 2000, n. 160). - quali adempimenti formali, alla luce dei principi di trasparenza e del generale obbligo di motivazione (cfr. art. 3 legge n. 241/1990 e ss. mm. ii.) è necessario fornire una rigorosa motivazione in relazione al fine istituzionale perseguito e al rapporto tra l attività dell ente e la spesa; le spese devono essere rendicontate analiticamente, evidenziandone, in modo documentale, la natura, le circostanze che hanno generato la spesa, i modi e i tempi di tali erogazioni (Cfr. Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, sentenza 5 luglio 2013, n. 246). Concludendo, si ricorda che sotto il profilo contabile, con particolare riferimento ai vincoli di bilancio, è necessario rispettare, oltre al limite degli stanziamenti di spesa, anche il vincolo ex art. 6, comma 8, del D.L. n. 78/2010. La violazione di tali limiti comporta una grave irregolarità contabile per violazione diretta di principi di ordine pubblico economico volti a salvaguardare la tenuta dei conti pubblici della Repubblica Italiana ( cfr.. Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 5 novembre 2012, n. 466, citata). II) Profili di non regolarità delle spese di rappresentanza sostenute dalla Comune di Cassano Irpino (AV) nel corso dell esercizio finanziario Il prospetto, redatto secondo lo schema tipo individuato da D.M. 23 gennaio 2012, e le risposte pervenute da parte dell ente evidenziano criticità rispetto alle spese di rappresentanza sostenute dall ente nel corso dell ultimo esercizio finanziario. Come detto le criticità riguardano la spesa di rappresentanza titolata: - spese economato sostenute per 372,11 ( specificamente come detto: che nello specifico l ente riferisce a : - saldo fatture n. SF5 del 28/11/2013 n. 2 bombole per riscaldare sala S. Maria delle Grazie dove viene svolto il Consiglio Comunale per 38,00; - acquisto albero natalizio per sede comunale 15,00; 6

7 - offerta per utilizzo sala convegni Santa Maria delle Grazie per diverse sedute e per un totale pari ad 180,00. Segnatamente l ente ha specificato che circa l'acquisto dell'albero natalizio per 1a sede comunale sembra sussistere sia il carattere della eccezionalità, trattandosi di un decoro relativo ad un evento non ordinario quale è il Natale, sia quello della inerenza, in quanto acquisto finalizzato a rafforzare l'immagine dell'ente rispetto alla collettività, in termini di vicinanza e condivisione dei valori della stessa. circa il punto 3) si chiarisce che Santa Maria delle Grazie è una Chiesa del 1300 in pietra, facente anche parte di un itinerario turistico Alta Valle del Calore del Borgo Terrninio-Cervialto. Rappresentando un luogo più prestigioso rispetto alla sala consiliare che è più spartana, la stessa viene utilizzata dall'amministrazione Comunale a scopo promozionale per eventi importanti e per occasioni di incontro al fine di coinvolgere la popolazione nelle decisioni amministrative più rilevanti, promuovendo l'azione dell'ente. Per l'utilizzo della Chiesa, il Comune di Cassano Irpino è solito dare una offerta al parroco don (omissis), nello spirito di collaborazione tra Amministrazione e Parrocchia che in un piccolo paese come Cassano Irpino rappresentano i due riferimenti principali. essendo tale Chiesa priva di riscaldamento, si è. proceduto ad acquistare n. 2 bombole di gas utilizzate comunque sempre durante questi eventi e momenti di incontro con la cittadinanza, per uso riscaldamento con stufe a funghi. Tuttavia, in primo luogo l acquisto di beni o servizi può assumere carattere di rappresentanza ove la prestazione abbia una strutturata esternalità rispetto all ordinaria attività dell ente, nel senso che deve essere inserita in attività di pubblico dominio (esternalità oggettiva), e deve avere destinatari/beneficiari estranei all organizzazione dell ente e ai normali interlocutori istituzionali per l esercizio delle proprie funzioni (esternalità soggettiva). Allo stato degli atti, non appare essere stata fornita adeguata dimostrazione in ordine alla sussistenza di tale carattere nel caso di utilizzo della sala Santa Maria delle Grazie. Inoltre, tale proiezione esterna deve essere strettamente inerente all esigenza di accrescere l immagine dell ente; in altri termini l acquisto di beni o servizi può assumere carattere di rappresentanza qualora siano inerenti all immagine e alle finalità istituzionali (inerenza e pubblicità). Come già evidenziato, devono essere idonee ad accrescere presso la comunità o altre realtà istituzionali esterne alla pubblica amministrazione (eventualmente rappresentati da soggetti qualificati), il prestigio dell ente. Analogamente, dalle risposte fornite dall ente non risulta chiarita la sussistenza di tale carattere di accrescimento, di prestigio in relazione all uso di bombole per l utilizzo della sala per le sedute del 7

8 Consiglio comunale, che viceversa dovrebbe essere una spesa iscritta nelle ordinarie spese di funzionamento dell ente. Alla luce delle osservazioni che precedono P.Q.M. la Sezione, ai sensi dell'art. 16, comma 26, del D.L. n. 138/2011, conv. nella legge n. 148/2011, DICHIARA la non regolarità delle richiamate spese di rappresentanza sostenute dal Comune di Cassano Irpino (AV), nel corso dell esercizio finanziario 2013, per le ragioni espresse in parte motiva, riservandosi il Collegio ogni conseguenziale e pertinente valutazione in sede di controlli ex artt.148 ss Tuel. La presente deliberazione va indirizzata al Presidente del Consiglio comunale, al Sindaco, e all Organo di revisione. DISPONE - che, ai sensi dell art. 31 del Dlgs. n. 33/2013, la presente pronuncia venga altresì pubblicata sul sito Internet dell Amministrazione provinciale nelle modalità di legge, dando riscontro a questa Sezione dell avvenuta pubblicazione L Estensore Il Presidente f.to dott.ssa Raffaella Miranda f.to dott. Ciro Valentino Depositata in Segreteria il Il Direttore della Segreteria f.to Dott. Mauro Grimaldi 8