Nota di Sintesi Per l apertura dei mercati dei servizi
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- Albina Di Pietro
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1 Nota di Sintesi Per l apertura dei mercati dei servizi Overview The Case for Open Services Markets Le Note di Sintesi sono stralci tradotti da pubblicazioni dell OCSE Sono disponibili a titolo gratuito sulla libreria in linea ( La presente nota di sintesi non è una traduzione ufficiale dell OCSE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT ORGANIZZAZIONE PER LA COOPERAZIONE E LO SVILUPPO ECONOMICO
2 Acronimi ATB Agreement on Basic Telecommunications/Accordo sulle Telecomunicazioni di base APEC Cooperazione economica Asia-Pacifico CGE Computable general equilibrium/ modello di Equilibrio Generale Calcolabile DSU Dispute Settlement Understanding/Intesa per la risoluzione delle controversie (OMC) ESM Emergency safeguard measure/misura di salvaguardia in situazione di emergenza(omc) IDE Foreign direct investment/investimento Diretto Estero GATS/AGCS General agreement on Trade in Services/Accordo generale sul commercio e i servizi GATT General Agreement on Tariffs and Trade/Accordo Generale sulle tariffe e il commercio PIL Prodotto interno lordo GPA Government Procurement Agreement/Accordo sugli appalti pubblici (OMC) TIC Tecnologie dell informazione e delle comunicazioni ILO Organizzazione internazionale del lavoro FMI Fondo Monetario Internazionale ITU International Telecommunications Union/ UIT Unione internazionale delle telecomunicazioni AMI Accordo multilaterale sugli investimenti n.p.f nazione più favorita NAFTA North American Free Trade Agreement/Accordo di libero scambio nordamericano SCM Subsidies and Countervailing Measures/Sovvenzioni e misure compensative (OMC) UNCTAD Conferenza delle Nazioni Unite per il Commercio e lo Sviluppo OMC Organizzazione Mondiale del Commercio / World Trade Organization (WTO) OECD,
3 Per l apertura dei mercati di servizi Riassunto Come previsto dal così detto «programma incorporato» dell Uruguay Round e nonostante i Membri dell Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) non siano riusciti ad avviare un nuovo ciclo di negoziati in occasione della terza conferenza ministeriale tenutasi a Seattle in novembre del 1999, i negoziati dell Accordo Generale sul Commercio dei Servizi (AGCS) hanno ripreso ufficialmente il primo gennaio Man mano che progredivano i negoziati sui servizi, l AGCS è stato preso di mira da gruppi della società civile che rappresentavano diversi interessi. Le polemiche che sono emerse sull accordo riguardano principalmente la minaccia che esso potrebbe rappresentare per il sovrano diritto degli Stati di disciplinare la produzione, la vendita e la distribuzione o l importazione dei servizi e di fornire dei servizi. Se la maggior parte delle critiche formulate è nata da malintesi che il presente studio mira a chiarire, ciò non toglie che le preoccupazioni suscitate dall AGCS, circa gli effetti su i servizi pubblici e le conseguenze sulla sovranità nazionale e sulla capacità dei governi a regolamentare, non devono né essere trascurate né ignorate. In realtà, il nuovo ciclo di negoziati offre ai governi l opportunità d informare tutte le parti interessate sia sul contenuto stesso dell AGCS sia sulle sue implicazioni in materia di obiettivi economici e sociali nazionali. Per essere proficuo, il dibattito deve essere basato su fatti e non su malintesi. Il presente studio si prefigge un triplice obiettivo. Innanzi tutto, esso ricorda le argomentazioni economiche della riforma dei settori dei servizi e la validità dell azione svolta dai poteri pubblici per l apertura dei mercati dei servizi grazie alla liberalizzazione degli scambi e degli investimenti. In secondo luogo, risponde alle preoccupazioni suscitate dall AGCS, spiegando il funzionamento dell Accordo, gli obblighi sottoscritti dai Paesi membri dell OMC e le scelte proposte. Infine, mette in luce le principali poste in gioco degli attuali negoziati nell ambito dell AGCS, attirando l attenzione sugli interessi e le preoccupazioni dei Paesi in via di sviluppo e ricordando quali sono le opportunità offerte 3 OECD 2002
4 dall AGCS per edificare le fondamenta di una riforma dei mercati dei servizi atta a favorire lo sviluppo. I servizi sono degli indispensabili input per la produzione di beni e di altri servizi. Essi coprono un ampia fascia di attività economiche e svolgono un ruolo di primo piano per le economie dei Paesi sviluppati e di molti Paesi in via di sviluppo. Gli sforzi di riforma delle regolamentazioni abbinati alla liberalizzazione degli scambi e degli investimenti sembrano ampiamente giustificati. Numerosi esempi illustrano i vantaggi che derivano direttamente dalla liberalizzazione degli scambi e degli investimenti per l insieme dell economia come per i vari settori che la compongono. In particolare, si ricorderà il caso del commercio delle merci da quando è stato istituito l Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (GATT) nel 1947 e la stessa analisi vale oggi, per i servizi. Nel settore dei servizi, la fondatezza economica del GATT e la progressiva liberalizzazione degli scambi di cui è stato il motore per il settore delle merci per più di cinque decenni, sono destinate ad affermarsi con accresciuto vigore. Un inefficiente settore dei servizi è paragonabile ad un imposta dissuasiva che grava sull economia nazionale. L apertura dei mercati dei servizi è accompagnata da vantaggi diretti per l insieme dell economia poiché facilita e incoraggia l innovazione, l efficienza e il miglioramento della qualità. I regimi aperti di scambi e d investimenti, quando sono accompagnati da una liberalizzazione attuata secondo sani principi intesi a rafforzare l efficienza, offrono migliori opportunità, rispetto ad altri sistemi, per ampliare (e documentare) le scelte dei consumatori, per migliorare la qualità dei prodotti, per limitare il campo d azione dell uso eccessivo di risorse e di ricerca di rendite, per contenere il potere dei singoli operatori economici. Tali regimi possono inoltre migliorare l insieme delle performance economiche. I servizi fanno parte dei settori che possono trarre notevoli benefici dalla cooperazione internazionale e dall elaborazione di regole multilaterali. Potenziali vantaggi che devono ancora in gran parte essere sfruttati. Le analisi empiriche delle riforme avviate dai Paesi in via di sviluppo nel settore dei servizi, dimostrano che l eliminazione dei fattori d inefficienza ha sane ripercussioni sull intera economia. Tali benefici appaiono ancora più sostanziali se raffrontati a quelli abitualmente riscontrati con studi empirici sull impatto della liberalizzazione degli scambi e degli investimenti. I benefici di uno sforzo continuo di riforma e di liberalizzazione dei servizi sono indubbiamente più importanti, in termini relativi, per i Paesi in via di sviluppo, ma non per questo trascurabili per i Paesi dell OCSE. Le analisi econometriche hanno peraltro evidenziato numerosi risultati favorevoli nei Paesi dell OCSE per l insieme dell economia, che hanno dato un maggiore impulso alla riforma della regolamentazione per rafforzare la concorrenza nei settori dei servizi. Tuttavia è doveroso riconoscere che, alla stessa stregua del commercio delle merci, la liberalizzazione dei servizi può generare difficoltà legate alla delocalizzazione delle attività e agli aggiustamenti. Per tale motivo, sarà necessaria una buona gestione del processo di liberalizzazione, sostenuto da sane regole e attuato gradualmente, prevedendo misure tese ad attenuare eventuali e negative conseguenze economiche e sociali degli aggiustamenti. OECD,
5 L AGCS presenta tre principali aspetti : un quadro che definisce gli obblighi generali in materia di scambi dei servizi, riprendendo in larga misura le regole del GATT per gli scambi delle merci, gli allegati concernenti determinati singoli settori e le liste d impegni assunti dai membri dell OMC. La struttura e l approccio selettivo e «ascendente» della liberalizzazione dell AGCS consente ai membri dell OMC di scegliere i settori, i modi di fornitura e le condizioni di regolamentazione, in base ai quali sono assunti gli impegni di liberalizzazione, o di escludere settori interi dalle loro liste. Tale flessibilità e l accento posto dall AGCS sul carattere graduale e volontario della liberalizzazione permettono di comprendere perché tale accordo, rispetto a tutti gli altri testi dei negoziati dell Uruguay Round, è indubbiamente quello più favorevole allo sviluppo. Gli accordi che comportano l accettazione di un insieme di regole, siano essi bilaterali, plurilaterali o multilaterali, conducono per definizione a una certa limitazione della sovranità. Tuttavia, il fatto di sottoscrivere tali accordi è in realtà un esercizio di sovranità. Aderendo all OMC, oltre 140 governi hanno scelto di partecipare a un insieme di accordi multilaterali, consapevoli dei vantaggi economici e sociali che provengono da un sistema commerciale fondato su regole. Nell ambito dell AGCS, i governi conservano il diritto di programmare i loro impegni e di continuare a regolamentare per rispondere agli obiettivi di politica nazionale, di modificare e/o ritirare gli impegni sottoscritti, di designare o mantenere dei monopoli, pubblici o privati, di scegliere i settori per i quali intendono garantire l accesso e le condizioni che disciplinano tale accesso. In altri termini, l AGCS consente ai Paesi Membri di aprire progressivamente i loro settori di servizi e d integrarli nel sistema multilaterale degli scambi adottando un proprio ritmo e seguendo le proprie priorità e i propri obiettivi nazionali. Le critiche concernenti l AGCS sono nate nel più ampio contesto della reazione alla globalizzazione e al processo di commercializzazione che provoca in alcune branche di attività finora isolate dal mercato. Le minacce che peserebbero sulla prestazione di servizi pubblici, come l educazione e le cure sanitarie o su servizi diffusamente considerati come beni pubblici, quali la distribuzione d acqua o di elettricità, sono le critiche più frequenti, formulate nei confronti dell AGCS e del principio stesso della liberalizzazione degli scambi e degli investimenti nel settore dei servizi (compreso a livello regionale). Tali critiche riprendono spesso l argomento che l AGCS potrebbe compromettere la fornitura democratica di servizi essenziali, se non la stessa democrazia. In realtà, fra le critiche menzionate, alcune possono essere considerate come avvertimenti rivolti alle autorità nazionali per incitarle a negoziare le condizioni del contratto sociale a livello nazionale e non sopranazionale. Le minacce che peserebbero sulla sovranità di regolamentazione di un paese o la pretesa devoluzione di poteri di regolamentazione delle autorità nazionali verso un organo sopranazionale come l OMC, sono indubbiamente al centro delle critiche formulate contro l AGCS. Tali critiche usano indifferentemente e in modo errato, le espressioni «liberalizzazione» e «deregolamentazione» come se fossero sinonimi. Ma in realtà non lo sono. Difatti, da un lato sarebbe erroneo assimilare le regolamentazioni alle restrizioni commerciali, dall altro la liberalizzazione dei servizi esige spesso la creazione o il ripristino di una regolamentazione. Ciò non significa tuttavia che la regolamentazione a fini economici o 5 OECD 2002
6 sociali non possa essere elaborata, attuata e applicata in modo più trasparente e più efficace, con effetti globalmente positivi in termini di buon governo democratico. Paradossalmente, la campagna condotta contro l AGCS è nata principalmente nell area dell OCSE, area in cui non solo, la quota di servizi nell occupazione e i livelli di vita sono i più elevati, ma in cui sia la riforma della regolamentazione sia la liberalizzazione degli scambi e degli investimenti nel campo dei servizi hanno anche avuto incontestabilmente effetti molto positivi in termini di benessere dei consumatori e di efficiente impiego delle risorse. Non sorprende che il dibattito pubblico sui servizi nei Paesi dell OCSE non abbia messo in discussione la pertinenza economica dell apertura dei mercati. I rimproveri formulati contro l AGCS sono stati più focalizzati sui rispettivi ruoli che dovrebbero incombere al mercato e allo Stato (incaricato allo stesso tempo di regolare e di fornire direttamente alcuni servizi quali l insegnamento e le cure sanitarie), così come sulla pretesa minaccia che l adozione di regole nel settore degli scambi e degli investimenti farebbe pesare sul diritto sovrano di regolamentazione delle nazioni. Tali critiche si differenziano sensibilmente da quelle formulate in numerosi Paesi in via di sviluppo. La scarsa sollecitudine di questi ultimi nel far progredire la liberalizzazione degli scambi e degli investimenti nei settori dei servizi nell ambito dell AGCS -- anche se il processo di liberalizzazione è sempre più spesso attuato a livello nazionale è riconducibile a una serie di fattori. Fra questi figurano considerazioni strategiche attinenti ai negoziati nell ambito dell OMC, così come il peso dei vantaggi acquisiti nel settore pubblico e nei settori che concorrono con quello delle importazioni. A tali fattori, si aggiungono le legittime preoccupazioni suscitate, in molti Paesi in via di sviluppo, dall assenza di adeguati regimi e istituzioni regolamentari, dalla scarsità di capacità tecniche, dalla carenza d informazioni sui mercati, dalla difficoltà di conformarsi alle norme di prodotti sui mercati d esportazioni e dalla necessità di migliorare in modo sostanziale le risorse umane. Questi sono quindi altrettanti elementi necessari al successo della liberalizzazione. La loro assenza o relativa scarsità, possono limitare la capacità di un cospicuo numero di Paesi in via di sviluppo di fornire servizi sui mercati delle esportazioni anche in presenza di una domanda in questo senso (UNCTAD, 1999). Nel quadro dell attuale ciclo dei negoziati dell AGCS, la comunità internazionale deve rispondere a una doppia sfida. La prima consiste nel rispondere in modo credibile alle critiche sempre più vive che emergono contro l AGCS. Anche se tali preoccupazioni sono avvertite e formulate in modo legittimo, esse sono indubbiamente, nella maggior parte dei casi, fortemente esagerate e tradiscono un ignoranza degli obiettivi e dei meccanismi dell AGCS. Il presente studio individua, al fine di confutarli, alcuni dei principali malintesi che alimentano la controversia nei confronti dell AGCS. La seconda sfida è d incoraggiare tutti i Membri dell OMC, e più particolarmente i Paesi in via di sviluppo, ad accettare impegni più estesi e commercialmente più validi ai sensi dell AGCS e ad utilizzare più volentieri tale accordo per ancorare gli sforzi nazionali di riforma e attribuire loro un carattere permanente tale da attrarre gli investimenti. Ciò stante, la OECD,
7 liberalizzazione nel quadro dell AGCS sarà progressiva e in numerosi casi, sarà opportuno associarla a sforzi mirati ad approntare strumenti d intervento nel settore dell insegnamento, della formazione, delle istituzioni e della regolamentazione. Ciò richiederà un apporto di finanziamenti e di assistenza tecnica più consistente rispetto a quello fornito finora. Per portare a termine con successo i negoziati dell AGCS, sarà opportuno aprire gradualmente i settori che presentano un interesse per le esportazioni dei Paesi in via di sviluppo, in particolare quelli dell edilizia, del turismo, dell elaborazione di programmi informatici e dei servizi di trasporti, e dimostrare di essere più flessibili in materia di movimento delle persone fisiche, ciò che viene designato con il termine di «modello 4» per gli scambi di servizi. 7 OECD 2002
8 Introduzione L AGCS è uno dei principali successi della diplomazia commerciale multilaterale della fine del XX secolo, ma è al centro delle controversie che suscita la politica commerciale all inizio del XXI secolo. In questi ultimi anni, la quota dei servizi nell attività economica mondiale è fortemente aumentata. I servizi dominano il paesaggio economico delle economie avanzate, rappresentando quasi il 70 per cento della produzione e dell occupazione nell area OCSE. Tuttavia, tale evoluzione è stata particolarmente sensibile nei Paesi in via di sviluppo. Secondo un recente studio della Banca mondiale, se la parte dei servizi nel PIL mondiale è aumentata di cinque punti in percentuale tra il 1980 e il 1998, l aumento corrispondente per i Paesi a debole reddito e reddito intermedio è stato di nove punti, suggerendo che le economie nazionali hanno subito profonde modifiche strutturali (Banca Mondiale, 1999). I servizi coprono un largo ventaglio di attività economiche e fanno intervenire problemi, istituzioni e interessi ugualmente diversi. La prima serie di negoziati multilaterali sull argomento non ha destato molto interesse oltre al pubblico specializzato degli ambienti universitari, governativi e privati. Oggi, all opposto, le proposte volte a consolidare i risultati ottenuti nell ambito dei negoziati dell Uruguay Round e dei negoziati ulteriormente condotti in seno all OMC sono seguite con molto interesse a volte critico. I negoziati relativi all AGCS sono iniziati il 1 gennaio 2000 nel quadro del programma incorporato dell Uruguay Round. Man mano che negoziati relativi ai servizi progrediscono, gruppi della società civile che rappresentano interessi molto svariati difensori dell ambiente, oppositori al libero scambio, alla globalizzazione, sindacalisti hanno fatto dell AGCS il loro punto di mira comune. Tuttavia, molti argomenti presentati oggi, contro la liberalizzazione del commercio e degli investimenti nel settore dei servizi, sono il risultato di una mancanza d informazioni su questo accordo e di una mancanza di conoscenze sul loro contenuto. Nello stesso tempo, i notevoli vantaggi che derivano, per l insieme dell economia, dalla liberalizzazione degli scambi e degli investimenti nel campo dei servizi non usufruiscono di una sufficiente diffusione ciò che rafforza le riserve suscitate dalla liberalizzazione del commercio e degli investimenti in generale e dalla partecipazione al sistema commerciale multilaterale grazie all adesione all OMC in particolare. Il presente studio si prefigge un triplice obiettivo. In primo luogo, ricorda le fondamenta economiche delle riforme che riguardano i settori dei servizi e le ragioni politiche di proseguire l apertura dei mercati di servizi per il tramite di una liberalizzazione degli scambi e degli investimenti. In secondo luogo, intende rispondere alle preoccupazioni suscitate dai pretesi effetti dell AGCS, spiegando il funzionamento dell accordo, gli obblighi ai quali sottoscrivono i membri dell OMC e le scelte che sono loro offerte in questo ambito. In terzo luogo, esso esamina l interesse che presentano per i paesi in via di sviluppo i negoziati attuali svolti nel quadro dell AGCS e le possibilità che offre questo accordo per gettare le basi di una riforma dei mercati dei servizi in grado di favorire lo sviluppo. OECD,
9 Come suggerito dal titolo della presente pubblicazione, esistono solide argomentazioni a favore degli sforzi di liberalizzazione degli scambi e degli investimenti nell ambito dei servizi tesi che sarà sviluppata nel capitolo 2. Numerosi esempi ancora attuali illustrano i vantaggi che la progressiva liberalizzazione degli scambi e degli investimenti procura direttamente tanto all insieme dell economia quanto ai settori che la compongono. Questa è stata l argomentazione a favore del commercio delle merci dalla creazione del GATT nel 1947 e oggi la stessa tesi vale per i servizi. In realtà, il principio economico alla base del GATT e la progressiva liberalizzazione degli scambi che tale accordo ha determinato nel settore delle merci durante più di cinque decenni, sembrano verificarsi con ancora più forza nel contesto dei servizi. L apertura dei mercati di servizi si accompagna di vantaggi diretti per l insieme dell economia facilitando ed incoraggiando l innovazione, l efficienza, e il miglioramento della qualità. Quando la loro regolamentazione è fondata su sani principi, atti a rafforzarne l efficienza, di regimi aperti di scambi e d investimenti possono più facilmente allargare e (facilitare) le scelte dei consumatori, migliorare la qualità dei prodotti, ridurre i rischi di spreco delle risorse e di ricerca di rendite, di limitare il potere degli operatori economici individuali e di avere effetti positivi sulla performance globale dell economia. Il capitolo 3 sottolinea l importanza, per tutta l economia, dell efficienza del settore dei servizi. Ricorda che molti servizi sono degli indispensabili input per la produzione di beni e di altri servizi. A tale riguardo, è importante sottolineare il ruolo essenziale dei servizi d infrastruttura, considerando che l efficienza dei trasporti, delle comunicazioni, del finanziamento, dell energia e della distribuzione è fondamentale per migliorare la produttività e la crescita nell insieme dell economia. Un inefficiente settore dei servizi è paragonabile a una tassa dissuasiva che graverebbe sull economia nazionale. La liberalizzazione delle condizioni dei scambi e degli investimenti in tali settori si è tradotta con tangibili e sostanziali guadagni economici e sociali, in particolare per i Paesi in via di sviluppo nei quali le infrastrutture di base avevano gran bisogno di modernizzazione e di innovazione. Lo studio è basato su lavori econometrici disponibili illustrando, con esempi e dati, i vantaggi dell apertura dei mercati per i servizi. Tali vantaggi concernono i consumatori, i lavoratori che contrariamente a un opinione diffusa, sono generalmente meglio remunerati nella maggior parte dei settori rispetto all industria manifatturiera, le piccole e medie imprese (PMI) in quanto consumano ma forniscono anche servizi -- altri fornitori di servizi, produttori in altri settori (p.e. le industrie utilizzatrici) e la società nel suo insieme. Indubbiamente, come nel caso del commercio delle merci, la liberalizzazione dei mercati dei servizi può a volte comportare problemi legati alla delocalizzazione di attività e agli aggiustamenti. E quindi opportuno definire un appropriato calendario per le strategie di liberalizzazione e di aggiustamento e prevedere misure d aiuto pubblico per attenuare i problemi di aggiustamento alla fonte. Dopo il capitolo 3, una sezione separata, riepiloga i risultati di alcuni recenti lavori econometrici sugli effetti della liberalizzazione degli scambi e degli investimenti nel campo dei servizi. Il capitolo 4 successivo esamina la complessità delle riforme nel settore dei servizi. Esso sottolinea che i programmi ben concepiti sono quelli che prevedono una liberalizzazione progressiva e ordinata degli scambi, atta a favorire l aggiustamento, nonché meccanismi, misure e istituzioni atte a mitigare le eventuali negative conseguenze sul piano economico e sociale. 9 OECD 2002
10 Il capitolo 5 esamina la natura delle critiche contro l AGCS, mettendo in luce che spesso tali critiche, si collocano nel contesto più ampio di una reazione alle profonde modifiche associate al processo di globalizzazione. I progressi tecnologici che ci consentono di pensare in termini di mondo senza frontiere, sono indubbiamente all origine di questo processo ma è importante considerare anche altri fattori che sono determinanti per il processo di globalizzazione. In particolare, per citare solo alcuni esempi, il rafforzamento dei legami economici tra i Paesi, il riesame del ruolo dei governi, l emergenza di nuovi mercati e di nuove alleanze. Tutti questi cambiamenti comportano inevitabilmente una trasformazione dell ordinamento tradizionale, difficoltà di adeguamento e costi sociali. Un ambiente sempre più globalizzato può suscitare timori circa la facoltà dei governi di proteggere i mercati del lavoro, di gestire le risorse naturali o di migliorare la salute dei cittadini. Tali timori conducono spesso a resistere contro l apertura dei mercati e a frenare il ritmo di cambiamento. Tuttavia, gli effettivi legami fra liberalizzazione degli scambi e degli investimenti, come illustrato dagli accordi dell OMC (ma anche da altre fonti quali gli accordi bilaterali e regionali o gli sforzi unilaterali di liberalizzazione e di riforma della regolamentazione) e i presunti effetti negativi spesso attribuiti alla liberalizzazione, sono di rado esplicitati o dimostrati da analisi econometriche dettagliate. In molti casi i giudizi approssimativi, che nascono spesso da semplici fatti di carattere aneddotico, tendono a confondere le idee. Nello stesso tempo, il discorso contro l AGCS non menziona i vantaggi economici e sociali che la liberalizzazione degli scambi e degli investimenti ha globalmente offerto ai Paesi sviluppati e in via di sviluppo. Illustrando rapidamente il dibattito sulla globalizzazione, la presente pubblicazione insiste particolarmente sul fatto che non si tratta solo di un problema di scala. L estensione dei meccanismi di mercato a nuove attività è una fonte permanente di controversia sia nell ambito del mercato nazionale sia in quello del mercato internazionale. Lo studio sottolinea che la liberalizzazione dei mercati dei servizi è già ben avviata con o senza l AGCS. Inoltre, essa è favorita dall effetto coniugato di nuove applicazioni tecnologiche e di decisioni autonome generalmente favorevoli alla liberalizzazione da parte dei governi nazionali. I nuovi negoziati nell ambito dell AGCS dovrebbero non solo aiutare a codificare i notevoli progressi compiuti dalla liberalizzazione negli ultimi anni, in particolare durante il breve periodo di tempo intercorso dalla fine dell Uruguay Round, ma anche incoraggiare i Paesi a definire mutui impegni volti ad aprire ulteriormente i propri mercati, secondo il principio dell estensione dei benefici di tale apertura a tutti. L OMC potrebbe così garantire un graduale e ordinato svolgimento del necessario processo di adeguamento all evoluzione delle realtà economiche e sociali. I capitoli 6 e 7 sono dedicati all illustrazione dell AGCS come tale. Essi richiamano gli obiettivi e il funzionamento dell accordo ed esaminano alcuni dei principali malintesi individuati nel dibattito pubblico sull AGCS. In particolare, essi analizzano le critiche sui presunti effetti che l AGCS potrebbe avere sulla capacità di regolamentazione dei governi sovrani per i settori dei servizi e sulla capacità di realizzare gli obiettivi di politica nazionale. Il dibattito e il modo in cui si svolge in molti Paesi dell OCSE nasce in gran parte da OECD,
11 un insufficiente conoscenza della complessa geometria dell AGCS e degli scambi di servizi in generale. Analizzando le pertinenti disposizioni previste dal testo dell AGCS, il presente studio mira a rispondere ad alcune delle principali critiche formulate contro l accordo in questione. 11 OECD 2002
12 Conclusioni Fino ad oggi, la riforma dei mercati è stata e continuerà, con molta probabilità ad essere guidata essenzialmente dalle priorità nazionali. In effetti, gli sforzi per una riforma sarebbero pressoché più durevoli per natura, sotto il profilo economico e politico se fossero perseguiti in nome dell interesse nazionale anziché per ordine dall estero. Tuttavia, se la riforma fosse lasciata esclusivamente all iniziativa delle autorità nazionali, essa rischierebbe di non essere mai condotta in maniera sistematica. Per tale motivo, gli sforzi multilaterali di regolamentazione e di liberalizzazione hanno un ruolo essenziale da svolgere nell aiutare i Paesi a superare le reticenze interne ai cambiamenti e nell offrire concessioni compensatrici nei settori prioritari per l esportazione. Gli accordi commerciali svolgono inoltre un utile funzione, nel consentire ai Paesi di consolidare periodicamente i loro passati sforzi di riforma. Dando un carattere più permanente agli sforzi di riforma e instaurando un minimo di apertura, associato ad una maggiore trasparenza della regolamentazione, il consolidamento degli impegni giuridici vincolanti nel settore dei servizi invia forti segnali ai fornitori nazionali così come a quelli stranieri. Considerata l importanza della presenza commerciale ai fini dell esercizio della concorrenza nei mercati dei servizi, ciò dovrebbe, in ultima analisi, favorire l aumento dell afflusso degli investimenti esteri. L AGCS, inoltre, può essere utilizzato come un meccanismo di aggiustamento centrale, permettendo ai membri dell OMC di impegnarsi in anticipo a liberalizzare ulteriormente i loro scambi in maniera progressiva e ordinata. Anche in questo caso, ciò dovrebbe sensibilizzare i fornitori in loco riguardo alla necessità di prepararsi ad un ambiente più concorrenziale e le autorità incaricate della regolamentazione riguardo al bisogno di approntare un quadro regolamentare adeguato per accompagnare gli sforzi di liberalizzazione e per fare fronte ai problemi che essi potrebbero causare ovvero alle eventuali disfunzioni del mercato. La liberalizzazione programmata non è tuttavia l unico parametro che consente di valutare l importanza dell AGCS per i membri dell OMC. In effetti, sotto il profilo di una singola economia, sviluppata o in via di sviluppo, i meri consolidamenti dello status quo sono ricchi di significato anche dal punto di vista economico e commerciale, considerando i loro effetti positivi sulla trasparenza e la prevedibilità e, pertanto, sugli investimenti. Il presente studio ha attirato l attenzione sull innegabile interesse che l AGCS presenta per lo sviluppo. Questo aspetto risulta importante poiché esso conferisce ai membri dell OMC una notevole elasticità per quanto riguarda il ritmo, l ordine e la natura degli sforzi di riforma e di liberalizzazione degli scambi dei servizi che essi s impegnano volontariamente a consolidare nel quadro dell AGCS. Questa elasticità, e il carattere progressivo degli sforzi di apertura dei mercati su cui insiste l AGCS, possono risultare estremamente utili per i Paesi che, in tal modo, sono in grado di prevedere, di attenuare o di evitare gli eventuali effetti negativi della liberalizzazione. In ogni caso, rimane ancora molto da fare per completare il lavoro avviato con il primo ciclo di negoziati sui servizi. Sul fronte della regolamentazione, ciò riguarda particolarmente l eventuale adozione di un meccanismo specifico dell AGCS in materia di tutela in caso d emergenza. Le sovvenzioni, i mercati pubblici e le regolamentazioni interne sono altri tre OECD,
13 settori nell ambito dei quali i membri dell OMC dovranno proseguire la riflessione al fine di mettere a punto, all occorrenza, le nuove regole che potrebbero risultare necessarie. Sul fronte della liberalizzazione, un importante questione, cui sono confrontati i membri dell OMC, concerne il modo migliore per incitare i Paesi in via di sviluppo ad utilizzare l AGCS come strumento di sostegno delle riforme interne che l amministrazione e la società civile reputano utili dal punto di vista dello sviluppo. Una delle priorità più urgenti per i negoziatori deve essere quella di ampliare sensibilmente l ambito settoriale coperto dall accordo. Altrimenti l AGCS non riuscirebbe ad adempiere il suo ruolo complementare di sostegno alla concorrenza e allo sviluppo delle riforme. I servizi costituiscono un settore in cui la cooperazione internazionale può avere notevoli ripercussioni positive che sono ancora lungi dall essere sfruttate. Occorre anche rispondere in maniera attendibile a coloro i quali si oppongono all obiettivo di liberalizzazione degli scambi e degli investimenti nell ambito dell AGCS. Uno dei paradossi della campagna condotta contro l AGCS risiede nel fatto che tale campagna è stata principalmente alimentata dai Paesi dell area dell OCSE, mentre proprio in quest area, il contributo dei servizi all impiego e al livello di vita è stato il più elevato e sia la riforma della regolamentazione sia la liberalizzazione degli scambi e degli investimenti nel settore dei servizi hanno indubbiamente avuto le più sostanziali ripercussioni positive in termini di benessere dei consumatori e di utilizzazione efficiente delle risorse. Logicamente, d altronde, il dibattito pubblico sui servizi nei Paesi dell OCSE non verte tanto sulla giustificazione economica dell apertura dei mercati quanto sui rispettivi ruoli che dovrebbero incombere al mercato e allo Stato (incaricato allo stesso tempo di regolamentare e di fornire direttamente alcuni servizi, quali l istruzione e la sanità), così come sulla pretesa minaccia che l adozione di norme negli ambiti degli scambi e degli investimenti farebbe pesare sul diritto sovrano delle nazioni di regolamentare. I Paesi in via di sviluppo esprimono preoccupazioni diverse rispetto ai Paesi dell OCSE. La loro reticenza all idea d includere più prontamente la liberalizzazione degli scambi dei servizi e degli investimenti nel quadro dell AGCS (anche quando questa liberalizzazione è praticata a livello interno) deriva da diversi altri fattori. Tali fattori comprendono, in particolare, considerazioni negoziali di carattere strategico nell ambito dell OMC, così come la forza degli interessi acquisiti nel settore pubblico e nei settori in concorrenza con le importazioni (ivi compreso, in alcuni casi, la resistenza di imprese estere che occupano posizioni dominanti sul mercato). A ciò si aggiungano le legittime preoccupazioni che numerosi Paesi in via di sviluppo nutrono di fronte alla mancanza di un organico e di istituzioni regolamentari appropriati, alla debolezza dei loro mezzi tecnici, all insufficienza delle informazioni sui mercati, alle difficoltà inerenti al rispetto di normative applicabili ai prodotti sui mercati di esportazione e alla necessità di migliorare sensibilmente le competenze delle risorse umane, essendo tutti questi altrettanti elementi indispensabili alla riuscita della liberalizzazione. La loro totale o parziale mancanza costituisce in molti casi un freno alla fornitura di servizi in mercati di esportazione, anche allorché esista una domanda di tali servizi. (UNCTAD, 1999a). 13 OECD 2002
14 Non sarà facile conciliare le preoccupazioni appena richiamate, come il presente studio ha dovuto riconoscere tentando di rendere conto del dibattito suscitato dall AGCS negli Stati membri e non membri. In sintesi, la comunità internazionale deve assumere una duplice sfida nell ambito dell attuale ciclo di negoziati in ambito AGCS. La prima è di rispondere in modo attendibile alla crescente ondata di critiche formulate nei confronti dell AGCS. Non vi sono dubbi sul fatto che, sebbene queste preoccupazioni siano risentite ed espresse in maniera legittima, esse siano in numerosi casi fortemente esagerate e rivelino una cattiva conoscenza degli obiettivi e del funzionamento dell AGCS. I negoziati in corso offrono pertanto ai governi l occasione per dare a tutti gli interessati informazioni sull AGCS e sulle conseguenze che ne derivano per gli obbiettivi economici e sociali a livello nazionale. La seconda sfida è quella di incoraggiare tutti i membri dell OMC, e in particolare i Paesi in via di sviluppo, ad accettare impegni più ampi e più significativi sotto l aspetto commerciale in ambito AGCS. Ciò detto, la liberalizzazione nel quadro dell AGCS resterà progressiva e dovrà in numerosi casi essere associata a sforzi diretti a preparare mezzi per poter agire nel campo dell istruzione, della formazione, delle istituzioni e della regolamentazione. Affinché i negoziati nel quadro dell AGCS possano essere sanciti da un successo, sarà anche necessario aprire progressivamente settori che presentino un interesse per le esportazioni dei Paesi in via di sviluppo, in particolare quelli dell edilizia, del turismo, della programmazione informatica e dei trasporti e dare prova di maggior flessibilità per quanto riguarda la presenza di persone fisiche, il cosiddetto modello 4 per lo scambio dei servizi. Sembra imporsi un monito alla prudenza, in conclusione di questo studio. E' importante comprendere bene il contributo della liberalizzazione degli scambi e degli investimenti al cambiamento strutturale in corso e collegarlo agli elementi dinamici, in prevalenza la tecnologia, che intervengono nella trasformazione del paesaggio economico mondiale. Tra gli argomenti a sostegno dell apertura dei mercati, rammentiamolo, la liberalizzazione degli scambi e degli investimenti è un mezzo per aiutare le società e i singoli individui a far fronte ai cambiamenti e ad utilizzare le possibilità offerte da una più stretta integrazione economica. La liberalizzazione non è mai e non deve mai essere un fine a se stesso. Allo stesso tempo, le parti interessate al dibattito sull apertura dei mercati devono diffidare della tendenza a sperare - e a volte a promettere - più di quanto la liberalizzazione degli scambi e degli investimenti possa effettivamente offrire. Alla stessa stregua, sarà sterile la tendenza che attribuisce alla politica in materia di scambi e d investimenti un potere sul destino dei paesi e dei cittadini più grande rispetto al garantito potere in relazione a fattori puramente interni o indipendenti e all esercizio di scelte politiche sovrane. Le considerazioni sopra menzionate non incidono in modo negativo sull effetto globalmente positivo dell apertura dei mercati di servizi sul benessere delle nazioni e sul portamonete dei cittadini. Le argomentazioni a favore dell apertura dei mercati di servizi in quanto sono la spina dorsale di una dinamica economia di mercato- assumono un peso uguale, OECD,
15 se non maggiore, rispetto alla tesi che difende la liberalizzazione del commercio dei beni. E' quindi fondamentale che i poteri pubblici siano in grado di perorare la causa dell apertura dei mercati di servizi, di definire chiaramente ciò che è subordinato alle regole e ai negoziati commerciali e ciò che non lo è. I poteri pubblici devono anche spiegare per quale motivo e in che modo, un sostenuto impegno nella cooperazione internazionale e nell apertura dei mercati rappresenti più spesso una risposta che non la principale causa ad una parte delle preoccupazioni dei loro cittadini (OCSE, 1998). 15 OECD 2002
16 Indice della pubblicazione originale in lingua inglese Indice Acronimi... 6 Riassunto... 9 Capitolo 1. Introduzione...13 Capitolo 2. Argomenti a favore dell apertura dei mercati di servizi...17 Capitolo 3 L efficienza dei servizi e i suoi vantaggi per l insieme dell economia...23 I vantaggi concreti dell apertura dei mercati di servizi...35 Capitolo 4. La complessità della riforma dei servizi...45 Capitolo 5. La globalizzazione e le critiche formulate contro l AGCS...51 Capitolo 6. Cos é l AGCS Cosa non è...57 Capitolo 7. Rispondere alle critiche contro l AGCS...65 Capitolo 8. Le poste in gioco dei negoziati a titolo dell AGCS...75 Capitolo 9. Conclusioni...81
17 La presente Nota di sintesi è la traduzione di stralci di una pubblicazione dell'ocse i cui titoli originali francese e inglese sono i seguenti : The Case for Open Services Markets Pour l ouverture des marchés des services 2002, OCSE. Le Note di sintesi sono disponibili gratuitamente presso la libreria online dell'ocse sul sito Le Note di sintesi sono preparate dall'unità dei Diritti e Traduzioni, Direzione Affari Pubblici e Comunicazione. rights@oecd.org Fax: La pubblicazione è in vendita presso la sede dell'ocse a Parigi: 2, rue André-Pascal, Paris Cedex 16, FRANCE e sul sito OECD 2002 La riproduzione della presente Nota di sintesi è autorizzata sotto riserva della menzione del Copyright OCSE e del Titolo della pubblicazione originale. 17 OECD 2002
18 OECD,
19 19 OECD 2002
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