R A S S E G N A AV V O C AT U R A D E L L O S TATO

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1 ANNO LXIV - N. 4 OTTOBRE - DICEMBRE 2012 R A S S E G N A AV V O C AT U R A D E L L O S TATO PUBBLICAZIONE TRIMESTRALE DI SERVIZIO

2 COMITATO SCIENTIFICO: Presidente: Michele Dipace. Componenti: Franco Coppi - Giuseppe Guarino - Natalino Irti - Eugenio Picozza - Franco Gaetano Scoca. DIRETTORE RESPONSABILE: Giuseppe Fiengo - CONDIRETTORI: Giacomo Arena e Maurizio Borgo. COMITATO DI REDAZIONE: Lorenzo D Ascia - Gianni De Bellis - Sergio Fiorentino - Paolo Gentili - Maria Vittoria Lumetti - Francesco Meloncelli - Antonio Palatiello - Marina Russo - Massimo Santoro - Carlo Sica - Stefano Varone. CORRISPONDENTI DELLE AVVOCATURE DISTRETTUALI: Andrea Michele Caridi - Stefano Maria Cerillo - Luigi Gabriele Correnti - Giuseppe Di Gesu - Paolo Grasso - Pierfrancesco La Spina - Marco Meloni - Maria Assunta Mercati - Alfonso Mezzotero - Riccardo Montagnoli - Domenico Mutino - Nicola Parri - Adele Quattrone - Pietro Vitullo. HANNO COLLABORATO INOLTRE AL PRESENTE FASCICOLO: Giuseppe Albenzio, Fiorenza Barazzoni, Federico Basilica, Stefano Bini, Alessandra Bruni, Alessandro De Stefano, Sergio Di Amato, Wally Ferrante, Paolo Francalacci, Cristina Gerardis, Livia Giuliani, Stefano Grassi, Palmira Graziano, Antonio Grumetto, Giulia Guccione, Ilia Massarelli, Lionello Orcali, Sibilla Ottoni, Vincenzo Rago, Diana Ranucci, Francesco Spada, Marco Stigliano Messuti, Barbara Tidore, Roberta Tortora. - tel tel ABBONAMENTO ANNUO... 40,00 UN NUMERO... 12,00 Per abbonamenti ed acquisti inviare copia della quietanza di versamento di bonifico bancario o postale a favore della Tesoreria dello Stato specificando codice IBAN: IT 42Q , causale di versamento, indirizzo ove effettuare la spedizione, codice fiscale del versante. I destinatari della rivista sono pregati di comunicare eventuali variazioni di indirizzo AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO RASSEGNA - Via dei Portoghesi, 12, Roma - Sito Stampato in Italia - Printed in Italy Autorizzazione Tribunale di Roma - Decreto n del 13 luglio 1966

3 INDICE - SOMMARIO TEMI ISTITUZIONALI Discorso di insediamento dell Avvocato Generale dello Stato, avv. Michele Giuseppe Dipace - Sala Vanvitelli, 8 febbraio Intervento dell Avvocato Generale dello Stato, avv. Michele Giuseppe Dipace, in occasione della cerimonia di inaugurazione dell anno giudiziario Roma, Palazzo di Giustizia, Aula Magna Pratica forense presso l Avvocatura dello Stato. Legge 31 dicembre 2012, n. 247 recante Nuova disciplina dell ordinamento della professione forense, Circolare AGS prot del 26 febbraio 2013, n pag CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE 1.- Le decisioni della Corte di giustizia dell Unione europea Giuseppe Fiengo, Le regole europee in materia di appalti pubblici: nulla di nuovo dalla Corte (...?) (C. giustizia, Grande Sezione, sent. 19 dicembre 2012, causa C-159/11) Alessandro De Stefano, Il lavoro a tempo determinato e quello a tempo indeterminato sono la stessa cosa? (C. giustizia, Sesta Sez, sent. 18 ottobre 2012, cause riunite da C-302/11 a C-305/11) I giudizi in corso della Corte di giustizia Ue Stefano Varone, Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi; Diritto di stabilimento; Libera circolazione dei servizi, Causa C-234/12 Giuseppe Albenzio, Libera circolazione delle merci; Unione doganale; Fiscalità; Imposta sul valore aggiunto, Causa C-273/ Stefano Varone, Ravvicinamento delle legislazioni; Tutela dei consumatori, Causa C-281/ Marina Russo, Ravvicinamento delle legislazioni, Causa C-342/12... Barbara Tidore, Ravvicinamento delle legislazioni, Causa C-352/12 Cristina Gerardis, Disposizioni sociali, Ravvicinamento delle legislazioni, Causa C-361/ Massimo Santoro, Ravvicinamento delle legislazioni; Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi; Libera circolazione dei servizi, Causa C-371/ Stefano Varone, Ravvicinamento delle legislazioni, Causa C-409/12. Wally Ferrante, Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, Diritto di stabilimento, Libera circolazione dei servizi, Causa C-442/

4 CONTENZIOSO NAZIONALE Lionello Orcali, Osservazioni sull indennità di occupazione, a seguito della sentenza 181/2011 della Corte Costituzionale Palmira Graziano, La normativa speciale sul reclutamento e sul trattamento economico del personale scolastico all analisi della Cassazione. Dalla chiara enunciazione del divieto di conversione dei contratti a termine in contratti a tempo indeterminato al pericoloso obiter dictum sugli scatti biennali da riconoscersi nel periodo lavorato (Cass. civ., Sez. Lavoro, sent. 20 giugno 2012 n ) Marina Russo, La regolarità causale nel contenzioso emotrasfusionale (Cass. civ., Sez. Terza, sent. 31 gennaio 2013 n. 2520) Marina Russo, Sul termine breve di impugnazione nel caso di «notifica», da parte del cancelliere, di ordinanza di correzione (C. Conti, Sez. Terza Giurisd. Centr. d App., sent. 18 gennaio 2013 n. 43) Sibilla Ottoni, Silenzio assenso ed ipotesi non regolate di nulla osta paesaggistico: l interpretazione teleologica del Consiglio di Stato (Cons. St. Sez. VI, sent. 21 giugno 2011 n. 3723) Roberta Tortora, Parametri europei (e nazionali) per l identificazione di una unità istituzionale pubblica (Cons. St., Sez. Sesta, sent. 28 novembre 2012 n. 6014) Vincenzo Rago, Rimborso spese legali a pubblico dipendente ex art. 18 D.L. 67/1997. Nel caso di specie: imputazione di concussione per fatti che esulano da fini istituzionali e assoluzione con formula parzialmente liberatoria (Cons. St., Sez. Quarta, sent. 26 febbraio 2013 n. 1190)... I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO Ilia Massarelli, Recupero dei crediti alimentari ai sensi della Convenzione di New York del 20 giugno Alessandra Bruni, Competenze dell Agenzia del Demanio in materia di gestione dei beni confiscati Antonio Grumetto, Materia doganale: natura della violazione prevista dall art. 302 co. 1 del d.p.r. 23 gennaio 1973 n Gianni De Bellis, Pagamento del tributo in pendenza del processo: compatibilità dell art. 68 co. 2, D.Lgs. n. 546/92 al Codice Doganale Comunitario Marco Stigliano Messuti, In materia di contributi pubblici alle imprese editoriali Stefano Varone, Collegi arbitrali. Legge 6 novembre 2012 n. 190, art. 1 co. 18: regime intertemporale sul divieto di partecipazione di magistrati e di avvocati/procuratori dello Stato Diana Ranucci, Esecuzione all estero delle sentenze emesse dalla Corte dei Conti. Convenzioni di Bruxelles del 27 settembre pag

5 LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ Paolo Francalacci, «Ecosistemi», «biodiversità» e «servizi naturali»: definizioni e caratteristiche Francesco Spada, Le disposizioni in materia di parità di genere negli organi di amministrazione e controllo delle società CONTRIBUTI DI DOTTRINA Stefano Grassi, Tutela e fruizione del patrimonio culturale Stefano Bini, Per un bilanciamento di valori tra persona e impresa.... Giulia Guccione, L Astreinte amministrativa. Problematiche applicative dell art. 114, comma 4, lettera e) c.p.a. e prime applicazioni giurisprudenziali Maria Vittoria Lumetti, Il procedimento cautelare davanti al Giudice amministrativo. I) La graduazione dell urgenza, la prognosi sommaria e i casi di fumus qualificato nel codice processuale amministrativo. II) Il procedimento minicautelare RECENSIONI Federico Basilica, Fiorenza Barazzoni, Verso la Smart Regulation in Europa - Towards Smart Regulation in Europe, Ed. Maggioli, Sergio Di Amato, La responsabilità disciplinare dei magistrati. Gli illeciti - Le sanzioni - Il procedimento, Giuffrè Editore, Presentazione di Ernesto Lupo Livia Giuliani, Autodifesa e difesa tecnica nei procedimenti de libertate, Pubblicazioni della Università di Pavia, Facoltà di Giurisprudenza, Studi nelle scienze giuridiche e sociali, CEDAM pag

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7 TEMI ISTITUZIONALI Cerimonia di insediamento dell Avvocato Generale dello Stato Discorso dell Avvocato Generale dello Stato Avv. Michele Giuseppe Dipace SOMMARIO: 1. Saluti e ringraziamenti 2. Cenni storici e funzioni dell Avvocatura dello Stato 3. Margini di miglioramento 4. Uno sguardo al futuro. Prospettive di riforma 5. Conclusioni 1. Saluti e ringraziamenti. Signor Presidente della Repubblica, a nome di tutta l'avvocatura dello Stato, desidero esprimerle i sensi della più viva gratitudine per aver voluto, con la Sua partecipazione, conferire particolare solennità a questa cerimonia di insediamento. Ella si è sempre dimostrato attento e sensibile ai problemi del diritto e della difesa dello Stato e delle sue Istituzioni democratiche, nel corso della Sua prestigiosa esperienza di parlamentare, di uomo di Stato e di Presidente della Repubblica. Mi sia anche consentito rivolgere un sentito ringraziamento al Vice Presidente del Senato della Repubblica, al Vice Presidente della Camera dei Deputati, al Presidente della Corte Costituzionale, al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai Presidenti emeriti della Corte Costituzionale, ai Ministri, ai Giudici costituzionali, al Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura, al Primo Presidente della Corte Suprema di Cassazione, ai Sottosegretari di Stato e ai Presidenti delle commissioni parlamentari presenti in questa sala. Un ringraziamento ed un saluto particolarmente affettuoso ai Presidenti del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti e al Procuratore Generale della Corte di Cassazione, ai quali mi legano tanti ricordi della mia vita professionale oltre che una sincera amicizia.

8 2 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 4/2012 Un sentito grazie anche agli illustri rappresentanti delle Autorità indipendenti ed al Capo di Stato Maggiore della Difesa. Un grato saluto a tutti i magistrati presenti, a tutte le altre Autorità civili e militari, al Presidente del Consiglio Nazionale Forense ed a tutti i colleghi del libero foro, cui ci lega la comune esperienza forense, a tutti i colleghi dell'avvocatura dello Stato con sentimenti di stima ed amicizia. Saluto, inoltre, le organizzazioni sindacali del personale togato e non togato e, con affetto, tutto il personale amministrativo dell Avvocatura dello Stato. Un grato saluto, infine, a tutti coloro che hanno voluto, con la loro presenza, onorare questo Istituto. Un sentimento di sincera e particolare gratitudine, desidero esprimere al Governo per la fiducia accordatami con la nomina a questa carica e a Lei, signor Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, per le lusinghiere parole che ha voluto rivolgere all Istituto, ed a me personalmente, che costituiscono un riconoscimento del nostro impegno professionale ed uno stimolo per la nostra attività futura. Un omaggio di stima e di amicizia vorrei indirizzare agli Avvocati Generali che mi hanno preceduto nella carica, e che con saggezza e prestigio hanno in questi anni guidato l'istituto: Luigi Mazzella, Oscar Fiumara e Ignazio Francesco Caramazza che da ultimo ha retto il nostro Istituto. L insediamento dell Avvocato Generale costituisce l occasione per una relazione sull attività dell Avvocatura, sulla evoluzione dell organizzazione e sopratutto su ciò che si ritiene necessario nel futuro per rendere il servizio legale sempre più efficiente e tempestivo a tutela dell interesse pubblico. 2. Cenni storici e funzioni dell Avvocatura dello Stato. L Avvocatura dello Stato è una delle più antiche istituzioni dello Stato unitario. La conformazione dell Istituto ha la sua matrice storica nel sistema del granducato di Toscana, dove Leopoldo di Lorena aveva istituito l avvocato regio per la rappresentanza e difesa dello Stato in giudizio, che portò nel 1876 alla costituzione della Regia avvocatura erariale sul modello dell avvocato regio di Toscana. Essa trova i suoi antecedenti logici ed ideologici nella concezione illuministica dell'amministrazione pubblica, attenta ad un'ordinata e corretta gestione del settore finanziario nell interesse degli stessi amministrati. La riforma consistette, in apparente semplicità, nell affidamento della rappresentanza e difesa tecnica e delle consultazioni legali ad un corpo di avvocati costituito ad hoc. Questa vocazione spiccatamente legalitaria e giustiziale fu mantenuta dall Avvocatura dello Stato anche quando si trovò ad esercitare i propri compiti negli anni difficili in cui lo spirito autoritario dei tempi tendeva a privilegiare gli interessi contingenti dello Stato-apparato. L Istituto trova, tuttora, la sua disciplina essenziale nel R.D. n del

9 TEMI ISTITUZIONALI , cui la legge n. 103 del 1979 ha apportato modifiche, introducendo importanti garanzie nella gestione dell'istituto, nonché la disciplina della possibile estensione delle funzioni alle regioni a statuto ordinario. Sotto il profilo organizzativo, la riforma del 1979 ha opportunamente accentuato l'affrancamento da riflessi burocratici della composita figura dell'avvocato dello Stato, che non è più ordinata in un complesso gerarchico di qualifiche, ma unitariamente concepita in ragione dell'identità della funzione. Le due fondamentali funzioni dell Avvocatura dello Stato sono la rappresentanza e difesa in giudizio e l attività consultiva. L'attività dell'avvocatura dello Stato si svolge senza possibilità di fratture tra funzione contenziosa e funzione consultiva. L'una e l'altra devono concorrere a garantire la tutela degli interessi di cui sono portatori gli organi della pubblica amministrazione nel rispetto della ragione, immanente e primaria, della giustizia. Gli avvocati dello Stato esercitano la funzione difensiva di fronte a tutte le giurisdizioni : quelle nazionali, sia esse ordinarie (dalla Corte Costituzionale ai Giudici di pace) che amministrative, quelle comunitarie (quali la Corte di Giustizia e il Tribunale dell Unione Europea) e quelle internazionali (quali la Corte di Giustizia internazionale dell Aja e spesso la Corte Europea dei Diritti dell Uomo). Il patrocinio dell Avvocatura si articola nelle forme del patrocinio obbligatorio e autorizzato. Il primo è assicurato a tutte le amministrazioni statali che se ne devono obbligatoriamente avvalere ed è connotato da un particolare regime processuale. Quanto al patrocinio autorizzato, per gli organismi pubblici tra cui anche le autorità indipendenti, la giurisprudenza ha ormai chiarito che la natura autorizzata dello stesso non ne muta il carattere organico ed esclusivo. Quanto, invece, alla funzione consultiva, va evidenziato che essa caratterizza il ruolo professionale dell Avvocato dello Stato che è, appunto, quello di essere vicino alle amministrazioni patrocinate, consigliandole sotto l aspetto legale nella loro attività amministrativa con una valutazione delle questioni neutra e imparziale, tenendo sempre presente la tutela dell interesse pubblico generale cui deve armonizzarsi l interesse pubblico di competenza delle singole amministrazioni da esercitarsi nel rispetto del principio di legalità e di economicità dell azione amministrativa. Proprio in tale ottica sono state costituite presso l Avvocatura Generale le sezioni (per materia e per amministrazioni), che rendono efficace e continuo il rapporto tra la dirigenza dei ministeri ed enti patrocinati e l Avvocatura dello Stato. La funzione consultiva rimane, comunque, estranea al concreto esercizio del potere pubblico. E non è per caso che questa si sia andata estendendo dall originario ambito dell apparato amministrativo statale e di numerosi enti pubblici fino agli organi costituzionali e ad organismi internazionali e sovranazionali. La funzione consultiva - che ha carattere di generalità - rende evidente

10 4 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 4/2012 che l Avvocatura dello Stato non svolge solo un attività di assistenza legale per le controversie in atto, ma assolve un insostituibile ruolo di prevenzione delle liti potenziali, che ha particolare importanza di fronte alle pressanti esigenze di contenimento della spesa pubblica e dei costi delle Amministrazioni statali. L attività consultiva è, dunque, espressione di una funzione pubblica che può riguardare ogni tipo di rapporto: dall ammissibilità di un referendum popolare alla conflittualità tra Stato e Regioni, tra Regioni e tra poteri dello Stato; dalla conformità delle leggi alla Costituzione ai limiti di attribuzione dei soggetti istituzionali pubblici statali e non statali; dalla legittimità dell azione amministrativa nei settori più disparati all opportunità delle scelte discrezionali spesso in delicate materie che coinvolgono ingenti risorse finanziarie (come nel caso degli appalti pubblici) e talvolta la stessa immagine dello Stato, come accade nel contenzioso internazionale e comunitario. Il connotato peculiare dell'istituto, che non tutela soltanto l'interesse di una singola amministrazione, bensì - direttamente o indirettamente - l'interesse generale dello Stato nella sua unitarietà, spiega la sua posizione di autonomia e indipendenza funzionale di fronte ad ogni singola amministrazione, cui si correla l elevata qualificazione professionale degli avvocati e procuratori dello Stato, assicurata da rigorosi criteri di selezione e di accesso. Sono queste le funzioni e l organizzazione interna come delineate dalla legislazione del 1933, con i ritocchi operati dalla riforma del 1979, che hanno consentito all Istituto di adeguarsi, con tempestività ed efficacia, alla profonda evoluzione che ha interessato l ordinamento. L Istituto, infatti, ha saputo attraversare mutamenti ed evoluzioni, che hanno via via consegnato all Avvocato dello Stato un ruolo sempre più complesso e composito. A livello sopranazionale, vanno ricordati il processo di integrazione europea ed il consolidamento di nuovi settori di contenzioso avanti la Corte di Giustizia ed il Tribunale dell Unione Europea, nonché la Corte Europea dei Diritti dell'uomo. A livello nazionale, va ricordata la riforma costituzionale che ha portato alla modifica del titolo V della parte II della Costituzione, definendo un nuovo riparto di poteri tra Stato e Regioni, e che, capovolgendo il precedente sistema, lascia allo Stato i poteri per esso specificamente previsti e devolve alle Regioni ogni competenza nelle materie non espressamente considerate. Non poche sono state poi le innovazioni successive che hanno inciso sull attività dell'avvocatura dello Stato. Innanzitutto, va segnalato il profondo cambiamento dell organizzazione dell esecutivo e in particolare: a) la creazione di autorità indipendenti e/o di garanzia in una prospettiva di effettività di affermazione e di tutela di determinati valori costituzionali e di nuovi diritti sociali o di cittadinanza;

11 TEMI ISTITUZIONALI 5 b) il mutamento del modello organizzativo delle funzioni statali che ha portato alla creazione del sistema delle agenzie ed alla trasformazione di enti o aziende pubbliche in società per azioni, con progressiva destatalizzazione di funzioni o, a seconda dei casi, all esercizio da parte dei nuovi soggetti di funzioni di cui rimane titolare lo Stato. Del pari significativa è l evoluzione del diritto amministrativo, sia sostanziale che processuale, che ha avuto il suo recente epilogo con l adozione del Codice del processo amministrativo. Il riferimento obbligato è alle riforme, che hanno modificato il volto della Pubblica Amministrazione per renderla più veloce e più vicina ai bisogni dei cittadini, con l introduzione di forme più celeri, aperte e partecipate di esercizio dell azione amministrativa e una più estesa tutela giustiziale, precipitato logico di un controllo sempre più stringente sui pubblici poteri. Si pensi a: a) il notevole ampliamento della sfera di giurisdizione esclusiva che ha trasformato il giudice amministrativo in giudice dell'amministrazione in materia economica; b) l estensione e, potremmo dire, il vero e proprio mutamento dei poteri del giudice amministrativo, con l'introduzione di una vasta gamma di azioni esperibili contro la Pubblica Amministrazione (da quella di accertamento fino a quella di adempimento); l introduzione del procedimento cautelare atipico; l'attribuzione di più ampi poteri istruttori, oltre che dello strumento della tutela risarcitoria, nonché - in definitiva - la tendenziale evoluzione del processo amministrativo verso un giudizio sempre più penetrante sul rapporto e non più solo sull atto amministrativo. In quest ottica è del tutto evidente che l Avvocatura dello Stato è chiamata a svolgere un ruolo di sempre maggiore presenza, nella tutela dell interesse pubblico e del corretto esercizio dell azione amministrativa. Ciò, sia nella fase precontenziosa, dove assiste l Amministrazione nella ricerca della migliore soluzione di contemperamento e soddisfazione degli interessi; sia nella fase contenziosa, ove è chiamata a rappresentare e difendere a tutto campo la posizione dell Amministrazione, anche con poteri integrativi della motivazione del provvedimento anche nell ambito del giudizio. Ugualmente hanno inciso sull attività dell Avvocatura le profonde revisioni della giustizia civile. In particolare, la radicale modifica del sistema processuale civile con: a) la riforma del giudizio per Cassazione (che ne costituisce il culmine), suscettibile di determinare, nella pratica, una selezione di avvocati cassazionisti per il rigore della tecnica richiesta; b) il rigoroso regime generalizzato delle decadenze nel giudizio di merito e l esecutività delle sentenze di primo grado, che aumentano le difficoltà e la complessità della difesa delle Amministrazioni in relazione ai tempi tecnici

12 6 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 4/2012 delle relazioni tra Avvocatura ed Amministrazioni assistite; c) la stabilità dei provvedimenti cautelari e d'urgenza che impone assoluta tempestività e snellezza operativa nella trattazione dei rispettivi procedimenti; d) l estensione delle posizioni giuridiche sostanziali tutelabili della quale è espressione la previsione delle garanzie riparatorie correlate al novellato art. 111 Cost.. e) la recente introduzione di riti speciali a definizione immediata, che impone - a pena di preclusione - l elaborazione, in tempi rapidi, di una difesa completa, anche dal punto di vista della produzione documentale. La delineata evoluzione dell ordinamento - in sintonia con la sempre maggiore complessità dei problemi e delle soluzioni che coinvolgono lo Stato nell ambito delle sue competenze - comporta, di riflesso, che all Avvocatura dello Stato vengano attribuite funzioni sempre più composite, cui l Istituto fa quotidianamente fronte. 3. Margini di miglioramento. Queste trasformazioni hanno prodotto una notevole crescita del contenzioso ed un maggiore aggravio della funzione consultiva e questa considerazione apre il campo alla riflessione sui margini di miglioramento dell Istituto. Una prima constatazione è quella dell inadeguatezza numerica del ruolo degli avvocati e procuratori dello Stato per la perdurante sproporzione fra quantità degli affari e risorse disponibili. Se nel 1976, quando l Avvocatura dello Stato ha compiuto cento anni della sua prestigiosa storia, gli affari nuovi erano circa , nel 2012 sono stati ben , con una media negli ultimi dieci anni di circa affari. Ebbene, a fronte di tale smisurata crescita, il ruolo degli avvocati e procuratori dello Stato, che nel 1976 constava di complessive 276 unità, oggi comprende solo 370 unità di cui soltanto 334 in servizio. A ciò deve aggiungersi che il ricambio nel ruolo degli avvocati e procuratori è da qualche anno assoggettato a vincoli normativi che impongono l autorizzazione preventiva a bandire i concorsi e l autorizzazione ad assumere vincitori ed idonei dei concorsi stessi entro determinati limiti di legge. Per effetto dei vigenti limiti si sarà ben lontani dalla completa copertura dell organico. All inadeguatezza dei ruoli del personale togato si accompagna anche quella del personale amministrativo. Gli impiegati amministrativi, che erano 951 nel 1986, sono, infatti, oggi soltanto 878, pur a fronte della mole di lavoro enormemente cresciuta. Alla carenza di personale amministrativo va aggiunto che non si sono più potuti assumere impiegati amministrativi per concorso pubblico sin dallo stesso anno 1986, per le limitazioni al turn over che si sono susseguite nel tempo e l imposizione del preventivo esperimento della mobilità per coprire

13 TEMI ISTITUZIONALI 7 i posti disponibili. Il che ha comportato che il personale assunto per concorso rappresenta oggi meno della metà della forza lavoro non togata, perché i ricambi dei pensionamenti sono di necessità avvenuti mediante comandi, distacchi o mobilità, e cioè attraverso strumenti che, pur rivelatisi in concreto preziosissimi, non possono in astratto essere considerati quelli meglio rispondenti alla peculiarità delle complesse funzioni di assistenza agli avvocati e procuratori, che richiede una selezione ed una formazione professionale appositamente mirate. Dall assenza di nuovi concorsi è, inoltre, derivato un progressivo invecchiamento del personale amministrativo, oggi di media intorno ai 53 anni, per l assenza del naturale ricambio generazionale, che pur sarebbe indispensabile per garantire al meglio efficiente supporto ad un attività professionale, qual è quella difensiva, connotata per sua natura da dinamismo e versatilità. Tra le amministrazioni dello Stato, l Avvocatura è, poi, l unica a non disporre di un ruolo dirigenziale amministrativo, tant è che le funzioni dirigenziali sono assolte, in aggiunta a quella professionale, dagli avvocati dello Stato che ricoprono gli incarichi di Segretario generale ed Avvocato distrettuale. L assenza del ruolo dirigenziale è del tutto anacronistica alla luce dell affermarsi nell ordinamento dei principi gestionali a cui le amministrazioni devono ispirare il proprio operato, nonché delle nuove responsabilità che le norme attribuiscono ai dirigenti sotto diversi profili e, in particolare, con riguardo al conseguimento dei risultati e alla valutazione della performance del personale, alle quali, peraltro, anche l Avvocatura dello Stato - nei limiti individuati in sede consultiva dal Consiglio di Stato - scrupolosamente intende attenersi. È, allora, evidente che questa esigenza di adeguamento dei ruoli all attuale carico di lavoro si è fatta oggi ancora più pressante, se non inevitabile, al cospetto di un carico complessivo di affari pendenti, tra vecchi e nuovi, che si attesta in circa , a causa anche della notoria eccessiva durata dei processi. Il numero dei nuovi affari trattati dall Avvocatura dello Stato pari a livello nazionale - come si è detto - ad oltre nell anno 2012, che si aggiungono alle diverse centinaia di migliaia di affari degli anni scorsi ancora pendenti, implica una mole di lavoro imponente per ogni avvocato con una media di ben 488 nuovi affari annui pro capite. Ebbene, pur a fronte di questa significativa carenza di organico posso, tuttavia, affermare - con una punta di orgoglio - che i risultati dell attività svolta dall Avvocatura dello Stato sono altamente positivi. Lo spettro delle materie trattate è molto vario e non può in questa sede essere esaustivamente rappresentato. Sul piano sovranazionale, mi limito a ricordare, fra i 346 affari trattati nel 2012 dinanzi ai giudici comunitari, solo alcune delle cause più rilevanti. Nel delicato settore della tutela del multilinguismo dell'unione Europea, la Corte di Giustizia, nel mese di novembre del 2012, ha accolto il ricorso proposto

14 8 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 4/2012 dall'avvocatura dello Stato per evitare, come discriminazione, l imposizione di un regime linguistico (inglese, francese, tedesco) nei concorsi di ammissione alle carriere dell'unione europea e dinanzi alla CEDU (Corte europea dei diritti dell Uomo) la controversa questione dell esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche. In merito all impegnativa, ma nello stesso tempo particolarmente stimolante, attività defensionale svolta dall Avvocatura davanti alla Corte di Giustizia dell Unione Europea, devo ricordare, che la recentissima legge 24 dicembre 2012, n. 234 ha previsto, all art. 42, comma 3, che Il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei e il Ministro degli affari esteri nominano, quale agente del Governo italiano previsto dall'articolo 19 dello Statuto della Corte di giustizia dell'unione europea, un avvocato dello Stato, sentito l'avvocato generale dello Stato. Si tratta del coronamento di una lunga esperienza professionale che ha visto impegnate generazioni di avvocati dello Stato nella tutela degli interessi nazionali in sede comunitaria. A livello nazionale, sono stati trattati 624 giudizi in Corte Costituzionale nel Tra questi ricordo solo le impugnazioni delle Regioni di numerose norme della legge di stabilità del 2010, d.l. n. 78/2010 conv. in L. 112/2010; la questione incidentale di costituzionalità avente ad oggetto la fecondazione assistita eterologa, e di recente il conflitto di attribuzione proposto nell interesse del Presidente della Repubblica nei confronti della procura della Repubblica presso il Tribunale di Palermo ed accolto dalla Corte con la sentenza n. 1/2013. Quanto all attività consultiva svolta al di fuori della tradizionale consulenza di tipo giudiziario, limitandomi alle fattispecie più recenti, ricordo come l Avvocatura dello Stato abbia fornito il proprio avviso su alcune questioni che hanno avuto anche notevole risonanza mediatica: la predisposizione del decreto-legge c.d. salva ILVA, ora contestato dinanzi alla Corte Costituzionale, l assetto dei rapporti contrattuali aventi ad oggetto la realizzazione del Ponte sullo Stretto di Messina, la tempistica dell indizione delle elezioni per il rinnovo degli organi nella Regione Lazio. Quanto ai processi penali nei quali l Avvocatura dello Stato risulta, a vario titolo, coinvolta, vanno segnalati i procedimenti penali aventi ad oggetto l incidente ferroviario di Viareggio, il disastro della nave da crociera Concordia, ed il recente processo per l attentato all Istituto Falcone-Morvillo di Brindisi nonché il processo sulla c.d. trattativa Stato-mafia, nei quali lo Stato si è costituito parte civile. Dinanzi alla Corte Suprema, il contenzioso dello Stato ha rappresentato oltre un terzo di tutto quello all esame della Suprema Corte e, di questo terzo, circa il 90% (9.606 affari) è costituito dal contenzioso tributario. Dalle statistiche del 2012, si conferma l elevata entità del contenzioso di pertinenza dell Agenzia delle Entrate, con circa richieste di ricorso per cassazione formulate all Avvocatura dello Stato di cui sono stati proposti circa ricorsi.

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