L AMBIENTE NELLA COSTITUZIONE: QUANDO IN ITALIA COME IN EUROPA?

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1 L AMBIENTE NELLA COSTITUZIONE: QUANDO IN ITALIA COME IN EUROPA? L inserimento nella Costituzione della tutela ambientale e la sua evoluzione colmerebbe lacune già emerse a seguito di diverse sentenze della Corte Costituzionale di Salvatore Santangelo * Anche se non espressamente inserita tra i valori della Costituzione, la tutela dell ambiente è stata riconosciuta come principio sia dalla Corte di Cassazione, che dalla Corte Costituzionale. Sono perciò maturi i tempi per considerare l ambiente anche dal punto di vista giuridico-normativo, dandogli valore di dignità pari a quello di altri già presenti nella Carta costituzionale, come ad esempio la salute. All esame del legislatore ci sono diverse proposte di modifica per inserire nell art. 9 della Costituzione proprio la tutela dell ambiente: e questo sia per mettere il nostro Paese in linea con il diritto a livello comunitario, sia per la consapevolezza che la qualità dell ambiente è alla base della qualità della vita. Even if not expressively a main value in our Constitution the conservation of the environment has been recognized as a principle both by the Constitutional Court and The Court of Cassation. We are ready now to consider the environment also under a juridical point of view giving it dignity as all the other principles in the Constitutional Chart as for health for example. There are many proposals for this modification for the legislator to consider as for the introduction in art. 9 of our Constitution the issue of environmental conservation both to align our country to Communitarian law and for a better understanding of the fact that the safeguard of the environment is at the base of the quality of life for all. * Giornalista, saggista e Consigliere per la Comunicazione agro-ambientale del Ministro delle Politiche agricole e forestali 31

2 32 Il diritto all ambiente è di fatto al centro di un intenso dibattito, ed è tutelato in modo esplicito all interno di numerose direttive comunitarie e della nuova Carta costituzionale europea. Al contrario, la nostra Costituzione non definisce il concetto di bene ambientale, né tanto meno contiene alcun riferimento diretto a situazioni legate al soddisfacimento delle esigenze e dei bisogni dell individuo e della collettività alla salubrità dell ambiente; quindi non riconosce esplicitamente un diritto all ambiente quale principio fondamentale del nostro ordinamento, limitandosi a sancire all art. 9 la tutela del paesaggio e dei beni culturali. Analizzando in parallelo gli articoli 9 e 117, notiamo comunque che in entrambi i testi figura il concetto di ecosistema: questo termine consente di intravvedere anche la base del principio di precauzione della tutela ambientale, perché, conoscendo a priori l impatto di un determinato effetto sull equilibrio generale, si impone la necessità di una maggiore cautela nell affrontare i cambiamenti, anche quando non vi sia un evidenza scientifica a comprovarne gli effetti devianti. La rilevanza costituzionale della tutela dell ambiente è stata peraltro riconosciuta come principio dalla Corte Costituzionale e dalla Corte di Cassazione; appare quindi singolare che si parli di tutela dell ambiente senza che il termine ambiente sia espressamente inserito fra i valori di rango costituzionale. Quando la Costituzione fu redatta le priorità erano altre, legate al riconoscimento e alla guida dei mutamenti sociali allora in atto, in primis quello di un crescente sviluppo industriale. Al contrario, come ci ricorda Flora Vollero in Diritti umani e diritti fondamentali fra tutela costituzionale e tutela sovranazionale: il diritto ad un ambiente salubre, «che la questione ambientale abbia acquisito una centralità sempre crescente nei dibattiti non solo scientifici, ma anche politici e giuridici, è un dato di fatto, cui corrisponde una sempre maggiore apprensione della stessa società civile, che sperimenta nella concretezza del suo vivere quotidiano gli effetti negativi dell inquinamento. Quello che, però, ha contraddistinto l ultimo decennio è il mutato approccio alla problematica. Ci si è resi man mano conto, infatti, che la protezione dell ambiente esulava dalla semplice difesa di singole sue

3 componenti, quali la bellezza dei paesaggi o la salubrità degli ambienti di vita, per mettere in discussione lo stesso modello di sviluppo proprio delle odierne società industrializzate: l inquinamento non era solo una semplice eccezione, ma la regola insita nell organizzazione socioeconomica contemporanea. La questione centrale andava così individuata nella ricerca di un nuovo equilibrio nell attuale modello di convivenza, prendendo in considerazione un coordinamento tra le esigenze di crescita e benessere economico e quelle di tutela dell ambiente, fino al punto che le prime non potessero essere considerate cosa diversa dalle seconde. Un modello, quindi, in cui la crescita economica non venisse valutata in termini solo quantitativi e come fine a sé stessa, ma acquistasse valore anche per la sua qualità, ossia per l incidenza che effettivamente poteva produrre sull ambiente e, tramite esso, sulla qualità della vita. Tale consapevolezza ha trovato maturazione ed espressione nella Dichiarazione di Rio sull ambiente e lo sviluppo, che la tradusse nella nota formula sviluppo sostenibile, formula ripresa dall Unione europea che ne ha fatto obiettivo delle sue politiche di protezione ambientale». Dunque paiono maturi i tempi per considerare l ambiente anche dal punto di vista giuridico: non più soltanto un bene tutelabile con una specifica azione di risarcimento e da parte di specifici soggetti legittimati all azione, ma anche un valore di dignità pari a quello di altri già presenti nella Costituzione, come ad esempio la salute. Se nella gerarchia delle fonti riconosciamo giustamente al diritto comunitario una preminenza rispetto alle norme nazionali, non si può non ricordare che la nuova Costituzione europea, fin dalle premesse, definisce l ambiente un valore dell umanità e sancisce la responsabilità nei confronti delle generazioni future e della terra stessa; allo stesso modo l art. 3 impone al nuovo soggetto politico-amministrativo l obiettivo di promuovere doverosamente uno sviluppo equilibrato e sostenibile attraverso l uso razionale delle risorse naturali, con la conseguenza che tutte le politiche comunitarie andranno a confrontarsi con la dimensione ambiente operando attivamente a suo favore; altri articoli si occupano di politica sociale connessa all ambiente e della materia energia. 33

4 34 Possiamo in questo senso parlare di vera e propria tutela attiva dell ambiente, volta non solo a sanzionare i comportamenti negativi, ma a promuovere quelli positivi: l ambiente è un valore che nell esperienza giuridica europea traspare in ogni attività, tanto che dottrina e giurisprudenza parlano di carattere di trasversalità della materia ambientale. Tutte le politiche comunitarie come trasporti, agricoltura, concorrenza, energia, risultano essere subordinate all esigenza di preservare e migliorare l ambiente. Già la Corte di Strasburgo, come si illustrerà in seguito, ha avuto il merito e la lungimiranza di inquadrare proprio in questi termini la problematica della tutela della persona dai rischi provocati dall inquinamento, individuando nell articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell uomo la norma adatta per la identificazione dei termini e della struttura giusta del diritto ad un ambiente salubre. Seguendo il ragionamento della Vollero, si deve riconoscere che «il modello di convivenza delineato dal Costituente italiano è quello di una società nella quale ognuno potesse esprimere le proprie libertà in iterazione con gli altri individui: un modello, cioè, nel quale la libertà si distinguesse per ciò stesso dall arbitrio, e fosse riportato in primo piano lo spirito solidaristico di collaborazione per la realizzazione di una società più giusta ed egalitaria». E proprio nella ricerca di un nuovo equilibrio tra interessi della collettività e interessi individuali, tra impegni delle istituzioni e doveri dei singoli, e alla luce della nuova normativa europea, va cercata la soluzione delle problematiche inerenti la questione ambientale. In questo senso, proprio nell attuale legislatura, sono state presentate diverse proposte di modifica dell art. 9 della Costituzione, finalizzate ad inserire la «tutela dell ambiente». Approvata in prima lettura dal Senato nel settembre 2003, approvata dalle Commissioni della Camera dei Deputati, la proposta di legge costituzionale è oggi all attenzione dell Aula di Montecitorio. Come si legge in un articolo di Roberta Ricci pubblicato su : «Il testo vigente sancisce al primo comma che La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica mentre al secondo comma che (La Repubblica) tutela il paesaggio e il patrimonio storico della Nazione.

5 Analizzando i lavori preparatori del testo (già articolo 29 del progetto e 29-bis, discusso e approvato nella seduta del 30 aprile 1947) risulta chiaro che l attenzione dei padri costituenti era incentrata sulla definizione della parola Repubblica, considerata alla fine in senso restrittivo di Stato e non anche di Regioni, piuttosto che di Ambiente, la cui parola non è stata pronunciata in sede di dibattito dell Assemblea Costituente». La riforma proposta punta a colmare questa lacuna con l introduzione di un altro comma secondo cui la Repubblica «tutela l ambiente e gli ecosistemi, anche nell interesse delle future generazioni. Protegge le biodiversità e promuove il rispetto degli animali». Prosegue la Ricci: «Si deve notare che il testo era stato approvato in prima deliberazione al Senato ed aveva introdotto un terzo comma in cui si faceva riferimento all ambiente naturale considerandolo quale ulteriore oggetto di tutela oltre al paesaggio e al patrimonio storico e artistico della Nazione. Il testo sopra riportato e votato dalla Camera, ha invece espunto il riferimento alla nozione di ambiente naturale in virtù della concezione unitaria dell ambiente che si è venuta affermando sia in dottrina (Maddalena) sia in giurisprudenza (ricordo la storica sentenza della Corte Costituzionale del 17 dicembre 1987 n. 641) sia in ambito positivo (prima fra tutte l articolo 18 della Legge 349/86 istitutiva del Ministero dell Ambiente)». Il filo conduttore di questo percorso è la certezza che la qualità dell ambiente condiziona di fatto la qualità della vita, e che tutte le aggressioni nei confronti della natura hanno dirette ripercussioni sul godimento di alcuni essenziali diritti della persona: la tutela dell ambiente appare sempre più come un problema di difesa dei diritti fondamentali della persona umana, e di conseguenza non può non esistere una stretta relazione tra ambiente e diritti. Il problema sta nel fatto di riuscire in qualche modo a stabilire in che maniera ambiente e diritti possono essere concretamente correlati: si può parlare in altri termini di un diritto umano all ambiente? Sempre la Vollero afferma: «In realtà, la possibilità di individuare un diritto all ambiente quale diritto soggettivo perfetto - inteso come pretesa all integrità dell ambiente tout court - crea notevoli difficoltà sia dal punto di vista 35

6 36 dell identificazione dei suoi titolari che dell individuazione del suo contenuto, e non sembra essere stata assecondata dalle recenti dichiarazioni internazionali, né dagli ordinamenti nazionali. Ciò non cancella il fatto che, assunta la stretta interdipendenza tra qualità della vita e qualità dell ambiente, non possa non sussistere un aspettativa individuale alla sua tutela, che meriti una propria rilevanza. Fatto è che questa rilevanza emerge in maniera complessa, attraverso il riconoscimento di tutta una serie di posizioni giuridiche soggettive che trovano nell ambiente la propria matrice e che sono strettamente funzionali all obiettivo della sua protezione. Sono questi i c.d. diritti procedurali ambientali (e tra essi principalmente il diritto all informazione ambientale): diritti che garantiscono consapevolezza sullo stato dell ambiente al soggetto che può essere la vittima della sua alterazione, nonché controllo e partecipazione nella sua gestione. Di converso, l ambiente e la sua protezione avranno importanza essenziale quale presupposto per il godimento effettivo di specifici diritti. Risulta così evidente che se la qualità della vita dipende anche dalla qualità dell ambiente, un esercizio pieno ed effettivo dei diritti che tutelano il benessere individuale deve comprendere implicitamente anche l esercizio del diritto all ambiente. È il caso, ad esempio, del diritto all ambiente salubre, diritto che viene individuato dalla giurisprudenza di Cassazione sulla base del combinato interpretativo degli art. 32 e 2 della Costituzione, il quale individua una posizione giuridica soggettiva differente dal diritto all ambiente: l oggetto del diritto in questione è infatti la salute e soltanto mediatamente l ambiente. Da un punto di vista soggettivo, quindi, per diritto all ambiente va inteso un gruppo di situazioni giuridiche strutturalmente diverse e differentemente tutelate: se di diritto all ambiente vuole parlarsi, bisogna allora intenderlo come diritto complesso a più dimensioni. Bisogna d altronde evidenziare che salvaguardia degli equilibri ambientali oggi è innanzi tutto un obiettivo di politica sociale, uno dei presupposti per la realizzazione degli scopi sostanziali che le Costituzioni democratiche contemporanee affidano alle autorità pubbliche: la difesa della qualità della vita e del benessere generale». In conclusione, l inserimento del principio della tutela ambientale nella nostra Costituzione e l evoluzione del concetto di ambiente da

7 bene a valore, con una sua conseguente trasposizione nel diritto, colmerebbe le lacune già emerse a seguito dei rilievi formulati nelle diverse sentenze della Corte Costituzionale, e ci porrebbe in linea con l evoluzione della nuova sensibilità ambientale e del diritto a livello comunitario. Bibliografia ALPA, G Il diritto soggettivo all ambiente salubre: nuovo diritto o espediente tecnico, in: AA.VV., Ambiente e diritto. AMIRANTE, D Ambiente e principi costituzionali nel diritto comparato, in: D. Amirante (a cura di) Diritto ambientale e Costituzione. Esperienze europee, Milano. ASSINI, N Comunità europea e tutela dell ambiente in: Cordini, Postiglione (a cura di) Ambiente e Cultura, ESI. BOZZI, G Danno all ambiente, danno alla persona, danno alla vivibilità, T.A.R. n. 11. CORDINI, G Diritto ambientale comparato, CEDAM. RICCI, R L ambiente nella Costituzione, su: SIMONELLI, D.- L Ambiente: bene unitario e valore costituzionale, su: VOLLERO, F Diritti umani e diritti fondamentali fra tutela costituzionale e tutela sovranazionale: il diritto ad un ambiente salubre, su: 37

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