Indice. 1 La spesa pubblica G ed il moltiplicatore del reddito

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1 INSEGNAMENTO DI ECONOMIA POLITICA LEZIONE IX IL SETTORE PUBBLICO PROF. ALDO VASTOLA

2 Indice 1 La spesa pubblica G ed il moltiplicatore del reddito Gli obiettivi macroeconomici e la politica fiscale Il bilancio pubblico e la sua manovra Reddito, occupazione e imposte Il finanziamento della spesa Debito pubblico di 14

3 1 La spesa pubblica G ed il moltiplicatore del reddito Abbiamo detto che, secondo Keynes, l intervento dello Stato nel mercato, deve avvenire preferibilmente con manovre di spesa pubblica. C + I + G Questo è chiaro se osserviamo il grafico e ricordiamo che la domanda aggregata è la somma L introduzione delle spese operate dalla pubblica amministrazione (per la difesa, per l istruzione, per la salute, per le infrastrutture, ecc.), comporta una elevazione della domanda aggregata e quindi della produzione d equilibrio. Perciò, la PF di spesa pubblica è utile quando il governo intende far uscire il sistema economico da recessioni e, comunque, da situazioni di sottoccupazione o disoccupazione dei fattori produttivi (più in particolare, dei lavoratori). Quello che però è interessante notare è che l aumento di produzione che consegue ad un incremento di spesa pubblica, è maggiore dell aumento iniziale di G. Questo perché l aumento del reddito, conseguenza dell incremento di G, porta all aumento anche dei consumi C, i quali hanno una relazione direttamente proporzionale con il reddito (la funzione C è crescente al reddito). Ne 3 di 14

4 consegue che l effetto dell aumento di G è maggiore della quantità di G aumentata, perché c è anche l effetto reddito sui consumi e dunque la domanda aggregata cresce sia per l aumento di G, che per l aumento di C. Questo processo di espansione del reddito molto al di là dell incremento della spesa pubblica G, è noto come moltiplicatore del reddito. Quindi, la PF del governo è maggiormente efficace per combattere situazioni di recessione, soprattutto riguardanti la forza lavoro disoccupata. Volendo dare una grandezza numerica al moltiplicatore del reddito: Moltiplicatore = 1 / (1 PMC) dove PMC è la propensione marginale al consumo, cioè quanta parte di 1 lira (o 1 euro) è destinata al consumo di beni. Di conseguenza, l effetto sul reddito del moltiplicatore, in risposta ad una variazione della spesa pubblica è: Incremento del reddito = incremento di G X Moltiplicatore Per es. se PMC=0.30 e la spesa pubbl. G è aumentata di 10 milioni, il reddito aumenterà di ca. 14,285 milioni. E appena il caso di notare che la politica di spesa pubbl. G può essere utilizzata anche in direzione opposta, per raffreddare l economia (in genere per la troppa euforia sui prezzi di mercato) e diminuire il reddito d equilibrio. In questo caso il moltiplicatore del reddito aumenterà l effetto recessivo della manovra di PF. Se ipotizziamo, nel sistema economico, una tassazione proporzionale al reddito (in realtà non è così, perché in Italia la tassazione è progressiva al reddito), il moltiplicatore del reddito si modifica in questo modo: Moltiplicatore = 1 / [1 PMC(1 t)] 4 di 14

5 dove t è l aliquota delle imposte. Il moltiplicatore che tiene conto della tassazione sul reddito dei cittadini è meno grande e quindi meno efficace (ciò perché una parte del reddito dei consumatori va nelle casse dello Stato, come imposte sul reddito, e non può quindi essere consumata), ma ha il vantaggio di attribuire allo Stato la possibilità di agire anche sul livello di tassazione per modificare il reddito d equilibrio. Infatti, modificando t nell espressione di cui sopra, è possibile utilizzare il moltiplicatore per misurare il conseguente aumento (o diminuzione) della produzione. La PF del governo può essere attuata sia sul lato delle entrate, modificando la tassazione, sia sul lato della spesa, modificando il livello di spesa pubblica. Entrambe le manovre hanno efficacia sul reddito e sulla produzione, ma devono fare i conti con il disavanzo o deficit dello Stato. Il deficit pubblico è la differenza fra entrate e spese e questa differenza, negli stati moderni, è generalmente negativa, dando origine appunto ad un disavanzo. Il disavanzo pesa sui cittadini, perché è finanziato con l emissione di titoli pubblici (BOT, BPT, ecc.), che vanno ad incrementare il debito pubblico. Il debito pubblico a sua volta aggrava il disavanzo, per la parte relativa agli interessi che lo Stato deve pagare sui titoli emessi. Ecco quindi che nella scelta della PF da attuare per sostenere l economia (variazione delle aliquote fiscali o del livello di spesa pubblica), lo Stato non è libero di decidere, ma deve considerare tutte le implicazioni sul disavanzo e sul debito pubblico che le sue decisioni comportano. Un ultima importante precisazione. La possibilità di intervenire in economia con la politica di spesa pubblica non è senza controindicazioni. Infatti, l aumento di G porta spesso alla diminuzione degli investimenti I delle imprese, che sono invece fondamentali per lo sviluppo e la crescita di un paese. Questo fenomeno, per il quale la presenza dello Stato nel sistema economico, tramite la spesa pubbl., sfavorisce gli investimenti delle imprese, è noto con il nome di spiazzamento degli investimenti. Il nome attribuito rende bene l idea di come lo Stato, con la spesa pubbl., si sostituisce ai privati, cioè alle imprese, che con i loro investimenti pongono le basi per la crescita economica di una nazione. Vediamo come agisce il fenomeno dello spiazzamento. 5 di 14

6 L aumento di G comporta l aumento del reddito. L aumento del reddito comporta sul mercato della moneta un aumento della domanda di moneta, la quale si alza verso l alto (in particolare della domanda di M per motivi transazionali e precauzionali, vedi lezione precedente). L aumento della M comporta un aumento del tasso d interesse i. L aumento di i comporta una diminuzione degli investimenti I. La diminuzione di I riduce l effetto espansivo e moltiplicatorio dell iniziale aumento di G. Ma la controindicazione della caduta degli investimenti I, non è tanto l effetto riduttivo dell aumento iniziale di spesa pubblica, quanto la minore potenzialità di crescita produttiva ed economica, che la ridotta spesa in investimenti inevitabilmente comporta per uno Stato. Lo Stato può utilizzare come PE, anziché la PF o la PM in alternativa, anche un mix di entrambe. Ciò nel tentativo di raggiunger più obiettivi economici (riduzione della disoccupazione, espansione del reddito, contenimento dell inflazione, ecc.) e di bilancio (riduzione del disavanzo, diminuzione della pressione fiscale, contenimento del debito pubblico, ecc.). Nella tabella seguente evidenziamo i risultati che un mix di PE può determinare. Mix di politica economica (combinazione delle politiche) Politica fiscale espansiva Politica fiscale restrittiva Politica monetaria espansiva Boom (Spiazzamento "controverso") la quota degli investimenti sul PIL aumenta Politica monetaria restrittiva (Spiazzamento) la quota degli investimenti sul PIL si riduce Recessione 1.1. Gli obiettivi macroeconomici e la politica fiscale Con politica fiscale si designa la manovra del bilancio dello Stato e di altri enti pubblici con finalità di variazione del reddito e dell occupazione nel breve periodo. Il settore statale comprende lo Stato, gli organi costituzionali, la Cassa depositi e prestiti, l ANAS, la Gestione ex foreste demaniali; un contenuto simile hanno le amministrazioni centrali al quale si 6 di 14

7 contrappongono quelle locali (regioni, province, comuni, USL, università, camere di commercio etc.) e gli Enti di previdenza (INPS, INAIL, istituti di previdenza amministrati dal Tesoro). Le amministrazioni pubbliche raggruppano le amministrazioni centrali e locali e gli enti di previdenza. Il settore pubblico include le amministrazioni pubbliche e le ex aziende autonome dell amministrazione centrale Il bilancio pubblico e la sua manovra L identità contabile del bilancio pubblico è : T-Cg-Trc-INT-Ig-Trk = Bs Dove T sono entrate correnti, C consumi pubblici, Trc trasferimenti correnti esclusi interessi, INT interessi sul debito pubblico, Ig investimenti pubblici al netto di disinvestimenti, Trk trasferimenti in conto capitale, Bs saldo di capitale. Le entrate pubbliche sono di 2 tipi: 1. Entrate correnti che sono connesse con i tributi e in minima misura da altri fonti. 2. Entrate in conto capitale derivano da alienazione di beni patrimoniali e aziende pubbliche e dal rimborso di crediti. Le spese pubbliche sono composte da: la spesa pubblica per beni e servizi. o Spesa per consumi pubblici che è il costo per il personale aumentato delle spese per acquisti correnti di beni e servizi. o Spesa per investimenti pubblici che è destinata ad ampliare la dotazione di capitale di proprietà pubblica (scuole). I trasferimenti correnti in senso stretto includono: o trasferimenti alle famiglie, aventi finalità redistributive e di fornitura di beni meritori. 7 di 14

8 o trasferimenti alle imprese, consistono di contributi assegnati alle imprese con varie finalità: miglioramento bilancia dei pagamenti, redistribuzione, aumento della domanda. trasferimenti al Resto del mondo, per contribuzioni a organismi internazionali, cooperazione con PVS etc. Gli interessi sono una voce di trasferimenti correnti; I trasferimenti in conto capitale consistono di pagamenti effettuati alle imprese per sostenere investimenti privati. Il saldo complessivo è la somma algebrica del saldo della parte corrente e del saldo in conto capitale. Il saldo corrente ha la natura del risparmio privato che può essere impiegata per spese in conto capitale; per questa ragione un avanzo corrente positivo denota l esistenza di un risparmio pubblico (positivo). Scorporando gli interessi dal totale delle spese (Gt= G+Tr) si ha la spesa pubblica primaria (Gp = Cg+Ig+Trc+Trk). Se dal saldo corrente o complessivo si scorpora la spesa per interessi si ha rispettivamente il saldo corrente primario (T-Cg-Trc) o il saldo primario (T-Gp= T-Cg-Ig-Trc-Trk). La legge annuale di bilancio che scaturisce dalle linee guida sottostanti il documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) presentato entro il 15 maggio di ogni anno approva un bilancio annuale e pluriennale; la funzione dell ultimo bilancio è quella di inserire la politica fiscale annuale in un quadro di più ampio respiro ed è presentato in 2 versioni: 1. bilancio pluriennale a legislazione vigente, che espone l andamento delle entrate e delle spese sulla base della legislazione in vigore. 2. bilancio pluriennale programmatico, che tiene conto degli effetti sulle entrate e spese degli interventi programmati nel DPEF. La legge finanziaria è lo strumento che dispone il quadro di riferimento finanziario coerente con il DPEF, ed indica: il limite massimo del ricorso al mercato finanziario (rappresenta il fabbisogno lordo o disavanzo, ossia differenza fra totale delle spese aumentate dei prestiti da rimborsare 8 di 14

9 e totale delle entrate aumentate di quelle derivanti da accensione di prestiti) e del saldo netto da finanziare (fabbisogno netto, ossia totale delle spese al netto del rimborso dei prestiti diminuito delle entrate al netto dell accensione dei crediti). Le quote di spese pluriennali destinate a gravare su ogni anno. Le variazioni alle imposte e alle tariffe esistenti Reddito, occupazione e imposte Gli effetti sul reddito e sull occupazione con la manovra delle imposte; la tassazione influisce solo indirettamente il reddito potendo influire sul consumo e/o sull investimento: C =f(y,t) I =g(i,t). Si distinguono i casi di imposta: Si avrà: 1. In Somma fissa. Il moltiplicatore della tassazione è minore di quello della spesa pubblica (G); cioè l incremento di 1 euro di tassazione provoca un decremento di reddito minore dell incremento di reddito prodotto dall aumento di 1 euro di spesa pubblica. Il minor effetto è dovuto al fatto che la tassazione di 1 euro non entra direttamente nel circuito del reddito. Essa si traduce in minore domanda solo nella misura in cui influenza il consumo che è componente diretta della domanda globale (c euro) 2. Proporzionale Se si suppone inoltre che T=tY, (con t costante) cioè se si ipotizza imposizione proporzionale si ha : L effetto sul reddito di un aumento dell'aliquota di imposta è sempre negativo in quanto esso comporta un aumento del denominatore del moltiplicatore. 3. Progressiva Se l imposta è progressiva l aliquota non è più costante ma è funzione crescente del reddito del contribuente. 9 di 14

10 Se vi sono mutamenti della spesa autonoma che tendono a variare solo il numero dei percettori di reddito, rimanendo invariato il reddito pro capite, l aliquota media non varierà. Al contrario, variazioni della spesa autonoma che si riflettono anche in variazioni del reddito pro capite tendono a far variare l aliquota media t; quindi il moltiplicatore aumenterà o si ridurrà al ridursi o all aumentare della spesa autonoma. Ne discende che l imposizione progressiva costituisce un caso di stabilizzatore automatico: gli effetti sul reddito reale di oscillazioni nei valori delle componenti autonome della domanda aggregata vengono smorzati da variazioni in senso contrario del moltiplicatore dovute a variazioni dell aliquota media, in presenza di imposizione progressiva. L effetto stabilizzatore è amplificato con la considerazione dei movimenti di prezzo; l aumento dell imposizione in termini reali che deriva dalla compresenza di aumento dei prezzi e progressività della aliquote viene detto drenaggio fiscale Il finanziamento della spesa La spesa può essere finanziata attraverso tributi (pareggio del bilancio) o in deficit (emissione di titoli del debito pubblico, a parità di BM, o creazione di base monetaria). 1. Pareggio del Bilancio Se il finanziamento avviene attraverso le imposte, l aumento della spesa ha comunque effetti espansivi, in quanto agisce direttamente sul reddito nazionale, laddove l incremento dell imposta influisce soltanto sul reddito disponibile, quindi sul consumo e sul reddito nazionale; l aumento di 1 euro della spesa pubblica comporta un pari aumento del reddito, l aumento di 1 euro di imposte comporta una riduzione di c euro del consumo e del reddito. Poiché c è minore di 1 vi è un aumento netto del reddito. Quindi il moltiplicatore della spesa è maggiore di quello dei tributi: Se si ipotizza una variazione della spesa pubblica e dell imposizione ne deriva Dunque un aumento di spesa pubblica pari a 1 euro finanziato da un pari incremento delle imposte accresce il reddito di 1 euro (teorema del bilancio in pareggio o di Haavelmo); indica la possibilità di conseguire un qualsivoglia obiettivo di reddito anche in assenza di deficit di bilancio, ma con un livello di spesa pubblica pari a quello del reddito e con la pubblicizzazione dell intera economia. 10 di 14

11 o Finanziamento in deficit Se la spesa pubblica non viene finanziata con imposte, essa determina effetti più elevati sul reddito e sull occupazione. Se il totale delle spese supera le entrate, ossia se si ha un deficit di bilancio (Bs<0), si ha un disavanzo che può essere finanziato in 2 modi, attraverso la creazione addizionale di base monetaria,, o l emissione di nuovi titoli del debito pubblico, ; le modalità di finanziamento in deficit hanno effetti diversi. 2. Finanziamento con Base Monetaria Il finanziamento con BM è niente affatto costoso se realizzato attraverso emissione di monete o biglietti del Tesoro; è in minima misura costoso se ottenuto nell ambito di convenzioni fra Stato e Banca centrale o nell obbligo della Bc di finanziare lo scoperto del Tesoro sul c/c della Tesoreria. La seconda differenza tra finanziamento monetario e finanziamento con titoli di del debito pubblico è da ricollegarsi agli effetti espansivi sul reddito. In termini dello schema IS-LM un finanziamento della spesa addizionale attuato con base monetaria comporterebbe uno spostamento verso destra delle curve (aumento reddito certo mentre non lo è quello di i ); una politica monetaria che assicuri l invarianza del tasso di interesse è detta accomodante. Il finanziamento monetario può provocare aumenti di prezzi in presenza di pieno impiego o di strozzature settoriali. Se questi effetti fossero presenti i policy makers dovranno scegliere fra più elevati livelli di reddito e di occupazione associati a inflazione o a livelli di reddito e di occupazioni minori ai quali corrisponderebbe maggior stabilità monetaria. I Pmakers possono far abbassare la curva di trasformazione (u e π) con politiche di qualificazione professionale; politiche di mobilità e politiche di sviluppo della produttività e della produzione in alcuni settori. 3. Indebitamento Se l aumento della spesa pubblica finanziato da emissione di titoli del debito pubblico avesse luogo in presenza di una LM orizzontale (tasso di interesse invariabile) si avrebbe un incremento di reddito più alto che in un modello dove la LM non è orizzontale, perché il moltiplicatore ΔY/ΔG è più basso per l effetto freno prodotto dalla costanza dell offerta di moneta. In questo caso si parla anche di effetto di retroazione monetaria. Infatti l aumento del reddito comporta in successione aumento della domanda di moneta per motivi 11 di 14

12 transattivi, eccesso di domanda di moneta rispetto all offerta, incremento del tasso di interesse, riduzione degli investimenti e freno all aumento del reddito stesso. L effetto di retroazione corrisponde al termine ak/v che essendo positivo fa aumentare il denominatore del moltiplicatore riducendone il valore. La sostituzione della spesa privata per investimenti da parte di quella pubblica prende il nome di spiazzamento finanziario ed è connessa con l aumento del saggio di interesse derivante dal finanziamento non monetario della spesa pubblica. L aumento della spesa pubblica causerebbe uno spiazzamento reale completo, in quanto gli individui si preparano a questa evenienza con il ridurre il consumo attuale. I titoli del debito pubblico non costituiscono ricchezza netta in quanto a un loro aumento nel portafoglio corrisponde una maggiore imposta che saranno necessarie per ripagare il debito pubblico; si ricava l equivalenza ricardiana che significa che il finanziamento della spesa con l emissione di debito pubblico in realtà equivale al finanziamento mediante imposte. Il finanziamento mediante titoli del debito pubblico provoca aumento del tasso di interesse, un effetto di freno (retroazione) dell incremento del reddito indotto dall aumentata spesa pubblica Debito pubblico Può capitare che il debito pubblico si accumula nel tempo. Quali sono le ragioni della crescita? Vi è crescita quando nel rapporto B/pY il numeratore aumenta a tassi superiori rispetto a quelli del denominatore. (B-p-Y>0) Δ B dipende da: 1. se c è un pareggio primario il debito pubblico può crescere solo per gli interessi maturati sullo stock di debito precedente (ib; cresce solo di i ne deriva i-p-y>0). Ma i-p è il tasso di interesse reale quindi in assenza di deficit primario e di finanziamento monetario il rapporto fra debito pubblico e PIL cresce, se il tasso di interesse reale è maggiore del saggio di crescita PIL. 2. se si ha un deficit primario ci sarebbe un ulteriore crescita del debito pubblico: questo potrebbe aumentare anche se il tasso di interesse reale fosse pari al tasso di 12 di 14

13 crescita del reddito; al contrario un avanzo primario tende a frenare la crescita del debito pubblico. Negli anni 80 e 90 il tasso di interesse reale è stato superiore al tasso di crescita del reddito per varie ragioni: I CCT fruttavano un saggio di interesse reale in media al 7% mentre il PIL era al 2,5%, questo per: la stretta monetaria iniziata alla fine degli anni 70 in USA ha fatto aumentare i tassi di interesse mondiali. Divorzio Banca centrale e Tesoro che portò l adozione di politiche monetarie restrittive portando un aumento del tasso di interesse reale a livelli superiori. La diminuzione del finanziamento monetario del Tesoro ha comportato una crescita ulteriore del debito. Se il rapporto fra debito e prodotto risulta crescente si arriverà alla dichiarazione di insolvenza da parte dello Stato o il razionamento del credito da parte del creditore (mercato). La riduzione del rapporto fra debito e PIL (rientro) si ottiene con l uso di strumenti capaci di influenzarne i fattori dai quali dipende la dinamica del rapporto. 1. Politiche di sviluppo del reddito. Lo stimolo del reddito va affidato a un riorientamento della spesa pubblica e dei tributi che accentui l efficienza della spesa pubblica e abbia effetti di stimolo per l attività economica privata (politica di offerta di servizi pubblici efficienti e di una politica industriale capaci di accelerare lo sviluppo). Inoltre si può usare una politica monetaria espansiva, una politica di deprezzamento del cambio, una politica di moderazione salariale. 2. Politiche riguardanti il saldo primario. L accrescimento del saldo primario è un obiettivo della manovra che porta alla riduzione del rapporto B/PIL, si agisce dal lato della spesa primaria e delle entrate. La riduzione della spesa è una azione possibile ma si rischia di non avere miglioramenti sostanziali nella qualità dei servizi pubblici che si traduce in una perdita del benessere dei cittadini. Una riorganizzazione del sistema tributario e un migliore funzionamento dell apparato amministrativo, che hanno portato più di recente ad una riduzione dell elusione e 13 di 14

14 dell evasione. La privatizzazione di imprese pubbliche contribuisce a ridurre il fabbisogno finanziario netto. 3. Politiche del saggio di interesse. L abbassamento del tasso di interesse reale sul debito pubblico può contribuire a ridurre il rapporto fra debito e PIL. Si agisce con una politica di gestione del debito pubblico che si proponga di ridurre il costo reale del debito agendo sulle condizioni alle quali viene emesso il debito stesso o sul funzionamento del mercato secondario dei titoli di Stato. Sono state adottate soluzioni tendenti a facilitare l assorbimento di forme di obbligazioni, con l introduzioni di strumenti di controllo diretto: obbligo di destinare una quota dell incremento dei depositi all acquisto di obbligazioni (vincolo di portafoglio) o prestito forzoso che garantisce l assorbimento di quantità del debito pubblico. Altre soluzioni per abbassare il tasso di interesse reale sono connesse con i mercati finanziari mondiali. 14 di 14