Il trasporto pubblico in Italia: confronti internazionali e proposte per il rilancio

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1 Il trasporto pubblico in Italia: confronti internazionali e proposte per il rilancio Prof. Ennio Cascetta Ordinario di Pianificazione dei Sistemi di Trasporto dell Università di Napoli Federico II e Presidente del Comitato scientifico della Fondazione F. Caracciolo dell'aci Introduzione La competitività di un Paese dipende moltissimo dalla qualità urbana e dalla vivibilità delle proprie città e queste, a loro volta, dipendono moltissimo da un trasporto pubblico efficiente e adeguato. Sistemi di trasporto pubblico in grado di ridurre la dipendenza delle città dalle automobili, di consentire la fruizione e la vitalità dei centri storici, di collegare le diverse aree urbane e periurbane, di contenere i livelli di inquinamento locale e globale. Questo modello di mobilità sostenibile è assai lontano dalla realtà del nostro Paese, il Paese delle cento città. L'Italia è di gran lunga il Paese europeo con la maggiore dotazione di auto per abitante e ha sistemi di trasporto pubblico debole. Stiamo da anni assistendo a continui tagli e a modifiche normative, che rendono il quadro delle risorse disponibili e delle regole a dir poco incerto anche rispetto al passato, per non parlare del futuro. Tagli ed incertezze che mettono a serio rischio perfino la sopravvivenza del trasporto pubblico in Italia. Ma la sopravvivenza non può essere l'orizzonte di riferimento. Visitando le città europee, grandi e non, si ha netta la sensazione che più che tagliare bisognerebbe investire nuove risorse per rendere le nostre città e metropoli più simili a quelle, in termini di infrastrutture, di veicoli, di quantità e qualità dei servizi erogati. È certamente difficile proporre investimenti e nuove risorse in un Paese in crisi che sta tagliando per sopravvivere; ma la crisi non è solo italiana e può essere un opportunità per attivare meccanismi virtuosi, tagliare costi inutili e sprechi, reperire risorse in altri modi. È quindi ancora più importante andare a vedere cosa succede in Europa anche in termini di efficienza del settore, di costi di produzione del servizio, di ricavi ottenuti dalla sua vendita, di fonti utilizzate per finanziare servizi e infrastrutture. Per queste ragioni la Fondazione Francesco Caracciolo dell'aci ha affidato al dipartimento di Ingegneria dei Trasporti dell'università di Napoli Federico II uno studio che facesse analisi e confronti internazionali, individuando alcune proposte per fare uscire il trasporto pubblico, e la vivibilità delle città Italiane, dal vicolo cieco nel quale sono. Il TPL in Europa e quanto costerebbe adeguarlo Il confronto con altri Paesi Europei ha messo in luce in modo inequivocabile i ritardi del trasporto pubblico italiano rispetto alla media europea, in particolare nel settore ferroviario, sia urbano che 1

2 suburbano. Infatti, se in Italia i servizi pro capite su gomma sono solo il 10% in meno della media europea, il trasporto ferroviario regionale manca del 35%; analogamente, le dotazioni pro capite di infrastrutture metropolitane urbane mancano del 63% e quelle dei tram addirittura del 66%. Insomma dalla metà ad un terzo dei valori europei! Inoltre, mentre i costi operativi in Italia risultano mediamente più alti rispetto al livello europeo, le tariffe sono al contrario più basse; ne consegue un grado di copertura inferiore dei costi (30,7% in Italia rispetto al 52,1% medio europeo per il settore gomma). Anche il parco rotabile è nettamente più vecchio in Italia rispetto alla media europea: nel settore gomma, ad esempio, l'età media è di 9,2 anni contro la media europea di 7,7. SETTORE ITALIA EUROPA Gomma (bus-km per abitante) 31,7 32,9 Ferrovia (treni-km per abitante) 5,1 7,9 Metropolitana (km rete per milione di abitanti) 20,3 54,3 Tram (km rete per milione di abitanti) 42,2 122,0 130,7 Tabella 1: offerta e dotazione servizi ferroviari (fonte: elaborazione su base EUROSTAT) ed infrastrutture metropolitane e tramviarie (fonti: Isfort, EMTA, Barometer 2007, GTT, Metronapoli, Unina, MetroTram, UrbanRail e Gart) Una prima conclusione, quindi, è l esigenza di risorse importanti per gli investimenti soprattutto nel settore ferroviario da un lato, e di efficientamento dall altro. D altra parte i due aspetti sono intimamente collegati, dal momento che l efficientamento necessita di una riduzione dei costi ma anche di un incremento delle tariffe, concepibile in modo significativo dopo aver innalzato la qualità del servizio offerto. Si sono quindi condotte delle analisi per individuare le risorse necessarie per migliorare la quantità e la qualità dei servizi e delle infrastrutture ed avvicinarla al benchmark europeo. I risultati di questa analisi, effettuata con metodi diversi, mostrano che rispetto al valore attuale dei corrispettivi pagati alle aziende circa 6,5 miliardi di euro servirebbero oltre un miliardo di risorse aggiuntive in servizi e circa 4 miliardi di ammortamento annuo per dieci anni di risorse aggiuntive per investimenti in infrastrutture e materiale rotabile. La stessa analisi ha però anche evidenziato che da un efficientamento del settore si possono recuperare risorse importanti. In uno scenario di riduzione dei costi, immaginando di riuscire ad ottenere una riduzione del 10% dei costi unitari di produzione del servizio, si riuscirebbe ad ottenere, a parità di ricavi, una riduzione media dei corrispettivi del 17,5%. Discorso speculare vale nello scenario di aumento dei ricavi in cui, a parità di costi di produzione del servizio, immaginando di incrementare i ricavi del 10%, si riuscirebbe ad ottenere una riduzione media dei corrispettivi del 6,5%. Infine, agendo su entrambi i fattori (scenario sinergico) la riduzione complessiva dei corrispettivi sarebbe di quasi il 25%. Un potenziale risparmio rispetto ai servizi attuali di circa un miliardo e mezzo di euro all'anno, che potrebbe essere utilizzata per finanziare i maggiori servizi e parte degli investimenti. 2

3 SCENARIO COSTI GESTIONE RICAVI CONTRIBUTI GESTIONE INVESTIMENTI SCENARIO ATTUALE M M M 0 M SCENARIO INVESTIMENTI M M M M SCENARIO INVESTIMENTI M M M M + AUMENTO RICAVI (ricavi +10%) SCENARIO INVESTIMENTI M M M M + EFFICIENTAMENTO (costi -10%) SCENARIO INVESTIMENTI M M M M + AUMENTO RICAVI (ricavi +10%) + EFFICIENTAMENTO (costi -10%) Tabella 2: fabbisogno di risorse totali in diversi scenari Il TPL in Italia: un presente incerto In Italia, a fronte di un esigenza di nuovi investimenti, allo stato attuale non vi è certezza nemmeno delle risorse necessarie per garantire i servizi che sono stati erogati finora, a causa del taglio di 4 miliardi per il 2011 e di 4,5 miliardi per il 2012 della Manovra 2010 [DL 78]. A fronte di questi tagli, che avrebbero di fatto bloccato il TPL già dal 2011, si sono reperite risorse aggiuntive per il 2011 ed il 2012, in ammontari ancora non del tutto chiari e comunque con una riduzione rispetto ai valori del 2010 di almeno 300 milioni. Per il 2013 e anni seguenti lo scenario è ancora più incerto e deficitario. La scarsità e l'incertezza delle risorse per il TPL purtroppo si ripercuotono gravemente sul percorso di efficientamento che, con molta fatica, si sta cercando di avviare. Un percorso già delineato che passa necessariamente attraverso l apertura alla concorrenza e la messa a gara dei servizi con procedura ad evidenza pubblica: ma è evidente che senza risorse certe è molto difficile, se non impossibile, avviare forme di concorrenza e contrattualizzazione dei servizi per aziende che non siano di proprietà degli Enti pubblici regolatori. Le gare ad oggi effettivamente bandite sono ancora molto poche e le scadenze improrogabili per attivarle continuano a susseguirsi e ad essere prorogate da anni come grida manzoniane. Segno evidente che qualcosa non ha funzionato nella normativa del settore e nelle sue continue modifiche. D altra parte, come è noto, le regole giuridiche non possono contraddire quelle dell economia. Il mercato ha le sue leggi, che la legge non può prevaricare. Il passaggio da un modello di gestione in house ad uno in cui la regola siano le procedure ad evidenza pubblica richiede che il mercato sia riformato in ogni suo aspetto. Al contrario, un analisi delle politiche normative che in questo periodo hanno interessato il trasporto pubblico evidenzia come queste siano state spesso miopi o quantomeno disancorate dall analisi economica del contesto di riferimento. La mancanza di risorse certe, comunque, non è l unico ostacolo nell intricato percorso normativo 3

4 che dovrebbe avviare il meccanismo della concorrenza nel settore del TPL. Nel decreto legge n.138 del 2011 si introduce l esigenza, ribadita e rafforzata dal decreto liberalizzazioni, di individuare i bacini territoriali ottimali che di norma non dovranno essere inferiori alle provincie. Se certamente è vero che la dimensione ottimale dei servizi locali di trasporto non può essere quella di un Comune di piccole dimensioni, è altrettanto vero che la scelta del bacino non può guardare soltanto ai vantaggi legati alle economie di scala, pena il rischio di determinare una sfasatura fra chi eroga il servizio, chi lo finanzia e infine chi pianifica l assetto del territorio. Sempre nello stesso decreto, inoltre, si introduce la necessità di una preventiva verifica di mercato da parte degli enti locali, necessaria per limitare l attribuzione di servizi di esclusiva e per favorire le procedure di liberalizzazione. Non sono ancora definiti con precisione i contenuti ed i limiti di questa verifica che, se intesa in modo estensivo, allontanerebbe e non di poco il già complesso avvio delle procedure di gara. Sulle procedure competitive ad evidenza pubblica, infine, è sicuramente chiaro l obiettivo di economicità, imparzialità, trasparenza, non discriminazione, parità di trattamento, ecc. ma, ancora una volta, non è chiaro con quale tipo di iniziative si pensa di poter raggiungere realmente questi obiettivi, in special modo con riferimento ai problemi di gestione del personale e del materiale rotabile. Cosa serve per rilanciare il TPL in Italia Per risollevare le sorti del TPL in Italia, innanzitutto, servirebbero più risorse e soprattutto risorse certe, da ottenersi attraverso la fiscalizzazione di fonti di entrate diverse da quelle attuali legate alle accise sui carburanti. Data la variabilità e, addirittura, la riduzione della vendita di benzina e gasolio che si sta attualmente riscontrando, sarebbe opportuno differenziare le fonti, ad esempio mantenendo parte della compartecipazione dell accisa su benzina e gasolio oggi in vigore per cofinanziare gli investimenti e sostituendo la restante parte con compartecipazione all IRPEF, all IVA e tasse di scopo urbane. Le buone pratiche europee (Versement Transport, Partenariati Pubblico Privati, Road Pricing, cattura del valore, ecc.) forniscono spunti per attivare risorse con cui garantire, da un lato, lo sviluppo del mercato concorrenziale e, dall altro, un piano di investimenti per infrastrutture, materiale rotabile, manutenzione straordinaria, diffusione di nuove tecnologie, ecc.. È anche necessario promuovere un efficientamento del settore attraverso azioni sia interne (ottimizzazione dei turni, aumento della produttività del personale, ecc.) che esterne (incremento delle corsie preferenziali, delle ZTL, alternative ai servizi di linea per aree e orari a bassa densità, ecc.). È necessario poi prevedere gli assetti regolatori e normativi del settore, che chiariscano tutte le criticità e le incertezze presenti allo stato attuale. Sarebbe fortemente auspicabile l approvazione di un Testo Unico, un vero e proprio Codice del TPL, che sistematizzasse la normativa e chiarisse le tante incertezze e contraddizioni accumulatesi in oltre quindici anni, introducendo le ulteriori, 4

5 necessarie innovazioni. Uno dei nodi più cruciali sarà quello legato alla gestione del personale, visto che il 70% dei costi di un azienda sono costi di personale. La strada aperta dal decreto legge n.138 del 2011, secondo cui l adozione di strumenti di tutela dell occupazione costituisce elemento di valutazione dell offerta, sembra tener conto del problema, ma non appare ancora una soluzione normativa sufficiente per dare una risposta adeguata al problema. Con riguardo al materiale rotabile e a tutti gli assets, si dovranno prevedere degli strumenti, in parte già esistenti, affinché le procedure di affidamento possano avvenire secondo modalità non discriminatorie. A tal proposito, sarebbe opportuno prevedere la costituzione di società proprietarie degli assets distinte da quelle che svolgono i servizi. A livello normativo, dovranno inoltre essere incrementati strumenti e metodologie, finalizzate ad incentivare operazioni di aggregazione e fusione delle imprese, visto che la forte parcellizzazione del settore in tante piccole imprese costituisce oggi un serio ostacolo alla competitività delle imprese stesse e quindi al raggiungimento di un mercato concorrenziale. Infine, è necessario chiarire e definire i compiti e il ruolo dell Autorità Nazionale della Concorrenza nei Trasporti, quale Ente regolatore e di governance a livello nazionale prevista dal decreto liberalizzazioni. È quindi necessario chiarire i rispettivi ambiti di azione dell Autorità Nazionale della Concorrenza nei Trasporti e dell'osservatorio nazionale sulle politiche del trasporto pubblico, e dare seguito alla loro costituzione e avvio attività in tempi brevi e con risorse adeguate. In conclusione, i momenti di crisi come quello che stiamo attraversando sono anche delle finestre di opportunità per i cambiamenti strutturali necessari. È solo una questione di priorità. Penso che la sfida di rilanciare il trasporto pubblico e la vivibilità delle nostre città debba essere una di queste priorità per tutto il Paese e non solo un problema di Regioni e Comuni. 5