Il difficile percorso per la riforma del trasporto pubblico locale. Giovanna Pizzanelli

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1 Il difficile percorso per la riforma del trasporto pubblico locale Giovanna Pizzanelli Nel 1997 è stata avviata in Italia un tentativo di riforma del trasporto pubblico locale nell obiettivo di incrementarne l efficienza e la qualità del servizio. Tuttavia occorre precisare preliminarmente che la performance del settore specie se paragonata ad altri Paesi, pare ancora poco soddisfacente, (Cfr., Banca d Italia, Regolamentazione ed efficienza del trasporto pubblico locale: i divari regionali, Report 2008). In ambito europeo il settore del trasporto pubblico locale è sottoposto ai principi concorrenziali previsti dai Trattati e ad una normativa specifica basata sui regolamenti. In particolare, il riferimento è al reg. 1191/1969, in origine relativo ai soli servizi ferroviari, autobus a lunga percorrenza e via navigabile, che tendeva all eliminazione delle disparità di trattamento tra le imprese derivanti dalle compensazioni spettanti alle aziende di trasporto che devono far fronte agli obblighi di servizio pubblico; disciplina successivamente estesa al trasporto pubblico locale con reg. 1893/1991, che ha introdotto la nozione di contratto di servizio pubblico, quale contratto concluso tra le autorità competenti di uno Stato membro e un impresa di trasporto allo scopo di fornire alla collettività servizi di trasporto sufficienti. Tuttavia la normativa nulla stabiliva in proposito dell accesso al mercato. Nel 2000 la Commissione aveva proposto un regolamento che, nella logica della concorrenza per il mercato, stabiliva obbligatoriamente il ricorso alla procedura di gara per la scelta del gestore, salvo rare eccezioni. Tuttavia, nella versione finale del reg. 1370/2007, che abroga il reg. 1191/1969, il principio è stato fortemente attenuato. Infatti, da un lato, si recepisce l orientamento espresso dalla giurisprudenza comunitaria nel caso Altmark prevedendo che le autorità pubbliche degli Stati membri possano utilizzare procedure concorsuali per affidare servizi, e, dall altro, che possano altresì erogarli direttamente o procedere all affidamento diretto ad un soggetto giuridicamente distinto dall autorità competente sul quale quest ultima eserciti un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi cd. affidamento in house -. Prima della riforma del 1997 il settore dei trasporti pubblici locali, come in generale quello dei servizi pubblici, è stato disciplinato dal rd 2578/1925 contenente il testo unico sull assunzione diretta dei servizi pubblici da parte dei

2 Comuni e delle Province, superato soltanto nel 1990 con la l. n Tale disciplina consentiva l affidamento diretto dei servizi ad aziende speciali, consorzi e società di capitali di proprietà anche non maggioritaria degli enti locali, con l unico vincolo per cui le aziende affidatarie non potevano gestire tali servizi al di fuori del proprio territorio di competenza. Con la l. 151/1981 veniva poi istituito il Fondo nazionale trasporti (FNT), a cui si accompagnava la determinazione delle modalità di calcolo dei contributi di esercizio alle aziende, prevedendo che i finanziamenti annualmente determinati dalla legge finanziaria venissero trasferiti alle Regioni e da queste alle aziende. Il meccanismo tuttavia si rivelò inefficace ai fini della copertura dei disavanzi di esercizio. La riforma del settore si deve all entrata in vigore del d.lgs 422/1997, parzialmente integrato dal d.lgs 400/1999 e, occorre ricordarlo, partiva da un contesto di grave situazione finanziaria per le imprese puntando a modernizzare e liberalizzare il settore anche con l introduzione di meccanismi concorrenziali nella scelta del gestore. Sostanzialmente i principi su cui si basava la riforma erano il decentramento alle Regioni e da queste agli enti locali principio di sussidiarietà delle funzioni di programmazione (attraverso il Piano Regionale dei Trasporti e i Programmi Triennali dei Servizi), finanziamento e controllo; l introduzione del principio di graduale copertura dei costi del servizio tramite tariffa; la separazione tra il soggetto che programma e controlla e quello, di natura privatistica, che eroga il servizio; la selezione del gestore tramite procedura di gara, secondo il principio della concorrenza per il mercato. Inoltre l esercizio dei servizi veniva a fondarsi su contratti di servizio di durata non superiore a 9 anni rispondendo a criteri di economicità ed efficienza. Tuttavia, l effettiva implementazione della riforma è stata minata, da un lato, dall entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costistuzione che ha attribuito alle Regioni potestà legislative esclusive nelle materie non comprese tra quelle di competenza esclusiva statale e concorrente tra Stato e Regioni (cfr., Corte costituzionale, sentenza 222/2005) e, dall altra, dall entrata in vigore dell art. 113 TUEL (d.lgs 267/2000) successivamente modif. con l. 448/2001. In specie, l art. 113 TUEL reintroduceva la possibilità di gestire i servizi pubblici locali in forme diverse da quelle previste nel d.lgs 422/97, tra cui si comprendeva l affidamento in house. Naturalmente la considerazione di fondo era quella per cui nei settori

3 in cui gli investitori privati hanno difficoltà ad entrare si impone l esigenza di recuperare un ruolo di gestione diretta degli enti locali attraverso affidamenti a società di capitale misto, in cui il socio sia scelta con procedure ad evidenza pubblica, e di società a capitale interamente pubblico, a condizione che l ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello svolto sui propri servizi (le cd. società Teckal, dal caso CGCE, in C-107/98). Il periodo di incertezza regolatoria si è protratto fino al 2004, con l entrata in vigore della l. 308/2004, cd. Legge delega ambientale, che ha disposto espressamente la non applicabilità dell art. 113 TUEL al settore del trasporto pubblico locale che resta sottoposto al quadro regolamentare contenuto nel d.lgs 422/1997. Peraltro, l obbligatorietà della procedura di gara è stata ulteriormente proscastinata dal cd. Decreto milleproroghe convertito in l. 31 dicembre 2007, n. 17; nella stessa direzione il dl. 112/2008 ha previsto un ulteriore rinvio dell obbligo di affidamento con gara al 31 dicembre 2010 e la possibilità di deroghe a tale obbligo. Sulla base dell impianto normativo delineato con d.lgs 422/1997, si è detto, il ruolo principale è svolto dalle Regioni e dagli enti locali; pertanto per fare un bilancio ad oggi sull attuazione della riforma occorre analizzare quei livelli di governo. L art. 5 del d.lgs 422/1997 definisce servizi pubblici di trasporto regionale e locale esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale e periferica, anche tramite enti o altri soggetti pubblici quei servizi di trasporto di persone e merci (esclusi quelli di interesse nazionale) che comprendono l insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali, e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale. Sul piano della produzione normativa quasi tutte le Regioni hanno legiferato in attuazione del d.lgs del 1997 e del rinnovato quadro costituzionale del Titolo V; in gran parte delle Regioni è stato adottato il Piano regionale dei trasporti, anche se con contenuti eterogenei; soltanto 10 Regioni hanno provveduto alla definizione dei servizi minimi e solo in 6 Regioni è stato adottato il Programma

4 triennale dei servizi; sulle modalità di scelta del gestore il ricorso alle procedure concorsuali risultano ancora prevalenti i casi di affidamento diretto o in-house (dati, Banca d Italia, Regolamentazione ed efficienza del trasporto pubblico locale: i divari regionali, cit.). Il cammino instabile della riforma del trasporto pubblico locale non si è arrestato con l entrata in vigore di una specifica disciplina. Infatti, la l. 99/2009 ha introdotto modifiche al d.lgs 422/1997, in particolare al co. 2 dell art. 18, prevedendo che le Regioni e gli enti locali per l affidamento di servizi di trasporto regionale e locale garantiscono, tra gli altri, il ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del gestore del servizio. La norma inoltre stabilisce che alle gare non possono partecipare società che, in Italia o all estero, gestiscono servizi in affidamento diretto o a seguito di procedure non ad evidenza pubblica e le società di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali. Tale esclusione si applica a decorrere dalla conclusione del periodo transitorio, fissato dalle singole Regioni; periodo che, ex art. 18, co. 3bis, avrebbe dovuto concludersi entro il 31 dicembre Ancora, il DpR 168/2010, contenente regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, ha soppresso dall art. 18, co. 3bis, il riferimento ad esclusivamente riferita alle procedure di affidamento dei servizi pubblici locali indicate dallo stesso art. 18, co. 2, così da poter ritenere che le procedure da seguire sono in primo luogo quelle di cui al dl 112/2008 e, in quanto compatibili, per il trasporto pubblico locale, quelle di cui al d.lgs 422/1997. Inoltre, come noto, l art. 23bis è stato oggetto di referendum che ha dato esiti positivi all abrogazione della citata norma. Occorre ricordare in proposito quanto aveva chiarito la Corte costituzionale nella sentenza 24/2011 con cui si era pronunciata per l ammissibilità del quesito referendario, e attraverso cui, nel prospettare soluzioni agli scenari futuri, affermava che una eventuale abrogazione dell art. 23bis non comporterebbe alcuna riviviscenza delle norma abrogate da tale articolo, ma l applicazione immediata nell ordinamento nazionale della normativa europea relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l affidamento della gestione di servizi pubblici a rilevanza economica. Con il dl 138/2011 è stata interamente riscritta la disciplina in materia dei servizi pubblici locali, lasciando agli enti locali l adozione di una delibera contenente

5 gli esiti di una istruttoria compiuta dagli stessi per verificare la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, ovvero di una attribuzione di diritti di esclusiva laddove attraverso la libera iniziativa economica non risulti idonea a garantire un servizio rispondente ai bisogni della comunità. Naturalmente nessun effetto si produce quanto alla cessazione (anticipata rispetto alle cadenze naturali) delle concessioni rilasciate con procedure diverse dall evidenza pubblica, laddove tale cessazione si sia verificata prima che l effetto abrogativo referendario si producesse. Nonostante le difficoltà per giungere ad una regolamentazione organica del trasporto pubblico locale, è il caso di ricordare che tale settore ha vantato una serie di primati positivi: è stato il primo a sperimentare gli effetti del cd. federalismo amministrativo (come si è visto, infatti il riparto delle competenze tra centro e periferia era stato disegnato dal d.lgs 422/1997); sono stati i primi servizi ad essere interdetti dal ricorso a procedure di affidamento diretto, seppur alla scadenza di un regime transitorio; è stato il primo settore a sperimentare un livello di disciplina compiuta in materia di contratto di servizio (art. 19, d.lgs 422/1997) e l obbligo di trasformare in società le aziende speciali e i consorzi di enti locali deputati all erogazione del servizio (art. 18, co. 3, d.lgs 422/1997); infine è stata la prima categoria per cui è stata prevista l esclusione dalle gare per l aggiudicazione del servizio dei soggetti beneficiari di affidamento diretto (art. 18, co. 2, d.lgs 422/1997) (Cammelli, 2006). Eppure, nonostante sia trascorso più di un decennio dall avvio della riforma, la disciplina del trasporto pubblico locale pare ancora lontana dall essersi assestata, nonostante le Regioni si siano formalmente adeguate alla riforma; ciò comporta riflessi, coinvolgenti il Governo centrale, sulla mancata integrazione con la politica del traffico e di riduzione dell inquinamento urbano e di conseguenza un mancato concorso, attraverso le strategie di mobilità urbana, al miglioramento dei parametri di qualità dell aria. Concludendo, non è possibile tralasciare le recenti disposizioni normative che incideranno fortemente sulle risorse pubbliche destinate al trasporto pubblico locale. Il dl. 78/2010, conv. in l. 122/2010, volto all introduzione di misure per la stabilizzazione finanziaria dei conti pubblici ha prodotto una serie di tagli ai trasferimenti statali verso le Regioni e gli enti locali, tra cui quelli destinati al servizio di trasporto locale, stimati intorno al 15-20% del budget complessivo.

6 Nello specifico, l art. 14 della manovra tagliava ai trasferimenti dallo Stato alle Regioni in totale 4 miliardi di euro per il 2011 e 4,5 miliardi di euro a partire dal Ciò ha comportato di fatto al blocco di alcune gare per l affidamento dei servizi, i cui bandi sono erano stati costruiti sulla base di una disponibilità finanziaria che da oggi in poi probabilmente non potrà essere più garantita; pertanto gli enti territoriali si troveranno di fronte alla sfida di potersi impegnare per un periodo tra i 6 i 9 anni (ovvero la durata tipica dei contratti di servizio) in un clima di forte incertezza circa le risorse disponibili e, di conseguenza dell effettiva partecipazione dei privati a gare concorrenziali in cui il prezzo potrebbe non essere garantito. Nondimeno, nel cuore di questa questione risiede l attuazione del federalismo fiscale che vuole la definizione tramite decreto dei meccanismi per il calcolo delle risorse che lo Stato destinerà alle Regioni a sostegno del trasporto pubblico locale. È naturalmente sullo sfondo di questi temi che andrà considerata una lettura del settore del trasporto pubblico locale nell ambito dell Osservatorio.

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