Collana di Scienze Politiche, Giuridiche e dell Amministrazione

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1 Collana di Scienze Politiche, Giuridiche e dell Amministrazione

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3 1 Marco Mancarella Profili negoziali e organizzativi dell amministrazione digitale

4 Marco Mancarella Profili negoziali e organizzativi dell amministrazione digitale Copyright 2009 Tangram Edizioni Scientifiche Trento Gruppo Editoriale Tangram Srl Via Verdi, 9/A Trento - Isegorìa Collana di Scienze Politiche, Giuridiche e dell Amministrazione NIC 01 Collana sottoposta a valutazione scientifica Prima edizione: dicembre 2009, Printed in Italy ISBN Il regolamento e la programmazione editoriale sono pubblicati sul sito dell editore Direzione Donato A. Limone e Laura Lippolis Responsabile di redazione Gianpasquale Preite Comitato scientifico editoriale Robert Etien - Université Paris XIII, France Donato A. Limone - Università TEL. MA Roma, Italia Laura Lippolis - Università del Salento, Italia Carlo Mongardini - Università La Sapienza Roma, Italia Carlos Padrós Reig - Universidad Autonoma de Barcelona, España Teresa Serra - Università La Sapienza Roma, Italia Pierre Teisserenc - Université Paris XIII, France Segreteria organizzativa Maria Anna Carlino Progetto grafico di copertina: Immagine di copertina: Internet Concept Nmedia - Fotolia.com Stampa su carta ecologica proveniente da zone in silvicoltura, totalmente priva di cloro. Non contiene sbiancanti ottici, è acid free con riserva alcalina

5 Sommario Introduzione 11 Sezione prima Politica e diritto dei profili negoziali nell amministrazione digitale Capitolo I Servizi pubblici, qualità e politiche di acquisizione delle ICTs Gianpasquale Preite Introduzione Ambito definitorio e peculiarità dei servizi Specificità dei servizi pubblici Evoluzione politico-normativa dei servizi pubblici La qualità dei servizi pubblici Total quality e certificazione di qualità Il processo di informatizzazione dei servizi pubblici Le politiche della PA per l acquisizione delle ICTs 39 Conclusioni 46 Bibliografia 49 Documenti 50 Capitolo II L e-procurement della pubblica Amministrazione: l esperienza dell e-marketplace Marco Mancarella 1. L e-procurement nel Piano di azione europeo di e-government L orientamento europeo sul procurement pubblico Gli strumenti dell e-procurement in Italia Caratteri generali dell e-marketplace I vantaggi dell e-marketplace L e-marketplace della Pubblica Amministrazione 90 Bibliografia 104 Documenti 106

6 Capitolo III Appalti pubblici per l acquisto di beni e servizi informatici Carmelo Giurdanella, Carmelo Elio Guarnaccia* 1. Quali problematiche per la Pubblica Amministrazione Le procedure di aggiudicazione Procedure negoziate con bando Procedure negoziate senza bando Il dialogo competitivo Il concorso di idee Acquisto di programmi informatici L obsolescenza tecnica Accordi quadro Sistemi dinamici di acquisizione Semplificazione delle procedure di gara Le centrali di committenza Acquisti centralizzati tramite Consip Successive modifiche normative apportate al sistema Consip Acquisti centralizzati regionali Contratti quadro CNIPA 131 Bibliografia 133 Sezione seconda Organizzazione e processi dell amministrazione digitale Capitolo I Il Codice dell Amministrazione digitale. Verso un Amministrazione nuova e moderna Donato A. Limone 1. Finalità e struttura del Codice Come leggere ed applicare il Codice dell Amministrazione Digitale Le norme fondamentali di riferimento I principi generali del Codice (artt. 1-19) Diritti dei cittadini e delle imprese Processi di organizzazione e di digitalizzazione Il documento informatico e le firme elettroniche Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici Trasmissione informatica dei documenti I dati delle Pubbliche Amministrazioni 149

7 11. Nuovi modelli istituzionali, organizzativi, comunicativi. Alcune conclusioni sul Codice Come procedere per applicare il Codice 152 Capitolo II L amministrazione digitale negli enti locali. I modelli organizzativi e gli strumenti tecnico-giuridici Pasquale Luigi Di Viggiano Introduzione Il contesto organizzativo per l e-government Il contesto Il percorso evolutivo della PA e i modelli organizzativi Testi unici e scenari organizzativi Adempimenti per le amministrazioni Pubblica Amministrazione: possibili scenari organizzativi 173 Conclusioni 180 Bibliografia 184 Documenti 186 Capitolo III Società dell informazione e politiche di cambiamento organizzativo nella Pubblica Amministrazione Luigino Sergio Introduzione Dati e informazioni Conoscenza Organizzazione La struttura organizzativa Pubblica Amministrazione e fattore organizzativo Cambiamento organizzativo: le fasi del cambiamento Resistenza al cambiamento La gestione del cambiamento Le azioni di cambiamento Il Controllo di gestione 204 Conclusioni 210 Bibliografia 212

8 Capitolo IV Cittadini e imprese nel codice dell Amministrazione digitale Donato Tozzi 1. Lo scopo del Codice dell Amministrazione Digitale L inquadramento del CAD nel processo di informatizzazione della Pubblica Amministrazione Diritti dei cittadini e delle imprese Il diritto all uso delle tecnologie La partecipazione al procedimento amministrativo informatico L utilizzo della posta elettronica certificata Effettuazione dei pagamenti con modalità informatiche Qualità dei servizi resi e soddisfazione dell utenza Alfabetizzazione informatica dei cittadini e partecipazione democratica elettronica Sportelli per le attività produttive e registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese 234 Bibliografia 239 Capitolo V Dematerializzazione dei documenti, archiviazione elettronica e conservazione sostitutiva Gianluigi Fioriglio 1. La dematerializzazione Il quadro normativo Il documento informatico Le firme elettroniche I certificatori I certificati qualificati L archiviazione elettronica La conservazione sostitutiva Il riversamento La fatturazione elettronica Verso la fatturazione elettronica obbligatoria Il responsabile della conservazione sostitutiva 278 Conclusioni 280 Bibliografia 281 Note biografiche degli autori 283

9 Profili negoziali e organizzativi dell amministrazione digitale

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11 Introduzione La necessità di una riforma organica della Pubblica Amministrazione è stata al centro dell azione governativa e parlamentare dell ultimo ventennio nel nostro Paese. La Legge n. 241/1990, poi modificata con le Leggi n. 15/2005 e n. 80/2005, ha aperto le porte ad una nuova concezione dell attività amministrativa che vede compiutamente disciplinato il procedimento amministrativo e comporta, altresì, la fissazione di criteri di operatività del settore pubblico, tesi al raggiungimento delle tre e che dovrebbero guidare il suo operato: economicità, efficacia ed efficienza (art. 1, comma 1). Nel medesimo periodo in cui si assiste ad un concreto processo di semplificazione e razionalizzazione dell agere amministrativo, nel quale la Legge n. 241/1990 costituisce un primo fondamentale passo, un altro processo, strettamente connesso al primo, raggiunge la sua massima fase realizzativa: il processo di informatizzazione pubblica. Esso è iniziato intorno agli anni 60 del secolo scorso, superata la fase di meccanizzazione di talune procedure amministrative tramite schede forate per la selezione automatica di documenti. È poi proseguito sino a giungere alla cd. dematerializzazione dell azione amministrativa, realizzata attraverso la messa in rete dei dati contenuti nei vari computer, determinanti procedimenti e provvedimenti per la cui formalizzazione non è più necessario il supporto cartaceo. Alla cd. dematerializzazione delle procedure relative a produzione, certificazione e validità dei documenti si assiste in quasi tutti i campi del vivere comune: le carte di credito e i bancomat hanno in larga parte soppiantato l uso delle banconote, gli ordini telematici riducono i tempi e le modalità di consegna delle merci, le comunicazioni per reti virtuali collegano uffici pubblici, aziende e abitazioni senza conoscere frontiere e impedimenti. Il progresso viaggia oramai a ritmo di bit. Proprio il farraginoso passaggio di carte da un ufficio all altro e da dipendente a dipendente, i lunghi tempi d attesa per la richiesta di pareri, la lentezza dovuta alla certificazione ed al recapito di documenti di vario genere, sono solo alcuni dei mali che l informatizzazione 11

12 dell attività amministrativa intende curare per snellire e migliorare le procedure. La digitalizzazione del settore pubblico, però, non è un fenomeno solo italiano. Il nostro Paese si colloca di certo tra i Paesi più virtuosi su scala globale, ma il processo ha delle solide fondamenta a livello continentale. Lo sviluppo della cd. società dell informazione è, infatti, una priorità europea, i cui inizi risalgono al 1993, anno in cui la Commissione Europea pubblicava il Libro Bianco, definito Rapporto Delors, dal nome dell allora Presidente, nel quale erano evidenziati i punti cruciali dell evoluzione societaria, in riferimento all innovazione, insieme ai profondi cambiamenti e miglioramenti dell assetto sociale che il suo affermarsi avrebbe comportato. Su scala europea il processo è stato caratterizzato, da ultimo, dalla pubblicazione del quadro strategico della Commissione Europea denominato i2010 egovernment Action Plan, che fissa una serie di obiettivi prioritari da raggiungere nel periodo , diretti a trasformare l apparato pubblico degli stati membri modellandolo secondo schemi che lo rendano competitivo su scala planetaria, attraverso la costruzione di una società dell informazione onnicomprensiva e fondata su criteri quali innovazione, inclusione e creatività. Ma il tutto assume notevoli proporzioni se si analizzano compiutamente le conseguenze della realizzazione di un tale progetto su scala nazionale. A tal proposito, il presente testo intende affrontare talune tra le tematiche più attuali in tema di informatizzazione della Pubblica Amministrazione in Italia, al fine di evidenziarne aspetti positivi e aspetti problematici. Un analisi dell odierna azione pubblica digitale nello svolgimento sia di attività nelle quali ancora residuano forme di potere autoritativo, che di attività nelle quali l Amministrazione agisce iure privatorum, ovvero ponendosi sul medesimo piano del privato. Gli argomenti trattati sono strettamente connessi al contenuto di fondamentali atti normativi in tema di e-government vigenti nel nostro Paese, tra i quali a titolo esemplificativo: il DPR n. 445/2000 (Testo unico in materia di Documentazione Amministrativa), il DPR n. 101/2002 (Regolamento recante criteri e modalità per l espletamento da parte delle Amministrazioni Pubbliche di procedure te- 12

13 lematiche di acquisto per l approvvigionamento di beni e servizi), il DLgs n. 82/2005 (Codice dell Amministrazione Digitale), il DLgs n. 163/2006 (Codice dei Contratti Pubblici). In base ai contributi dei vari Autori, si configura agli occhi del lettore, dunque, uno scenario non più futuristico ma attuale di una Pubblica Amministrazione italiana in cammino, centrale e locale, ove sta trovando sempre più piena realizzazione la società dell informazione e sono sempre più necessarie delle politiche di cambiamento organizzativo e reingegnerizzazione dei processi per un utilizzazione ottimale di nuovi strumenti tecnologici, come l e-procurement, l archiviazione elettronica e la conservazione sostitutiva dei documenti, i servizi pubblici online per cittadini e imprese. Il futuro è oggi e questo testo intende costituire un utile ed agile strumento di lettura del cambiamento in atto. Santa Maria di Leuca, Agosto 2009 M. M. 13

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15 Sezione prima Politica e diritto dei profili negoziali nell amministrazione digitale

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17 Capitolo I Servizi pubblici, qualità e politiche di acquisizione delle ICTs Gianpasquale Preite Sommario: Introduzione - 1. Ambito definitorio e peculiarità dei servizi - 2. Specificità dei servizi pubblici - 3. Evoluzione politico-normativa dei servizi pubblici - 4. La qualità dei servizi pubblici - 5. Total quality e certificazione di qualità - 6. Il processo di informatizzazione dei servizi pubblici - 7. Le politiche della Pubblica Amministrazione per l acquisizione delle ICTs Introduzione Il rapporto tra Pubblica Amministrazione, cittadino e impresa ha subito, a partire dagli anni novanta del secolo scorso, un sostanziale cambiamento derivante da due fenomeni concomitanti: da un lato è emerso il riconoscimento della strumentalità aziendale, come criterio di riferimento per superare il modello organizzativo burocratico e legittimare i principi di efficienza ed efficacia dell attività pubblica in termini di competitività; dall altro è cresciuta la domanda di servizi complessi e tecnologicamente avanzati per effetto dell introduzione di nuove modalità di interconnessione, del processo di integrazione europea e globalizzazione dei mercati, del processo di semplificazione, del federalismo amministrativo e fiscale, del passaggio dalla burocrazia tradizionale all Amministrazione digitale. In questo scenario, il tema della qualità dei servizi assume particolare rilevanza, sia in conseguenza dei processi di aziendalizzazione e informatizzazione che hanno interessato le amministrazioni pubbliche, (che vengono a svolgere un ruolo strategico nella catena di valore derivante dall impiego di nuove tecnologie in quanto outsourcer di ICTs e fornitore di servizi amministrativi evoluti ai cittadini e alle imprese), sia in considerazione dei 17

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