DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE. Seminario n. 3. Cooperazione e integrazione delle regioni europee. Guida per il dibattito

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1 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 1. Contesto Seminario n. 3 Cooperazione e integrazione delle regioni europee Guida per il dibattito La seconda relazione sulla coesione ha sottolineato la necessità di portare avanti la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale al fine di promuovere l integrazione, ridurre la frammentazione economica e sociale causata dalle frontiere nazionali e concepire in tal modo uno sviluppo integrato per le regioni frontaliere nel loro insieme. In una prospettiva più vasta, la cooperazione transnazionale mira a promuovere l integrazione economica, sociale e territoriale nei diversi campi in cui si esplica, contribuendo così ad uno sviluppo equilibrato ed armonioso nell insieme dell Unione europea. Infine, la cooperazione è essenziale ai fini della realizzazione degli obiettivi dello Schema di sviluppo dello spazio europeo (S.S.S.E.), segnatamente il policentrismo, la parità di accesso alle infrastrutture e alle conoscenze, la gestione oculata del patrimonio naturale e culturale. Partenariato e cooperazione conferiscono infatti all azione comunitaria, dei Fondi strutturali, un autentica plusvalenza rispetto all azione nazionale. Resta ora da valutare quali siano gli interventi e i metodi atti ad accrescere questa plusvalenza e a rendere ancora più efficaci e funzionali i programmi di cooperazione, ai fini di una migliore integrazione delle regioni europee. 2. Quali obiettivi persegue la cooperazione? INTERREG, l iniziativa comunitaria di cooperazione per eccellenza, persegue l obiettivo dell integrazione socioeconomica delle regioni a tre livelli: sul piano della cooperazione transfrontaliera : promuovere lo sviluppo regionale integrato tra le regioni di confine, il che implica una vera e propria gestione congiunta dei programmi di sviluppo socioeconomico e di assetto del territorio da ambo i lati della frontiera ; sul piano della cooperazione transnazionale : integrazione territoriale armoniosa dei grandi spazi nel quadro della coesione economica e sociale ; ciò implica in particolare : miglioramento dei sistemi di trasporti e telecomunicazioni, particolarmente nell intento di sviluppare la comunicazione tra le regioni periferiche svantaggiate e le regioni centrali dell Unione; gestione comune nei settori dell energia, dell ambiente e delle risorse idriche, allo scopo di migliorare l approvvigionamento, la qualità e l efficacia per le regioni svantaggiate ;

2 elaborazione di strategie transnazionali e di piani regolatori per un assetto coordinato ed equilibrato del territorio e dei sistemi urbani; sul piano della cooperazione interregionale : promozione degli strumenti politici regionali mediante la messa in rete e gli scambi di buone pratiche, in particolare a favore delle regioni in ritardo di sviluppo. La Commissione sottolinea l importanza di un approccio più strategico e programmato che in passato. Tuttavia, come è già stato osservato, INTERREG non detiene il monopolio della cooperazione ; anche altre iniziative comunitarie hanno come obiettivo la cooperazione, segnatamente: EQUAL si prefigge la cooperazione transnazionale come mezzo per promuovere nuovi metodi di lotta contro le discriminazioni e le disuguaglianze nell accesso al mercato del lavoro ; LEADER mira allo sviluppo rurale attraverso programmi di sviluppo integrato e di cooperazione tra gruppi di azione locale. A riscontro di tali obiettivi, occorre aggiungerne o privilegiarne altri, o al contrario ci si deve limitare a proporre come traguardo la semplice cooperazione, a prescindere dagli obiettivi di coesione economica, sociale e territoriale? 3. A quale livello si deve sviluppare l integrazione delle regioni e la cooperazione? La cooperazione transfrontaliera e, più recentemente, transnazionale si è sviluppata essenzialmente nel contesto dell iniziativa comunitaria INTERREG, mentre la cooperazione interregionale è stata uno dei principali obiettivi di tutte le iniziative comunitarie comprese quelle incentrate sull azione sociale o sullo sviluppo rurale nonché delle azioni innovative. Nel periodo , la cooperazione interregionale è stata anch essa inclusa in INTERREG come componente specifica di questa iniziativa. La cooperazione transfrontaliera esiste da oltre dieci anni sotto l egida di INTERREG I, con la finalità di favorire l adeguamento delle zone transfrontaliere al mercato unico. Essa si è sviluppata notevolmente tra le regioni situate alle frontiere interne dell Unione. Dopo dodici anni di cooperazione (sei anni per l Austria, la Svezia e la Finlandia), è chiaro che la cooperazione transfrontaliera presenta complessivamente un bilancio più positivo rispetto alla cooperazione transnazionale o interregionale. Attualmente si può persino affermare che, all infuori di alcune frontiere, le regioni frontaliere interne dei Quindici hanno visto migliorare sensibilmente la loro situazione socioeconomica e si sono ben integrate nel contesto europeo. Oggigiorno esse non si differenziano praticamente più dal resto dell Unione (cfr. seconda relazione sulla coesione). Domande per il dibattito : In tali circostanze, non sarebbe opportuno privilegiare e potenziare nuovi campi di cooperazione transnazionale ed interregionale, rispetto alla cooperazione transfrontaliera? (si ricorda che questo tipo di cooperazione è quello che più è stato sostenuto finanziariamente dagli Stati membri nella programmazione ). 2

3 D altra parte, è vero che su varie frontiere è appena iniziata un autentica cooperazione transfrontaliera, in seguito alle nuove esigenze poste dagli orientamenti di INTERREG III. Dal punto di vista economico e sociale, occorre prendere in considerazione l aspetto integrazione. È vero che le zone frontaliere interne sono effettivamente ben integrate a livello europeo; si può dire che sono ben integrate al di là delle frontiere esterne? Ovviamente, è necessario consolidare la cooperazione transfrontaliera alle frontiere esterne, attuali e future, dell Unione europea (paesi come Germania, Austria, Finlandia e Grecia lo stanno già facendo). Tuttavia, se vogliamo continuare a sostenere l integrazione transfrontaliera anche all interno dell Unione, il ritiro degli aiuti transfrontalieri a titolo d INTERREG alle frontiere interne costituirebbe un passo azzardato, tanto più che molte zone frontaliere cominciano appena adesso a collaborare nell ambito di strutture comuni. E peraltro importante evidenziare che la portata più ampia di altre iniziative comunitarie, come EQUAL e LEADER, impostate sulla cooperazione transnazionale e interregionale, può incrementare notevolmente il valore aggiunto dell apporto dei Fondi strutturali. Per esempio, l elaborazione di politiche a favore dell occupazione e dell inclusione sociale, nello spirito di Lisbona, è sostenuta dal contributo concreto fornito attraverso l iniziativa EQUAL. Quest ultima promuove la concezione a livello transnazionale di approcci innovativi diretti a risolvere i problemi d integrazione nel mercato del lavoro per gli esclusi e, a questo titolo, incoraggia la divulgazione di buone pratiche nell insieme degli Stati membri tramite «gruppi tematici europei». 4. Che tipo d intervento? I programmi del «mainstream» sono stati generalmente caratterizzati da un ottica interna alla regione o allo Stato membro interessati. A livello di programmi regionali, l ambiente geografico e il coordinamento con le regioni limitrofe, anche all interno di uno stesso Stato membro, non sono stati presi esplicitamente in considerazione. Il fatto è che i gerenti ritengono che la cooperazione sia di esclusiva competenza delle iniziative comunitarie. Eppure, spesso sono proprio i grossi interventi dei Fondi strutturali che meglio favoriscono l integrazione e l accessibilità delle regioni svantaggiate nell Unione, e non soltanto i programmi dal budget relativamente modesto come le iniziative comunitarie. Per questo motivo, e a causa dell entità dei finanziamenti, le iniziative comunitarie si sono generalmente limitate alle azioni «soft» (per esempio per le PMI, la tecnologia e l innovazione) e di coordinamento, mentre le infrastrutture sono state finanziate dai programmi del «mainstream» o dai programmi nazionali. Poiché questi programmi non erano generalmente improntati ad una logica di cooperazione, le infrastrutture da essi finanziate non hanno neanche seguito un articolazione transfrontaliera o transnazionale, il che significa che non sempre vi è stato coordinamento nella costruzione e nell utilizzazione delle grandi infrastrutture. Per poter definire una tipologia di interventi nell ambito dei Fondi strutturali, bisognerebbe distinguere, secondo la loro natura, vari tipi di azioni di cooperazione: a livello transfrontaliero, azioni di coordinamento dello sviluppo regionale. La gamma delle azioni finanziate è piuttosto ampia, anche se ogni programma si concentra su tre o quattro priorità. Oltre alla discreta somma stanziata per le infrastrutture soprattutto nel sud dell Europa, la cooperazione transfrontaliera sostiene anche azioni in materia 3

4 di sviluppo economico, occupazione, formazione, tecnologia, società dell informazione, ambiente, turismo, cultura, sanità, ecc. Il fattore «integrazione» è particolarmente palese nei piccoli progetti e nelle azioni «people-to-people» ; a livello transnazionale, interventi di assetto del territorio (soprattutto nel periodo ). Durante il periodo , la cooperazione transnazionale comincia a sviluppare un maggior numero di azioni concrete nei settori dell ambiente, dei trasporti, delle ricchezze naturali e dei beni culturali ; a livello transfrontaliero e transnazionale, azioni in campo infrastrutturale (di solito circoscritte alle regioni dell obiettivo 1) intese a favorire l integrazione delle regioni periferiche, sfavorite e caratterizzate da svantaggi geografici e naturali ; a livello interregionale, prevalentemente azioni in materia di cooperazione economica, trasferimento di tecnologia e know-how ; in campo sociale, azioni di promozione dell occupazione e di integrazione sociale. Domande per il dibattito: Data l eterogeneità di queste azioni di cooperazione e alla luce delle esperienze del passato e delle nuove esigenze, evidenziate principalmente dalla seconda relazione sulla coesione, si presentano diverse scelte, non esclusive, quanto alle possibili modalità d intervento dei Fondi strutturali: Inserimento della cooperazione nel «mainstream» : Le azioni di cooperazione devono rimanere unicamente prerogativa delle iniziative comunitarie? Sarebbe opportuno inserire la cooperazione transfrontaliera nel «mainstream», in modo che lo sviluppo delle regioni venga portato avanti secondo una logica integrata da ambo i lati della frontiera o le Iniziative comunitaire potrebbero servire per collegare meglio i programmi «mainstream»? La cooperazione dev essere limitata alle attuali frontiere interne dell Unione, o al contrario estesa alle nuove frontiere? Una nuova iniziativa di cooperazione La componente transnazionale dell iniziativa comunitaria dovrebbe essere potenziata, in modo da costituire il quadro strategico per la cooperazione tra Commissione, Stati e regioni, in collegamento con lo S.S.S.E.? Quale posto troverebbero, nella nuova iniziativa, i problemi d integrazione e di accessibilità al mercato comunitario delle regioni con difficoltà geografiche? Per spingere più avanti la concentrazione e la semplificazione degli strumenti d intervento, sarebbe opportuno integrare tutte le azioni di cooperazione previste dalle varie Iniziative comunitarie in un unica iniziativa comunitaria? Ma, in tal caso, come realizzare l integrazione di iniziative così diverse per metodi e contenuti come le attuali INTERREG, URBAN, LEADER ed EQUAL, dalla cui eventuale fusione vi sarebbe in realtà poco da guadagnare, visto che ognuna di esse si distingue dalle altre 4

5 per il settore di attività e il tipo di organizzazioni interessate (occupazione, agricoltura, sviluppo regionale, ecc.) nonché per gli obiettivi perseguiti (infrastruttura e competitività, inclusione sociale, sviluppo rurale)? Infine, in relazione alle due ipotesi precedenti (inserimento nel «mainstream» o nuova iniziativa), le azioni di cooperazione devono continuare a concentrasi su delle azioni «soft», oppure dovrebbero tener meglio conto dei grandi progetti d infrastruttura, quali la creazione congiunta di mezzi di trasporto, la condivisione delle infrastrutture energetiche, delle risorse, ecc.? (inclusione degli aspetti legati all assetto del territorio e della pianificazione materiale delle infrastrutture). 5. Quali zone per la cooperazione? Per quanto riguarda la parte A di INTERREG, le zone di cooperazione sono state delimitate secondo criteri relativamente rigidi, nel senso che sono ammissibili le regioni di livello NUTS III che costeggiano la frontiera. Nelle parti B e C, le zone di cooperazione sono selezionate piuttosto sulla base di programmi. Domande per il dibattito: La delimitazione delle zone di cooperazione nel quadro dell iniziativa INTERREG si basa su un analisi preliminare del loro potenziale di cooperazione, o si tratta più che altro di una delimitazione puramente amministrativa? Come si definisce una frontiera marittima? Come si può procedere nella definizione delle pertinenti zone di cooperazione/integrazione nel campo dell assetto territoriale («Urban Functional Areas», zone d integrazione globale ORATE)? 6. Come favorire la cooperazione e rendere più flessibile la gestione? Pur essendo innegabile la plusvalenza di contenuto delle azioni di cooperazione INTERREG, le difficoltà di gestione rischiano di compromettere l utilità e l efficacia di questi programmi. Enumeriamo di seguito una serie di problematiche e di questioni da dibattere, che rimangono tuttora aperte: Se viene mantenuta l attuale struttura di INTERREG, come sarà effettuato il coordinamento con i programmi del «mainstream» ed il coordinamento tra i programmi della parte B (livello transnazionale) e quelli della parte A (livello locale e zonale)? [Commento : il programma INTERACT dovrebbe facilitare il coordinamento tra tutti i programmi INTERREG, ma per il «mainstream»?] Realizzazione di autentiche strutture di cooperazione transnazionali e rappresentative (sono stati peraltro compiuti notevoli progressi dal 2000, anche alle frontiere esterne). Unificazione delle procedure nazionali : procedura unica per ciascun progetto. Molti progressi sono stati fatti dal

6 Specifiche difficoltà di gestione della cooperazione interregionale ; valutazione del nuovo sistema di gestione introdotto con INTERREG IIIC (maggiore gestione diretta da parte della Commissione : fino a che punto la Commissione deve fissare le priorità di cooperazione?). Valutazione del carattere transfrontaliero/transnazionale dei progetti. Valutazione dell impatto territoriale del programma/progetto sull area transfrontaliera o sui poli di sviluppo. Coordinamento con gli strumenti di politica estera (PHARE, TACIS, MEDA, CARDS). Si possono peraltro osservare sostanziali progressi rispetto al periodo precedente. La programmazione congiunta con PHARE ha favorito la cooperazione, il che consentirà una transizione «dolce» al momento dell inclusione in INTERREG dopo l allargamento. Progressi considerevoli si registrano anche nel coordinamento tra i progetti INTERREG e TACIS. Applicazione flessibile del principio di territorialità. Problema chiave : mancanza di finanziamenti nei paesi terzi ; difficoltà con le scadenze, i sistemi di attuazione, la sorveglianza. Occorre esaminare l utilizzo del FESR al di fuori dell Unione. 7. Cooperazione intracontinentale o cooperazione intercontinentale? Oltre alla dimensione comunitaria della cooperazione, è opportuno prendere in considerazione anche la sua dimensione intercontinentale, segnatamente in certi settori come i trasporti (accessibilità). Domande per il dibattito : Come rendere compatibili gli obiettivi di sviluppo regionale/territoriale con quelli della politica esterna? Quale priorità attribuire alle frontiere esterne e al bacino mediterraneo? Come realizzare un migliore collegamento tra le azioni di cooperazione e la dimensione settentrionale? 6

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