Infrastrutture di Dati Spaziali (SDI) : Raccomandazioni per agire

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1 GINIE: Geographic Information Network in Europe IST Infrastrutture di Dati Spaziali (SDI) : Raccomandazioni per agire D 5.3.2(a) Coordinatore del progetto : University of Sheffield - USFD Partecipanti : Open GIS Consortium (Europe) -OGCE European Umbrella Organisation for Geographic Information-EUROGI Joint Research Centre of the European Commission- JRC 1

2 Premessa E ormai ampiamente riconosciuto che nell affrontare le principali sfide della società moderna, come ad esempio la protezione dell ambiente, il miglioramento della sicurezza e dei trasporti, lo sviluppo sociale, il miglioramento dei servizi per i cittadini, i decision-makers hanno bisogno di individuare dove i bisogni sono più pressanti, i mezzi per indirizzare in modo efficace gli interventi, monitorare i risultati, valutare gli impatti. Per tutti questi scopi l informazione geografica gioca un ruolo fondamentale; essa non solo deve esistere, ma deve essere allo stesso tempo facile poter identificare chi la possiede, stimare quanto essa risolve il problema da affrontare, come può essere ottenuta e se può essere integrata con altre informazioni. È per questo necessario disporre di una struttura di policies, accordi istituzionali, tecnologie, dati e persone che possa rendere possibile la condivisione e l uso efficiente dell informazione geografica. Il termine Spatial Data Infrastructure (SDI) descrive in genere una tale struttura. L importanza di una SDI per il buon governo, lo sviluppo socio-economico, ha portato molti governi ad impegnarsi nel processo di realizzazione di una tale infrastruttura. Una recente indagine 1, completata nel Dicembre del 2001, indica che 120 delle 192 nazione del mondo stanno lavorano alla realizzazione della propria SDI nazionale e la metà ha già reso disponibile in internet un catalogo di dati chiave; tali risultati indicano chiaramente che la SDI non è semplicemente un lusso delle nazioni più ricche, quanto il fatto che essa e percepita come una strategia di sviluppo sia per i paesi sviluppati che per quelli in via di sviluppo. In Europa molti paesi hanno avviato il processo di realizzazione delle propria SDI, a livello nazionale o anche regionale e locale. Ci sono esempi di best-practice fianco a fianco con situazioni meno sviluppate che solo recentemente hanno iniziato a fare dei progressi; questa situazione è dovuta in parte all eterogeneità culturale ed istituzionale dell Europa, in parte alla diversità di coscienza ed impegno politico dei vari stati. Considerando che l Europa diviene sempre più economicamente e socialmente integrata, c è una crescente coscienza del fatto che molti processi vanno affrontati a livello europeo (protezione dell ambiente, sicurezza sociale, trasporti) e che tali processi necessitano di una infrastruttura di dati spaziali con almeno un minimo set di dati comune a tutti i paesi della comunità. 1 Crompvoets J. and Bregt A World Status of National Spatial Data Clearinghouses. 2

3 Cosciente di tale situazione, la Commissione Europea ha appena avviato una nuova iniziativa per lo sviluppo di una Infrastruttura di Dati Spaziale Europea (INSPIRE); la visione di tale iniziativa, che rappresenta il primo passo verso la creazione di SDI Europea, è: I dati vanno raccolti una sola volta e gestiti laddove ciò può essere fatto in maniera più efficiente; Deve essere possibile combinare i dati provenienti da differenti fonti e condividerli tra più utenti ed applicazioni; Deve essere possibile la condivisione di informazioni raccolte a differenti livelli; L informazione geografica necessaria per il buon governo deve esistere ed essere ampiamente accessibile; Deve essere facile individuare quale informazione geografica è disponibile, valutare l utilità per i propri scopi e le condizioni secondo cui è possibile ottenerla ed usarla; I dati geografici devono essere facili da comprendere ed interpretare in maniera user-friendly tramite tools di visualizzazione. Se INSPIRE ha lo scopo di sviluppare gli aspetti legislativi che stanno alla base della creazione della SDI europea, allo stesso tempo è importante rilevare quanto avviene in materia nei vari stati membri al fine di coordinare il processo tra il livello europeo e quello nazionale/locale. Per tale ragione GINIE 2 ha organizzato un meeting di esperti nel settore, provenienti da 13 stati membri e dagli USA. L incontro ha avuto luogo presso il JRC ad Ispra nei giorni 6-8 Maggio E stato redatto un rapporto, disponibile sul sito di GINIE che raccoglie le esperienze dei singoli paesi; segue un sommario di elementi chiave e raccomandazioni. Sommario dei risultati Quali sono gli elementi che assicurano il successo in un iniziativa di SDI? Una SDI ha successo: Quando è sviluppata, usata e gestita da diverse organizzazioni responsabili di risorse di dati primari quali quelli socio-economici, ambientali, di uso e copertura del suolo e dati di riferimento (es. indirizzi, confini amministrativi, infrastrutture, topografia); 2 GINIE è un progetto finanziato dall Information Society Technologies Programme della Commissione Europea. Ha lo scopo di sviluppare una strategia dell Informazione Geografica a livello Europeo. Partners del progetto sono EUROGI, OGCE, JRC e l Università di Sheffield. 3

4 Quando risponde a necessità reali, particolarmente in situazioni di emergenza com è il caso di disastri naturali e tecnologici; Quando i suoi dati seguono delle specifiche standard, sono aggiornati e sono facili da individuare ed ottenere; Quando la sua struttura è multi-livello, dal locale al regionale al nazionale; Quando c è una omogeneità giurisdizionale nella struttura; Quando esiste una ben visibile autorità che gestisce l infrastruttura; Quando genera sufficiente ritorno economico (diretto ed indiretto) da giustificare la sua esistenza e mantenimento. Il supporto politico L analisi delle esperienze nazionali fatta durante il meeting mette in risalto come le esperienze eccellenti condotte nel SDI sono state strettamente legate ad un forte appoggio politico, al contrario le esperienze maggiormente limitate dal punto di vista geografico, di contenuto mono tematico sono state sviluppate in un contesto politico ben piu limitato e tiepido nel supporto concesso. Ciò non deve sorprendere, ma è stato comunque importante averne conferma dall analisi condotta su piu di dieci casi nazionali di studio, alcuni dei quali con piu di dieci anni di storia alle spalle. Due aspetti vanno in particolare sottolineati: Il supporto politico al più alto livello è fondamentale per la buona riuscita. Le ragioni di ciò risiedono nei punti sottoindicati : La maggior parte delle informazioni geografiche è raccolta, gestita e usata da organizzazioni del settore pubblico, che sono dipendenti dalle politiche impostate dai governi in relazione alle proprie scelte prioritarie; L informazione geografica è molto costosa pur essendo alla base della maggior parte dei servizi per i cittadini. Per cui ci si trova in una situazione in cui va bilanciato l interesse di massimizzare le entrate della pubblica amministrazione e quello di massimizzare i benefici dei cittadini. Il supporto politico è, quindi, necessario per risolvere tale conflitto; Le SDI non sono principalmente caratterizzate da aspetti tecnologici, ma riguardano la realizzazione di un accordo tra organizzazioni governative, e tra governi, il settore privato ed i cittadini in modo che 4

5 l uso dell informazione del settore pubblico, considerando in essa la informazione geografica, possa essere massimizzato per il beneficio di tutti. Gli accordi alla base delle politiche sopradette richiedono spesso attenzione e supporto politico ai massimi livelli. I governi giocano un ruolo cruciale nello sviluppo delle SDI e nella Società dell Informazione perché sono allo stesso tempo produttori di dati, utenti, e forniscono linee politiche e regolamenti alle maggiori organizzazioni del settore pubblico. Il supporto politico deve continuare nel tempo: Poiché le priorità e l impegno politico possono cambiare per svariate ragioni, quali cambio delle amministrazioni o anche semplicemente avvicendamento di personaggi chiave, l esperienza tratta dalle migliori iniziative di SDI a livello mondiale indica che, anche dopo molti anni di successi, esse rimangono molto sensibili a cambiamenti organizzativi e alle priorità politiche. Ciò detto, è chiaro che una delle priorità per lo sviluppo di una SDI è procurarsi e mantenere costantemente l appoggio politico a tutti i livelli. Il supporto politico e necessario per valorizzare e diffondere le prospettive che si aprono tramite un SDI, per definire il riferimento legislativo e per ottenere le risorse necessarie a raggiungere i risultati prefissati. Tutto questo richiede che si sia in grado di offrire i benefici derivanti dalle SDI attraverso il loro sviluppo senza dovere basarsi sulle sovvenzioni. Come vendere i benefici Una SDI può e deve essere sviluppata a livello locale, regionale, nazionale, europeo e globale; è importante allora dimostrare ai politici ed ai decision-makers ad ognuno di questi livelli i benefici derivanti dall esistenza di una SDI. È necessario evidenziare l utilità delle SDI per quelle aree di alta priorità politica come la riduzione del crimine, la salute, l educazione, la pianificazione territoriale, la protezione dell ambiente, la protezione civile. Occorre dimostrare come le SDI possono offrire un valido supporto alle politiche di e-government ed in generale allo sviluppo economico riducendo notevolmente la duplicazione e lo spreco di risorse, migliorando la competitività mediante lo sviluppo di nuove attività industriali quali ad esempio quelle relative ai Location Based Services. Per dimostrare tali benefici e opportuno fare riferimento ad applicazioni già esistenti ed efficientemente funzionanti a livello mondiale suscettibili di potere essere adattate a 5

6 specifiche situazioni locali dimostrando che il loro uso e in grado di produrre rapidi e convenienti risultati e non necessariamente dovere costringere ad aspettare tempi lunghi per ottenere dei ritorni. A livello europeo esistono diverse situazioni rappresentative che potrebbero mostrare l utilità di avere una SDI o al contrario l incremento dei costi che si genera per il fatto di non averla, ad esempio nella gestione dei disastri (l esplosione di Tolosa ed il disastro di Chernobyl, etc.), nella gestione dell ambiente (es. la direttive sulla gestione delle acque, le inondazioni i Italia e nel bacino del Reno) ed nei trasporti (es. l impatto dei tunnel bloccati sulle Alpi). Uno dei messaggi piu importanti che derivano dalle SDI di successo nel mondo e che occorre gestire opportunamente le aspettative ad esse legate. Lo sviluppo di una SDI richiede, poi, una formazione sulla materia e la modifica della cultura organizzativa; questi sono generalmente processi molto lunghi per le organizzazioni del settore pubblico, le quali hanno spesso difficoltà ad adattarsi a cambi improvvisi. Una sfida da affrontare è il maggiore coordinamento orizzontale tra diverse organizzazioni, dipartimenti agenzie ed uffici, avendo particolare sensibilità nei riguardi delle necessità e richieste dei clienti,usando le informazioni in modo più efficace e promuovendo l attitudine alla condivisione delle proprie informazioni. Coordinamento Il coordinamento è uno degli aspetti più importanti e delicati per la realizzazione di una SDI, come del resto indicano le esperienze che sono state analizzate. I paesi in cui vi sono le situazioni migliori (USA e Paesi Nordici) sono tutti caratterizzati da forti strutture che coordinano diverse agenzie nazionali. Nei paesi con un minimo sviluppo di SDI a livello nazionale come Spagna, Belgio ed Austria si rileva anche il più debole coordinamento a livello a livello nazionale. D altra parte proprio nei suddetti paesi si rilevano eccellenti esempi di SDI a livello regionale proprio perché a tale livello sono stati sviluppati efficienti meccanismi di coordinamento. Il coordinamento è pertanto essenziale. I ruoli di una struttura di coordinamento sono tanti ed includono: Leadership; Mediare nei conflitti tra agenzie, Mantenere rapporti politici; 6

7 Mostrare i benefici ad un vasto pubblico; Provvedere ad una opportuna guida tecnica,coordinare l adozione di specifiche tecniche e standard; Accrescere la coscienza dell importanza di una SDI e distribuirne i risultati. Inoltre il coordinamento può giocare un ruolo fondamentale nell individuazione delle problematiche e delle inefficienze della struttura organizzativa e legislativa, in modo da poter suggerire le adeguate soluzioni ai governi. Lo svolgimento di tali attività da parte di una singola struttura,o, ad esempio da due, una finalizzata agli aspetti tecnici ed operativi e l altra maggiormente orientata agli aspetti legislativi ed organizzativi dipende dalle singole situazioni. Deve comunque essere chiaro che tutte queste attività ed aspetti sono essenziali per la buona riuscita della SDI. Le attività di coordinamento centrale di una SDI non richiedono necessariamente grandi risorse economiche e burocratiche; ad esempio negli USA la FGDC, che coordina la SDI nazionale, svolge le sue attività impegnando 15 persone e possiede un bilancio annuale di 3,6 milioni di dollari, dei quali circa la metà è impiegata per la promozione dello sviluppo dei metadata e dei relativi servizi, come ad esempio portali web a livello statale, regionale e locale. In conclusione quanto sopra dimostra che la FGDC pur essendo una piccola struttura con un piccolo budget sta riscotendo un notevole successo e sta garantendo un adeguato ritorno in termini economici degli investimenti fatti. Tre punti essenziali vanno citati dell esperienza statunitense: Nonostante il supporto politico provenga dal più alto livello di governo, senza una ferma struttura di coordinamento le forze centripete delle varie agenzie potrebbero minare il successo della SDI. Si raccomanda di non sottostimare mai gli effetti indesiderati della dipartimentalizzazione. Il coordinamento necessita di proprie risorse adeguate; Come in ogni progetto complesso, è necessario pensare in grande ma agire a piccoli passi, quindi bisogna avere un progetto complessivo della situazione ma implementare per fasi. Fasi di implementazione Le esperienze di implementazione di SDI in Europa mostrano chiaramente che esistono diversi modelli di sviluppo ed approcci differenti in funzione delle specifiche circostanze culturali ed istituzionali di volta in volta esistenti nei vari paesi. Alcuni paesi spendono molto 7

8 tempo nella fase di pianificazione della struttura, sviluppando un coerente modello concettuale della SDI e dei suoi componenti prima di avviarne l implementazione; altri paesi hanno un approccio più pragmatico ed iniziano da quanto già disponibile per poi continuare lo sviluppo nel tempo. Non esiste un modello uguale per tutti. La realizzazione di una SDI europea necessita di una implementazione per fasi che si basi e supporti le esperienze nazionali e regionali; le basi sulla quale fondarla sono la complementarità e la collaborazione. Deve essere altrettanto chiaro che le suddette esperienze non esistono nello stesso modo in tutti i paesi della Comunità, per cui è necessario un impegno a livello europeo per realizzare la linea guida dell SDI mentre i dettagli di come questa dovrà essere sviluppata da ciascuno dei paesi dovranno essere lasciati a loro stessi. Per sostenere lo sviluppo delle SDI a livello nazionale e regionale, la loro interoperabilita a livello Europeo e necessario sviluppare e sostenere le capacità istituzionali ed organizzative, promuovere l adozione di standard internazionali e la diffusione di best-practice e fornire il coordinamento e supporto tecnico. Il coordinamento ed il supporto deve includere la realizzazione di specifiche europee per il contenuto dei dati basata su quanto già esistente facendo in modo di impattare al minimo i data base nazionali. Oltre alla principale attività sopradetta esiste anche la necessita di armonizzare i livelli dei dati e di ottenere la coerente continuità delle informazioni geografiche. L impegno necessario dipenderà dal tipo di dati e dal livello di accordo raggiunto sul processo di produzione dei dati e sulle specifiche comuni e standards. L analisi delle esperienze correnti in Europa circa lo sviluppo di database privi di discontinuità dei suoli, della copertura del suolo,, delle informazioni meteorologiche, della topografia, e dei confini amministrativi indicano che e necessario un sostanziale lavoro di armonizzazione e che per ciascun tema si devono impegnare specifiche organizzazioni. L implementazione di una ESDI richiede quindi l attenta considerazione dei seguenti punti ; Identificazione e selezione di chi sarà responsabile dell armonizzazione dei livelli dei dati ; Coordinamento diretto tra queste organizzazioni, i coordinatori tecnici della ESDI e le agenzie europee già esistenti; Come questo lavoro sarà finanziato; Le relazioni tra i dati originali e quelli armonizzati, i problemi relativi alla proprietà dei dati e le modalità d accesso. 8

9 Quando si costruiscono SDI nazionali ed europee occorre assicurare uno sviluppo per fasi dall alto in basso ( cornici di riferimento politico, coordinamento) e dal basso verso l alto integrando quello che già esiste. E essenziale che i servizi implementati operino congiuntamente a tutti i livelli, essi di fatto devono essere interoperabili. Nel contesto europeo ( ma e ovviamente valido per tutti gli altri livelli) e importante costruire un GEOPORTALE non solo per scopi di dimostrazione ma anche per permettere la visualizzazione, l elaborazione e l accesso ai dati. Questo servizio deve rispettare le esigenze reali degli utenti, deve essere multilingue alfine di operare come ingresso a tutti i servizi disponibili, e fornire collegamenti ai portali nazionali basati su cataloghi di servizi. Per ottenere quanto sopra occorre fornire i vari cataloghi di dati già esistenti a livello nazionale di opportune interfaccie software. Lo scopo del suddetto GeoPortale e quello di dimostrare cosa si può ottenere rendendo le informazioni del settore pubblico più visibili ed accessibili, fornire servizi che rispondono alle reali necessita degli utenti, individuare le aree prioritarie per gli sviluppi futuri e per la eliminazione dei divari e problemi esistenti. Servirà anche a dimostrare che qualcosa sta accadendo ed a misurare i progressi dello sviluppo della SDI attraverso indicatori quali il numero degli cataloghi e dei servizi disponibili nel tempo e appropriate misurazioni del ritorno per l utente. Sintesi e raccomandazioni Per contribuire allo sviluppo ed all implementazione della European Spatial Data Infrastructure (ESDI) e per supportare l iniziativa INSPIRE, che ha lo scopo di realizzare la struttura legislativa della ESDI, il gruppo di esperti convenuto nel seminario organizzato da GINIE ha prodotto le seguenti raccomandazioni : 1. Appoggio politico Si raccomanda che i politici siano incoraggiati ad assumere un ruolo attivo in tutti i comitati che partecipano alla realizzazione ed alla guida dell SDI a tutti i livelli regionale, nazionale ed europeo. 2. Sostegno economico Per avviare la formazione di una SDI Europea si raccomanda che inizialmente il supporto finanziario provenga dai singoli stati membri, tramite i canali della tassazione generale. Tali finanziamenti si possono ritenere parte integrante dei 9

10 programmi di e-europe ed e-government dato che la SDI incentiva la modernizzazione della pubblica amministrazione e migliora l accesso al settore della informazione pubblica (PSI). Una volta che la struttura iniziale è messa in piedi, il suo mantenimento nel tempo necessita di una stabilità finanziaria che può essere assicurata da partnership pubblico - private, e da opportune politiche di prezzo nei confronti degli utenti tese a massimizzarne la utilizzazione. 3. Riferimento legislativo Si raccomanda la messa a punto di una opportuna legislazione che sia in grado di supportare lo sviluppo di una ESDI. Tale riferimento legislativo dovrebbe sancire che : a livello di Commissione Europea, i principi della ESDI vengano seguiti in tutti i progetti finanziati con fondi europei in particolare lo sviluppo dei dati e delle specifiche tecniche dovrebbero essere considerate parallelamente per mettere in grado l espletamento di uno specifico servizio; a livello di Stati Membri sia costruita una linea guida di SDI su i servizi prioritari individuati a livello comune ( ad esempio i servizi di catalogo) basandosi sui servizi gia esistenti o creandone di nuovi ove non siano presenti. 4. Coordinamento Si raccomanda la realizzazione di una struttura europea di coordinamento alfine di realizzare la ESDI. Essa deve includere: Coordinamento operativo: Definire le specifiche europee per il contenuto e la codifica dei dati comuni, fornire consulenza tecnica, supporto e monitoraggio tecnico; Promuovere l adozione degli standard internazionali per la interoperabilità; Coordinare l attività di quelle organizzazioni che sono incaricate dall armonizzazione dei dati ; Gestire il GeoPortale europeo. Coordinamento strategico: Promuovere lo sviluppo delle SDI nazionali tramite la realizzazione di poteri istituzionali, lo studio comparativo eseguito con metodologie comuni delle esperienze nazionali e dei riferimenti legislativi relativi alla GI ed alla SDI. 10

11 Assicurare che le politiche e le azioni a livello europeo siano compatibili con lo sviluppo della ESDI; Collaborare con le organizzazioni nazionali per fare aumentare la sensibilizzazione a livello politico tramite la diffusione di casi di studio e progetti pilota che siano in relazione con priorità politiche quali ad esempio la gestione dell ambiente e l egovernment. Si consiglia peraltro che ciascuna delle due suddette funzioni di coordinamento sia supportata da un finanziamento pluriennale destinato ad hoc. 5. Implementazione per fasi Si raccomanda un implementazione per fasi basata sul principio della sussidiarieta, ad esempio basata su quanto già esistente a livello nazionale e regionale. In particolare si raccomanda quanto segue per garantire,tramite un approccio per fasi, il progetto globale : Che sia realizzato un portale multi-lingue a scopi dimostrativi e per valutare il successo dello sviluppo della ESDI. Tale portale deve integrarsi con i servizi di e-government sostenuti dalla loro specifica localizzazione nazionale piuttosto che fornire servizi di GI isolati ; Che vengano individuati servizi e capacita in anticipo alfine di realizzare una linea guida della ESDI; Che si istituisca sin dall inizio un comitato tecnico centrale a livello Europeo per la definizione delle specifiche Europee ed alfine di assicurare un coordinamento tecnico della ESDI; Che la struttura organizzativa e finanziaria per l armonizzazione degli strati di dati sia realizzata in accordo con le varie Agenzie e con le organizzazioni Europee e con il comitato tecnico centrale di ESDI; Che le misure per la creazione di opportunita si focalizzino sulle PMI nella catena produttiva dei servizi necessari a garantire lo sviluppo a livello locale e finalizzati alla pubblica amministrazione locale. 11