LA FINANZA LOCALE IN ITALIA: EVOLUZIONE STORICA E TRATTI DISTINTIVI

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1 LA FINANZA LOCALE IN ITALIA: EVOLUZIONE STORICA E TRATTI DISTINTIVI Andrea Zatti Università di Pavia Dipartimento di scienze politiche e sociali

2 Centralizzazione vs autonomia L evoluzione storica dei rapporti tra Stato centrale e Enti territoriali può essere letta come un «complicato e mai compiuto cantiere» ove si sono alternate fasi di maggiore o minore autonomia per i governi locali Non è mai stato definito né individuato un assetto ottimale, stabile e definitivo

3 Autonomia: un concetto multidimensionale Politica e di governo: elettività degli organi decisionali e, più in generale, individuazione interna dei titolari della rispettiva amministrazione Normativa: di adottare leggi e regolamenti della medesima efficacia della legge statale davanti al giudice Amministrativa e funzionale: di gestione delle funzioni proprie, sottratte al controllo di merito e opportunità altrui Autonomia finanziaria di entrata e di spesa

4 Con autodeterminazione degli strumenti (possono essere sia Imposte, che Tasse /contributi, che Tariffe/canoni). Entrate proprie Un tributo è considerato proprio quando l ente oltre a percepirne il gettito ha la potestà di regolare alcuni aspetti relativi all applicazione del tributo (base imponibile, soggetti passivi, aliquote) Compartecipazioni Trasferimenti Con vincoli di legge da parte dei livelli superiori Imposte con separazione della fonte Imposte con separazione della fonte (armonizzate) Addizionali Sovraimposte Addizionali Sovraimposte (armonizzate) (Figurano nel bilancio dello Stato come trasferimenti e in quello degli enti locali come entrate tributarie) Trasferimenti generici Trasferimenti specifici AUTONOMIA DECRESCENTE

5 Autonomia d entrata Grado di copertura del totale delle entrate (correnti) con entrate proprie. 2 Indicatori vengono utilizzati: Autonomia tributaria (impositiva): rapporto tra le entrate tributarie (nel contesto italiano quelle del titolo I di bilancio: imposte e tasse) e il totale delle entrate correnti (problema compartecipazioni). Autonomia finanziaria: rapporto tra le entrate tributarie + extra-tributarie (III titolo di bilancio in Italia: canoni, tariffe, multe, dividendi) e il totale delle entrate correnti.

6 Autonomia di spesa Fa riferimento alla reale possibilità dell ente di decidere liberamente la destinazione delle risorse a disposizione tra le diverse tipologie di spesa. Essa viene comunemente rappresentata dal rapporto tra le entrate senza vincoli di destinazione (siano esse trasferimenti o tributi propri) e il totale delle entrate.

7 Autonomia finanziaria: i benefici Modelli normativi e vantaggi allocativi (Oates, Tiebout, teoria dei club) Responsabilizzazione dei governanti (no representation without taxation) Trasparenza dei costi dell intervento pubblico (effetto dei soldi degli altri) Limitazione alla crescita del settore pubblico (Leviatano e Public choice)

8 Autonomia finanziaria: le criticità Adeguatezza delle entrate (statica e dinamica) Competizione fiscale e race to the bottom Corrispondenza fiscale (esportazione vs. onere dei non residenti) Costi amministrativi e frammentazione Equità orizzontale Difficile gestione obiettivi macroeconomici (redistribuzione e stabilizzazione)

9 Le macro-fasi del processo (pillole) In un quadro post-unitario che ha sempre visto il prevalere di un impostazione di base centralistica e ispirata all uniformità amministrativa si sono evidenziate almeno tre fasi di maggiore autonomia, con relative «reazioni centraliste»: Il periodo giolittiano, interrotto dalla prima guerra mondiale e dal fascismo Il periodo post costituzionale, interrotto dalla crisi energetica e dallo sviluppo dello stato sociale negli anni 70 Il periodo degli anni 90, interrotto dalle esigenze di consolidamento e dalla crisi mondiale

10 Quadro post-costituzionale - Orientamento verso la garanzia di uniformità dell intervento pubblico sul territorio nazionale - Definizione di servizi pubblici connessi alla salvaguardia dei diritti di cittadinanza che devono essere forniti a livello uniforme sul territorio - Forme di controllo ex ante ed ex post (controllo di legittimità) - Interesse nazionale (art.117) - Accentuazione del ruolo, anche amministrativo, delle regioni, a discapito degli enti locali (art. 118) - Riserva di legge statale sulle imposte (art. 23 e art.119) - Capacità contributiva e progressività come principi ispiratori del sistema fiscale (art. 53) - Priorità allo sviluppo dell imposizione personale e progressiva dello stato centrale e alla lotta all evasione - Mancata riforma dl quadro complessivo della finanza locale

11 La finanza locale fino agli anni 70 - Limitato peso della spesa locale sul totale della spesa pubblica (20%, rispetto al 30% post unità d Italia e al 45% alla vigilia della prima guerra mondiale) - Elevato livello di autonomia tributaria e finanziaria degli enti locali ( 80%) - Forte frammentazione del sistema dei tributi locali, con un ruolo importante delle imposte di consumo e di famiglia - Inefficienza dell accertamento affidato agli enti locali, spesso di piccola dimensione

12 Peso % principali tipologie d entrata-comuni (1958) % Entrate patrimoniali 6,0 Utili aziende 0,3 Prestazioni servizi 7,6 Vendite beni 0,2 Entrate tributarie 64,3 Imposta di famiglia 11,1 Imposte di consumo 28,4 Contributi 18,5 Altre entrate 3,1

13 I tributi locali fino alla riforma Imposta di famiglia: basata sull agiatezza presunta della famiglia, ricostruita in base a calcoli presuntivi del reddito prodotto - Imposte sui consumi: prelievi specifici su una serie di beni di consumo entro valori massimi stabiliti dalla legge nazionale - Imposta sul valore locativo: basata sul valore dei fitti, applicando un aliquota proporzionale o progressiva - Sovraimposte e addizionali a tributi erariali (terreni e fabbricati) - Molteplicità di tributi: su esercizio professioni e commerci, licenze su vetture e domestici, insegne dei negozi, animali, etc.

14 La finanza locale dopo la riforma - Sviluppo di un sistema fiscale di massa legato al consolidamento dello stato sociale (la spesa pubblica cresce di quasi 10 punti % su PIL nel decennio) - Parziale decentramento delle responsabilità di spesa (il peso delle spese locali sul totale delle spese delle amministrazioni pubbliche passa dal 18,5% del 1971 al 30,8% nel 1981) - Forte accentramento delle responsabilità d entrata e conseguente ricorso ai trasferimenti (94,5% delle entrate correnti regionali nel 1979, 75,6% di quelle comunali nel 1980) - Forte ricorso a vincoli amministrativi riguardanti settori e modalità d utilizzo dei trasferimenti - Regolazione annuale degli aggregati quantitativi e dei vincoli amministrativi Decoupling finalizzato a contemperare le finalità della programmazione economica e finanziaria centrale con alcune forme di decentramento della spesa

15 La riforma tributaria : principali effetti sui tributi locali Pressoché completo azzeramento dell autonomia tributaria locale attraverso: -Abolizione dell imposta di famiglia e sul valore locativo e creazione di un grande tributo erariale progressivo sul reddito delle persone fisiche -Creazione dell ILOR (Imposta locale sui redditi reale e proporzionale) che fu però fissata a livello centrale senza devolverne il gettito -Abolizione delle imposte di consumo e creazione dell IVA -Abolizione della gran parte dei tributi minori locali -Sostituzione delle entrate locali con trasferimenti di pare ammontare che avrebbero dovuto evolversi con le responsabilità di spesa Modello della finanza derivata

16 Indice di autonomia finanziaria dei comuni italiani 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

17 Le ragioni del sistema di finanza derivata: - volontà di controllo centrale delle funzioni macroeconomiche (stabilizzazione e redistribuzione) - squilibri crescenti tra le voci di spesa e le entrate proprie - squilibri territoriali significativi - onerosità ed inefficienza del prelievo locale

18 Le problematiche: Deresponsabilizzazione delle autorità decentrate e crescita della spesa Finanziamento in deficit e consolidamento del debito (Decreti Stammati del 1977) Spesa storica dal 1978 Forte intrusività delle autorità centrali nelle scelte locali (fondi di diversa natura, finanziati di anno in anno dalla legge finanziaria) Forti sperequazioni territoriali con effetti premianti per le amministrazioni più dinamiche (ma anche più spregiudicate) Sopravvalutazione della capacità programmatoria e di coordinamento della finanza centrale

19 Quota percentuale delle spese correnti comunali coperta da entrate correnti

20 Anni 80: alcuni (timidi) tentativi di razionalizzazione - Istituzione di un fondo perequativo basato su parametri oggettivi (popolazione, reddito, indicatori di spesa basati sulla classe demografica) - Spinta alla crescita della copertura tariffaria dei servizi divisibili (entrate extra-tributarie) - Prime forme di re-introduzione di tributi locali (Iciap, Imposta sui consumi finali di energia elettrica)

21 Anni 90 (l. 142/90 e Bassanini: decentramento a costituzione invariata) Ulteriore decentramento delle funzioni: il ruolo delle Amministrazioni locali diventa importante soprattutto per la spesa in conto capitale Elezione diretta del sindaco, dei presidenti della provincia e della regione Progressivo rilancio dell autonomia fiscale con tributi propri derivati (ICI, Tarsu, IRAP, tassa automobilistica, altri tributi minori propri) e addizionali (IRPEF comunale e provinciale dal 1999) Tentativi (in larga parte falliti) di razionalizzazione del sistema dei trasferimenti perequativi Riduzione dei vincoli sull utilizzo dei trasferimenti e incremento dell autonomia di spesa (dall 11% nel 1990 al 78% nel 2001 per le Regioni)

22 Anni 2000: Federalismo politico (L.3/2001) Riconoscimento costituzionale degli enti decentrati Abolizione sistemi di controllo sull attività legislativa e amministrativa decentrata Ribaltamento delle competenze tra Regioni e Stato (art. 117) Riconoscimento costituzionale del principio di sussidiarietà (art. 118). Riconoscimento esplicito del principio dell autonomia finanziaria per tutti i livelli di governo (art.119) Perequazione come prerogativa costituzionale demandata all autorità nazionale (art.119) Contributi speciali (trasferimenti specifici) per funzioni particolari (art.119)

23 Forme di controllo e influenza dell autorità statale: Definizione dei principi fondamentali a cui la legislazione regionale concorrente deve adeguarsi Prerogativa di determinare i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio (diritti di cittadinanza e merit goods) Potere sostitutivo per garantire la tutela di tali diritti Possibilità di influenzare il totale delle risorse disponibili a livello locale attraverso il sistema dei trasferimenti e delle compartecipazioni Le regole del Patto di stabilità interno (PSI)

24 : più passi indietro che avanti (1) Assenza fino al 2009 della legge attuativa dell art. 119 che definisse i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario Rilevanza della spesa da finanziare e difficoltà di trovare nuove tipologie di tributi su cui basarsi Volontà di «controllare» la spesa locale alla luce dei crescenti vincoli di finanza pubblica Blocco ripetuto della libertà d aliquota dei tributi propri locali (IRAP, addizionali IRPEF, etc). Il blocco si applica anche al periodo , ovvero sino all attuazione del federalismo se precedente al : Depotenziamento del principale tributo proprio locale (ICI prima casa) Anche l IRAP è soggetto a ripetuti propositi di abolizione

25 : più passi indietro che avanti (2) Forte affidamento sul tax sharing per finanziare l ulteriore decentramento di funzioni (compartecipazioni IVA, IRPEF, Accise benzina, consumi energia elettrica) con scarsi elementi di autonomia e responsabilizzazione Permanere di squilibri e differenze territoriali enormi che rendono difficile una soluzione one size fits all Necessità di razionalizzazione del sistema dei trasferimenti, ancora fortemente incentrato sulla spesa storica (spesa e capacità fiscale standard) Irrigidimento delle regole del PSI che sempre più hanno agito con il fine ridimensionare le possibilità di spesa Forte caduta delle spese in c/capitale (-30% nel periodo per i Comuni)

26 : più passi indietro che avanti (3) L autonomia finanziaria dei Comuni è calata nel di circa 10 punti, dal 64,0% al 54% (escluse le compartecipazioni), tornando a valori inferiori a quelli del 1994 Alla vigilia dell attuazione dell art. 119 Cost, l autonomia finanziaria delle amministrazioni comunali ha subito un regresso verso forme di finanza derivata (Buratti, 2009)

27 Autonomia finanziaria dei comuni 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

28 Principali fonti di entrata (corrente) -REGIONI ORDINARIE TRIBUTI PROPRI DERIVATI EXTRATRIBUTARIE COMPARTECIPAZIONI TRASFERIMENTI IRAP (3,9% +/- 0,92%) TASSA AUTOMOBILISTICA (fino al 10% in più rispetto ai valori stabiliti dalla legge nazionale) TRIBUTO SUL DEPOSITO IN DISCARICA DI RIFUITI SOLIDI TASSA DIRITTO ALLO STUDIO TASSA ABILITAZIONE PROFESSIONALE TASSA OCCUPAZIONE DI SPAZI E CONCESSIONE BENI ADDIZIONALE IRPEF (fino allo 0,5%) ADDIZIONALE CONSUMI BENZINA (fino a 0,0258 x l) ADDIZIONALE CONSUMI GAS METANO RENDITE PATRIMONIO, UTILI PARTECIPATE, PROVENTI SERVIZI, ETC (POCO SIGNIFICATIVE NEL CASO DELLE REGIONI <3% DELLE ENTRATE CORRENTI) ACCISA BENZINA E GASOLIO QUOTA OBBLIGATORIA IRPEF (0,9%) IVA FONDI STATALI TRASFERITI IN BASE AI VALORI STORICI E AD ACCORDI DEFINITI DI ANNO IN ANNO TRA STATO E REGIONI (è fallito il tentativo introdotto nel 2000 di istituire un fondo perequativo basato su parametri oggettivi) FONDI SPECIFICI SU SETTORI SPECIALI FONDI EUROPEI

29 Principali fonti di entrata (corrente) -PROVINCE TRIBUTI PROPRI DERIVATI EXTRATRIBUTARIE COMPARTECIPAZIONI TRASFERIMENTI IMPOSTA PROVINCIALE DI TRASCRIZIONE IMPOSTA RC AUTO (Senza libertà aliquota) TASSA OCCUPAZIONE SPAZI ADDIZIONALE CONSUMI ELETTRICI NON DOMESTICI ADDIZIONALE SULLA TARSU COMUNALE (senza libertà d aliquota) RENDITE PATRIMONIO, UTILI PARTECIPATE, PROVENTI SERVIZI, ETC (<8% DELLE ENTRATE CORRENTI) IRPEF TRIBUTO DEPOSITO RIFIUTI IN DISCARICA FONDO ORDINARIO FONDO PEREQUATIVO FONDO PER INVESTIMENTI FONDO CONSOLIDATO FONDI REGIONALI FONDO FUNZIONI TRASFERITE (Difficile comprensione dell insieme di strumenti, in cui coesistono fattori oggettivi, valori storici, esigenze e decisioni ad hoc) Legge delega di riforma del 1999 mai attuata

30 TRIBUTI PROPRI DERIVATI EXTRATRIBUTARIE COMPARTECIPAZIONI TRASFERIMENTI Principali fonti di entrata (corrente)-comuni ICI TARSU TOSAP IMPOSTA DI SCOPO IMPOSTA PUBBLICITA E DIRITTI AFFISSIONE ADDIZIONALE CONSUMI ELETTRICI DOMESTICI (senza libertà d aliquota) ADDIZIONALE IRPEF (fino allo 0,8%) ADDIZIONALE DIRITTI IMBARCO TARIFFE (TIA, TARIFFA IDRICA, MENSE SCOLASTICHE, ETC) PARCHEGGI E SANZIONI, CANONI, RENDITE PATRIMONIO, UTILI PARTECIPATE, PROVENTI SERVIZI, ETC (Ca. 25% entrate correnti) IRPEF FONDO ORDINARIO FONDO PEREQUATIVO FONDO PER INVESTIMENTI FONDO CONSOLIDATO SOPPRESSIONE ICI FONDI REGIONALI FONDO FUNZIONI TRASFERITE (Difficile comprensione dell insieme di strumenti, in cui coesistono fattori oggettivi, valori storici, esigenze e decisioni ad hoc) Legge delega di riforma del 1999 mai attuata Il contributo di costruzione è formalmente tra le entrate in conto capitale (IV Titolo), ma si è data la possibilità ai Comuni di utilizzarne i proventi anche a copertura della spesa corrente

31 ENTRATE COMUNALI CORRENTI (2008) Categoria 1 - Imposte I.C.I. su abitazione principale per fattispecie non esenti I.C.I. su fattispecie diversa da abitazione principale Imposta di scopo Imposta comunale sulla pubblicita (al netto dell'imposta sulle insegne) Addizionale comunale sul consumo di energia elettrica Addizionale IRPEF Compartecipazione IRPEF Altre imposte Categoria 2 - Tasse Tassa per l'occupazione degli spazi ed aree pubbliche Tassa per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani Tassa di concessione su atti e provvedimenti comunali Altre tasse Categoria 3 - Tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie Diritti sulle pubbliche affissioni Tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie TOTALE ENTRATE TRIBUTARIE TOTALE ENTRATE DERIVANTI DA CONTRIBUTI E TRASFERIMENTI CORRENTI TOTALE ENTRATE EXTRATRIBUTARIE Totale correnti

32 ENTRATE COMUNALI CORRENTI ( ) Entrate proprie correnti Entrate tributarie Imposte Tasse Entrate extratributarie Proventi servizi pubblici Proventi dei beni dell ente Utili e altri proventi Trasferimenti correnti Le compartecipazioni sono escluse dalle entrate proprie correnti e incluse nei trasferimenti statali

33 ENTRATE PROVINCIALI CORRENTI ( ) Entrate proprie correnti Entrate tributarie Entrate extratributarie Trasferimenti correnti Le compartecipazioni sono escluse dalle entrate proprie correnti e incluse nei trasferimenti statali

34 Le compartecipazioni sono incluse nelle entrate correnti

35 DECENTRAMENTO NEI PAESI OCSE: POSIZIONE PER PAESE Quota SPESE Quota ENTRATE Quota ENTRATE PROPRIE 1970/ / AUSTRIA BELGIO CANADA DANIMARCA FINLANDIA FRANCIA GERMANIA IRLANDA ITALIA OLANDA NORVEGIA PORTOGALLO SPAGNA SVEZIA SVIZZERA UK USA Quota spese: incidenza della spesa locale sulla spesa della PA. Quota entrate: incidenza delle entrate locali sulle entrate della PA; Quota entrate proprie: incidenza entrate proprie (escluse le compartecipazioni) sul totale delle entrate 1= valore minimo di decentramento; 17 valore massimo

36 LE QUESTIONI DA AFFRONTARE Identificazione del quadro delle funzioni fondamentali degli enti locali Autonomia finanziaria contenuta e decrescente nell ultimo periodo Difficile identificazione di nuove basi imponibili e forte ricorso alle basi condivise, anche tra più livelli Razionalizzazione del sistema dei trasferimenti Regioni a Statuto speciale (non trattate)