Alle prese con nuove sfide

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1 L attività di mantenimento della pace delle Nazioni Unite Alle prese con nuove sfide Domande e risposte

2 Introduzione Le Nazioni Unite sono state fondate, secondo le parole della Carta dell ONU, per salvare le generazioni future dal flagello della guerra. Affrontare questa sfida costituisce la funzione più importante dell Organizzazione e, in misura significativa, il parametro con il quale viene giudicata dai popoli che essa serve con la sua attività. Le operazioni di pace delle Nazioni Unite comportano tre attività principali: prevenzione dei conflitti e conciliazione ( peacemaking ); mantenimento della pace ( peacekeeping ); costruzione della pace ( peacebuilding ). La prevenzione di lungo termine dei conflitti si occupa delle cause strutturali dei conflitti al fine di costruire solide fondamenta per la pace. Le attività di conciliazione e pacificazione si concentrano sui conflitti in corso, cercando di arrestarli in tempo, utilizzando gli strumenti della diplomazia e della mediazione. Nella maggior parte dei casi queste attività sono per natura di basso profilo e il loro successo silenzioso può addirittura passare inosservato al grande pubblico. Peacebuilding è un termine di origine più recente, che definisce quelle attività dell ONU mirate a creare le fondamenta della pace e fornire strumenti per poi edificare su tali fondamenta. Il peacebuilding comprende, pur non limitandosi a questo, il reinserimento degli ex-combattenti nella società civile, la riforma del settore della sicurezza, il rafforzamento dello stato di diritto, il miglioramento del rispetto dei diritti umani, l assistenza tecnica per lo sviluppo democratico e la promozione della risoluzione dei conflitti e delle tecniche di riconciliazione. Tuttavia, in termini operativi e finanziari l impegno maggiore e più visibile delle Nazioni Unite nelle operazioni di pace è rappresentato dalle attività di mantenimento della pace (peacekeeping). Il peacekeeping, che l ONU ha fatto nascere quasi 60 anni fa, si è evoluto rapidamente negli ultimi 15 anni sia da un punto di vista qualitativo sia quantitativo. Nei primi 40 anni della storia delle Nazioni Unite, per esempio, solo 13 operazioni di peacekeeping sono state avviate. Nei 20 anni successivi, ne sono state lanciate ben 47. Anche il contesto e i modelli sono cambiati: il peacekeeping ha esordito in origine con un modello militare di osservazione del cessate il fuoco e di separazione dei combattenti dopo guerre inter-statali. Oggi, il peacekeeping si è evoluto fino a espandersi in un sistema integrato di molti elementi (militari, polizia e personale civile) che lavorano insieme per costruire la pace nelle precarie fasi immediatamente successive alla fine di un conflitto. Dalla fine della Guerra Fredda, le attività di mantenimento della pace delle Nazioni Unite si sono spesso combinate con il peacebuilding in complesse operazioni multidimensionali, nel quadro di conflitti inter-statali. Questa pubblicazione fornisce le risposte ad alcune delle domande più frequenti sulle attività delle Nazioni Unite in materia di mantenimento della pace. 1. Che cosa sono le attività di mantenimento della pace? Le attività di mantenimento della pace rappresentano una maniera di aiutare quei paesi dilaniati dai conflitti a creare le condizioni per una pace sostenibile. Gli operatori di pace delle Nazioni Unite soldati e ufficiali militari, polizia e personale civile proveniente da molti paesi monitorano e osservano i processi di pace che emergono nelle situazioni successive alla fine di un conflitto e assistono le parti coinvolte nel conflitto nell attuazione dell accordo di pace che esse hanno sottoscritto. Tale assistenza può assumere svariate forme, comprese: promozione della sicurezza umana, misure di ripristino della fiducia reciproca, accordi per la condivisione del potere, sostegno elettorale, rafforzamento dello stato di diritto e sviluppo economico e sociale. La Carta delle Nazioni Unite conferisce al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite il potere e la responsabilità di intraprendere azioni collettive per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Per questa ragione, la comunità internazionale si rivolge spesso al Consiglio di Sicurezza per autorizzare le operazioni di pace. La maggior parte di tali operazioni vengono avviate e poste in essere dalle stesse Nazioni Unite con truppe al servizio del comando operativo dell ONU. In altri casi, quando un coinvolgimento diretto dell ONU non è 2

3 considerato appropriato o praticabile, il Consiglio autorizza altre Organizzazioni Regionali o Internazionali come l Unione Europea (UE), l Unione Africana (UA), la NATO, la Comunità Economica degli Stati dell Africa Occidentale (ECOWAS) oppure coalizioni di paesi volontari ad attuare certe funzioni di mantenimento o di rafforzamento della pace. 2. Perchè è essenziale l attività di mantenimento della pace delle Nazioni Unite? Laddove inadeguate strutture politiche falliscano nel compito di garantire un corretto trasferimento di potere, popolazioni insoddisfatte e vulnerabili vengano manipolate, la competizione per le scarse risorse accresca la rabbia e la frustrazione tra la gente schiava della povertà, ebbene in tutti questi casi i conflitti armati sono destinati a continuare a insorgere. Questi elementi infiammano la violenza inter o intra-statale, e un numero incalcolabile di armi, agevolmente disponibili in tutto il mondo, forniscono i mezzi necessari. Ne derivano sofferenza umana, spesso su scala massiccia, minacce alla pace e alla sicurezza internazionale, distruzione della vita economica e sociale per intere popolazioni. Molti dei conflitti di oggi possono sembrare lontani a coloro che non si trovano nell immediata linea del fuoco, ma le nazioni del mondo devono soppesare i rischi dell azione rispetto ai provati pericoli della inazione. Il fallimento da parte della comunità internazionale nel cercare di controllare i conflitti e nel risolverli pacificamente può sfociare in conflitti più ampi, che possono destabilizzare i paesi vicini e diffondersi a regioni intere. Pochi conflitti moderni possono essere considerati veramente locali. Spesso essi generano una moltitudine di problemi, come ad esempio il traffico illegale di armi, droga o esseri umani; il terrorismo; i flussi di rifugiati; i danni all ambiente. Le loro ripercussioni vengono avvertite lontano dall immediata zona di conflitto. Il sistema di attività di mantenimento della pace delle Nazioni Unite, costruito sulla base di quasi 60 anni di esperienza sul terreno, costituisce uno strumento indispensabile per affrontare queste difficoltà. La sua legittimità e universalità sono uniche e derivano dal carattere di azione che è intrapresa in nome di un organizzazione globale che comprende 191 Stati Membri. 3. Qual è l efficacia delle attività di mantenimento della pace dell ONU? Le attività di mantenimento della pace dell ONU sono efficaci anche in rapporto al loro costo, se solo si paragonano alle spese ingenti che comporta un conflitto e al prezzo che viene pagato in termini di vite umane e di devastazione economica. Secondo lo studio condotto da Paul Collier e Anke Hoeffler della Oxford University(1), in termini di investimento le operazioni di pace condotte dall ONU in opposizione a quelle condotte da coalizioni ad-hoc hanno il vantaggio di essere caratterizzate da meccanismi integrati che consentono una condivisione globale dei costi relativi a finanze, materiale e personale. Secondo due studi distinti realizzati dalla UBC s Human Security Centre (2) e dalla Rand Corporation(3), gli storici hanno individuato una correlazione inversa tra dispiegamento delle operazioni di pace e vittime di guerra: alla crescita delle operazioni di pace corrisponde la diminuzione del numero di morti, sia nel breve sia nel lungo periodo. La Rand Corporation ha esaminato otto operazioni di pace portate a termine in: Namibia, ex Congo belga, El Salvador, Cambogia, Mozambico, Slavonia Orientale, Sierra Leone e Timor- Leste. Dallo studio risulta che due terzi di queste si sono dimostrati interventi di successo. Rand ha anche rilevato che l ONU fornisce in tutti i casi il quadro istituzionale più adeguato, tranne che per le missioni di ricostruzione dei Paesi di portata più ampia. Ciò a causa della struttura dell ONU in confronto meno cara, dell alto tasso di successo e del grado di legittimazione internazionale. Secondo questo studio, le operazioni di pace dell ONU rappresentano uno strumento altamente efficiente per avviare le società che escono da un conflitto sulla strada di una pace duratura e di un governo democratico, oltre che la forma più efficace d intervento internazionale sperimentata finora. Alternative all azione dell ONU in questo settore sono di gran lunga più costose oppure assai meno efficaci. 3

4 Uno studio condotto dal governo americano (Accountabilty Office) ha stimato che condurre operazioni di pace simili a quella dell ONU ad Haiti (MINUSTAH) costerebbe agli Stati Uniti il doppio di quanto costi alle Nazioni Unite milioni di dollari contro i 428 milioni di dollari stimati dall ONU per finanziare i primi 14 mesi di missione (4). Altri vantaggi comparativi dell attività di mantenimento della pace delle Nazioni Unite riscontrati da questo studio includono la loro natura internazionale, che determina imparzialità e legittimazione, la presenza di personale esperto nelle operazioni di pace in situazioni di post-conflitto e una struttura di coordinamento per l assistenza internazionale. (1) Paul Collier and Anke Hoeffler, The Challenge of Reducing the Global Incidence of Civil War, Center for the Study of African Economies, Department of Economics, Oxford University, March (2) Human Security Report 2005 War and Peace in the 21st Century, Human Security Centre, University of the British Columbia, Canada, (3) James Dobbins et al, The UN's role in Nation-Building: from the Congo to Iraq, Rand Publications, (4) Peacekeeping: Cost Comparison of Actual UN and Hypothetical U.S. Operations in Haiti, United States Government Accountability Office, Report to the Subcommittee on Oversight and Investigations, Committee on International Relations, House of Representatives, GAO , February Come si sono evolute le attività di mantenimento della pace? Dal peacekeeping tradizionale Il peacekeeping delle Nazioni Unite venne inizialmente sviluppato durante l era della Guerra Fredda come strumento per allentare le tensioni e aiutare nella risoluzione dei conflitti tra Stati, utilizzando personale militare disarmato o provvisto di armi leggere proveniente da un certo numero di paesi sotto il comando dell ONU, interposto tra le forze armate delle parti in conflitto. Gli operatori di pace potevano intervenire nei casi in cui il Consiglio di Sicurezza affidasse all ONU il compito di osservare il cessate il fuoco o la separazione delle forze coinvolte, con l obiettivo di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, come previsto dalla Carta delle Nazioni Unite. Gli operatori di pace non erano tenuti a combattere la guerra con la guerra. Come regola generale, essi venivano impiegati quando un cessate il fuoco era in vigore e previo assenso delle parti coinvolte nel conflitto. Le truppe ONU compivano attività di osservazione sul terreno e stilavano poi rapporti in modo imparziale sul rispetto del cessate il fuoco, il ritiro delle truppe o il rispetto degli altri elementi dell accordo di pace. Questo dava tempo e spazio negoziale aggiuntivi agli sforzi diplomatici nell affrontare le cause del conflitto. al peacekeeping multi-dimensionale La fine della Guerra Fredda ha comportato un accelerazione drammatica nelle attività per il mantenimento della pace dell ONU. Svincolato dal bipolarismo, il Consiglio di Sicurezza ha via via istituito missioni di peacekeeping più ampie e complesse, spesso per aiutare ad attuare accordi di pace tra i protagonisti di conflitti inter-statali. Inoltre, il peacekeeping ha finito per coinvolgere sempre più componenti non militari per assicurare la sostenibilità. Il Dipartimento per le operazioni di pace dell ONU (DPKO) è stato creato nel 1992 per sostenere questa forte richiesta di un peacekeeping più complesso e articolato. Nell insieme, le nuove operazioni sono state caratterizzate dal successo. In El Salvador e Mozambico, per esempio,l attività di peacekeeping delle Nazioni Unite ha aiutato questi paesi 4

5 durante il periodo di transizione a costruire una pace duratura. Alcuni tentativi non hanno avuto successo, forse come risultato di una valutazione eccessivamente ottimistica di ciò che il peacekeeping poteva realizzare. Mentre missioni complesse in Cambogia e Mozambico erano in corso, il Consiglio di Sicurezza inviò operatori di pace in zone di conflitto come la Somalia e la Bosnia-Erzegovina, dove non erano stati raggiunti né un cessate il fuoco, né un accordo tra le parti in conflitto. Alcuni dei mandati assegnati a tali missioni si rivelarono impossibili da realizzare con le risorse e il potenziale umano a disposizione. Inoltre in un certo numero di situazioni, gli Stati Membri non furono pronti a far valere le proprie decisioni. I fallimenti in modo particolare il massacro di Srebrenica (Bosnia-Erzegovina) nel 1995 e il genocidio del Ruanda nel 1994 portarono ad un periodo di auto-esame nel peacekeeping delle Nazioni Unite. 5. Che cosa hanno fatto le Nazioni Unite per migliorare le proprie attività di mantenimento della pace dagli anni 90? Dopo aver riscontrato che la riforma delle attività di mantenimento della pace dell ONU si rendeva imperativa, il Segretario Generale Kofi Annan ha avviato un ampia valutazione degli eventi che hanno portato alla caduta di Srebrenica, stabilendo anche che si svolgesse un indagine indipendente delle azioni delle Nazioni Unite durante il genocidio del Ruanda del Tali valutazioni hanno evidenziato la necessità di migliorare la capacità dell ONU nel condurre le operazioni di pace, in particolare nell assicurare un rapido dispiegamento, nonché di disporre di mandati che rispecchiassero le necessità riscontrate sul terreno. Le operazioni di pace ONU avevano bisogno di essere disciplinate da chiare regole di ingaggio; occorreva inoltre un miglior coordinamento tra il Segretariato delle Nazioni Unite a New York e le Agenzie ONU nella pianificazione e nel dispiegamento delle operazioni di pace; infine, una migliore cooperazione tra l ONU e le organizzazioni regionali. Si evidenziò anche il bisogno che le Nazioni Unite rafforzassero le attività di protezione dei civili durante i conflitti. All incirca nello stesso periodo, si è cominciato a registrare un aumento delle richieste di intervento delle Nazioni Unite, sia nella misura sia nella portata: le operazioni di pace si sono così espanse fino ad includere lo stato di diritto, l amministrazione civile, lo sviluppo economico e i diritti umani. Nel 1999, l ONU ha ricevuto il compito di organizzare un amministrazione ad interim a Timor Est che preparasse la strada verso l indipendenza. Lo stesso anno, il peacekeeping ONU ha avviato un analoga missione di amministrazione transitoria in Kosovo, dopo la fine degli attacchi aerei della NATO contro la Repubblica Federale della Jugoslavia. Nel 1999 e nel 2000, il Consiglio ha deliberato la creazione di tre nuove operazioni in Africa (in Sierra Leone, nella Repubblica Democratica del Congo e in Etiopia e Eritrea). Il Rapporto Brahimi Nel marzo 2000, il Segretario Generale ha chiesto ad un gruppo di esperti internazionali guidati da Lakhdar Brahimi, suo consigliere di lunga data (ex Ministro degli affari esteri dell Algeria) di esaminare le operazioni di pace dell ONU e di identificare dove e quando il peacekeeping dell ONU potesse essere più efficace e di conseguenza potesse essere migliorato. Il Rapporto (1) del gruppo di lavoro sulle operazioni di pace ONU noto anche come Rapporto Brahimi ha offerto indicazioni chiare circa i requisiti minimi per garantire il successo di una missione di pace delle Nazioni Unite. Tra questi: un mandato chiaro e specifico, il consenso all operazione delle parti coinvolte nel conflitto, risorse adeguate, sia per implementare il mandato in modo efficace, sia per scongiurare eventuali interferenze dannose. In seguito al rapporto, le Nazioni Unite e gli Stati Membri hanno introdotto una serie di misure volte a migliorare le attività di mantenimento della pace dell ONU. Il Dipartimento delle Operazioni di Pace (DPKO) è stato autorizzato ad aumentare lo staff del suo quartiere generale per sostenere le operazioni sul terreno. Il DPKO ha rafforzato gli uffici dei consiglieri militari e di polizia. È stata aggiunta una unità di studi di caso del peacekeeping per: analizzare le lezioni apprese e consigliare le missioni sulle questioni relative alla presenza e al ruolo delle donne in tali contesti; migliorare la condotta degli operatori di pace; pianificare i programmi di disarmo, 5

6 di smobilitazione e di reintegrazione; sviluppare, infine, i mezzi per dare attuazione allo stato di diritto e altre questioni. Si è stabilito un meccanismo di finanziamento pre-mandato per assicurare che linee di bilancio fossero disponibili per l avvio di nuove missioni, e la base logistica del Dipartimento delle operazioni di pace a Brindisi (Italia) ha ricevuto fondi per acquisire materiale di dispiegamento strategico. La formazione continua è stata rafforzata per fornire una capacità ulteriore di reazione rapida. Il DPKO ha riorganizzato il sistema di accordi per la messa a disposizione di truppe delle Nazioni Unite (UNSAS), un elenco delle risorse specifiche degli Stati Membri, compreso il personale militare e civile specializzato, il materiale e l equipaggiamento disponibile per il peacekeeping ONU. Il nuovo sistema UNSAS fornisce ora forze che possono essere rese disponibili nel periodo compreso tra i primi 30 e 90 giorni dall inizio di una nuova operazione. Progressi si sono infine registrati anche in materiali mandati più chiari e realistici ricevuti dal Consiglio di Sicurezza. Il DPKO ha inoltre continuato a lavorare sullo sviluppo del concetto di una forza permanente di polizia;a esplorare la gamma completa di opzioni realizzabili ed effettive per reagire a situazioni di crisi nelle missioni esistenti; a sviluppare un servizio di formazione integrata per assicurare un addestramento coerente e completo per tutto il personale militare, di polizia e civile sul campo; infine a migliorare l approccio integrato a tali questioni a livello di quartier generale. (1) A/55/305-S/2000/809 Un numero notevole di riforme proposte dal Rapporto Brahimi, e sostenute dagli Stati Membri, è stato attuato, migliorando in modo significativo il metodo con cui le Nazioni Unite pianificano, impiegano e sostengono le proprie operazioni di pace. Gli sforzi di lungo termine che sono stati intrapresi stanno portando i loro frutti in un numero di luoghi che in precedenza molti consideravano come irrecuperabili. Negli ultimi due anni, molte operazioni di pace delle Nazioni Unite hanno soddisfatto o superato le aspettative iniziali. Le riforme continuano con un enfasi speciale sulle missioni integrate, composte dalle componenti più rilevanti in materia di costruzione di pace (diritti umani, stato di diritto, assistenza umanitaria, per esempio). Anche sulla scia dell incidenza dello sfruttamento sessuale e degli abusi scoperti negli ultimi anni, il DPKO ha avviato ampie riforme in materia di condotta, disciplina e responsabilità. 6. Quali sono le attuali sfide per operazioni di pace di successo? Le sfide che si pongono alle operazioni di pace dell ONU sono immense. In questi ultimi anni, la comunità internazionale ha assistito ad un sostanziale aumento della loro richiesta. L Organizzazione si è trovata come mai prima a fronteggiare missioni complesse e multidimensionali, dispiegamenti massicci di forze militari e personale civile, e accuse di abusi sessuali perpetrate dagli operatori di pace dell ONU. Malgrado ciò, l aumento di richieste d intervento ha chiaramente dimostrato che i paesi reduci da conflitti hanno bisogno dell assistenza delle Nazioni Unite e riflettono la fiducia degli Stati Membri nelle missioni di pace dell ONU quali strumento idoneo a far fronte a questi difficili compiti. Le Nazioni Unite hanno continuato ad assicurare il loro sostegno per la stabilizzazione di fragili trattati di pace e la loro assistenza in processi di transizione. Nel solo 2005 l ONU ha facilitato l organizzazione di elezioni in quattro paesi reduci da conflitti: Afghanistan, Burundi, Haiti e Liberia, provvedendo contemporaneamente a fornire assistenza tecnica per le elezioni in Iraq. Nel 2006 sono previste elezioni nella Repubblica Democratica del Congo (RDC), dove il DPKO ha dispiegato la sua più importante missione. Le Nazioni Unite hanno risposto a situazioni dinamiche e complesse in Costa d Avorio, Burundi, Georgia, Medio Oriente, Kosovo e Sudan e hanno fornito risposte decise in zone quali le regioni orientali della RDC e i distretti urbani di Port-au-Prince a Haiti. Nel 2005, l ONU ha completato i suoi mandati per il mantenimento della pace in Sierra Leone e a Timor Est e ha creato in loco missioni dell ONU a sostegno della costruzione della pace (UNIOSIL e UNOTIL) per fornire assistenza a questi paesi in transizione verso una fase di costruzione della pace e di stabilità nel lungo termine. 6

7 Al maggio 2006, il Dipartimento delle Operazioni di Pace delle Nazioni Unite dirigeva 18 operazioni di pace in tutto il mondo (comprese 15 operazioni per il mantenimento della pace e tre missioni politiche speciali), coinvolgendo quasi truppe, tra polizia e personale civile. Rispetto al 2000 le truppe presenti su campo sono aumentate di cinque volte, con unità in più rispetto al maggio 2005 e più di rispetto al maggio A parte gli Stati Uniti, l ONU dispone oggi del più grande numero di forze militari dispiegate nel mondo. Queste operazioni hanno direttamente coinvolto oltre 200 milioni di uomini, donne e bambini colpiti dalla guerra. Le Nazioni Unite, tramite il Dipartimento per gli Affari Politici, sostengono altre otto missioni politiche o di costruzione della pace ed uffici in tutto il mondo. Sebbene le Nazioni Unite, in seguito al rapporto Brahimi, abbiano coerentemente migliorato la loro capacità di sostegno e di pianificazione, la nuova ingente richiesta ha messo alla prova le capacità dell ONU di mantenimento della pace come mai prima e ha richiesto risorse aggiuntive nonché un nuovo metodo per gestirle. La situazione è ulteriormente aggravata dal fatto che molte tra le maggiori potenze militari ed economie mondiali sono fortemente assorbite dal loro impegno - soprattutto in Iraq e Afghanistan oppure per altre ragioni, come per esempio tagli alla spesa militare, hanno deciso di non fornire truppe alle missioni ONU. Nel frattempo, i maggiori dieci contribuenti di truppe destinate alle operazioni di pace provengono dai paesi in via di sviluppo che hanno risorse limitate. 7. Quali sono i criteri per un operazione di pace di successo? Esistono alcuni fattori critici che determinano il successo di ogni operazione di pace dell ONU. È compito della comunità internazionale diagnosticare correttamente il problema prima di ricorrere alla prescrizione di una missione di pace come trattamento. Deve esistere una pace da mantenere ed un consenso di tutte le parti coinvolte a porre fine alle ostilità e ad accettare l aiuto delle Nazioni Unite nella risoluzione della disputa e nel dispiegamento della missione di pace. I membri del Consiglio di Sicurezza devono concordare un mandato chiaro e realizzabile. Il dispiegamento delle truppe deve realizzarsi in tempi brevi. La comunità internazionale deve essere pronta a reagire. Quando il Consiglio di Sicurezza autorizza una missione, invita ugualmente gli Stati Membri a sostenere le Nazioni Unite in ambito politico, finanziario ed operazionale. Una pace duratura richiede tempo, così come la ricostruzione di capacità nazionali e della fiducia. Alcune questioni chiave alle quali una missione di pace ONU deve far fronte includono: Personale: Il reperimento di truppe per la realizzazione di operazioni di pace e l aumento della partecipazione dei paesi del nord - rimane la maggior preoccupazione. Tuttavia, una sfida ancor maggiore è data dalla necessità di venire incontro alle richieste di reclutamento di centinaia di poliziotti e personale civile esperti nei settori della giustizia, dell amministrazione civile, dello sviluppo economico o di altre particolari aree. Le missioni di pace dell ONU devono inoltre garantire altre capacità quali il supporto tattico aereo, le attrezzature mediche sul terreno e le operazioni di controllo degli spostamenti. Idealmente questo personale dovrebbe avere conoscenza della lingua, cultura e situazione politica del paese in questione ed essere pronto ad operare con breve preavviso. A titolo di esempio il DPKO ha iniziato a sviluppare una struttura permanente di polizia. L ONU conferisce alta priorità alla formazione e alla redazione di elenchi di personale qualificato pronto a essere utilizzato in tempi rapidi. Tutto il personale deve far proprio un dovere di assistenza verso le popolazioni ospiti e i responsabili - sia militari che civili - devono farsi carico della condotta di tutto il personale ad essi sottoposto. Per esempio, coloro che sono colpevoli di reati sessuali sono soggetti all azione disciplinare, al rimpatrio e ad azione giudiziaria. Il bisogno di ripristinare servizi di base e governo: In passato i donatori internazionali si sono dimostrati riluttanti a pagare i salari del personale civile o a 7

8 finanziare il materiale di base per gli uffici nelle amministrazioni locali. Allo stato attuale tuttavia esiste un crescente consenso sul bisogno dell ONU di stimolare servizi statali di base, inclusa l amministrazione giudiziaria e civile e servizi di pubblica utilità affinché società che emergono da un conflitto ritornino quanto prima alla normalità e alla stabilità. Legge e ordine: L ONU ha incluso lo stato di diritto come elemento vitale nella pianificazione delle missioni, registrando considerevoli progressi nella costruzione di capacità per il sostegno alle attività di polizia, a quelle giudiziarie e correzionali delle operazioni in corso. Nelle società emergenti da conflitti, un sistema giudiziario cornice legale, corti, giudici e accuse, prigioni- deve essere in grado di garantire una giustizia equa ed indipendente in una prima fase. Nel caso in cui le forze di polizia locale abbiano perso credibilità agli occhi della popolazione, può essere necessario dispiegare una forza internazionale temporanea o intraprendere un nuovo esauriente programma di formazione. La situazione può richiedere un tribunale finalizzato a risarcire crimini di guerra o una commissione di verità e conciliazione. Elezioni e ristabilimento della democrazia: Numerose missioni di pace hanno avuto come mandato quello di condurre o sostenere l organizzazione locale delle elezioni. Malgrado le elezioni non siano una formula ad effetto istantaneo, l ONU ha appreso l importanza di creare delle giuste condizioni iniziali, compreso un accettabile livello di sicurezza, una cornice legale, un processo trasparente di registrazione degli elettori e una costituzione stilata e accettata da tutte le parti. Sicurezza: Un ambiente sicuro è di vitale importanza per la buona riuscita di una missione di pace. Una missione di pace può richiedere un largo numero di truppe nella fase iniziale al fine di offrire stabilità e sicurezza fino a quando non si costituisca una forza di polizia locale credibile e gli ex combattenti non vengano smobilitati. In seguito all attacco senza precedenti del quartier generale dell ONU a Baghdad, il 19 Agosto 2003, il Segretario Generale Kofi Annan ha ordinato un riesame dell intero sistema di sicurezza delle Nazioni Unite. Come diretta conseguenza, tutti gli elementi del sistema di sicurezza ONU sono oggi organizzati sotto il Dipartimento di Sicurezza e la sicurezza delle missioni sul campo è stata rafforzata. Azione collettiva: Le Nazioni Unite, attraverso il Consiglio di Sicurezza, hanno fornito ai paesi del mondo un forum per decidere insieme i metodi di risposta alle minacce alla pace e alla sicurezza. Il litigioso preludio diplomatico al conflitto iracheno ha ispirato il Segretario Generale a creare un Comitato di alto livello su Minacce, Sfide e Cambiamenti, per trovare nuove proposte per un azione collettiva. Kofi Annan ha presentato la sua personale agenda per il cambiamento nel suo rapporto 2005 In Larger freedom, concentrandosi sulle relazioni tra sviluppo, diritti umani e sicurezza quali punti chiave per fronteggiare i problemi globali. Alcune di queste proposte sono state sottoscritte al Vertice Mondiale del Settembre 2005, dove i Capi di Stato e di Governo hanno riconosciuto il valore delle attività di mantenimento della pace. Si sono inoltre accordati sulla costituzione di una Commissione per la Costruzione della pace come forum per attori internazionali che lavorino su una strategia comune per i paesi reduci da conflitti affinché non ricadano in situazioni di guerra. 8. Chi decide di avviare un operazione di pace dell ONU e chi ha potere decisionale sul terreno? Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite di solito crea e definisce le missioni di pace, attribuendogli un mandato una descrizione dei compiti della missione. Per avviare una nuova missione di pace o modificare il mandato o l effettivo di una missione, nove dei quindici Stati Membri del Consiglio di Sicurezza devono votare a favore. Tuttavia, qualora uno dei cinque membri permanenti Cina, Federazione Russa, Francia, Regno Unito o Stati Uniti voti contro la proposta, questa decade. 8

9 Il Dipartimento delle Operazioni di Pace (DPKO) dirige e gestisce le missioni per conto del Segretario Generale, che ha il compito di riferire al Consiglio sui loro progressi. La maggior parte delle missioni sono guidate da un Rappresentante Speciale del Segretario Generale. Il DPKO affianca il Segretario Generale nella formulazione delle politiche e delle procedure per le attività di mantenimento della pace, redigendo raccomandazioni per avviare nuove missioni e gestire quelle in corso. Il Dipartimento sostiene inoltre un numero di missioni politiche, come la Missione di Assistenza ONU in Afghanistan, l Ufficio ONU a Timor Est e l Ufficio integrato dell ONU in Sierra Leone. I funzionari militari di più alto grado, gli ufficiali di stato maggiore e gli osservatori militari al servizio delle missioni dell ONU sono direttamente impiegati dalle Nazioni Unite, generalmente in distaccamento dalle loro forze armate nazionali. Le truppe di pace, conosciute generalmente come Caschi Blu, partecipano alle missioni di pace in base a condizioni accuratamente negoziate dai loro governi, i quali mantengono la propria autorità sul personale anche quando esso agisce sotto il comando operativo dell ONU. I governi che mettono a disposizione le truppe di pace mantengono la responsabilità di pagarli e di gestire tutte le questioni relative alla disciplina e al personale. Allo stesso modo gli Stati Membri mettono a disposizione i funzionari di polizia che, come gli osservatori militari, operano in qualità di esperti in missione, pagati dalle Nazioni Unite. Il Consiglio di Sicurezza può anche concedere l autorizzazione ad operazioni di pace realizzate da altri soggetti. Nel 1999, per esempio, al temine dei bombardamenti NATO, il Consiglio di Sicurezza autorizzò questa a mantenere la pace in Kosovo (Kosovo Force o KFOR). Contemporaneamente, il Consiglio avviava la Missione dell ONU per l Amministrazione ad Interim del Kosovo (UNMIK) - una missione di mantenimento della pace - conferendole il compito di amministrare il territorio, assicurare il rispetto della legge, garantire l ordine pubblico e creare delle istituzioni democratiche di autogoverno. Nello stesso anno, il Consiglio autorizzò una forza internazionale guidata dall Australia, con lo scopo di ricostruire un clima di sicurezza a Timor Est, oggi Timor Leste. Questa forza venne sostituita l anno seguente da un operazione di pace dell ONU. Nel 2001, il Consiglio autorizzò una coalizione internazionale - la Forza Internazionale di Assistenza alla Sicurezza (ISAF) - per mantenere una presenza militare in Afghanistan, contemporaneamente alla realizzazione di una missione politica dell ONU per sostenere il governo transitorio. Nell ottobre 2003, il Consiglio autorizzò una forza multilaterale condotta dagli Stati Uniti per mantenere la sicurezza e la stabilità in Iraq. Infine, nel 2004, il Consiglio chiese all Unione Africana di monitorare la situazione in Darfur, Sudan, dove la pace è stata raggiunta tramite un dialogo tra le parti. 9. Quanto costa e chi paga? Le attività di mantenimento della pace delle Nazioni Unite sono basate sull efficacia dei costi. Le Nazioni Unite spendono annualmente per il mantenimento della pace in tutto il mondo meno di quanto faccia la città di New York, con il suo bilancio annuale destinato al dipartimento di polizia. Nel 1993, i costi annuali del peacekeeping ONU hanno raggiunto i 3,6 miliardi di dollari, considerando le spese delle ingenti operazioni nell ex Jugoslavia e in Somalia. Nel 1998 i costi erano scesi sotto il miliardo di dollari. Con la ripresa di operazioni su larga scala, i costi per il peacekeeping ONU sono cresciuti nuovamente e, a marzo 2006, il bilancio approvato per il peacekeeping, in riferimento al periodo compreso tra il 1 luglio 2005 e il 30 giugno 2006, ammontava a circa 5 miliardi di dollari. Questa cifra rappresenta l equivalente dello 0,5% della spesa militare globale. Mantenere la pace è molto meno dispendioso che fare la guerra. Tutti gli Stati membri sono legalmente obbligati a pagare la loro quota secondo una convenzione da essi stessi stabilita. Malgrado questo obbligo legale, al 31 gennaio 2006, gli Stati Membri dovevano ancora versare circa 2,66 miliardi di dollari per operazioni di pace in corso e passate. 9

10 I dieci maggiori contribuenti per le operazioni di pace Onu erano al 1 gennaio 2006 Stati Uniti, Giappone, Germania, Regno Unito, Francia, Italia, Canada, Spagna, Cina e Paesi Bassi. 10. Come sono retribuiti gli operatori di pace? Le truppe impiegate nelle operazioni di pace ONU vengono pagate dai loro governi nazionali, secondo il grado e livello salariale nazionale. I paesi che offrono volontariamente contingenti militari e unità di polizia vengono rimborsati dalle Nazioni Unite. I parametri di rimborso, approvati dall Assemblea Generale, sono utilizzati per rimborsare le spese affrontate per remunerare le truppe e gli specialisti (fanteria, genieri, unità di polizia). I Paesi che forniscono truppe sono inoltre rimborsati per l uso di materiale e equipaggiamento, comprese le armi. Gli attuali tassi di rimborso mensile che l ONU paga ai Paesi fornitori di truppe sono: $ per il salario e altre voci correlate, 303 $ aggiuntivi per gli specialisti, 68 $ per divise e equipaggiamento, 55 $ per le armi personali. 11. Chi fornisce il personale impiegato nelle operazioni di pace? La Carta delle Nazioni Unite afferma che, per prestare la propria assistenza alle attività di mantenimento della pace e della sicurezza nel mondo, tutti gli stati membri dell ONU dovrebbero mettere a disposizione del Consiglio di Sicurezza forze armate e strutture. Dal 1948, più di 130 nazioni hanno contribuito alle operazioni di pace con personale militare e di polizia. Fino ad un milione di soldati, ufficiali di polizia e civili hanno prestato servizio sotto la bandiera dell ONU da quando fu istituita la prima operazione di pace nel Al 30 aprile 2006, 108 paesi hanno fornito personale in uniforme (soldati e forze di polizia) per un totale di oltre unità, oltre a circa civili internazionali, volontari dell ONU e più di personale civile locale. Nonostante il grande e sempre crescente numero di contribuenti, la maggior parte dei Caschi Blu proviene da un nucleo centrale di paesi in via di sviluppo. Al 31 marzo 2006, i 10 maggiori fornitori di truppe per le operazioni di pace dell ONU erano Bangladesh, Pakistan, India, Giordania, Nepal, Etiopia, Ghana, Nigeria, Uruguay e Sudafrica, i quali, messi insieme, forniscono più del 67% di tutto il personale militare e di polizia dell ONU. Meno del 5,8% proviene dai 25 stati dell Unione Europea e 0.5 dagli Stati Uniti. Il Vice Segretario Generale per le operazioni di pace, Jean-Marie Guéhenno ha ricordato più volte agli stati membri che la fornitura di personale militare e di polizia ben equipaggiato, ben addestrato e disciplinato per le operazioni di pace è una responsabilità collettiva degli stati membri. I paesi del Sud non devono portare questo peso da soli. 12. Quando possono usare la forza gli operatori di pace? Le operazioni di pace, caratterizzate dalla carenza di finanziamenti e personale nonché da regole d ingaggio inadeguate, non si sono mostrate all altezza delle situazioni post-conflittuali di oggi, in cui spesso le fazioni armate rimangono attive anche dopo la fine della guerra, attaccando, oltre ai civili, anche gli operatori di pace delle Nazioni Unite. Consapevoli dei pericoli insiti nel dispiegare contingenti di pace in situazioni dove non c è una reale pace da mantenere, il Consiglio di Sicurezza ha deciso di dotare le operazioni di mantenimento della pace, dove necessario, di mandati più robusti basati sul Capitolo VII(5) il capitolo attuazione forzata della Carta delle Nazioni Unite. Questi mandati permettono, e anzi, richiedono agli operatori di pace di usare tutti i mezzi necessari per proteggere i civili, prevenire la violenza contro il personale dell ONU e impedire che gli elementi armati ignorino i trattati di pace. Al momento, le missioni delle Nazioni Unite nella RDC Repubblica Democratica del Congo), in Liberia, Kosovo, Burundi, Haiti e Costa d Avorio operano con mandati assegnati in virtù del Capitolo VII. Nel 2005, diverse operazioni dell ONU per il mantenimento della pace, soprattutto la missione MONUC nella RDC e MINUSTAH ad Haiti, hanno mostrato chiaramente come un approccio 10

11 tempestivo e vigoroso per l attuazione dei mandati possa risultare effettivamente utile per proteggere i civili e per migliorare la situazione di sicurezza sul terreno. Le operazioni militari guidate dall ONU nella RDC orientale e in alcuni distretti di Port-au-Prince hanno rappresentato un cambiamento significativo nell approccio delle Nazioni Unite contro la violenza e a favore della protezione dei civili. Il Segretario Generale ha sottolineato ripetutamente che questo approccio non deve essere interpretato come un modo per trasformare l ONU in una macchina da guerra e che l uso della forza deve essere sempre considerato come l ultima risorsa. (5) Il Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite si intitola Azioni rispetto alle minacce alla pace, alle violazioni della pace ed agli atti di aggressione. Il Capitolo VI tratta delle Soluzioni pacifiche delle controversie. Il Capitolo VII spiega quando il Consiglio di Sicurezza può autorizzare le forze armate a dare efficacia alle sue decisioni in caso di minacce alla pace, violazioni della pace e atti di aggressione. 13. Come collabora l ONU con le altre organizzazioni di pace e sicurezza? A partire dagli anni 90, le Nazioni Unite hanno collaborato in misura crescente con le organizzazioni regionali in materia di operazioni di mantenimento della pace. L ONU stabilì nel 1993 la sua prima missione in cooperazione con una forza di pace regionale, dispiegata dalla Comunità Economica degli Stati dell Africa occidentale in Liberia. Nel 1994, l operazione ONU in Georgia iniziò a collaborare con la forza di mantenimento della pace della Confederazione degli Stati Indipendenti (CSI). Nella seconda metà degli anni 90, operazioni come UNMIBH in Bosnia Erzegovina e UNMIK in Kosovo hanno collaborato con la NATO, l Unione Europea e l Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE). In Afghanistan, la Forza Internazionale di Assistenza alla Sicurezza (ISAF) guidata dalla NATO collabora strettamente con la missione di supporto politico dell ONU. Più di recente, altri partner sono emersi per assistere le operazioni di pace dell ONU in fasi critiche, per colmare lacune nel dispiegamento e nelle forze impiegate e per sviluppare ulteriormente la capacità di reagire in maniera tempestiva. Nel luglio del 2003, nella Repubblica Democratica del Congo, l Operazione Artemis, una forza dell Unione Europea guidata dalla Francia, è riuscita a stabilizzare la situazione a Bunia, nella provincia di Ituri, dove i civili erano l obiettivo degli attacchi da parte delle fazioni in guerra. Autorizzata dal Consiglio di Sicurezza per 90 giorni, la forza ha stabilizzato la situazione, disarmato i gruppi armati, salvato migliaia di civili e ha dato all ONU il tempo per mettere insieme una forza più estesa da inviare in Bunia. Nell ottobre del 2003, in Liberia e più di recente in Costa d Avorio, le forze dell ECOWAS hanno preparato il terreno per il successivo dispiegamento delle truppe delle Nazioni Unite. Accordi simili erano stati conclusi con la missione dell Unione Africana per il mantenimento della pace in Burundi e con la Forza Multinazionale ad Interim ad Haiti. Inoltre, è stato avviato e continua il processo di formazione di brigate regionali in Africa come elemento della Forza Permanente di Pace Africana, un iniziativa dell Unione Africana. Nel Darfur, le Nazioni Unite e la Missione dell Unione Africana in Sudan (AMIS) cooperano per il tramite di una cellula ONU di assistenza ad Addis Ababa, attraverso i loro Rappresentanti Speciali a Kartum e infine sul terreno, in Darfur. L ONU collabora con l Unione Africana in altre parti dell Africa, nelle operazioni MINURSO (Sahara occidentale), ONUB (Burundi), UNOCI (Costa d Avorio), UNMEE (Etiopia ed Eritrea). Il sostegno dell ONU alle operazioni per il mantenimento della pace dell Unione Africana sono diventate una priorità ancora più elevata dopo che il Summit Mondiale del 2005 ha appoggiato un programma decennale africano per costituire risorse pronte ad essere impiegate nelle operazioni di mantenimento della pace. 11

12 Le Nazioni Unite hanno inoltre continuato a collaborare con l Unione Europea, soprattutto nella RDC ed in Kosovo, e cercato di rafforzare la cooperazione con altre organizzazioni e accordi regionali, come NATO, OSCE, CIS e l Associazione delle Nazioni del Sud-Est Asiatico (ASEAN). 14. Cosa si fa in materia di HIV /AIDS nelle operazioni di pace delle Nazioni Unite? Le Nazioni Unite basano la loro politica in materia di HIV/AIDS sulla non discriminazione e il rispetto per i diritti umani. Una priorità dell Onu è quella di ridurre il rischio per gli operatori di pace di contrarre o trasmettere il virus nel corso di una missione. Gli Stati Membri sono fortemente incoraggiati a fornire consulti e esami medici agli operatori di pace, prima che essi vengano dislocati. Al riguardo è stato sviluppato un modulo di formazione standard per gli stati che forniscono truppe e forze di polizia per stabilirne il livello base di conoscenza e consapevolezza sull HIV prime del loro invio sul territorio. I programmi nazionali sull HIV/AIDS per militari e forze di polizia ricevono inoltre un sostegno tecnico e finanziario da parte di UNAIDS (il Programma congiunto delle Nazioni Unite sull HIV/AIDS) e dei suoi sponsor. Tutte le operazioni di pace più importanti utilizzano consulenti in materia di AIDS, appoggiati dai Volontari delle Nazioni Unite e da professionisti nazionali, allo scopo di sensibilizzare e rendere consapevoli civili e militari, oltre a svolgere corsi di formazione per educatori; le missioni più piccole hanno alcuni punti focali. Pubblicazioni divulgative di UNAIDS sono distribuite in 12 lingue e contengono le informazioni essenziali sulla trasmissione dell HIV e come comportarsi in casi di emergenza. La strategia delle Nazioni Unite sull HIV/AIDS nelle operazioni di pace si compone di cinque elementi centrali: (1) la creazione di una competenza specifica all interno delle missioni per i programmi sull AIDS; (2) la garanzia di disponibilità di preservativi per il personale e l osservazione delle precauzioni mediche di base, inclusi l utilizzo di riserve di sangue controllato e un kit di profilassi post esposizione; (3) lo sviluppo di un sistema di consulti volontari e di esami nelle missioni; (4) l istituzione di meccanismi di monitoraggio e valutazione, come il sondaggio del 2005 sulla conoscenza, l atteggiamento e la pratica nei confronti dell HIV/AIDS tra gli operatori di pace in Liberia; (5) lo sviluppo di progetti rivolti in modo specifico a comunità locali e l integrazione dei diversi aspetti del problema HIV/AIDS all interno di attività più ampie, come il disarmo, la smobilitazione e reintegrazione e la formazione di forze di polizia nazionali. 15. Cosa hanno fatto le Nazioni Unite per prevenire e punire gli operatori di pace coinvolti in sfruttamento e abuso sessuale? Le recenti rivelazioni sui casi di sfruttamento e abuso sessuale da parte degli operatori di pace dell ONU ne hanno macchiato la reputazione e hanno minacciato di compromettere la loro capacità di dare piena attuazione ai mandati del Consiglio di Sicurezza. L incidenza ha minato la fiducia di popolazioni traumatizzate ed afflitte dalla povertà e ha violato il dovere fondamentale di protezione alla base di tutte le azioni di quantioperano per la pace per conto delle Nazioni Unite. Il Segretariato dell ONU e gli Stati Membri hanno reagito con una serie di misure volte a prevenire e a punire le violazioni dei parametri di condotta delle Nazioni Unite. Nel 2004, il Segretario Generale ha nominato un Consigliere Speciale, il Principe Zeid Ra'ad Zeid al-hussein di Giordania, per definire un quadro d azione efficace e di lungo termine. Il rapporto del Principe Zeid ha sottolineato un punto chiave: lo sfruttamento e l abuso sessuale nelle operazioni di pace dell ONU possono essere affrontati in maniera efficace solo attraverso un azione congiunta, che includa il Segretariato dell ONU, i Paesi che contribuiscono con le loro truppe e forze di polizia, e l Assemblea Generale intera, oltre ai funzionari posti a capo delle operazioni di pace sul terreno. Utilizzando le raccomandazioni del Principe Zeid, approvate dall Assemblea Generale nel giugno del 2005, il Segretario Generale ha dato inizio a vaste riforme relative a: standard di condotta; 12

13 investigazioni; responsabilità organizzative, manageriali e di comando; responsabilità disciplinari individuali, finanziarie e penali. A New York, il DPKO ha istituito una task force per sviluppare linee guida e strumenti ad uso delle operazioni di pace su sfruttamento e abuso sessuale. É stata istituita un unità speciale all interno del Dipartimento per trattare questa tematica. Sul terreno, le operazioni di pace hanno adottato una vasta gamma di misure per prevenire la cattiva condotta da parte del personale, rafforzando nel contempo i parametri di comportamento dell ONU che proibiscono rapporti sessuali con le prostitute e con i minori di 18 anni e che scoraggiano vivamente relazioni con beneficiari che, nel caso delle operazioni di pace, includono tutti i membri della popolazione ospitante. Sul terreno, squadre di condotta e disciplina, dirette da esperti di alto livello, sono state istituite nelle 8 maggiori missioni di pace. Inoltre, una rete di punti focali su sfruttamento e abuso sessuale in tutti i quartieri generali delle missioni di pace facilitano la ricezione di denunce e le richieste di assistenza, anche attraverso espresse linee telefoniche in alcune missioni. Tutto il personale ora deve partecipare a un corso di formazione sugli standard di condotta dell ONU relativi allo sfruttamento ed all abuso sessuale. Per tradurre in atto tali standard, le missioni in Costa d Avorio, Liberia, RDC, Etiopia ed Eritrea, e Kosovo hanno redatto liste di luoghi frequentati dalle prostitute, non accessibili al personale dell ONU. Durante il , l Ufficio di investigazione e di servizi di sorveglianza dell ONU (OIOS) ha portato a termine più di 220 investigazioni, che hanno avuto come conseguenza il congedo di diversi impiegati civili e il rimpatrio di decine di militari. Molti Paesi che contribuiscono con le loro truppe hanno perseguito penalmente il personale rimpatriato. I dirigenti e i comandanti sono legati al rispetto delle loro responsabilità specifiche, e in caso di inadempienza potranno essere licenziati. La Nazioni Unite sono impegnate nel condurre una politica di tolleranza zero nei confronti dello sfruttamento e dell abuso sessuale, il che significa totale assenza di qualunque accondiscendenza quando confrontati con accuse credibili, e nessuna impunità quando le accuse vengono provate. Una task force interdipartimentale dell ONU ha anche formulato nuove politiche sull assistenza alle vittime dello sfruttamento e dell abuso sessuale, presentate all Assemblea Generale all inizio del Cosa sta facendo l ONU per combattere il traffico di esseri umani nelle aree delle operazioni di pace? Il traffico di esseri umani può prosperare in una situazione post-conflittuale, e i trafficanti possono vedere nel dispiegamento di migliaia di truppe un potenziale mercato. La tratta di persone è illegale e contraria ai principi dell ONU e può minare elementi cruciali del processo di pace, come la riforma della polizia e l attuazione del mandato per stabilire lo stato di diritto. L Onu sta lavorando per impedire che gli operatori di pace diventino una fonte di domanda presa di mira dai trafficanti ed è impegnata a giocare un ruolo di sostegno sostanziale nell attività volta a debellare il traffico di persone nelle aree dove sono stanziate missioni di pace. In questo senso sono in corso attività preparatorie per lo svolgimento di corsi di formazione e di sensibilizzazione per il personale civile e militare. Agli operatori di pace vengono fornite principi guida sulle modalità di individuazione del traffico di esseri umani e sui modelli legislativi da adottare ai singoli piani di azione nazionali. Qualunque operatore di pace coinvolto nel traffico di persone dovrà affrontare provvedimenti disciplinari e, nel caso, un procedimento penale. La polizia delle Nazioni Unite in Kosovo, per esempio, ha istituito un unità anti-tratta umana nel 2001, ha aperto un centro di assistenza per le vittime e ha rimpatriato il personale dell ONU che patrocinava affari di cui si sospettava il coinvolgimento in traffici illegali. 13

14 17. Cosa fa l ONU per aumentare la partecipazione delle donne nelle operazioni di pace? Nella risoluzione 1325 del 31 ottobre 2000, il Consiglio di Sicurezza ha espresso la sua volontà di includere un elemento di attenzione alle pari opportunità e al rispetto della donna nelle operazioni di pace, stabilendo degli uffici ad hoc, che sono stati stabiliti nelle missioni di maggiore dimensione e multidimensionali, con punti focali più ridotti in missioni di minore dimensione. Inoltre, un certo numero di missioni hanno avviato misure per promuovere pari opportunità nelle forze di polizia locale e per lavorare con le nuove forze di polizia sulle tematiche relative alla violenza domestica ed al traffico di esseri umani. Il DPKO si è impegnato a garantire l integrazione di questo elemento in tutte le aree funzionali del peacekeeping, dai negoziati e processi decisionali alle riforme del settore della sicurezza, dalle iniziative nel settore delle mine antiuomo al rafforzamento dello stato di diritto. Istituzionalmente, il Dipartimento si sforza di stabilire una struttura del personale che sia caratterizzata da un equilibrio tra uomini e donne. Per le nomine a posizioni gerarchicamente più elevate, si sta sviluppando una banca dati di candidate che siano rappresentative di varie regioni del mondo. Le politiche di reclutamento sono in corso di revisione con lo scopo di eliminare tutte le barriere che possano impedire progressione in carriera, conservazione del posto o assunzione di personale femminile nelle operazioni di pace. In collaborazione con gli Stati Membri, vengono inoltre riviste le procedure e le strategie per aumentare il numero del personale femminile nelle missioni di pace. 18. Come misurare il successo di un operazione di pace, quali ne sono esempi recenti? Un operazione di pace può essere considerata di successo nel breve periodo, nel caso in cui il mandato assegnatole dal Consiglio di Sicurezza sia stato effettivamente assolto. Ma in ultima analisi lo sforzo svolto dalle Nazioni Unite in una situazione post-conflittuale sarà giudicato dall abilità del paese che ha ospitato la missione a sostenere una situazione di pace e stabilità nel lungo periodo e a avviarsi decisamente lungo il cammino della ricostruzione e dello sviluppo. Ci sono missioni di cui le nazioni Unite devono andare orgogliose: le missioni ONU hanno aiutato il processo di transizione democratica in Namibia, El Salvador, Nicaragua e Guatemala. Le missioni ONU hanno presieduto al ritiro delle forze straniere dalla Cambogia, e hanno consentito lo svolgimento delle elezioni del 1993 che ha posto fine al regime di terrore dei Khmer rossi. L ONU ha condotto il Mozambico a una pace che è stata la premessa di una crescita economica sostenuta, e ne ha fatto così un simbolo di speranza per tutta l Africa. Le Nazioni Unite hanno guidato Timor-Leste all indipendenza proclamata nel 2002 e recentemente, nel dicembre 2005, hanno completato con successo la missione in Sierra Leone. D altro canto, alcuni paesi dove erano state stanziate truppe di pace sono ripiombate in situazioni conflittuali pochi anni dopo la fine delle operazioni di pace: Operazioni di successo nelle quali il paziente decede, le ha definite il Vice Segretario Generale per le Operazioni di Pace Guehenno. Nel corso degli anni 90, Haiti e Liberia hanno rappresentato due situazioni nelle quali si è creato un divario tra l attività di stabilizzazione della situazione di sicurezza che è tradizionalmente al centro del peacekeeping e i corrispondenti sforzi volti a creare strutture di governo e sviluppo, che invece in precedenza non erano stati considerati come parti di un operazione di pace. Di conseguenza, le Nazioni Unite hanno dovuto avviare nuove missioni di pace in entrambi i paesi, dotandole di mandati più ampi che in precedenza. Un esempio recente di Paese dove si sono verificate complicazioni un anno dopo che le Nazioni Unite avevano portato a termine una missione di pace apparentemente con successo, è stato Timor-Leste nella primavera del Quando il paese ripiombò nella violenza, il Segretario Generale Kofi Annan annunciò che le Nazioni Unite dovevano rivedere criticamente il proprio ruolo nel recente passato e valutare attentamente se il ritiro delle forze di pace fosse avvenuto troppo presto. Nel frattempo l UNOTIL, l ufficio delle Nazioni Unite a Timor-Leste, ha continuato a portare avanti il proprio mandato politico di sostegno, in attesa che il Consiglio di Sicurezza 14

15 decida quale tipo di assistenza ulteriore fornire a Timor-Leste nei prossimi mesi per affrontare gli sviluppi imprevisti della situazione. Costruire pace a partire dalle ceneri della guerra richiede tempo, e la comunità internazionale deve dimostrare di avere la volontà di lavorare al fianco delle istituzioni locali fino a quando esse sono pronte a sostenere da sole le responsabilità legate all esercizio di un governo democratico, allo stato di diritto e a uno sviluppo economico costante. Le operazioni di pace devono essere collegate a un piano di lungo termine, che sopravviva loro, per il conseguimento di una reale situazione di stabilità. L operazione in Sierra Leone, da poco conclusa, per esempio, conteneva elementi innati di strategia di costruzione di pace che sono attualmente in fase di attuazione. Sierra Leone La Missione ONU in Sierra Leone (UNAMSIL), conclusa alla fine del 2005, può costituire un modello che dimostra la nuova enfasi che le Nazioni Unite attribuiscono alle attività di costruzione della pace. Gli sforzi della comunità internazionale di porre fine a una guerra civile durata undici anni e di avviare il paese verso la pace ha consentito alla Sierra Leone di entrare in una fase di transizione democratica e migliore governo. Dal 2002, la Sierra Leone ha tratto beneficio da accentuate condizioni di sicurezza e continua a lavorare con l obiettivo di rafforzare la pace e la riconciliazione nazionale. Dopo un intervento decisivo da parte delle truppe britanniche nel 2001, le Nazioni Unite hanno prestato la propria attività per disarmare e smobilitare circa ex combattenti. Le forze dell ONU hanno ricostruito strade, scuole, edifici di culto, ospedali, avviando inoltre progetti agricoli e programmi di assistenza sociale. UNAMSIL ha poi aiutato la Sierra Leone a garantire che i diritti dei propri cittadini fossero pienamente tutelati; ad assicurare alla giustizia i responsabili per le violazioni del diritto internazionale umanitario attraverso l attività del Tribunale Speciale per la Sierra Leone, appoggiato dalle Nazioni Unite; a sviluppare, infine, una forza di polizia professionale e democratica. Una nuova missione l Ufficio integrato delle Nazioni Unite per la Sierra Leone (UNIOSIL) è stato creato dal Consiglio di Sicurezza per aiutare a consolidare il processo di pace. Esso presterà la propria assistenza al governo per rafforzare i diritti umani, sviluppare l economia, migliorare la trasparenza e favorire lo svolgimento di elezioni nel Quanto dura un operazione di pace e perché alcune di esse restano attive a lungo? Normalmente, il Consiglio di Sicurezza autorizza un operazione di pace per un periodo di tempo iniziale che oscilla tra sei mesi e un anno. Il Consiglio si riunisce periodicamente per esaminare l attuazione del mandato e discutere i mutamenti della situazione sul terreno, così come essa viene presentata dal Segretario Generale nei suoi rapporti periodici. Basandosi sulle raccomandazioni del Segretario Generale, e sui punti di vista espressi dai membri del Consiglio, il Consiglio di Sicurezza vota per estendere, espandere, ridurre, cambiare o ritirare un operazione di pace. Quando un mandato viene considerato completato e dopo essersi consultato con le parti interessate, il Consiglio vota per porre fine alla missione, come è successo di recente con la missione in Sierra Leone e a Timor Est. La maggior parte delle missioni nate negli ultimi 15 anni è stata allestita per dare attuazione a accordi di pace già firmati, in cui erano chiaramente individuati ruolo, durata, criteri operativi per le Nazioni Unite, rendendo così la permanenza dell operazione ONU sul terreno prevedibile e definita nel tempo. Tuttavia, durante la Guerra Fredda, quando era più usuale che un operazione di pace fosse interposta tra due Paesi che erano prima in conflitto, durante la fase di negoziato per arrivare a un accordo di pace, la presenza degli operatori di pace ha avuto a volte l effetto involontario 15

16 di ridurre la pressione sulle parti per raggiungere i compromessi necessari. I risultati, in alcuni casi, si sono concretizzati in una continuazione dello status quo, a volte per interi decenni, con gli operatori di pace lasciati nella missione per un periodo assai più lungo di quello previsto inizialmente. D altro canto, nei primi anni 90, si tendeva a terminare le missioni il più presto possibile, in seguito allo svolgimento di elezioni o all insediamento di un nuovo governo. Ora invece l orientamento è che la costruzione di una pace sostenibile richiede più tempo e che occorre soddisfare altri parametri prima di ritirare completamente la missione. In ogni specifico caso di missione di lunga durata, il Consiglio di Sicurezza deve soppesare attentamente le alternative ad una presenza permanente di una missione di pace ONU in assenza di condizioni di pace e/o sicurezza certa. Nella maggior parte dei casi, la possibilità di ripresa di un conflitto e di destabilizzazione di un Paese o di una regione può essere considerata inaccettabilmente elevata. Delle 13 operazioni allestite dalle Nazioni Unite dal 1948 al 1988, cinque sono ancora in corso. Sono soprattutto in Medio Oriente, dove gli operatori di pace continuano a monitorare i confini in una regione incline alle tensioni; ma anche nello Stato di Jammu e Kashmir, dove l ONU sorveglia il cessate il fuoco tra India e Pakistan; e a Cipro, dove i ciprioti turchi e greci devono ancora risolvere il loro conflitto per l isola. 20. Come il Vertice Mondiale ha affrontato il tema delle operazioni di pace delle Nazioni Unite? Al vertice mondiale svoltosi al Palazzo di Vetro a New York nel settembre 2005, i governanti mondiali hanno articolato varie modalità per affrontare le sfide delle operazioni di pace del 21 secolo. Essi hanno riconosciuto che le operazioni di pace delle Nazioni Unite giocano un ruolo vitale, aiutando le parti in conflitto a cessare le ostilità, e hanno preso atto dei miglioramenti apportati negli ultimi anni, tra cui il dispiegamento di missioni integrate in situazioni complesse. Dopo aver sottolineato la necessità di dotare le missioni di un adeguata capacità di fare fronte alle ostilità e adempiere efficacemente ai loro mandati, i leader mondiali hanno auspicato l ulteriore sviluppo di proposte per rendere più rapido il dispiegamento durante le crisi, e hanno approvato la creazione di un nucleo operativo iniziale che presuppone una successiva forza di polizia permanente. Il vertice ha ribadito il contributo decisivo che le organizzazioni regionali danno alla pace e alla sicurezza nonchè l importanza di forgiare nuovi rapporti di collaborazione tra le Nazioni Unite e le organizzazioni regionali, rilevando in particolare l importanza di una forte Unione Africana. Il vertice ha sottolineato il bisogno di un approccio coordinato, coerente e integrato alle attività di costruzione della pace e riconciliazione che fanno seguito a un conflitto, e al riguardo ha deciso di stabilire una Commissione per la costruzione della pace come organo consultivo intergovernativo. Il suo obiettivo principale consiste nel mettere insieme tutte le parti in causa per aggregare in maniera efficiente le risorse, avanzare proposte e consigli sulle strategie integrate per la costruzione della pace e la ripresa post-conflittuale. Documento creato dal Dipartimento d'informazione Pubblica delle Nazioni Unite, Sezione Pace e Sicurezza Tradotto dal Centro Regionale di Informazione delle Nazioni Unite (UNRIC), Bruxelles, Giugno