CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 116/2014/SRCPIE/QMIG La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati: Dott. Mario PISCHEDDA Presidente f.f. Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Consigliere Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo Referendario Dott. Massimo VALERO Primo Referendario - relatore Dott. Adriano GRIBAUDO Primo Referendario nella camera di consiglio del 18 giugno 2014; Visto l art. 100, c. 2, della Costituzione; Visto il t.u. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la l. 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato questa Sezione di controllo per l odierna seduta; Udito il relatore, dott. Massimo VALERO; FATTO Nell ambito dell istruttoria che questa Sezione sta conducendo, ai sensi dell art. 1, co. 5 del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, conv. dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, per il giudizio di parifica sul rendiconto generale della Regione Piemonte, sono emersi alcuni profili problematici sull iscrizione nel bilancio regionale delle anticipazioni previste dal D.L. 8 aprile 2013, n. 35, conv. in Legge 6 giugno 2013, n. 64 recante Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali. Disposizioni per il rinnovo del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria (di seguito D.L. n. 35/2013). Pagina 1 di 8

2 In particolare, dall esame del bilancio preventivo e dai dati di preconsuntivo 2013 risulta che la Regione Piemonte ha adoperato e contabilizzato le anticipazioni ottenute nel seguente modo: a) con le risorse ricevute per il pagamento dei debiti diversi da quelli finanziari e sanitari ha finanziato parte del disavanzo risultante dal rendiconto 2012 nonché alcune passività pregresse che componevano il disavanzo extra bilancio individuato da questa Sezione nella delibera di parifica del rendiconto 2012 iscritte nella competenza del Per la contabilizzazione di tali risorse, l amministrazione ha previsto il relativo capitolo al titolo V dell entrata e il corrispondente capitolo di spesa al titolo III dell uscita, necessario per sterilizzare gli effetti dell anticipazione sul conto del bilancio e sul risultato dell amministrazione, che, però, ha stanziamento (e conseguentemente impegno) pari a zero. b) Con le risorse ricevute per il pagamento dei debiti sanitari ha finanziato i trasferimenti alle aziende sanitarie e gli ammortamenti non sterilizzati (quest ultima voce non prevista nella determinazione del disavanzo 2012 e pertanto costituente una nuova passività pregressa). Anche per queste risorse la contabilizzazione è avvenuta prevedendo in entrata il relativo capitolo al titolo V e non il corrispondente capitolo di spesa al titolo III dell uscita Praticamente le anticipazioni sono state contabilizzate come un mutuo finanziando con i proventi la spesa per la quale le stesse erano destinate e scrivendo negli esercizi successivi l importo delle singole rate di ammortamento divise in quota capitale (titolo III) e quota interessi (Titolo I) e l intero debito è stato riportato nel conto del patrimonio. Sul punto si è accertata l esistenza di comportamenti diversi da parte delle amministrazioni regionali: in particolare, da informazioni assunte, risulta che altra amministrazione abbia utilizzato in maniera analoga l anticipazione di liquidità, riducendo il disavanzo regionale, mentre dall esame di alcune leggi regionali (L.R. 25 luglio 2013, n. 9 della Regione Molise e L.R. 29 luglio n. 20, seguita dalla DGR n dell 11 novembre 2013, della Regione Marche) si evince che altre amministrazioni, ai fini della registrazione contabile in uscita delle somme derivanti dalle anticipazioni, hanno istituito nel proprio bilancio di previsione 2013 un nuovo capitolo di spesa avente ad oggetto "Fondo anticipazione di liquidità con relativo stanziamento iscritto in bilancio. Atteso che la corretta contabilizzazione delle anticipazioni incide in maniera rilevante sulla determinazione del risultato di amministrazione dell ente destinatario delle risorse, rilevata l esistenza di comportamenti diversi da parte delle amministrazioni regionali, ed evidenziato anche il coinvolgimento di una Amministrazione nazionale (il MEF che ha sottoscritto i contratti di prestito in argomento), questa Sezione ritiene opportuno acquisire una delibera di orientamento, anche al fine di una uniforme soluzione della questione nelle valutazioni che saranno fatte dalle Singole sezioni regionali di controllo negli ormai imminenti giudizi di parificazione dei rendiconti regionali. Pagina 2 di 8

3 Si espongono di seguito le argomentazioni in diritto in base alle quali si ritiene di non condividere la procedura seguita dall amministrazione regionale. DIRITTO L art. 2 del richiamato D.L. n. 35/2013 ha previsto che le Regioni e le Province autonome che non possono far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine, diversi da quelli finanziari e sanitari, ivi inclusi i pagamenti in favore degli enti locali, maturati alla data del 31 dicembre 2012, a causa di carenza di liquidità, in deroga ai limiti entro i quali le Regioni possono contrarre anticipazioni e prestiti, con certificazione congiunta del Presidente e del responsabile finanziario, chiedono al Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 30 aprile 2013 l'anticipazione di somme da destinare ai predetti pagamenti, a valere sulle risorse della «Sezione per assicurare la liquidità alle Regioni e alle Province autonome per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili diversi da quelli finanziari e sanitari» di cui all'articolo 1, comma 10. Il pagamento dei debiti in discorso deve riguardare, per almeno due terzi, residui passivi in via prioritaria di parte capitale, anche perenti, nei confronti degli enti locali, purché nel limite di corrispondenti residui attivi degli enti locali stessi ovvero, ove inferiori, nella loro totalità. Tali risorse devono, ove nulla osti, essere utilizzate dagli enti locali prioritariamente per il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili maturati al 31 dicembre 2012 ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine. Ogni Regione provvede a concertare con le Anci e le Upi regionali il riparto di tali pagamenti (comma 6 art. cit.). All'erogazione delle somme, si provvede, a seguito a) della predisposizione, da parte dell amministrazione regionale, di misure, anche legislative, idonee e congrue di copertura annuale del rimborso dell'anticipazione di liquidita', maggiorata degli interessi ; b) della presentazione di un piano di pagamento dei debiti e c) della sottoscrizione di apposito contratto tra il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro e la regione interessata, nel quale sono definite le modalita' di erogazione e di restituzione delle somme, comprensive di interessi e in un periodo non superiore a 30 anni (comma 3 art. cit.) Il successivo art. 3 del decreto legge in discorso disciplina i pagamenti dei debiti degli enti del servizio sanitario nazionale, autorizzando lo Stato ad effettuare anticipazioni di liquidità alle Regioni a valere sulle risorse della "Sezione per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti del Servizio Sanitario Nazionale" di cui all'articolo 1, comma 10, del decreto stesso, al fine di favorire l'accelerazione dei pagamenti dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale ed in relazione: a) agli ammortamenti non sterilizzati antecedenti all'applicazione del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118; Pagina 3 di 8

4 b) alle mancate erogazioni per competenza e/o per cassa delle somme dovute dalle Regioni ai rispettivi servizi sanitari regionali a titolo di finanziamento del Servizio sanitario nazionale, ivi compresi i trasferimenti di somme dai conti di tesoreria e dal bilancio statale e le coperture regionali dei disavanzi sanitari, come risultanti nelle voci "crediti verso Regione per spesa corrente" e "crediti verso Regione per ripiano perdite" nelle voci di credito degli enti del SSN verso le rispettive Regioni dei modelli SP. Anche per queste anticipazioni è prevista la predisposizione, da parte regionale, di misure, anche legislative, idonee e congrue di copertura annuale del rimborso dell'anticipazione di liquidità, maggiorata degli interessi, la presentazione di un piano di pagamento dei debiti e la sottoscrizione di apposito contratto tra il MEF e la regione interessata, nel quale sono definite le modalità di erogazione e di restituzione delle somme, comprensive di interessi e in un periodo non superiore a 30 anni (comma 5 art. cit) Ai sensi del comma 9 dello stesso articolo nell'ambito del procedimento di cui all'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, le regioni possono far valere le somme attinte sull'anticipazione di liquidità' di cui al presente articolo, con riferimento alle risorse in termini di competenza di cui al comma 1, lettera b), come valutate dal citato Tavolo di verifica degli adempimenti. A tal fine, per l'anno 2013, il termine del 31 maggio di cui al citato articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 è differito al 30 giugno e conseguentemente il termine del 30 aprile è differito al 15 maggio. Al fine di inquadrare correttamente la questione occorre innanzitutto individuare la natura e la funzione delle somme erogate dal MEF alla Regione per il pagamento dei debiti scaduti. Si tratta, come espressamente e formalmente affermato dal legislatore, di una anticipazione di liquidità per la quale, ed in ciò consiste la sua peculiarità, è prevista la restituzione rateale sino ad un massimo di 30 anni. Com è noto le anticipazione di liquidità costituiscono una forma di indebitamento, e proprio a tal fine il legislatore ha previsto che le suddette operazioni vengano effettuate in deroga ai limiti di indebitamento di cui all'articolo 10, secondo comma, della legge n. 281/1970 (art. 2 comma 1 e art. 3 comma 4, del D.L. n. 35/2013). Quello che caratterizza e giustifica le anticipazioni è l immissione di liquidità nel sistema per ricostituire le risorse di cassa necessarie ad enti locali e Regioni per onorare i propri debiti. In altre parole l anticipazione di liquidità consente di far fronte a spese già finanziate ma non può costituire il finanziamento di una nuova spesa. È per questo motivo che l art 3 comma 17 della legge 24 dicembre 2003, n. 350, dispone che agli effetti dell'articolo 119, sesto comma, della Costituzione non costituiscono indebitamento le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio. Pagina 4 di 8

5 Nel caso di specie le anticipazioni di liquidità previste dal D.L. n. 35/2013 consentono di superare l emergenza dei pagamenti dei debiti pregressi che vengono estinti verso gli originari creditori, ma sono economicamente sostituiti dal debito verso il MEF finanziatore dell operazione. Ciò porta a ritenere che le risorse in questione non possono essere destinate a ripianare eventuali di disavanzi degli enti, ma soltanto a consentire a questi ultimi il pagamento di debiti pregressi, quantomeno con riferimento alle risorse non destinate al settore sanitario. Per queste ultime una applicazione in termini di specialità potrebbe sostenersi alla luce di quanto precisato dal già richiamato art. 3, comma 1, lettera b), ove si fa riferimento espresso a anticipazioni di liquidità anche in relazione a mancate erogazioni per competenza delle somme dovute dalle regioni ai rispettivi servizi sanitari regionali a titolo di finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale. Un ipotesi interpretativa quest ultima che in ogni caso questa Sezione ritiene da non perseguire, in quanto implicherebbe l indebitamento della Regione per spese correnti, in violazione dell art. 119, comma 6 della Costituzione. Un ulteriore riprova della natura di anticipazione (e delle predette conseguenze dal punto di vista contabile) delle risorse di cui al D.L. n. 35/2013, si rinviene nell art. 2, comma 6 del decreto stesso, nel testo risultante dalla conversione in legge. Infatti, a mente di tale norma (nella formulazione vigente) il pagamento dei debiti oggetto del presente articolo deve riguardare, per almeno due terzi, residui passivi in via prioritaria di parte capitale, anche perenti, nei confronti degli enti locali, purché nel limite di corrispondenti residui attivi degli enti locali stessi ovvero, ove inferiori, nella loro totalità. È la legge stessa, quindi, che nell evidenziare la possibilità di pagamento di residui passivi di parte capitale (attribuendo un maggiore spazio di accessibilità a favore dei medesimi) con le risorse provenienti dalle anticipazioni di cui al D.L. n. 35/2013, consente altresì il pagamento di spese di parte corrente con le medesime risorse. Peraltro, quando il legislatore ha inteso ripianare i disavanzi, non ha fatto ricorso all istituto dell anticipazione, ma ha fatto ricorso a specifiche modalità di finanziamento come previsto per il trasporto pubblico locale della regione Piemonte dall art 11, commi 6 e 7 dello stesso D.L. n. 35/2013. Conclusivamente ritiene la Sezione che, un interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata delle normativa in questione comporta che, ai fini del rispetto dell art. 119, comma 6, Cost., nella parte in cui dispone che le Regioni possano ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento, le risorse in discorso debbono avere sostanzialmente e non solo nominalmente, la natura di anticipazione, a cui consegue l applicazione delle regole di contabilizzazione proprie di tale istituto. L anticipazione di liquidità, non avendo lo scopo di finanziare spese ma soltanto quello di fornire risorse utilizzabili per cassa per pagare spese regolarmente impegnate e finanziate, da un punto di vista contabile non deve incidere in alcun modo sui saldi del risultato di amministrazione. Per questa ragione, e cioè per assicurare la neutralizzazione dell operazione ai fini della determinazione del risultato di amministrazione, la spesa relativa al rimborso Pagina 5 di 8

6 dell anticipazione ricevuta deve essere interamente contabilizzata sin dal primo esercizio. La corretta contabilizzazione dell operazione di iniezione di liquidità nelle casse regionali richiede, pertanto, l impegno dell intero importo dell anticipazione nell esercizio A conferma di quanto esposto è opportuno richiamare la deliberazione n. 14/SEZAUT/2013/QMIG, con la quale la Sezione delle Autonomie si è espressa su una questione di massima che presenta una evidente analogia con la problematica in discorso, ossia se l ammontare dell anticipazione e/o dell intero importo concesso a valere sul fondo di rotazione di cui all art. 243 ter del TUEL, debba essere accertato in entrata al Titolo V e in uscita al Titolo III per l intero importo e, una volta accertato e riscosso nel primo anno di riferimento, sia finalizzato a ricondurre l Ente in equilibrio, fermo restando che l ente non può avvalersi di esso per incrementare la capacità di spesa attraverso il finanziamento di muove e maggiori spese. La Sezione delle Autonomie, sul punto, ha affermato che l importo dell anticipazione concessa a valere sul fondo di rotazione, concorrendo alla determinazione del risultato di amministrazione, può generare effetti espansivi della capacità di spesa. Per tale ragione è necessario che gli effetti sul predetto saldo siano integralmente sterilizzati dal primo anno di attivazione dell anticipazione e, per conseguenza, da quelli successivi fino alla completa restituzione dell anticipazione ottenuta. Tale obiettivo di neutralizzazione può essere conseguito iscrivendo nei fondi vincolati dell esercizio di accertamento dell entrata una somma, pari all importo dell anticipazione assegnata dal fondo di rotazione, come Fondo destinato alla restituzione dell anticipazione ottenuta dal fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria dell ente. Negli esercizi successivi il fondo sarà progressivamente ridotto dell importo pari alle somme annualmente rimborsate con rate semestrali come previsto dal decreto del Ministro dell Interno di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze, in data 11 gennaio 2013, che verranno impegnate e pagate secondo i surricordati criteri di imputazione. Ad analoga conclusione pervengono gli stessi contratti di prestito stipulati con il MEF. In particolare per quelli relativi alle anticipazioni per far fronte ai pagamenti dei debiti diversi da quelli finanziari e sanitari l art 6, denominato regole di contabilizzazione, prevede che La Regione si impegna a registrare nelle proprie scritture contabili a) l'entrata derivante dall'anticipazione con modalità tali da evitare di ampliare la propria capacità di spesa. A tal fine iscrive l entrata in apposito capitolo vincolato allo specifico capitolo di spesa riportante la quota assorbita del disavanzo al 31 dicembre La lettera b) dello stesso articolo dispone che il rimborso dell anticipazione distintamente per la quota interessi (la parte corrente nel bilancio) e per la parte in conto capitale (tra i rimborsi prestiti), fermo restando l obbligo di copertura dell intera spesa a carico della situazione corrente del bilancio. Infine è espressamente detto che eventuali modalità di copertura delle anticipazioni che non determinano la sterilizzazione di tali entrate saranno considerate forme di copertura non legittime, violando i principi di coordinamento della finanza pubblica. Pagina 6 di 8

7 Ritiene la Sezione che la cautela espressa in tale norma contrattuale è proprio quella di evitare un ampliamento della capacità di spesa ( che per quanto sopra detto trasformerebbe l anticipazione in indebitamento vietato dall art 119 c 6 Cost), e non può in alcun modo indurre a ritenere che la medesima possa essere destinata al ripiano del disavanzo di amministrazione dell esercizio finanziario precedente. Relativamente alle anticipazioni nel settore sanitario, i corrispondenti articoli sulle regole di contabilizzazione non prevedono disposizioni così dettagliate ma, nel primo contratto, che la Regione garantisca, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 3, comma 9, del DL 35/2013, la ricapitalizzazione degli enti del Servizio sanitario regionale per l'importo dell anticipazione e nel secondo la ricapitalizzazione degli enti del Servizio sanitario regionale, in relazione agli ammortamenti non sterilizzati antecedenti l'applicazione del decreto legislativo 118/2011, di cui all'articolo 3, comma 1, del DL 35/2013 e alla Tabella 1 del decreto direttoriale del Ministero dell'economia e delle finanze del 16 aprile 2013, per l'importo dell anticipazione Peraltro, la mancanza di dette regole sembrerebbe non indurre a conclusioni diverse, trattandosi, in entrambi i casi, di spese che devono essere finanziate con le risorse del bilancio regionale, sempreché non si ritenga possibile valorizzare, con riferimento alle risorse non destiate al settore sanitario, l applicazione in termini di specialità, sopra riferita e non condivisa dalla Sezione, in considerazione di quanto disposto al già richiamato art. 3, comma 1, lettera b). Conclusivamente questa Sezione, tenendo conto della peculiarità della disciplina in discorso, che, per le finalità di finanza pubblica, introduce una forma di finanziamento non sovrapponibile all anticipazione di tesoreria, ma che necessita di rilevazioni analoghe in bilancio, pur affiancando una disciplina della restituzione assimilata, nelle modalità, a quella del mutuo, ritiene che la soluzione sopra esposta, che, come sopra evidenziato, risulta essere stata adottata da talune Regioni, debba essere adottata da tutte le Regioni che hanno ricevuto le anticipazioni di liquidità, poiché consente l effettiva sterilizzazione degli effetti derivanti dall utilizzo delle risorse di cui al D.L. n. 35/2013, le quali trovano in tal modo corretta iscrizione nel conto del bilancio regionale e confluiscono nel calcolo del risultato di amministrazione dell esercizio Attesa la necessità di un indirizzo interpretativo univoco in merito alla corretta modalità di contabilizzazione delle anticipazioni di cui agli artt. 2 e 3 del D.L. n. 35/2013, ed evidenziando che la risoluzione di tale questione riveste carattere di estrema urgenza, al fine dell elaborazione delle consequenziali valutazioni da applicarsi nell imminente giudizio di parificazione del rendiconto regionale, questa Sezione ritiene opportuno che venga sottoposto all esame Presidente della Corte dei conti la valutazione dell opportunità di deferire alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni riunite, ai sensi dell art. 6 comma 4 del d.l. 10 ottobre 2012 n. 174, convertito con modificazioni dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213, il quale dispone che In presenza di interpretazioni discordanti delle norme rilevanti per l attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione Pagina 7 di 8

8 delle autonomie emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali di controllo si conformano. Resta salva l'applicazione dell'articolo 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nei casi riconosciuti dal Presidente della Corte dei conti di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica ovvero qualora si tratti di applicazione di norme che coinvolgono l attività delle Sezioni centrali di controllo". P.Q.M. la Sezione regionale di controllo del Piemonte della Corte dei conti sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione dell opportunità di deferire alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni riunite, ai sensi dell art. 6 comma 4 del d.l. 10 ottobre 2012 n. 174, la questione di massima di cui alla presente deliberazione. Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura della Segreteria, all Ufficio di Presidenza della Corte dei conti. Così deliberato in Torino nella camera di consiglio del giorno 18 giugno IL RELATORE F.to Dott. Massimo VALERO IL PRESIDENTE F.to Dott. Mario PISCHEDDA Depositata in Segreteria il 19/06/2014 Il Funzionario preposto F.to Dott. Federico SOLA Pagina 8 di 8