Dall analisi dei processi alla implementazione e valutazione delle misure di prevenzione del rischio di corruzione e illegalità

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1 Il laboratorio del rischio Dall analisi dei processi alla implementazione e valutazione delle misure di prevenzione del rischio di corruzione e illegalità Proposta elaborata a partire dai contenuti del Piano Nazionale Anticorruzione 1

2 GESTIONE DEL RISCHIO Uno dei principali obiettivi del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, che deve essere redatto annualmente da ogni Pubblica Amministrazione, è quello di definire e applicare le misure preventive del rischio di corruzione ed illegalità. Per mettere in campo il processo di gestione del rischio è auspicabile costituire un gruppo di lavoro, con il coinvolgimento dei dirigenti e funzionari delle diverse aree analizzate, attivando anche meccanismi di consultazione interna. E' inoltre necessaria il coinvolgimento di associazioni di cittadini che possono offrire un contributo con il loro punto di vista ed esperienza. L intero processo prevede: 1. la mappatura dei processi 2. la valutazione del rischio per ogni processo 3. la definizione delle le misure per la prevenzione 4. l attività di monitoraggio e valutazione 2

3 1 - La mappatura dei processi Per processo si intende un insieme di attività interrelate che creano valore trasformando risorse (input del processo) in un prodotto (output) destinato ad un soggetto interno o esterno all'amministrazione. Può portare al risultato finale o essere intermedio e ha una accezione più ampia di quello di procedimento amministrativo. La mappatura consiste nell'individuazione del processo, delle sue fasi e delle responsabilità per ciascuna fase. Da essa consente l'elaborazione del catalogo dei processi. La mappatura dei processi deve essere effettuata per le aree obbligatorie (Allegato 2 del Pia no Nazionale) e anche per le ulteriori aree ritenute prioritarie. 3

4 1. Catalogo dei processi AREE RISCHIO PROCESSI Servizi interessati dell azienda sanitaria Reclutamento Area: acquisizione e progressione del personale Progressioni di carriera Conferimento di incarichi di collaborazione. 4

5 2- La valutazione del rischio L'attività di valutazione del rischio deve essere fatta per ciascun processo o fase di processo mappato e comprende tre momenti: A. Identificazione del rischio B. Analisi del rischio C. Ponderazione del rischio 5

6 2.A - L'identificazione del rischio. L'identificazione consiste nella ricerca, individuazione e descrizione dei rischi. I possibili rischi di corruzione emergono considerando il contesto esterno ed interno all'amministrazione. I rischi vengono identificati: - mediante consultazione e confronto tra i soggetti coinvolti; - dall'esperienza e, ossia i precedenti giudiziali (in particolare, i procedimenti e le decisioni penali o di responsabilità amministrativa) o disciplinari (procedimenti avviati, sanzioni irrogate). A seguito dell'identificazione, i rischi vengono inseriti in un "registro dei rischi" (tratto anche da allegato 3 del PNA). 6

7 2.B - L'analisi del rischio. Valutazione della probabilità che il rischio si realizzi e delle conseguenze che produce (probabilità e impatto) per giungere alla determinazione del livello di rischio. Il livello di rischio è rappresentato da un valore numerico. La stima della probabilità reale tiene conto, tra gli altri fattori, dei controlli reali vigenti (qualunque strumento di controllo utile per ridurre la probabilità del rischio (controlli legali, come il controllo preventivo e il controllo di gestione, sia altri come i controlli a campione in casi non previsti dalle norme). L'impatto si misura in termini di impatto economico, organizzativo e reputazionale. Il livello di rischio del processo = valore della probabilità X valore dell'impatto Per la misurazione del livello del rischio il piano nazionale propone di usare l allegato 5. Possono essere utilizzati anche altri criteri maggiormente rispondenti alla realtà dei singoli enti e aziende. 7

8 2.C - La ponderazione del rischio La ponderazione consiste nel considerare il rischio alla luce dell'analisi e nel raffrontarlo con altri rischi al fine di decidere le priorità e l'urgenza di trattamento. Le decisioni circa la priorità del trattamento si basano essenzialmente sui seguenti fattori: - livello di rischio: maggiore è il livello, maggiore è la priorità di trattamento; - obbligatorietà della misura: va data priorità alla misura obbligatoria rispetto a quella ulteriore; - impatto organizzativo e finanziario connesso all'implementazione della misura. L'individuazione delle priorità di trattamento è la premessa per l'elaborazione della proposta di PTPC 8

9 3 Le misure di prevenzione del rischio Processo per modificare il rischio, ossia nell'individuazione e valutazione delle misure che debbono essere predisposte per neutralizzare o ridurre il rischio. Al fine di ridurre il livello di rischio debbono essere individuate e valutate le misure di prevenzione (obbligatorie o ulteriori). In specifico si dovranno identificare le misure a presidio del rischio già presenti nell organizzazione e quelle nuove che vengono proposte. Per ogni misura individuata dovranno poi essere definiti: Fasi e tempi di realizzazione; Uffici e soggetti responsabili Indicatori di monitoraggio Questo processo va poi inserito nel Ciclo delle Performance, sia da un punto di vista organizzativo, che da quello individuale. 9

10 4 - Il monitoraggio e la valutazione dell efficacia del processo La gestione del rischio si completa con l azione di monitoraggio, che comporta la valutazione del livello di rischio tenendo conto e a seguito delle azioni di risposta ossia della misure di prevenzione introdotte. Questa fase è finalizzata alla verifica dell'efficacia dei sistemi di prevenzione adottati e alla successiva messa in atto di ulteriori strategie di prevenzione. 10

11 Registro dei rischi Aree e processi obbligatori AREE/PROCESSI RISCHI Livello di rischio Misura esistente Misura proposta A) Acquisizione e progressione del personale Previsione di requisiti di accesso personalizzati ed insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolari; Abuso nei processi di stabilizzazione finalizzato al reclutamento di candidati particolari; Irregolare composizione della commissione di concorso finalizzata al Reclutamento reclutamento di candidati particolari; Inosservanza delle regole procedurali a garanzia della trasparenza e dell imparzialità della selezione, quali, a titolo esemplificativo, la cogenza della regola dell'anonimato nel caso di prova scritta e la predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove allo scopo di reclutare candidati particolari; Ulteriore rischio specifico Progressioni di carriera Progressioni economiche o di carriera accordate illegittimamente allo scopo di agevolare dipendenti/candidati particolari; Ulteriore rischio specifico Conferimento di incarichi di collaborazione Motivazione generica e tautologica circa la sussistenza dei presupposti di legge per il conferimento di incarichi professionali allo scopo di agevolare soggetti particolari. Ulteriore rischio specifico 11

12 AREE/PROCESSI RISCHI Livello di rischio Misura esistente Misura proposta Ulteriore processo Rischio specifico associato precedentemente mappato B) Affidamento di lavori, servizi e forniture Definizione dell oggetto dell affidamento Individuazione dello strumento/istituto per l affidamento Requisiti di qualificazione Requisiti di aggiudicazione Valutazione delle offerte Verifica dell eventuale anomalia delle offerte Procedure negoziate Affidamenti diretti Restrizione del mercato nella definizione delle specifiche tecniche, attraverso l'indicazione nel disciplinare di prodotti che favoriscano una determinata impresa. Elusione delle regole di evidenza pubblica, mediante l improprio utilizzo del modello procedurale dell affidamento mediante concessione, laddove invece ricorrano i presupposti di una tradizionale gara di appalto. Negli affidamenti di servizi e forniture, favoreggiamento di una impresa mediante l'indicazione nel bando di requisiti tecnici ed economici calibrati sulle sue capacità. Uso distorto del criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, finalizzato a favorire un impresa. Possibili esempi: i) scelta condizionata dei requisiti di qualificazione attinenti all'esperienza e alla struttura tecnica di cui l'appaltatore si avvarrà per redigere il progetto esecutivo; ii) inesatta o inadeguata individuazione dei criteri che la commissione giudicatrice utilizzerà per decidere i punteggi da assegnare all'offerta tecnica; iii) mancato rispetto dei criteri fissati dalla legge e dalla giurisprudenza nella nomina della commissione giudicatrice. Mancato rispetto dei criteri indicati nel disciplinare di gara cui la commissione giudicatrice deve attenersi per decidere i punteggi da assegnare all'offerta, con particolare riferimento alla valutazione degli elaborati progettuali. Mancato rispetto dei criteri di individuazione e di verifica delle offerte anormalmente basse, anche sotto il profilo procedurale. Utilizzo della procedura negoziata al di fuori dei casi previsti dalla legge ovvero suo impiego nelle ipotesi individuate dalla legge, pur non sussistendone effettivamente i presupposti. Elusione delle regole minime di concorrenza stabilite dalla legge per gli 12

13 AREE/PROCESSI RISCHI Livello di rischio Misura esistente Misura proposta affidamenti di importo fino ad un milione di euro (art. 122, comma 7, Codice). Abuso nel ricorso agli affidamenti in economia ed ai cottimi fiduciari al di fuori delle ipotesi legislativamente previste. Revoca del bando Adozione di un provvedimento di revoca del bando strumentale all'annullamento di una gara, al fine di evitare l'aggiudicazione in favore di un soggetto diverso da quello atteso, ovvero al fine creare i presupposti per concedere un indennizzo all aggiudicatario. Redazione del cronoprogramma Mancanza di sufficiente precisione nella pianificazione delle tempistiche di esecuzione dei lavori, che consenta all'impresa di non essere eccessivamente vincolata ad un'organizzazione precisa dell'avanzamento dell'opera, creando in tal modo i presupposti per la richiesta di eventuali extraguadagni da parte dello stesso esecutore. Pressioni dell'appaltatore sulla direzione dei lavori, affinché possa essere rimodulato il cronoprogramma in funzione dell'andamento reale della realizzazione dell'opera. Varianti in corso di esecuzione del contratto Subappalto Utilizzo di rimedi di risoluzione delle controversie alternativi a quelli giurisdizionali durante la fase di esecuzione del contratto Ammissione di varianti durante la fase esecutiva del contratto, al fine di consentire all appaltatore di recuperare lo sconto effettuato in sede di gara o di conseguire guadagni ulteriori, addebitabili in particolar modo alla sospensione dell'esecuzione del lavoro o del servizio durante i tempi di attesa dovuti alla redazione della perizia di variante. Mancato controllo della stazione appaltante nell'esecuzione della quota- lavori che l'appaltatore dovrebbe eseguire direttamente e che invece viene scomposta e affidata attraverso contratti non qualificati come subappalto, ma alla stregua di forniture. Condizionamenti nelle decisioni assunte all'esito delle procedure di accordo bonario, derivabili dalla presenza della parte privata all'interno della commissione. 13

14 AREE/PROCESSI RISCHI Livello di rischio Misura esistente Misura proposta C - Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario Provvedimenti di tipo autorizzatorio (incluse figure simili quali: abilitazioni, approvazioni, nulla- osta, licenze, registrazioni, dispense, permessi a costruire) Abuso nell adozione di provvedimenti aventi ad oggetto condizioni di accesso a servizi pubblici al fine di agevolare particolari soggetti (es. inserimento in cima ad una lista di attesa); Abuso nel rilascio di autorizzazioni in ambiti in cui il pubblico ufficio ha funzioni esclusive o preminenti di controllo al fine di agevolare determinati soggetti (es. controlli finalizzati all accertamento del possesso di requisiti per apertura di esercizi commerciali). Ulteriore rischio specifico Attività di controllo di dichiarazioni sostitutive in luogo di autorizzazioni (ad esempio in materia edilizia o commerciale) Corresponsione di tangenti per ottenere omissioni di controllo e corsie preferenziali nella trattazione delle proprie pratiche Richiesta e/o accettazione impropria di regali, compensi o altre utilità in connessione con l'espletamento delle proprie funzioni o dei compiti affidati; Ulteriore rischio specifico Corresponsione di tangenti per ottenere omissioni di controllo e corsie preferenziali nella trattazione delle proprie pratiche Provvedimenti di tipo concessorio (incluse figure simili quali: deleghe, ammissioni) Richiesta e/o accettazione impropria di regali, compensi o altre utilità in connessione con l'espletamento delle proprie funzioni o dei compiti affidati; Ambiti in cui il pubblico ufficio ha funzioni esclusive o preminenti di controllo (ad es. controlli finalizzati all accertamento del possesso di requisiti). Ulteriore processo precedentemente mappato Rischio specifico associato 14

15 AREE/PROCESSI RISCHI Livello di rischio Misura esistente Misura proposta D Area: provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario Concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati Riconoscimento indebito di indennità di disoccupazione a cittadini non in possesso dei requisiti di legge al fine di agevolare determinati soggetti; Riconoscimento indebito dell esenzione dal pagamento di ticket sanitari al fine di agevolare determinati soggetti; Uso di falsa documentazione per agevolare taluni soggetti nell accesso a fondi comunitari; Rilascio di concessioni edilizie con pagamento di contributi inferiori al dovuto al fine di agevolare determinati soggetti. Ulteriore rischio specifico Ulteriore processo precedentemente mappato Ulteriore Area di Rischio (precedentemente individuata) Ulteriore processo precedentemente mappato Rischio specifico associato Rischio specifico associato 15

16 Registro rischi Aree/processi ulteriori Area/processo Ulteriore Area di Rischio Rischio specifico associato Livello di rischio Misure esistenti Misure proposte Ulteriore processo precedentemente mappato 16

17 Attuazione misure prevenzione Per ogni misura proposta definire i seguenti ambiti. Misura Proposta Fasi per l attuazione Tempi di realizzazione Ufficio e Soggetto Responsabile Indicatore 17

18 ALLEGATO 5 DEL PIANO NAZIONALE che può/deve essere integrato con altri criteri Valutazione Rischiosità del Processo PROBABILITA IMPATTO PROCESSO 1 Discrezionalità 2 Rilevanza esterna 3 Complessità del processo 4 Valore economico 5 Frazionabilità del processo 6 Controlli 7 Impatto organizzativo 8 Impatto economico 9 Impatto reputazionale 10 Impatto organizzativo, economico e sull immagine Probabilità Valore massimo punteggi da 1 a 6 Impatto Valore massimo da 7 a 10 18

19 A. PROBABILITA Domanda 1: Discrezionalità Il processo è discrezionale? No, è del tutto vincolato 1 E parzialmente vincolato dalla legge e da atti amministrativi (regolamenti, direttive, circolari) 2 E parzialmente vincolato solo dalla legge 3 E parzialmente vincolato solo da atti amministrativi (regolamenti, direttive, circolari) 4 E altamente discrezionale 5 Domanda 2: Rilevanza esterna Il processo produce effetti diretti all esterno dell amministrazione di riferimento? No, ha come destinatario finale un ufficio interno Sì, il risultato del processo è rivolto direttamente ad utenti esterni alla p.a. di riferimento 2 5 Domanda 3: Complessità del processo Si tratta di un processo complesso che comporta il coinvolgimento di più amministrazioni (esclusi i controlli) in fasi successive per il conseguimento del risultato? No, il processo coinvolge una sola p.a 1 Sì, il processo coinvolge più di 3 amministrazioni 3 Sì, il processo coinvolge più di 5 amministrazioni 5 Domanda 4: Valore economico Qual è l impatto economico del processo? Ha rilevanza esclusivamente interna Comporta l attribuzione di vantaggi a soggetti esterni, ma di non particolare rilievo economico (es.: concessione di borsa di studio per studenti) Comporta l attribuzione di considerevoli vantaggi a soggetti esterni (es.: affidamento di appalto)

20 Domanda 5: Frazionabilità del processo Il risultato finale del processo può essere raggiunto anche effettuando una pluralità di operazioni di entità economica ridotta che, considerate complessivamente, alla fine assicurano lo stesso risultato (es.: pluralità di affidamenti ridotti)? No 1 Si 5 Domanda 6: Controlli Anche sulla base dell esperienza pregressa, il tipo di controllo applicato sul processo è adeguato a neutralizzare il rischio? Sì, costituisce un efficace strumento di neutralizzazione 1 Sì, è molto efficace 2 Sì, per una percentuale approssimativa del 50% 3 Sì, ma in minima parte 4 No, il rischio rimane indifferente 5 B. IMPATTO Domanda 7: Impatto organizzativo Rispetto al totale del personale impiegato nel singolo servizio (unità organizzativa semplice) competente a svolgere il processo (o la fase di processo di competenza della p.a.) nell ambito della singola p.a., quale percentuale di personale è impiegata nel processo? (se il processo coinvolge l attività di più servizi nell ambito della stessa p.a. occorre riferire la percentuale al personale impiegato nei servizi coinvolti) Fino a circa il 20% 1 Fino a circa il 40% 2 Fino a circa il 60% 3 Fino a circa il 80% 4 Fino a circa il 100% 5 20

21 Domanda 8: Impatto economico Nel corso degli ultimi 5 anni sono state pronunciate sentenze della Corte dei conti a carico di dipendenti (dirigenti e dipendenti) della p.a. di riferimento o sono state pronunciate sentenze di risarcimento del danno nei confronti della p.a. di riferimento per la medesima tipologia di evento o di tipologie analoghe? No 1 Si 5 Domanda 9: Impatto reputazionale Nel corso degli ultimi 5 anni sono stati pubblicati su giornali o riviste articoli aventi ad oggetto il medesimo evento o eventi analoghi? No 0 Non ne abbiamo memoria 1 Sì, sulla stampa locale 2 Sì, sulla stampa nazionale 3 Sì, sulla stampa locale e nazionale 4 Sì, sulla stampa locale, nazionale e internazionale 5 Domanda 10: Impatto organizzativo, economico e sull immagine A quale livello può collocarsi il rischio dell evento (livello apicale, livello intermedio o livello basso) ovvero la posizione/il ruolo che l eventuale soggetto riveste nell organizzazione è elevata, media o bassa? A livello di addetto 1 A livello di collaboratore o funzionario 2 A livello di dirigente di ufficio non generale ovvero di posizione apicale o di posizione organizzativa 3 A livello di dirigente di ufficio generale 4 A livello di capo dipartimento/segretario generale 5 21

22 Per informazioni e commenti Massimo Brunetti - massimo.brunetti@gmail.com 22