L attività di tutela della concorrenza dell AGCM nei mercati delle gare gas

Transcript

1 L attività di tutela della concorrenza dell AGCM nei mercati delle gare gas Valeria Amendola Responsabile Dir. Energia AGCM Workshop Le gare d ambito per la concessione delle reti gas ANCI Roma, 30 giugno

2 Evoluzione normativo/ regolamentare lunga e complessa Il settore della distribuzione del gas è la parte di filiera che forse ha avuto la più complessa evoluzione normativa per garantire dinamiche di concorrenza per il mercato dal decreto Letta ad oggi sono passati 15 anni Il processo messosi da ultimo in moto nel 2011 con il dm 226/2011, sembra finalmente arrivato a compimento nel

3 L attività dell Autorità Garante Parallelamente, negli ultimi anni, l evoluzione normativa è stata accompagnata da numerosi interventi di Agcm nel settore della distribuzione del gas, legati in particolare alla questione delle gare, attuali o future. Dal 2011 a oggi diversi casi antitrust, a maggior parte dei quali ha avuto anche il secondo grado di giudizio amministrativo, quindi c è materia per stabilire orientamenti. Utilizzate tutte le diverse tipologie di procedimenti: Abusi Intese Concentrazioni 4

4 Peculiarietà del settore Gli interventi si giustificano per l importanza del settore, ma soprattutto perché si trova in una fase peculiare: Si apre per la prima volta alla concorrenza (selezione competitiva del migliore concessionario, con vantaggi per l utenza e per gli enti locali) E in una fase unica (più concessioni significano più gestori uscenti che si riuniscono in un ATEM) 5

5 La struttura del settore Ci sono due grandi operatori nazionali (F2i e Italgas), dove per nazionali si intende che potenzialmente hanno capacità e interesse per partecipare alle gare su tutto il territorio nazionale Poi ci sono tre utilities pluriregionali (Hera, A2A e Iren) che comunque hanno un forte legame con determinate aree territoriali Scarsa concorrenza di player internazionali (Gas Natural) dopo l uscita di E.On e GdF Un gruppo di imprese medie, medio-piccole e piccole, tutte con spiccato radicamento territoriale 6

6 Importanza del gestore uscente oggi 28 società posseggono in 151 dei 177 Atem una percentuale di punti di riconsegna (PdR) superiore al 50 % dei PdR totali dell ambito. Di queste società, 20 superano il 70% di PdR in 95 ambiti. dall'analisi del settore (cfr. anche mkt test del caso Isontina, infra) è evidente il vantaggio dato dalla presenza pregressa nell ATEM, a causa di Vantaggi finanziari (rimborso VIR) Vantaggi conoscitivi/informativi Questa situazione rende le problematiche legate al vantaggio del gestore uscente uno dei punti chiave per una concorrenza effettiva nelle gare gas Tutti i casi fino ad oggi condotti da AGCM hanno ad oggetto il tentativo di arginare lo strapotere del gestore uscente 7

7 Interventi AGCM/ 1 gli abusi escludenti in violazione del 102 di Italgas e di Estra finalizzati ad osteggiare le gare Nel caso A432, Comuni vari-espletamento gare affidamento servizio distribuzione gas, chiuso a dicembre 2011, l'intervento AGCM è stato sollecitato dai comuni di Roma e Todi, ha portato alla condanna di Italgas e a una sanzione di circa 4 milioni settecento mila euro, poi ridotta dal TAR a un milione e 500mila euro. si è mirato a salvaguardare la possibilità stessa di fare la gara, ancora nel 2010 e in mancanza di disposizioni normative e regolamentari quali quelle attuali. Le società incumbent (gestori uscenti) dilazionavano i tempi (Roma) o non rilasciavano (Todi) le informazioni ritenute necessarie per svolgere la gara. 8

8 Interventi AGCM/ 1 gli abusi escludenti in violazione del 102 di Italgas e di Estra finalizzati ad osteggiare le gare Il caso analogo A435, Comune di Prato Estra Reti gas, chiuso nel gennaio 2012, si è condannata e sanzionata la società Estra reti per avere posto in essere una strategia dilatoria negando o rallentando la trasmissione di informazioni necessarie per la predisposizione del bando di gara-volta a evitare che il comune di Prato potesse indire una gara autonoma prima dell emanazione del DM di definizione degli ATEM In entrambi i casi, l'incertezza normativa ha portato a lunghe discussioni sulla pertinenza delle richieste dei comuni su info molto dettagliate (schede tariffarie, contributi di privati, ecc.) 9

9 Interventi AGCM/ 1 gli abusi escludenti in violazione del 102 di Italgas e di Estra finalizzati ad osteggiare le gare In giudizio nel caso A432 il TAR ha risolto la disputa tecnica riaffermando, in casi di incertezza normativa, gli obblighi del gestore uscente quale soggetto in posizione dominante: "il concessionario [...] proprio per gli obblighi connessi alla sua posizione dominante [è] comunque tenuto a consegnare [...] la pertinente documentazione richiestagli dall'amministrazione [...]. Non poteva essere l'incumbent a stabilire unilateralmente ciò che sarebbe servito o meno [...] salvo che ad analoghe conseguenze non si potesse giungere senza particolari competenze tecniche" 10

10 Interventi AGCM/ 2 le intese restrittive in sede di gara Nel caso I740 Comune di Casalmaggiore, deciso nell agosto 2012, l AGCM ha accertato e sanzionato una violazione dell art. 2 della 287/90 da parte di Linea e E.On/2iGas, confermata con sentenza del CdS del 14 ottobre 2014 Qui il tema è l alleanza tramite ATI in sede di gara Ed infatti un altro punto critico, sotto il profilo concorrenziale sono le ATI non necessarie (tra imprese che hanno i requisiti per partecipare da sole). Su questo si ricorda che: La posizione storica dell Autorità era che le ATI non necessarie fossero intese vietate C è stata una revisione di questa posizione, alla luce della giurisprudenza, e quindi: L ATI è una figura giuridica tipizzata e quindi NON può costituire una violazione per sé L AGCM deve dimostrarne la eventuale restrittività con ELEMENTI ULTERIORI, quali l inserimento in un quadro collusivo più ampio 11

11 Interventi AGCM/ 2 le intese restrittive in sede di gara Nel caso I740-Casalmaggiore, questo quid pluris, sulla scorta di quanto detto sull importanza di essere gestori uscenti, era stato individuato in due caratteristiche: ATI tra i soli due gestori uscenti (E.On Rete e Linea Distribuzione) La gestione del servizio prevista ricalcava esattamente il passato (ogni gestore uscente si riprendeva le sue concessioni, quindi non c era nessuna sinergia industriale ) La restrittività dell intesa risultava inoltre confermata da: Presentazione di un unica offerta alla gara, nonostante la manifestazione di interesse anche da parte di altri soggetti Offerta al minimo su tutti i parametri Per questi motivi, che qualificavano l elemento ulteriore, l Autorità ha vietato l intesa con un provvedimento che è stato annullato dal TAR ma poi ripristinato dal Consiglio di Stato 12

12 Interventi AGCM/ 2 le intese restrittive in sede di gara Di particolare interesse la conferma esplicita del CdS in merito alla "dimostrazione" della presenza dell'elemento ulteriore effettuata dall'autorità: "assume [...] preminente e dirimente rilievo la circostanza che le due società raggruppate erano i precedenti gestori del servizio [...] e che l'ati non necessaria [...] assicurava il mantenimento della medesima ripartizione del bacino di azione" 13

13 Interventi AGCM/ 3 le concentrazioni fra imprese Con il caso C11878 Isontina Rete Gas, nell aprile 2013 l AGCM ha vietato la costituzione della JV Isontina tra Italgas e Hera, a causa della riduzione sostanziale della concorrenza nelle gare per gli atem GO, PN, TS, PD1: il caso è stato confermato dal CdS in data 26 gennaio La JV era stata costituita con lo scopo di partecipare alle gare d'atem del nord-est 14

14 Il caso Isontina e i mercati futuri delle gare nella valutazione si è posto il problema cruciale della individuazione dei mercati rilevanti interessati dall'operazione la scelta - confermata dal giudice - è stata di individuare i mercati futuri di ciascuna gara d'atem questo è lo standard che viene utilizzato per valutare le fusioni tra imprese del settore 15

15 Il market test- Isontina la valutazione necessita di individuare i probabili concorrenti alle gare future nel caso isontina si sono individuati, con market test, i principali "driver" concorrenziali che determinano la probabilità che le imprese partecipino alle gare e il ruolo di ciascuna (incumbent, concorrente aggressivo, ecc.) l'operazione viene valutata per l'effetto che ha sul panorama così individuato 16

16 I driver concorrenziali per la partecipazione alle gare Secondo il market test condotto nel corso del procedimento C11878 Isontina, ciò che dà vantaggio o interesse a partecipare è: (di gran lunga prevalente): la presenza pregressa nell ATEM, a causa di Vantaggi finanziari (rimborso VIR) Vantaggi conoscitivi/informativi Disponibilità finanziaria (funzione anche delle dimensioni dell impresa) Presenza pregressa in ATEM limitrofi Possibilità di costituire RTI 17

17 Il divieto di Isontina Le due imprese madri della JV (Italgas ed Hera) risultavano essere due dei pochissimi probabili partecipanti alle gare di quattro dei sei atem interessati La loro partecipazione congiunta avrebbe pertanto sostanzialmente ridotto la concorrenza in quelle gare per questo motivo la concentrazione è stata vietata NB attualmente l Autorità sta valutando una differente concentrazione (SEL/AE, C11990) in cui il provvedimento di avvio affronta il tema delle restrizione della concorrenza nell ATEM di riferimento (Bolzano) in cui i soggetti che procedono a fusione sono i gestori uscenti. 18

18 ..e in futuro?... gli interventi di AGCM e del giudice amministrativo hanno individuato gli strumenti concettuali sulla base dei quali verrà tenuto sotto controllo il processo di assegnazione degli ATEM sotto il profilo della tutela della concorrenza 19

19 Grazie 20