I PAESI IN VIA DI SVILUPPO

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1 I PAESI IN VIA DI SVILUPPO 1. I paesi in via di sviluppo nel processo di liberalizzazione commerciale multilaterale 1.1 I paesi in via di sviluppo nel Doha round La partecipazione dei paesi in via di sviluppo (Pvs) al Wto è aumentata negli anni, sia quanto al numero dei paesi che hanno aderito, sia in termini di maggiore accettazione delle regole generali. L adesione al Wto si avvicina rapidamente ad essere universale e vi sono nuove competenze che rendono l organizzazione più onerosa in termini di risorse tecniche e amministrative che i singoli paesi devono mettere in campo per partecipare effettivamente ai processi decisionali. In particolare, non vi è più la possibilità di non sottoscrivere alcuni accordi, un opzione scelta nel passato da molti Pvs, e ciò accresce l importanza del Wto. Il ruolo dei Pvs nel corso dei negoziati è molto cambiato, passando da posizioni piuttosto passive, di esclusiva accettazione delle norme imposte da attori influenti come Stati Uniti e Unione Europea, a posizioni nettamente offensive come nelle ultime Conferenze ministeriali, dove il ruolo di alcuni Pvs particolarmente attivi ha portato al fallimento del negoziato. Nell Uruguay round i Pvs hanno largamente subito una significativa estensione dell agenda del Gatt dal suo ambito tradizionale, la liberalizzazione del commercio di beni, al settore dei servizi e a temi con forti implicazioni per la regolamentazione interna, quali le politiche per la concorrenza e gli investimenti, le regole per la trasparenza degli investimenti e del funzionamento della burocrazia e, in generale, regole più stringenti per le politiche nazionali di sussidio della produzione. Al contrario, hanno ottenuto risultati 163

2 deludenti nella liberalizzazione del commercio agricolo e tessile e nel campo dell assistenza tecnica e finanziaria. Nel Doha round la situazione sembrava diversa, con un ruolo di primo piano assegnato agli obiettivi di promozione dello sviluppo in relazione al processo di liberalizzazione commerciale. La Dichiarazione ministeriale di Doha, adottata il 14 novembre 2001, riconosceva, infatti, che la maggioranza dei membri del Wto sono paesi in via di sviluppo e che i loro bisogni e interessi sono al centro del programma di lavoro, tanto che la Dichiarazione stessa venne battezzata Doha Development Agenda (Dda). A tale proposito, la Dichiarazione contiene una specifica Decisione (Decision on Implementation Related Issues and Concerns) sulle questioni definite di implementazione. Questo termine in passato si riferiva al rispetto degli impegni negoziali e alla tempistica di realizzazione, ma nel processo preparatorio della Conferenza di Seattle la questione era stata posta dai Pvs in termini di correzione degli squilibri dell Uruguay round cioè, in sostanza, relativamente al mancato rispetto di impegni presi dai paesi sviluppati e alle difficoltà incontrate dai Pvs nell attuazione degli accordi. Una delle principali questioni legate all implementazione degli accordi riguarda proprio la concessione dello status di Pvs ai nuovi membri del Wto e la forte disomogeneità dei membri che attualmente ne beneficiano. Tale concessione è stata fino ad ora basata su un processo di autoselezione, nel senso che il paese entrante si auto-dichiara Pvs, fatta salva la verifica da parte del Wto dell effettiva sussistenza delle condizioni necessarie per l ammissibilità. In effetti, nella più ampia categoria di Pvs, esistono alcune categorie di paesi che sono definite da organismi esterni al Wto, come i 49 Paesi meno avanzati (Pma) identificati dalle Nazioni Unite, e altre categorie definite all interno del Wto ma sulla base di parametri specifici forniti da organismi esterni, come nel caso delle Net Food Importing Developing Countries (Nfidc), che la Commissione Agricoltura del Wto identifica sulla base dei parametri di sicurezza alimentare indicati dalla Fao. Nel Framework del luglio 2004 sono esplicitamente menzionate quattro categorie di paesi: i paesi avanzati, i Pvs, i Pma e, per il negoziato agricolo, le Nfidc, e non viene fatto un esplicito riferimento a possibili modifiche nel sistema di selezione. Viene inoltre implicitamente menzionata un ulteriore categoria di 164

3 I paesi in via di sviluppo Pvs, la cui economia è fortemente dipendente dalle esportazioni di cotone. Di fatto, però, i paesi che hanno aderito al Wto dopo il 2001 sono stati classificati tutti o come paesi sviluppati o come Pma e non è stato concesso a nessun nuovo entrante lo status generico di Pvs (come richiesto ad esempio dalla Macedonia nelle trattative pre-entrata). La scelta dei parametri con cui identificare il livello di sviluppo dei paesi, sia membri che nuovi entranti, rimane una delle questioni calde nel contesto degli interessi dei Pvs in seno al Wto; ad oggi sono state avanzate numerose proposte ma non si sono compiuti sostanziali passi avanti nel negoziato. L importanza delle modalità di selezione e classificazione dei Pvs è diretta conseguenza dell applicazione del Trattamento speciale e differenziato (Tsd) a favore dei Pvs, previsto, in tutte le sue accezioni, dagli accordi del Wto. Questo aspetto nel corso dell attuale negoziato è diventato, in alcune occasioni, un fattore determinante nelle posizioni e nelle proposte di coalizioni emergenti di Pvs quali il G20, un attore oggi non trascurabile ai fini di un esito positivo del round negoziale. 1.2 Il trattamento speciale e differenziato Il trattamento speciale e differenziato si riferisce genericamente a tutte quelle norme che conferiscono ai Pvs la possibilità di usufruire di specifici trattamenti, diversificati rispetto alle norme contenute negli accordi che fanno parte del Wto (Fao 2005c; Iisd 2003; Kleen e Page 2005). L esistenza di un Tsd trae origine da una clausola dell Accordo Gatt inserita ufficialmente il 28 novembre 1979 con la Decisione sul trattamento differenziale e maggiormente favorevole, sulla reciprocità e sulla maggiore partecipazione dei paesi in via di sviluppo, chiamata sinteticamente Enabling Clause, che autorizzava i paesi avanzati a concedere trattamenti preferenziali ai paesi arretrati attraverso deroghe alla clausola della nazione più favorita (Npf) (Decisione L/4903). Lo scopo dichiarato della Decisione si basa su tre specifici riferimenti: a) il Tsd deve facilitare e promuovere il commercio dei Pvs e al tempo stesso non creare ulteriori barriere per le altre parti contraenti; b) il Tsd non deve in alcun modo impedire la riduzione o l eliminazione di tariffe e altre restrizioni al commercio sulla base della Npf; 165

4 c) il Tsd accordato dai paesi avanzati ai Pvs deve essere predisposto al fine di rispondere positivamente alle necessità di sviluppo, finanziarie e commerciali di questi paesi. La Enabling Clause rappresenta la base legale del Sistema generalizzato delle preferenze (Sgp), con cui i paesi avanzati offrono un trattamento preferenziale non reciproco (determinato unilateralmente) ai prodotti provenienti dai Pvs. Il Tsd si sostanzia oggi in tre differenti aree di riferimento: 1) la modulazione degli obblighi di riduzione delle tariffe e dei sussidi e la flessibilità nei tempi di attuazione; 2) la possibilità di conferire preferenze commerciali ai Pvs al di fuori delle tariffe Npf attraverso il Sgp; 3) la presenza di varie modalità di supporto tecnico ai Pvs per l attuazione degli accordi in ambito Wto. La necessità di rendere maggiormente efficace il Tsd costituisce sicuramente un punto di grande coesione tra i Pvs nell ambito del complessivo negoziato, anche se non esiste pieno consenso su tutte le tematiche ad esso relative, dal momento che i Pvs aderenti al Wto rappresentano una realtà piuttosto eterogenea. L importanza del tema è quanto mai attuale, sia per la presenza di un tavolo negoziale ad hoc per il Tsd all interno della Doha Development Agenda, sia per l accresciuta capacità negoziale dei Pvs che in alcuni casi ha influenzato in modo decisivo l esito dei negoziati, così come è successo nel corso della Conferenza ministeriale di Cancun. 1.3 Questioni aperte Le questioni aperte sulle quali è più difficile raggiungere un accordo riguardano diversi punti. In primo luogo, come già sottolineato, la necessità di definire un sistema di valutazione del livello di sviluppo dei paesi membri (e nuovi entranti) del Wto, identificando eventualmente dei criteri di differenziazione tra paesi, in modo da rendere il Tsd modulabile a seconda del livello di sviluppo (questione della differenziazione). In secondo luogo, la necessità di inserire in ogni singolo accordo delle regole che assicurino ai Pvs il minor costo possibile nell attuazione della liberalizzazione commerciale multilaterale (questione della implementazione), così com è avvenuto 166

5 I paesi in via di sviluppo anche nel caso dell Uruguay round. La terza questione riguarda poi le misure compensative del danno economico subito dai paesi più vulnerabili legato alla erosione delle preferenze e la possibilità di creare fondi finanziari ad hoc per gestire le emergenze o le situazioni sfavorevoli di natura strutturale, come nel caso del cotone. La Dichiarazione di Doha prima, e il Framework del luglio 2004 poi, ribadiscono la necessità di una revisione dei meccanismi del Tsd affinché la liberalizzazione commerciale sia effettivamente uno strumento per migliorare lo sviluppo dei Pvs, facilitandone l ingresso nel sistema commerciale multilaterale. Le modalità con cui rafforzare e rendere maggiormente operativo il Tsd rimangono oggetto di negoziato e gli incontri di giugno-luglio 2005, sia nell ambito delle riunioni mini-ministeriali sia delle riunioni del Comitato per il commercio e lo sviluppo, non hanno portato a sostanziali passi avanti. Gli ambiti del negoziato in materia di Tsd riguardano sia le regole specifiche contenute nei singoli accordi (Agreement-specific issues) sia le modalità più generali con le quali riconoscere ai Pvs il Tsd (cross-cutting issues). In relazione alle questioni specifiche, nell ambito degli accordi Wto esistono infatti circa 155 provvedimenti orientati al Tsd e nel corso dei negoziati sono state presentate 88 diverse proposte di revisione, suddivise in tre gruppi: il primo gruppo comprende le proposte per le quali esiste una forte probabilità di raggiungere un accordo (circa 35); il secondo gruppo include proposte direttamente connesse con le questioni che sono attualmente sotto negoziato e che dovrebbero essere risolte nel corso del Doha round (circa 40); il terzo gruppo, infine, raccoglie tutte le proposte sulle quali esiste una forte divergenza di opinione tra i paesi membri (circa 15) (Ictsd e Iisd 2003; 2004) (1). Tra le principali questioni generali (cross-cutting issues) oggetto di negoziato, i punti più controversi sono rappresentati da: i criteri di misurazione per un eventuale differenziazione dei Pvs, i parametri con cui valutare il grado di vulnerabilità delle economie dei Pvs, i criteri di ammissibilità per l ingresso dei nuovi membri Wto con lo status di Pvs. (1) Alcuni argomenti specifici oggetto di trattativa sono, ad esempio, la richiesta da parte di alcuni Pvs di aprire un tavolo negoziale per risolvere i problemi di coerenza tra le misure previste nei piani di sviluppo di Fondo monetario internazionale e Banca Mondiale e le regole del Wto, o ancora la richiesta di maggiore chiarezza in merito alle misure in favore dei Pma. 167

6 Molti paesi avanzati propongono di applicare un Tsd ancora più favorevole per i paesi che hanno maggiori difficoltà e, in generale, di graduare la flessibilità accordata a seconda del livello di sviluppo dei beneficiari, in modo che non sia applicato lo stesso Tsd indistintamente a tutti Pvs. I Pvs, invece, presentano una forte opposizione ad un meccanismo di classificazione che punti ad una graduatoria di Pvs, richiamando la necessità di definire regole quanto più semplici e trasparenti, oltre alla volontà politica di mantenere un fronte negoziale compatto formato dal maggior numero di paesi possibile. Tra i punti di maggiore incertezza vi è la definizione di metodi di classificazione dei diversi livelli di sviluppo che siano attuabili da un punto di vista amministrativo e politico. Tra le alternative proposte, alcune identificano la necessità di modificare gli indici utilizzati per misurare il livello di povertà, o di inserire parametri legati all effettiva dipendenza dalle esportazioni (è il caso dei paesi che subiscono l erosione delle preferenze), alla presenza di situazioni di vulnerabilità (ad esempio nel caso di paesi soggetti a calamità naturali) e in generale a condizioni geografiche sfavorevoli, come nel caso dei paesi riconosciuti come Small Islands Developing States (Sids). Esistono poi proposte da parte dei paesi sviluppati per identificare le modalità tramite le quali modificare lo status di alcuni paesi membri, oggi classificati come Pvs, spostandoli nella categoria dei paesi avanzati (proposta cosiddetta di graduation). I Pvs, d altra parte, nonostante non presentino un accordo unanime su tutte le questioni relative al Tsd, in ogni caso tendono ad evitare che si formino delle sottocategorie di Pvs, al fine di evitare che la loro forza negoziale complessiva sia ridotta da dissensi interni e interessi contrapposti. 2. Gli interessi dei Pvs nel negoziato agricolo 2.1 Il Tsd nell Accordo sull agricoltura dell Uruguay round Il Tsd assume un ruolo di primaria importanza ai fini dell attuazione dell Accordo sull agricoltura siglato nel corso dell Uruguay round, dal momento che il processo di liberalizzazione commerciale del settore agricolo, previsto al termine del negoziato, risultava piuttosto oneroso, soprattutto per i Pvs. L Accordo, infatti, imponeva sia impegni di riduzione delle barrie- 168

7 I paesi in via di sviluppo re tariffarie, piuttosto consistenti, che una complessa trasformazione delle barriere non-tariffarie in tariffe ad valorem, richiedendo una notevole capacità istituzionale non sempre presente in questi paesi. Inoltre, la forte instabilità delle economie dei Pvs li avrebbe resi estremamente vulnerabili ai cambiamenti imposti e si sarebbe profilata quindi la necessità di deroghe ed esenzioni (ovvero il Tsd) per ridurre gli impatti negativi e massimizzare la capacità dei Pvs di trarre beneficio da tale processo. La giustificazione teorica per l applicazione di queste esenzioni si è basata dunque su vari argomenti, primo fra tutti il fatto che le politiche commerciali più appropriate per i Pvs possono non coincidere con quelle necessarie ai paesi avanzati, dal momento che gli stessi paesi avanzati hanno utilizzato in passato politiche protezionistiche per facilitare il decollo dell economia e il processo di industrializzazione; e tali politiche oggi sono ritenute in parte necessarie anche per lo sviluppo economico dei paesi arretrati (Matthews 2005). Nell Accordo sull agricoltura il Tsd viene previsto nei tre pilastri con diverse modalità: 1) nell accesso al mercato la percentuale di riduzione delle tariffe per i Pvs è inferiore e deve realizzarsi in tempi più lunghi; 2) nei sussidi alle esportazioni esiste una maggiore flessibilità nell uso di alcuni strumenti di politica commerciale; 3) nel sostegno interno alcune tipologie di sussidi agli investimenti e di sostegno sono esonerate dagli obblighi previsti per i paesi avanzati. Inoltre, i Pma non sono soggetti alla sottoscrizione di alcun impegno. In linea generale, le modalità di applicazione del Tsd inserite nell Accordo sull agricoltura non sono state considerate dai Pvs efficaci nel rendere la liberalizzazione commerciale uno strumento per lo sviluppo, secondo quanto prescritto nel mandato istituzionale sia del Gatt che del Wto. Nel caso dell accesso al mercato, in realtà, la flessibilità concessa ai Pvs nell ambito del Tsd non è stata molto utilizzata, dal momento che le tariffe effettivamente applicate da molti Pvs sono molto al di sotto delle tariffe da essi consolidate in seno al Wto. Una delle maggiori cause di questo scarso uso della flessibilità è legata alla necessità da parte di molti Pvs di mantenere o tagliare i livelli medi tariffari effettivi come parte integrante dei programmi di aggiustamento strutturale richiesti da Banca Mondiale e Fondo monetario internazionale (Fmi). In altri casi, l applicazione di tariffe più basse di quelle possibili deriva da scelte autonome di politica nazionale, ad 169

8 esempio per mantenere bassi i prezzi dei prodotti alimentari a favore dei consumatori a basso reddito. In altri casi ancora, le tariffe sono inferiori ai livelli notificati al Wto perché i paesi partecipano a strategie di integrazione regionale con i paesi vicini. Per quanto riguarda i sussidi alle esportazioni, sono pochi i Pvs che utilizzano questo strumento, per cui il Tsd è quasi inutilizzato. Nel caso del sostegno interno, solo 13 paesi nell Accordo sull agricoltura sono soggetti ad obblighi di riduzione della Misura aggregata del sostegno (Mas), e quindi sono beneficiari della flessibilità prevista dal Tsd. In tutti gli altri casi le misure di sostegno interno dei Pvs rientrano nella clausola de minimis (che è aumentata al 10%) o nella scatola verde. Numerose sono le motivazioni alla base della richiesta da parte dei Pvs di rafforzare la significatività del Tsd in agricoltura, al fine rendere la liberalizzazione commerciale uno strumento utile allo sviluppo dei paesi svantaggiati (Bureau et al. 2005a; Hoekman e Primo Braga 2005; Oxfam 2002): il forte ruolo dell agricoltura nel sistema economico complessivo: il settore agricolo nei Pvs svolge ancora un ruolo piuttosto consistente come fonte di occupazione, come contributo al Pil e alla bilancia commerciale; la debolezza del settore agricolo: l agricoltura nella maggior parte dei Pvs ha un debole orientamento al mercato, con scarse infrastrutture e quindi difficoltà nel rendere i prodotti agricoli competitivi; la sicurezza alimentare: molti Pvs temono che la liberalizzazione del commercio di prodotti agricoli induca un aumento della dipendenza dalle importazioni di prodotti alimentari, riducendo quindi la sicurezza alimentare. Ciò può essere in parte imputato al fatto che il processo di riduzione tariffaria comporta maggiori benefici per i grandi agricoltori con coltivazioni orientate alle esportazioni, a scapito dei piccoli agricoltori che producono beni alimentari per il mercato locale. La protezione delle coltivazioni interne di base come politica di promozione dell autosufficienza alimentare viene quindi proposta tra le esenzioni agli obblighi di riduzione previsti dall Accordo sull agricoltura. D altra parte, questi interventi sono invece spesso criticati perché potrebbero condurre ad un allocazione inefficiente delle risorse e ad un incremento dei costi di produzione degli alimenti, con un conseguente aumento dei prezzi interni e un danno per le popolazioni a basso reddito; 170

9 I paesi in via di sviluppo la protezione delle categorie deboli e la vulnerabilità dei piccoli agricoltori: nei Pvs, soprattutto gli agricoltori a basso reddito sono maggiormente vulnerabili agli aggiustamenti causati dalle politiche di liberalizzazione. È vero che il commercio gioca un ruolo fondamentale nella stabilizzazione del prezzo di mercato, ma è anche vero che il mercato mondiale può essere una fonte di instabilità per i mercati interni, qualora si verifichino delle fluttuazioni dei prezzi sul mercato internazionale e le istituzioni pubbliche e gli agricoltori non abbiano gli strumenti per limitare la trasmissione della variabilità del mercato internazionale sul mercato interno (2). I Pvs hanno quindi imposto all attenzione del Wto la necessità di riformare il Tsd nel negoziato agricolo per renderlo uno strumento di sviluppo più efficace. La Dichiarazione ministeriale del Wto che nel 2001 ha lanciato la Doha Development Agenda conteneva quindi un esplicito richiamo al ruolo della liberalizzazione del commercio per migliorare lo sviluppo dei paesi arretrati, riaffermando che «il trattamento speciale e differenziato per i Pvs deve essere una parte integrante di tutti gli elementi dei negoziati sull agricoltura». 2.2 Il Tsd nella prima fase del negoziato agricolo La proposta di riforma del Tsd avanzata dai Pvs nel Doha round è stata inizialmente incentrata soprattutto sul sostegno interno e sui sussidi, con la proposta di inserire sul tavolo dei negoziati una scatola appositamente costruita per includere esenzioni a favore dei soli Pvs (la cosiddetta development box ), da affiancare alle scatole (gialla, blu e verde) già esistenti. La realizzazione di una scatola specifica, dedicata alle questioni dello sviluppo per i paesi poveri all interno del negoziato agricolo, trovava fondamento nella richiesta dei Pvs di bilanciare le esenzioni ottenute dai paesi avanzati all interno dei due pilastri del sostegno interno e dei sussidi alle esportazioni nell Accordo sull agricoltura dell Uruguay round (Murphy e (2) Una delle possibili cause dell aumento della volatilità del prezzo è legata alla concentrazione della produzione, qualora questa avvenga in aree geografiche caratterizzate da eventi climatici estremi (alluvioni, siccità, elevate temperature per periodi di tempo prolungati). L aumento dell incertezza sull effettiva resa produttiva inciderebbe sicuramente sul livello di rischio e quindi sulla variabilità del prezzo di mercato. 171

10 Suppan 2003). La development box è stata proposta per la prima volta nell ambito del Wto nel 2000 da alcuni Pvs, tra cui Pakistan, Kenya e Repubblica Dominicana. Nel 2001 il Pakistan ha poi promosso la formazione di un gruppo negoziale chiamato Friends of the Development Box, che includeva, oltre ai paesi sopra citati, Cuba, Uganda e Sri Lanka. All interno della development box sono state quindi proposte quattro tematiche di rilevante interesse per i Pvs: proteggere e promuovere la produzione interna di alimenti, soprattutto per le coltivazioni necessarie alla sopravvivenza; proteggere la sopravvivenza delle popolazioni rurali più povere; proteggere i produttori locali dalle eccessive fluttuazioni del volume e del prezzo dei prodotti agricoli; migliorare i sistemi di distribuzione per la produzione locale. All interno della development box è stata poi inserita un ulteriore proposta riferita più specificamente all accesso al mercato, sulla base della proposta del G20 presentata a Cancun (box 7.1), ovvero la creazione di un meccanismo ad hoc per i Pvs basato sul concetto della clausola speciale di salva- Box 7.1 Le proposte del G20 per il Tsd agricolo presentate a Cancun I Pvs possono applicare tagli tariffari inferiori rispetto ai paesi sviluppati per un periodo temporale più lungo rispetto a quello accordato ai paesi sviluppati. I criteri per applicare tagli tariffari differenziati dovranno tenere conto anche delle strutture e condizioni tariffarie specifiche dei Pvs. Il trattamento speciale e differenziato per i Pvs dovrà essere parte integrante di tutti gli altri obblighi previsti nell ambito dell accesso al mercato. I Pvs dovranno avere un margine di flessibilità nell individuare la percentuale di linee tariffarie identificate come prodotti speciali (Special products). Il numero di prodotti speciali e le modalità con cui dovranno essere selezionati sarà oggetto di negoziazione specifica. Essi saranno ad uso esclusivo dei Pvs, mentre i prodotti sensibili sono oggetto di negoziazione anche per i paesi sviluppati. In particolare i prodotti speciali beneficeranno di una riduzione tariffaria inferiore (una riduzione media semplice pari al 10% con un minimo del 5% per prodotto). Si richiede inoltre che venga stabilito un meccanismo speciale di salvaguardia ad uso esclusivo dei Pvs. Altri temi specifici per i Pvs all interno del Tsd riguardano la piena liberalizzazione del commercio dei prodotti tropicali e di quei prodotti derivanti da coltivazioni che sostituiscono le colture di sostanze narcotiche illegali. 172

11 I paesi in via di sviluppo guardia definito come Meccanismo speciale di salvaguardia (Mss). Solo 21 Pvs sono autorizzati, infatti, ad utilizzare la clausola speciale di salvaguardia nell Accordo sull agricoltura e su una gamma limitata di linee di prodotto. In tal caso, però, esiste una forte disomogeneità nelle posizioni negoziali, poiché i Pvs esportatori sarebbero danneggiati dalla creazione di nuove barriere all accesso al mercato promosse da altri Pvs. Paesi come Argentina, Brasile, Malesia non si sono mai pronunciati chiaramente a favore della realizzazione di un meccanismo speciale di salvaguardia ad hoc per i Pvs, nonostante l appartenenza al G20. Nonostante tali divergenze, i Pvs hanno in ogni caso imposto all attenzione del Wto la necessità di introdurre meccanismi di Tsd che rendessero effettiva la strategia di sviluppo della Dichiarazione di Doha, richiesta supportata principalmente dalla netta posizione del G20 alla Conferenza di Cancun. La proposta di inserire una development box ha quindi perso vigore nel corso del negoziato e ha fatto spazio a proposte inserite nel quadro del trattamento speciale e differenziato. 2.3 Il Tsd nell accordo-quadro del luglio 2004 e nelle proposte successive Alla luce della forte pressione esercitata dai Pvs per una consistente riforma del Tsd nel negoziato agricolo, e in particolare a seguito della proposta del G20 in occasione della Conferenza di Cancun (questione considerata fondamentale per la ripresa dei negoziati), l accordo-quadro del 2004 ha in parte accolto le modifiche proposte e le ha inserite a pieno titolo nelle Modalities per il proseguimento del negoziato. L accordo-quadro ha quindi adottato il Tsd come parte integrante del negoziato agricolo, identificando norme specifiche da inserire tra i tre pilastri dell accordo. Più in particolare, nel documento del luglio 2004 si afferma che «le Modalities da sviluppare dovranno incorporare delle regole effettive per il Tsd a favore dei Pvs. L agricoltura è un settore di importanza cruciale per lo sviluppo economico dei Pvs e questi devono avere la possibilità di attuare politiche agricole che siano a supporto dei loro obiettivi di sviluppo, di strategie di riduzione della povertà, della soluzione di problemi legati alla sicurezza alimentare e alla sopravvivenza». In relazione all accesso al mercato, si ribadisce l idea di concedere ai Pma 173

12 l esenzione totale dai tagli tariffari e percentuali di riduzione minori per tutti i Pvs. Sono inoltre previste due deroghe specifiche: in primo luogo, è approvata la creazione di un meccanismo speciale di salvaguardia ad uso esclusivo dei Pvs. In secondo luogo, l accordo-quadro introduce ulteriori elementi di flessibilità per i prodotti speciali con riferimento agli obiettivi della sicurezza alimentare e della sussistenza o alle necessità dello sviluppo rurale dei Pvs stessi, senza tuttavia specificare - e dunque lasciando la decisione ai successivi negoziati - il numero di prodotti, le modalità di selezione e il tipo di trattamento di cui possono beneficiare. Si stabilisce inoltre che venga progressivamente attuata la liberalizzazione completa del mercato dei prodotti tropicali e dei prodotti che costituiscono un alternativa alla coltivazione illegale di droghe e simili (v. capitolo 3). Inoltre, si conferma che il Tsd per i Pvs è parte integrante di tutti gli aspetti del negoziato sull accesso al mercato. Si riconosce il problema dell erosione delle preferenze, che può avere conseguenze negative per alcuni paesi e per determinati settori, e si prevede l adozione di misure compensative, ancora da negoziare. Nel caso dei sussidi alle esportazioni, si conferma per i Pvs l obbligo di eliminare tutte le forme di sussidio alle esportazioni, da rispettare, però, con tempi più lunghi di quelli previsti per i paesi avanzati. Le imprese commerciali di Stato nei Pvs potranno continuare ad intervenire per mantenere la stabilità del prezzo interno al consumo e per assicurare la sicurezza alimentare. Sono inoltre previste alcune facilitazioni finanziarie temporanee a favore delle esportazioni dei Pvs in casi eccezionali, non adeguatamente coperti dai convenzionali aiuti alimentari, aiuti finanziari internazionali o crediti alle esportazioni. In merito al sostegno interno, si ribadisce che il trattamento speciale e differenziato è una componente chiave della relativa disciplina, in termini di periodi di implementazione più lunghi e coefficienti di riduzione minori. Inoltre, tutte le riduzioni del sostegno riguardante la categoria de minimis verranno negoziate tenendo in considerazione il principio del Tsd. Le misure adottate dai Pvs per il sostegno dei produttori in condizioni di sussistenza o che dispongono di risorse limitate saranno totalmente esentate da qualunque riduzione (v. capitolo 5). Infine, in un paragrafo specifico per i Pma, si ribadisce che tali paesi sono esonerati da tutti gli obblighi previsti dall accordo-quadro, e i paesi avanzati 174

13 I paesi in via di sviluppo e i Pvs in grado di farlo dovrebbero garantire accesso al mercato senza quote e senza tariffe per i prodotti provenienti dai Pma. Si riconosce inoltre che la questione del cotone è di vitale importanza per alcuni Pma e deve essere esplicitamente considerata nei tre pilastri al fine di raggiungere rapidamente risultati ambiziosi. Le ultime proposte negoziali, presentate in ottobre 2005 in vista della Conferenza di Hong Kong da parte di Stati Uniti, Unione Europea, G20 e G10 per definire più precisamente le Modalities sulla base delle indicazioni generiche contenute nel documento del luglio 2004, contengono alcuni riferimenti specifici sul Tsd, soprattutto in materia di accesso al mercato, mentre alcune questioni generiche che erano presenti nell accordo-quadro non sono esplicitate nelle proposte. Accesso al mercato Per quanto riguarda l accesso al mercato, la proposta Usa prevede l applicazione ai Pvs delle medesime fasce tariffarie previste per i paesi sviluppati, ma con tagli tariffari ipoteticamente diversi, senza un esplicito riferimento alla riduzione precisa, in proporzione dei parametri decisi per i paesi avanzati. La proposta dichiara che gli obblighi di riduzione per i Pvs saranno leggermente inferiori a quelli previsti per i paesi avanzati e con tempi di attuazione più lunghi, sottolineando che i paesi che costituiscono nuovi mercati emergenti (Brasile, Cina e India in primo luogo) dovranno in ogni caso effettuare tagli significativi. In linea con i contenuti dell accordo-quadro, il meccanismo speciale di salvaguardia e i prodotti speciali sono strumenti a favore dei Pvs (nuovamente senza una definizione specifica delle modalità), ma tali paesi devono in ogni caso assicurare significativi progressi nell accesso al mercato. La proposta dell Ue risulta più ricca di riferimenti al Tsd per i Pvs: un tetto massimo tariffario pari al 150% (contro il 100% per i paesi sviluppati) in accordo con la proposta del G20; il riferimento esplicito (valido per tutto il negoziato) ad un Round for Free per i Pma; l applicazione di fasce tariffarie uguali per i Pvs - come nella proposta Usa - con un riferimento generico alla flessibilità di implementazione degli accordi in termini di riduzione e tempi di applicazione. La proposta Ue contiene poi un esplicito riferimento alla necessità che tutti i paesi sviluppati adottino un sistema di accesso libero, senza quote e tariffe, per i prodotti provenienti dai Pma, sulla base dell i- 175

14 niziativa Eba (elemento che richiama la proposta del G20 di prevedere accesso libero per tutti prodotti provenienti dai Pma). La proposta del G20 prevede che le fasce identificate per i Pvs siano diverse sia per numero - 5 per i Pvs e 4 per i paesi avanzati - che per dimensione - l ultima fascia a partire da tariffe pari al 130% per i Pvs, contro una fascia massima pari al 100% per i paesi avanzati. Il G20 propone inoltre un tetto tariffario pari al 150% per i Pvs e una riduzione massima pari ad un valore medio del 36% (contro il 54% minimo da applicare ai paesi avanzati). La proposta considera i prodotti speciali e il meccanismo speciale di salvaguardia come due elementi fondamentali per la sicurezza alimentare e lo sviluppo rurale dei Pvs e, in quanto tali, ritiene che vadano chiaramente definiti nell accordo finale del negoziato. Sussidi alle esportazioni Nel caso dei sussidi alle esportazioni, la proposta Usa non contiene alcun riferimento al Tsd né tantomeno l esenzione dagli obblighi per i Pma. Stessa cosa vale per la proposta del G10 e dell Ue. La proposta del G20, invece, mette a disposizione dei Pvs un meccanismo di ritorsione a protezione degli agricoltori, qualora i prodotti importati dai paesi sviluppati beneficino di sussidi alle esportazioni distorsivi del commercio. Sostegno interno Per quanto riguarda il sostegno interno, la proposta Usa prevede obblighi di riduzione leggermente inferiori per i Pvs e l esplicito riferimento alla revisione dei criteri per la scatola verde, al fine di inserirvi anche le politiche di sviluppo non distorsive del commercio. Le proposte del G10 e dell Ue non fanno alcun riferimento al Tsd. La proposta del G20, invece, è nuovamente ricca di elementi specifici. Il Tsd, in questo caso, consiste in un taglio del sostegno interno minore di 2/3 rispetto a quello previsto per i paesi sviluppati, e nel fatto che i Pvs senza una misura aggregata del sostegno potranno essere esentati dall obbligo di riduzione delle loro misure di sostegno interno distorsive del commercio, dal momento che saranno esentati dal dovere effettuare riduzioni della loro quota di de minimis. Saranno inoltre esentati dalla riduzione del de minimis quei Pvs che assegnano quasi tutto il sostegno della clausola de minimis per politiche di sussistenza a favore degli agricoltori svantaggiati. 176

15 I paesi in via di sviluppo Va infine sotolineato come tutte le proposte, salvo ovviamente quella del G20, non menzionino argomenti importanti per i Pvs quali la tariff escalation, la questione del cotone, i prodotti tropicali, l erosione delle preferenze, indicati invece nel documento del luglio 2004 come parte integrante del negoziato agricolo. 2.4 L erosione delle preferenze La liberalizzazione commerciale multilaterale può costituire una fonte di danno economico per i Pvs, dal momento che la maggior parte di questi paesi beneficia di un accesso preferenziale ai mercati dei paesi avanzati. Infatti, il regime di preferenze fino ad oggi funzionante verrebbe indebolito dalla liberalizzazione del commercio e, soprattutto nel caso dei Pvs più vulnerabili, i benefici legati al libero mercato sarebbero controbilanciati dagli effetti negativi legati all erosione delle preferenze. Storicamente, le preferenze commerciali sono state accordate sulla base dei passati regimi coloniali. Nel 1968 l Unctad ha creato un Sistema generalizzato delle preferenze (Sgp) con il quale i paesi industrializzati potevano garantire preferenze commerciali a tutti i Pvs sulla base di accordi non reciproci, e non solo alle aree che in precedenza erano state possedimenti coloniali. Nel 1979 è stata poi inserita la cosiddetta Enabling clause nell Accordo Gatt, che legittimava il Sgp nell ambito del sistema multilaterale di commercio. Gli schemi di preferenza non reciproca includono tutti i programmi nazionali Sgp, compresi quelli finalizzati esclusivamente ai Pma, come ad esempio l iniziativa Eba dell Ue, ovvero quegli accordi speciali indirizzati a sottogruppi di Pvs, solitamente identificati con l appartenenza ad una specifica area geografica, come ad esempio la convenzione di Cotonou tra Acp e Ue e gli accordi tra Usa e paesi dei Carabi (Caribbean Basin Initiative - Cbi). Nella pratica, la piena non reciprocità è poco applicata, dal momento che l accesso preferenziale è spesso condizionato ad una serie di azioni non direttamente legate al commercio da parte dei paesi beneficiari. In generale, le preferenze sono considerate uno strumento di promozione del commercio, con l obiettivo dichiarato di promuovere anche la diversificazione delle esportazioni e lo sviluppo industriale, incoraggiando la specializzazione produttiva in quei settori dove il margine di preferenza determina una rendita positiva. 177

16 In linea di principio, quindi, una riduzione del margine di preferenza (quantificato come differenza tra tariffa Npf applicata e tariffa preferenziale accordata per ciascun prodotto) ha effetti negativi sui Pvs, in termini di minore competitività dei produttori dei Pvs che beneficiano delle preferenze e dunque di riduzione dei flussi di esportazione verso i paesi che concedono regimi preferenziali. In realtà, però, gli effetti legati ad una riduzione delle tariffe Npf, e quindi ad una riduzione del margine percentuale di preferenza, non sono univoci e la loro quantificazione effettiva dipende da numerosi fattori (Anania 1990; Bureau et al. 2005b; Low et al. 2005): il tasso di utilizzazione effettivo del regime di preferenze: non sempre i Pvs sono in grado di sfruttare completamente il margine di preferenza, a causa ad esempio degli elevati costi di adempimento per usufruire delle preferenze, della difficoltà a rispettare le regole di origine imposte dai paesi importatori, della scarsa capacità istituzionale (3). L effetto negativo di erosione delle preferenze risulta contenuto se il tasso di utilizzazione effettivo è basso; il trasferimento di parte della rendita derivante dalle preferenze agli intermediari che operano nel paese che le concede: se le preferenze sono applicate in settori produttivi che godono di posizioni monopolistiche o monopsonistiche nei mercati dei paesi concessionari può accadere che gli intermediari impongano prezzi di mercato tali per cui parte della rendita legata alla preferenza, in teoria destinata ai produttori, sia di fatto catturata dagli intermediari. In questo caso, l impatto legato ad una riduzione delle tariffe Npf non è univoco e potrebbe addirittura migliorare il benessere dei Pvs beneficiari delle preferenze; i fattori che rendono le preferenze uno strumento di creazione o distorsione del commercio: nel caso in cui il paese che beneficia della preferenza non abbia una struttura produttiva efficiente - e quindi in assenza di preferenza registrerebbe esportazioni minori - il margine di preferenza produce una distorsione nei flussi commerciali, dal momento che parte delle esportazioni provenienti da paesi che non beneficiano della preferenza (ma che hanno sistemi di produzione più efficienti) è sostituita dalle esportazioni provenienti dal paese beneficiario. In questo caso, la riduzio- (3) Il problema del basso tasso di utilizzazione delle preferenze è un fenomeno comune soprattutto ai Pma. 178

17 I paesi in via di sviluppo ne del margine di preferenza conduce ad un allocazione più efficiente delle risorse, riducendo la distorsione nei paesi beneficiari delle preferenze e aumentandone il livello di benessere; gli effetti netti sul volume delle esportazioni dovuti alla possibile entrata di nuovi agenti sul mercato nel momento in cui le tariffe Npf vengono ridotte: in questo caso, l effetto netto dipende dalla presenza di concorrenti diretti sul mercato. In generale, l impatto maggiore in termini di erosione delle preferenze lo subiscono i paesi che hanno esportazioni concentrate in settori molto protetti (come nel caso dello zucchero negli scambi tra Ue e Acp) (4). Per il paese che beneficia delle preferenze si determina, a volte, una specializzazione produttiva (è il caso delle banane e dello zucchero) che induce comportamenti inefficienti da parte delle imprese. Questo è tanto più probabile quanto più il livello di sviluppo del paese beneficiario è basso, non avendo a disposizione capitali da investire per aumentare la produzione di tutti i prodotti che beneficiano della preferenza, ma ad esempio solo la possibilità di estendere la produzione di alcuni beni. Ovviamente, tutti i fattori che determinano l ordine di grandezza dei benefici legati alle preferenze determinano anche l ampiezza degli effetti negativi legati all erosione delle stesse preferenze. Nel momento in cui il margine di preferenza è, di fatto, poco utilizzato, oppure ha prodotto una distorsione nel commercio (trade diversion) piuttosto che un aumento dei flussi commerciali (trade creation), allora la riduzione del margine di preferenza potrebbe non avere effetti negativi o addirittura essere accompagnato da alcuni benefici netti. La valutazione degli effetti economici reali legati alla riduzione multilaterale delle tariffe Npf è oggetto di studio in numerose e recenti analisi che valutano gli effetti delle ipotesi di riduzione tariffaria oggetto di negoziato nel Doha round. Tali analisi concordano sul fatto che, nella maggior parte dei casi, i paesi che maggiormente subiranno riduzioni di benessere a causa dell erosione dei margini di preferenza (4) Uno degli esempi più recenti di erosione delle preferenze è rappresentano dall entrata in vigore dell Accordo sui prodotti tessili e di abbigliamento, a partire dal 1 gennaio L effetto di riduzione del volume di esportazioni da parte di alcuni Pvs è stato piuttosto consistente, dal momento che si sono trovati a competere con produttori (come la Cina) con grandi capacità e costi di produzione molto bassi. 179

18 saranno i paesi Acp, i paesi del Mediterraneo e i paesi dell Africa Sub- Sahariana, ovvero quelle aree geografiche che attualmente godono di elevati regimi di preferenza (in particolare con l Ue), hanno sistemi di produzione fortemente specializzati in pochi prodotti che godono dei margini di preferenza (5), e, soprattutto, hanno sistemi economici fragili e non in grado di rispondere prontamente ai cambiamenti nel mercato internazionale. In questi paesi, infatti, i benefici previsti a seguito del processo di liberalizzazione non sembrano essere sufficienti a compensare i danni economici causati dall erosione delle preferenze. Le soluzioni proposte per mitigare gli effetti negativi della liberalizzazione causati dall erosione delle preferenze (Bouët et al. 2005a; Hoeckman e Prowse 2005; Low et al. 2005) sono numerose e possono essere classificate in due gruppi distinti: 1) le soluzioni che chiamano in causa il funzionamento stesso del Wto, richiedendo quindi regole interne per la compensazione del danno economico (il Tsd e le forme di compensazione diretta); 2) le soluzioni che prevedono forme di intervento e compensazione esterne al Wto, ad esempio attraverso il Fmi o le politiche di sviluppo della Banca Mondiale. Le principali soluzioni che prevedono un diretto coinvolgimento del Wto sono le seguenti: rendere il sistema di preferenze più agevole per i paesi che ne usufruiscono, semplificando le regole di origine e rendendo trasparenti i criteri alla base delle regole, con una riduzione dei costi di adempimento e un aumento dei flussi commerciali soggetti a preferenze; estendere il regime delle preferenze ad altri prodotti. Alcune distorsioni causate dalle preferenze derivano dal fatto che tali preferenze sono limitate ad un gruppo di prodotti, e l inefficienza del sistema produttivo causata dalla specializzazione nei soli prodotti agevolati sarebbe ridotta o eliminata se le preferenze fossero estese ad una più vasta gamma di prodotti. Tale estensione potrebbe anche rappresentare una forma di compensazione, anche se non sempre i paesi beneficiari hanno la capacità di espandere la propria produzione, essendosi ormai specializzati nella produzione dei beni precedentemente privilegiati. Mentre il cambiamento nei flussi di (5) In alcuni paesi la quota effettiva di esportazioni che godono di una preferenza è pari al 90%, condizione che rende estremamente vulnerabili i sistemi produttivi ad una concorrenza esterna, qualora la riduzione delle tariffe Npf rendesse competitivi i prodotti provenienti da paesi quali Australia, Brasile, Cina. 180

19 I paesi in via di sviluppo commercio costituisce una risposta immediata ai cambiamenti di prezzo, la composizione produttiva (soprattutto dei paesi più arretrati) cambia più lentamente, per cui questa soluzione non eviterebbe i danni economici di breve periodo; estendere il sistema di preferenze unilaterali anche ad alcuni Pvs che hanno mercati di sbocco molto ampi (Brasile, Cina e India per tutti) e che al tempo stesso hanno una struttura economica solida e una domanda in costante aumento; differenziare maggiormente i Pvs nell applicazione delle preferenze secondo regole precise e trasparenti come per i Pma, anziché sulla base del Sgp o degli accordi su base geografica. Le soluzioni che richiamano l intervento di misure di compensazione esterne al Wto, possono essere a loro volta suddivise in due gruppi: le soluzioni che prevedono l istituzione di fondi costituiti ad hoc per ridurre gli impatti negativi della liberalizzazione, oppure la realizzazione di interventi integrati nei più ampi programmi di sviluppo patrocinati dalle organizzazioni internazionali. Le principali soluzioni proposte in tal senso sono le seguenti: assistere i Pvs attivando flussi di aiuti allo sviluppo finalizzati a migliorare la competitività e la produttività delle imprese che sarebbero danneggiate dall erosione delle preferenze; accordare ai paesi donatori la possibilità di compensare direttamente i Pvs, nel caso in cui avvenisse una riduzione di benessere a seguito dell erosione delle preferenze determinata da una riforma delle tariffe Npf. Dal momento che la liberalizzazione commerciale multilaterale è considerata un bene pubblico globale, i cui costi e benefici devono quindi essere condivisi dall intera collettività, non sarebbe corretto prevedere un meccanismo bilaterale di compensazione e sarebbe meglio prevedere fondi specifici multilaterali, come il Compensatory Financing Facility (fondo specificamente rivolto a coprire i danni di breve periodo legati al calo delle esportazioni) del Fmi (6) ; (6) Tuttavia, una forma di compensazione diretta comporta in ogni caso delle difficoltà, soprattutto per la scelta dei criteri di selezione dei paesi che possono accedere al fondo (Page 2005). 181

20 creare misure di intervento integrate nelle strategie di sviluppo delle organizzazioni internazionali, ad esempio attraverso l Integrated Framework for Trade-Related Assistance (7) (che incorpora le questioni commerciali nella più ampia agenda dello sviluppo), o ancora inserendo specifici interventi legati ai problemi commerciali nelle agende di intervento per la riduzione della povertà, predisposte dai singoli paesi con l aiuto della Banca Mondiale e del Fmi (Poverty Reduction Strategy Papers - Prsp). Questa ultima proposta rappresenta probabilmente la soluzione più appropriata, dal momento che esistono forti interrelazioni tra gli effetti del commercio, la povertà e lo sviluppo, e un intervento complessivo integrato avrebbe forse un impatto economico maggiore e di più lunga durata. 2.5 La questione del cotone In alcuni Pvs particolarmente svantaggiati, soprattutto paesi dell Africa Centrale e Occidentale, l esportazione del cotone rappresenta una fondamentale fonte di introiti, contribuendo in modo sostanziale al reddito nazionale e rendendo al tempo stesso questi paesi fortemente dipendenti dall andamento del mercato internazionale. Attualmente, la produzione di cotone rappresenta l unica alternativa di impiego per centinaia di migliaia di agricoltori poveri e i redditi derivanti dalla vendita del cotone costituiscono l unica fonte di guadagno. Il costo di produzione del cotone africano è tra i più bassi al mondo ma deve competere con la produzione di cotone di paesi come gli Usa, che hanno costi di produzione molto più elevati ma garantiscono ai propri agricoltori un prezzo più alto di quello di mercato. Il prezzo del cotone sul mercato internazionale è quindi artificialmente basso, rendendo scarsamente remunerativa la produzione di cotone nei paesi africani (Oxfam 2004). Anche il Brasile, tipicamente un paese esportatore di cotone a prezzi competitivi, è stato costretto ad aumentare i sussidi ai produttori per contrastare la concorrenza del cotone statunitense. (7) L Integrated Framework for Trade-Related Assistance riunisce sei agenzie multilaterali che lavorano con questioni legate al commercio e allo sviluppo, ovvero Fmi, International Trade Centre, Unctad, Undp, Wto e Banca Mondiale, e 17 paesi donatori bilaterali, tra cui Canada, Giappone, Ue e Usa. 182

21 I paesi in via di sviluppo In questo quadro, quattro paesi africani - Benin, Burkina Faso, Ciad e Mali - hanno proposto la cosiddetta Iniziativa del cotone, presentando un documento che descriveva il danno recato ai Pvs esportatori di cotone dai sussidi alla sua produzione elargiti dai paesi avanzati, e richiedendo quindi che tali sussidi fossero eliminati e ci fosse una compensazione economica, da corrispondere ai Pma esportatori netti di cotone, per il danno che avrebbero subito fino a quando i sussidi fossero rimasti inalterati. Il testo definitivo, proposto nell ambito della Conferenza di Cancun, non raccoglieva però le richieste dei paesi africani, richiamando esplicitamente la posizione degli Usa, che non riconosceva il danno economico causato dai propri sussidi, e anzi suggeriva ai paesi africani di operare una diversificazione produttiva per ridurre la vulnerabilità economica legata all esportazione del cotone. Nel febbraio 2004 l Ue ha dichiarato la sua strategia per avviare una partnership con l Africa a supporto del settore del cotone, dimostrando un apertura verso le richieste dei paesi africani, ma sottolineando che la questione del cotone avrebbe dovuto essere risolta nell ambito del complessivo negoziato agricolo e non come un tema separato. Nell agosto 2004 è stata creata una sotto-commissione ad hoc per il cotone nell ambito della Commissione per l agricoltura, i cui lavori sono iniziati ufficialmente il 19 novembre Nell accordo-quadro del luglio 2004 la questione ha assunto particolare rilevanza tanto da avere una parte dedicata nel documento, laddove si riconosce che l iniziativa del cotone è importante sia per gli aspetti puramente commerciali che per le ripercussioni in termini di sviluppo. Tuttavia, in concreto, anche l accordo-quadro non risolve le due questioni specifiche, vale a dire la riduzione immediata dei sussidi indipendentemente dall esito del negoziato agricolo e la creazione di un fondo per la compensazione dei Pma. Riguardo quest ultimo aspetto però, vi è un esplicito riferimento alla necessità di coinvolgere anche le istituzioni di Bretton Woods (Fmi e Banca Mondiale) e la Fao per indirizzare risorse addizionali e programmi di sviluppo per le economie fortemente dipendenti dal cotone. Nel corso delle trattative successive, il 22 aprile 2005 un gruppo di paesi africani ha fatto circolare un testo di proposta di radicale riforma del commercio del cotone e dei prodotti (tessili) di cotone. La proposta riguarda tutti e tre i pilastri, con una serie di indicazioni, tra cui: l eliminazione completa del 183