Il decentramento fiscale italiano nel Novecento: le relazioni centro-periferia in una prospettiva di lungo periodo di Andrea M.

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1 Il decentramento fiscale italiano nel Novecento: le relazioni centro-periferia in una prospettiva di lungo periodo di Andrea M. Locatelli Premessa I progetti di revisione in senso federalista della fiscalità, o più semplicemente gli intenti di decentramento di alcune forme di potestà impositiva per gli enti locali, hanno tutti preso le mosse dalla considerazione di dover superare l ordinamento della finanza locale così come si è articolato dagli anni Settanta del 900 e valutato da più parti un mostro onerosissimo, inefficace e inefficiente. Durante gli anni Novanta, nel dibattito pubblico e nella pubblicistica i maggiori critici dello stato della finanza locale hanno sostenuto che, oltre al costo, il complesso delle norme abbia inficiato la capacità degli enti locali di supportare le trasformazioni in atto nella società italiana e che, inoltre, non sia riuscito a contribuire all obiettivo di perequazione attribuito alla fiscalità centrale. La correzione degli squilibri economico-sociali tra cittadini e territori, anche con l impiego della finanza pubblica nelle sue varie articolazioni era stata sancita dall Assemblea costituente e introdotta congiuntamente al riconoscimento del ruolo delle autonomie locali nell ordinamento repubblicano. Un interpretazione più attenta alle dinamiche di lungo periodo ha messo in luce come l emergenza dei disavanzi pubblici da riequilibrare abbia messo in discussione l obiettivo sistemico delle innovazioni fiscali varate dalla miniriforma Vanoni ad inizio degli anni Cinquanta, ovvero l attenzione non solo ai flussi generati ma anche agli effetti esercitati in concreto sull economia reale nelle diverse aree del paese. I fautori di una revisione in senso federalista hanno poi sostenuto che tale modello doveva articolarsi attorno ad alcuni principi innovatori tali da configurare una riforma radicale : l autonomia impositiva e di spesa degli enti locali doveva coincidere con una rilettura complessiva dell ordinamento tributario basata sulla separazione delle fonti d entrata e sull attribuzione di competenze esclusive e concorrenti fra centro e periferia; il federalismo doveva inoltre essere lo strumento per ridurre la pressione fiscale. I due obiettivi potevano essere raggiunti con una finanza locale decisamente federalista, ovvero competitiva e non cooperativa. Il nuovo sistema della finanza degli enti locali si doveva accompagnare ad una riforma dell amministrazione pubblica incentrata sul modello anglosassone del «servizio al 1

2 cittadino» (money to market versus money to office) 1. L attribuzione agli enti periferici di una rilevante autodeterminazione finanziaria doveva rappresentare un incentivo ad offrire servizi più efficienti con anche una riduzione della spesa pubblica e, nel contempo, avviare una vera e propria rivoluzione nelle prassi amministrative italiane. Peraltro, i critici di questa visione, che collega il federalismo alla riduzione della spesa pubblica e alla modernizzazione della funzione pubblica, hanno osservato che l istituzione delle Regioni negli anni Settanta non ha affatto generato una concomitante riduzione di dotazioni e dipendenti delle amministrazioni pubbliche centrali. In Italia, già dal fascismo, al decentramento di competenze si è storicamente sempre associata una crescita delle spese nei diversi comparti, sollecitata peraltro da innegabili aspetti strutturali 2. Rispetto al lungo e complesso dibattito degli ultimi vent anni, i progetti discussi nelle aule parlamentari dall anno 2000 hanno puntato ad un federalismo definito solidaristico e perequativo. I disegni di legge presentati, oltre a prevedere una riarticolazione delle funzioni tra poteri amministrativi, hanno previsto una devoluzione dal centro di alcune fonti impositive agli enti locali periferici con la gestione, sempre a livello centrale, di un fondo per la redistribuzione delle risorse teso a garantire su tutto il territorio nazionale la fornitura di servizi con uno standard minimo 3. Uno sguardo internazionale e di prospettiva storica verso altre esperienze mette in luce l assenza di un modello unico di federalismo fiscale e, invece, il consolidarsi di alcune caratteristiche comuni. In diversi paesi, fra l altro formalmente unitari, la quota del PIL per gli enti territoriali è stata in genere superiore a quella nazionale e in ciascun paese si è registrata un elevata pressione fiscale. D altra parte la ricostruzione storica evidenzia per tutti i paesi occidentali, un fenomeno a pendolo nel rapporto centro-periferia con fasi di centralizzazione cui corrispondono sollecitazioni al decentramento. Peraltro, dal secondo dopoguerra, la quota sul totale della spesa che fa capo ai governi locali è cresciuta in misura di gran lunga superiore 1 Per un approfondimento delle diverse proposte sulla riforma della fiscalità degli enti locali si veda: Per lo sviluppo. Un federalismo fiscale responsabile e solidale, a cura di Alberto Zanardi, Bologna 2006; Tassiamoci da soli. Federalismo fiscale: la necessità di introdurre più competizione, a cura dell Istituto Bruno Leoni, Milano P. Giarda, Finanza locale: idee per una riforma, Vita e Pensiero, Milano 1982, pp P. Giarda, Fiscal federalism in the Italian constitution: the aftermath of the October 7 referendum, Quaderni dell Istituto di Economia e Finanza, Università Cattolica del Sacro Cuore, 43(2001) 11, pp. 2-16; M. Bordignon e F.Ambrosanio, Il federalismo fiscale in Italia: fatti e problemi, Quaderni dell Associazione per lo sviluppo degli studi banca e borsa, Università Cattolica del Sacro Cuore, Milano 2007, pp Vedi anche Indagine conoscitiva sul disegno di legge Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell articolo 119 della Costituzione, Senato della Repubblica, Roma novembre

3 a quella della tassazione locale anche perché la base imponibile legata alla tassazione locale è risultata da sempre relativamente ristretta 4. Tornando all Italia, dagli anni Trenta alla fine degli anni Ottanta, l analisi delle normative in materia di finanza locale mette in luce l affermarsi di un esigenza centralizzatrice, con un differente grado di intensità a seconda delle fasi storiche, ma sempre incentrata sulla necessità di garantire l equilibrio delle finanze locali più che di allargare e qualificare l offerta dei servizi in risposta al mutare della domanda di prestazioni 5. Non di meno, la «via federalista», approvata in Parlamento durante la primavera 2009 presenta alcune caratteristiche dell impianto degli anni Cinquanta voluto da Ezio Vanoni che a sua volta aveva conservato taluni fattori del modello sabaudo e poi fascista almeno per la fiscalità comunale. Un sistema che prevedeva la presenza di imposte e tasse locali e una «compartecipazione» 6 degli enti locali al gettito erariale quale fattore di novità e discontinuità. Proprio la compartecipazione e non il mero trasferimento di gettito, come la preferenza per l imposizione sul reddito quale fonte per le autonomie, oltre ad essere l architrave del modello repubblicano per la fiscalità locale, ha rappresentato l elemento critico del sistema per la tendenza del centro a ridurre le dimensioni della «condivisione» delle autonomie. Quest ultime, d altra parte, hanno perseguito una prassi di mero incremento delle spese con delega di pagamento allo stato. Ambedue le tendenze erano, peraltro, ben presenti già dagli anni Settanta del XIX secolo. Dall Unità alla prima repubblica si è però accentuata la propensione al passaggio da un modello centralizzatore ad uno centralista, dove le strutture subordinate si sono contrapposte al potere centrale nelle dinamiche fiscali e di finanza. 1. La relazione centro-periferia: una prospettiva di lungo periodo. Nel periodo immediatamente successivo all unificazione fu data preferenza ad un sistema istituzionale di tipo accentrato con l estensione all intero territorio nazionale della 4 W. Oates, Studies in fiscal federalism, Brookfield, Aldershot 1991; R. Musgrave, Essays in fiscal federalism, The Brookings Institution, Washington P. Giarda, Decentralization and intergovernmental fiscal relations in Italy: a review of past and recent trends, Quaderni dell Istituto di economia e finanza, Università Cattolica del Sacro Cuore, 62(2005), pp Per compartecipazione alle imposte erariali si intendeva la parziale redistribuzione a favore di singoli enti locali del gettito di un tributo generale imposto con aliquote uniformi su tutto il territorio dello Stato. Ciascun ente locale beneficiava di una percentuale dell imposta localmente riscossa dallo Stato. Questa percentuale variava da ente ad ente in funzione di determinati indici che dovevano rappresentare il cosiddetto «bisogno» dell istituzione (reddito medio pro capite, popolazione, rete stradale, ecc..). Durante i lavori dell Assemblea Costituente la Commissione economica faceva espresso riferimento a questa fattispecie mutuandola dall esperienza belga (1920) e poi da quella tedesca in via di formazione. 3

4 legislazione piemontese. Questa scelta si manifestava con l accantonamento del progetto regionalista di Farini e poi di Minghetti. L adozione definitiva di un sistema di tipo centralista si compiva definitivamente con la legge Rattazzi del 1859 e i provvedimenti successivi in materia di finanza locale fra il 1861 e il Con la legge 2248/1865 si disciplinavano le spese e le entrate comunali e provinciali 7. Le prime venivano distinte in obbligatorie e facoltative mentre le entrate venivano classificate in patrimoniali e tributarie. La raccolta tributaria per gli enti locali poteva essere effettuata secondo le indicazioni del potere centrale e soltanto nel caso le spese non potessero essere coperte dalle entrate patrimoniali 8. I comuni erano poi autorizzati ad applicare sovraimposte alle imposte dirette reali erariali con un scopo ausiliario e straordinario rispetto alle entrate ordinarie. In una logica di controllo dal centro per l uniformazione impositiva e l equa redistribuzione del carico fiscale il governo introduceva limiti alle tariffe dei dazi comunali e si stabiliva che le sovraimposte dovessero colpire in maniera proporzionale tutte le forme di ricchezza assoggettate ai tributi diretti. La legge del 1865 conteneva alcuni aspetti strutturali che determinarono nel lungo periodo fattori di criticità per la finanza comunale. Un primo aspetto riguardava la comunione delle fonti di entrata dello stato e degli enti locali che induceva una forte competizione fiscale. Sotto la pressione delle esigenze della finanza nazionale si optava per una primazia del centro sull autonomia, ponendo sempre più vincoli all autonomia impositiva dei comuni. Un secondo elemento di distorsione era costituito dall assegnazione agli enti locali di compiti rientranti essenzialmente nella competenza dell amministrazione centrale. Nel contempo le differenze nei livelli di reddito pro-capite comportavano minori entrate, a parità di pressione tributaria, a fronte delle stesse spese obbligatorie dei comuni più ricchi, con quindi l effetto di ridurre per i comuni poveri le opportunità di provvedere alle spese facoltative. Di fatto la normativa annullava ogni riconoscimento delle esigenze e differenze locali. Un ulteriore fattore distorsivo si collegava alla scelta di aver normato la finanza locale con una legge ordinaria e non con una legge speciale. Questa prassi legislastiva non verrà meno né con il Fascismo né in eta repubblicana. La regolazione ordinaria favoriva l introduzione di una molteplicità di leggi diverse a modifica della legge generale del 1865: al processo di ampliamento di competenze e oneri con la diminuzione delle entrate si accompagnava per compensazione l introduzione di contorte e poco redditizie imposte 7 Legge 20 marzo 1865, n Vedi anche G. Marongiu, Storia del fisco in Italia. La politica fiscale della Destra storica ( ), Einaudi, Torino I comuni erano autorizzati a concedere in appalto l esercizio con privativa del diritto di pesa e misura pubblica e di banchi pubblici in occasione di fiere, oltre a imporre dazi di consumo. 4

5 minori. Fino al 1870 il sistema della finanza locale si manteneva pressoché in equilibrio con una tendenza dei comuni e delle province a ricorrere più alle sovraimposte che ai tributi puramente locali. Secondo gli studi di inizio Novecento il favore accordato dagli amministratori locali per le sovraimposte era dettato dalla facile applicazione e riscossione ma soprattutto dalla possibilità di attribuire la responsabilità politica dell imposizione al potere centrale. Secondo gli studi italiani di finanza con un indirizzo politico-sociologico (Pareto, Puviani) si manifestava così un processo di illusione finanziaria sostenuto dagli enti locali di fronte ad una «ritrosia fiscale» del contribuente che, peraltro, non sembra venir meno per tutto il Novecento. Secondo la chiave interpretativa delle teorie della public choice nel cosiddetto «mercato fiscale» la domanda del cittadino/contribuente e l offerta dell amministratore locale massimizzavano le rispettive funzioni di utilità nello scaricare sul potere centrale la responsabilità politica e, poi, finanziaria della gestione della finanza locale 9. Dopo il 1874 prendeva corpo una sempre più decisa riduzione dell area impositiva delle autonomie rispetto ad un incremento della spesa degli enti locali. La politica generale di controllo della finanza locale rimaneva ancorata ad una concezione classica della finanza pubblica fondata sulla regola del pareggio di bilancio. Si configurava, così, un accentramento delle risorse alle casse centrali, con una riduzione delle risorse e dei margini operativi degli enti locali. Inoltre, questi ultimi, si vedevano trasferire spese estranee alla loro natura precipua. Tale assetto imponeva di rinviare ogni riforma fino al raggiungimento dell equilibrio, raggiunto nel Con il governo della Sinistra (1876) la politica legislativa in materia di finanza locale non vedeva sostanziali innovazioni con, invece, il ricorso ad una serie di «provvedimenti tampone». Alla fine dell Ottocento, sulla scena politica si affacciava per la prima volta la questione di definire compiutamente il ruolo degli enti locali nell ambito dell organizzazione politica e amministrativa dello stato. In sede dottrinale, però, maturava una visione sempre più riduttiva dell autonomia locale con un affermazione sempre più netta dell egemonia dello stato nella vita economica e sociale. I testi unici del 1898, del 1908 e del 1915 apportavano limitate modifiche in tema di spese obbligatorie degli enti mentre proliferavano revisioni e aggiustamenti tali da rendere la struttura fiscale poco elastica rispetto alla dinamica delle spese degli enti locali. 9 W.W. Pommerehne, F. Schneider, Fiscal illusion, political institutions and local public spending, in Kyklos, 31(1978), 7, pp

6 Con la fine della I guerra mondiale, le modalità di finanziamento degli enti locali dipendevano ancora dagli equilibri di bilancio ovvero dalla necessità di ripianare i disavanzi. Nell immediato la questione veniva affrontata dal lato delle fonti di entrata ed in subordine con un percorso di riduzione della spesa. Al contrario in linea con le scelte politiche operate già dall Unificazione tra le prospettive di intervento era assente ogni iniziativa sulle funzioni e i servizi offerti. La questione del finanziamento degli organi amministrativi decentrati era primariamente un problema di entrate fiscali. Già prima della «grande guerra» il sistema della finanza locale prevedeva una serie di tributi in linea di forte continuità con quanto già definito nel 1865 e parzialmente modificato tra il 1908 e il L impianto normativo prevedeva quattro fonti di entrata sostanziali: 1. i dazi sui consumi (1864); 2. la sovraimposizione sul tributo fondiario (1865); 3. l imposta sul valore locativo (1866); 4. l imposta di famiglia (1868) 10. Nel 1914 il gettito delle sovraimposte sul totale delle entrate tributarie delle Province era pari al 100%, mentre nel 1928 scendeva intorno al 69%. Nel 1912, per i comuni, il gettito delle sovraimposte e dei dazi era equivalente al 79% e nel 1928 scendeva al 69% 11. Durante il fascismo, veniva varata una riforma della finanza locale con un testo unico del Secondo la maggioranza degli studiosi di diritto tributario la riforma non apportava sostanziali modifiche nel gettito e per una minoranza, addirittura, peggiorava la situazione. Il testo unico confermava nella struttura il sistema finanzaiario degli enti locali così come maturato dal Dai dati disponibili, è certo che la riforma non sanava il cronico disavanzo dei comuni e nemmeno concedeva maggiore autonomia né di imposizione né di spesa. Il Fascismo per ragioni politico-ideologiche non ricercava una decentralizzazione delle funzioni e dei centri di spesa per la pubblica amministrazione. Al contrario il modello maturato tra anni Venti e Trenta indicava esplicitamente che la ripartizione delle funzioni finanziarie tra Stato ed enti locali non nasceva da una divisione dei poteri ma aveva un carattere di efficiente ripartizione di funzioni amministrative e tributarie. Sotto la gestione di Alberto De Stefani, e poi durante il ministero Mosconi, per ridurre di un terzo il deficit 10 Per una disanima completa vedi G. Marongiu, Storia dei tributi locali, Cedam, Padova 2001, pp Secondo l interpretazione di alcuni tributaristi per quanto riguarda le entrate, prima della I guerra mondiale, si ebbe in Italia un decentramento quale dopo non si è mai avuto. Vedi G. Marongiu, La riforma dei tributi locali, Egea, Milano 1999, Commissione di studio per la riforma della finanza locale, Relazione - Schema del disegno di legge. Allegati, Istituto poligrafico dello Stato, Roma 1930, pp Testo unico per la finanza locale. R.D. 14 settembre 1931, n. 1175, Casa editrice Apollonio, Brescia

7 complessivo dei comuni si era puntato sulla compressione delle spese facoltative e delle spese straordinarie limitando, in prevalenza, gli investimenti mentre proprio nella quantità e disponibilità delle spese facoltative si traduceva l esercizio dell autonomia locale 13. I dati finanziari a disposizione indicano che non venivano raggiunti gli obiettivi di una semplificazione all insegna della razionalità. Inoltre, il sistema di tributi oltre a essere articolato fino al limite del disordine applicativo non si dimostrava né in grado di provvedere alle nuove esigenze degli enti locali ed in specifico dei comuni. Questa circostanza era aggravata da un bilancio rigido e da una strumentazione che anch essa risaliva negli anni immediatamente postunitari. Dopo il 1931, per tutti gli anni Trenta non cambiava molto nel sistema della finanza locale. Di contro, rilevanti provvedimenti erano assunti dal ministro Paolo Thaon de Revel nel 1935 relativamente alla finanza erariale 14. Le novità fiscali introdotte si possono così inquadrare: Accertamento catastale del reddito agrario e dei fabbricati e non più solamente dei terreni; Introduzione dell imposta ordinarie sul patrimonio Introduzione dell imposta generale sull entrata. Nel contempo si registrava un aumento sostanziale della pressione tributaria con un livello delle imposte dirette attorno al 35,5% del totale e di quelle indirette intorno al 64,5%. 2. I decreti emergenziali della primavera 1945: autonomista nei servizi e centralista nel finanziamento. Quando la guerra non era ancora terminata il governo provvisorio emanava il decreto del marzo 1945 che prevedeva un aumento del gettito tributario delle province e dei comuni come misura urgente per sopperire alla precaria situazione finanziaria degli enti locali. L intervento riguardava le consolidate fonti per la finanza locale: le imposte di consumo, le imposte sul valore locativo e di famiglia, le sovraimposte e, infine, una serie di tributi minori A. Leonardi, A. Cova, P. Galea, Il novecento economico italiano, Monduzzi editore, Bologna 1997, pp S. Steve, Il sistema tributario e le sue prospettive, in Scritti vari: esperienze e riflessioni, finanza pubblica e politica tributaria, politica economica e politica sociale, università, amici e maestri, Ciriec, F. Angeli, Milano 1997, p Si veda il d.l. 8 marzo 1945, n

8 Per le imposte di consumo si concedeva ai comuni la facoltà di imposizione su altri generi oltre quelli previsti dal testo unico del 1931, mentre la legislazione emergenziale sopprimeva la facoltà di imposizione sulle bevande alcooliche e innalzava le aliquote sui generi già soggetti ad imposta. Nell ambito delle sovraimposte, il governo provvisorio dava la facoltà ai comuni e alle province di applicare fino al terzo limite previsto dal codice del : complessivamente del 17% per quelle comunali e provinciali sui terreni e del 27,5% per quelle sui fabbricati. L imponibile dell imposta sul valore locativo subiva due maggiorazioni. Per le abitazioni con affitti bloccati si poteva arrivare fino al 100%, mentre per le unità immobiliari si poteva arrivare fino al 50%, dove il numero di vani era superiore ai conviventi. La norma del decreto 1945 più rilevante per gli effetti sulla finanza locale riguardava, però, l estensione a tutti i comuni della facoltà di applicare l imposta di famiglia invece dell imposta sul valore locativo 17. Il testo unico del 1931 aveva limitato tale facoltà ai comuni con un numero di residenti superiore a abitanti. In contemporanea, l imponibile dell imposta complementare sostituiva quello dell imposta di famiglia senza ulteriori accertamenti. In seguito, l aliquota massima dell imposta di famiglia era elevata dall 8% al 12%, modificando la prima codificazione del Le scelte compiute avevano il carattere dell emergenza sebbene la nuova configurazione dell imposta di famiglia andava oltre il contingente. Di certo, però, il tutto non affrontava il tema della riforma della finanza locale che si collegava al principio affermato in sede costituzionale nell articolo 5: riconoscere e promuovere le autonomie locali e ad adeguare i principi e i metodi della legislazione della Repubblica alle esigenze dell autonomia e del decentramento. Al momento dell Assemblea Costituente fu condotta un attenta analisi dell ordinamento della finanza locale, accanto all impegnativo dibattito costituzionale sull autonomia dei Comuni e delle Province e su i suoi contenuti e limiti 19 In particolare, durante i lavori dell Assemblea costituente fu avviata un inchiesta sul funzionamento degli enti locali che confluì nel «Rapporto» che la Commissione economica presentò al consesso 16 Facoltà che prevedeva l eccedenza alla misura vigente nel 1939 e bloccata dal d.l. 4 aprile 1939, n Una circolare ministeriale successiva disponeva che tutti gli enti locali dovevano applicare le sovraimposte al terzo limite. 17 Sul piano del diritto tributario Marongiu annota: L estensione a tutti i comuni della facoltà di applicare l imposta di famiglia destò perplessità perché l imposta personale sul reddito è tributo che, per sua natura, deve essere applicato su base nazionale essendo fuori della logica di questo tipo di imposizione che un contribuente sia tassato più volte per tutto il reddito complessivo. G. Marongiu, Storia dei tributi locali ( ) cit., p D. L. 27 giugno 1946, n Il dettato costituzionale, poi, sanciva all articolo128 che le province e i comuni sono enti autonomi nell ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica che ne determinano le funzioni. 8

9 costituente 20. Nell assemblea costituente il problema del finanziamento degli enti locali si poneva nella duplice configurazione della questione politica delle autonomie e di quella più squisitamente economico-sociale della giusta ripartizione dei carchi pubblici. In altre parole, la questione era di ordinamento politico-amministrativo e, nel contempo, di giustizia fiscale e quindi sociale. Si affermava da parte dei costituenti che è essenziale per la stessa saldezza del sentimento di unità nazionale allontanare dall animo degli abitanti delle singole regioni il dubbio che, attraverso un ingiusto e sperequato riparto delle pubbliche spese, possano rimanere per essi in tutto o in parte neutralizzati i vantaggi di più agevole e meglio difesa produzione del reddito che l organizzazione statale è intesa ad assicurare 21. Il lavoro di analisi della Commissione economica mise in luce i principali difetti dell organizzazione della finanza locale così come si era articolata durante il Fascismo: 1. Eccessiva molteplicità e mancanza di coordinamento dei tributi. Si arrivava a cartelle esattoriali con 80 voci diverse e ciò provocava uno squilibrio interno fra classi e categorie di contribuenti come una mancanza di equo rapporto fra la ripartizione dei carichi e l accesso ai servizi; 2. Assoluta insufficienza delle entrate ordinarie a fronte delle spese obbligatorie, con conseguente indebitamento che, alla fine, provocava una perdita sostanziale di autonomia da parte dell ente locale; 3. Ingiusta sperequazione della pressione tributaria locale da ente a ente. A parità di redditi e servizi si registrava una differente pressione fiscale per la mancanza di un meccanismo compensatore della difforme distribuzione della ricchezza; 4. Fragilità dell accertamento della base imponibile. Il sistema di rilevazione affidato agli enti locali subiva interferenze per la presenza di situazioni e interessi politici o di categoria; 5. Eccesiva uniformità e rigidità delle norme a fronte della varietà di condizioni e di risorse delle singole economie locali; 6. Inefficienza del sistema dei controlli che da una parte tendeva a ridurre la responsabilità locale e dall altra non preveniva errori e incompetenze; 7. Complessa delimitazione e compenetrazione delle potestà tributarie dello Stato e degli enti locali. D altro canto, la Commissione aveva precisato che l esperienza ormai quasi secolare sta a dimostrare che un soddisfacente assetto della finanza locale non può raggiungersi per vie 20 Vedi contributo di Gianni Marongiu in questo volume. 21 Rapporto della Commissione economica presentato all Assemblea Costituente, Roma 1946, pp

10 di semplici espedienti di tecnica tributaria 22. Peraltro, rispetto a questa serrata critica al sistema ereditato dal fascismo, la prospettiva dell autonomia finanziaria collegata alla gestione locale dei servizi era decisamente rifiutata e bollata come antica e superata. Si affermava che questo orientamento di pensiero è da tempo superato nell esperienza dei paesi dove l amministrazione decentrata dei pubblici servizi costituisce più antica e salda tradizione: e che pur mostrano in atto la tendenza verso una larga e crescente centralizzazione finanziaria 23. La prospettiva indicata con chiarezza era per il decentramento delle finanze locali unicamente per un limitato e marginale insieme di servizi, mentre il finanziamento almeno in parte centralizzato dei fabbisogni locali diviene un esigenza tanto più evidente quando più si spinga il decentramento amministrativo verso la zona dei servizi più importanti e generali 24. Di conseguenza, il sistema repubblicano doveva puntare verso una gestione dei servizi a livello di ente locale ma con un finanziamento totale o parziale da parte dello Stato e ciò per evitare una differenziazione di prelievo per la copertura finanziaria o, ancor peggio, una sperequazione rilevante nella fornitura di servizi o il mancato conseguimento di un minimum garantito. Si osservava a mò di giustificazione del modello autonomista nei servizi e centralista nel finanziamento che alla maggior povertà di risorse e al più basso livello di vita degli abitanti corrisponde di regola una tanto maggiore urgenza ed una tanto maggiore costo per abitante dei servizi più necessari alla vita e all esistenza dei cittadini 25. In sede di Commissione Economica della Costituente la maggioranza dei suoi componenti era cosciente che una scelta che potremmo azzardare a definire federalista non poteva che comportare il principio della diversità nei livelli funzionamento degli enti locali. In particolare, la compensazione di un basso imponibile medio e di un elevata spesa procapite poteva portare alla fattispecie che i medesimi servizi potevano essere pagati dai contribuenti di località diverse con aliquote differenti e sperequate contro le realtà territoriali più povere. D altro canto, pur in presenza di un decentramento amministrativo esplicito, molti dei servizi gestiti dagli enti locali riguardavano pubblici servizi volti a soddisfare bisogni che nella realtà eccedevano la cerchia dei contribuenti locali. Il pericolo paventato riguardava la gestione di servizi come viabilità, illuminazione, igiene e ordine pubblico che affidata agli enti locali poteva comportare un livello di offerta e una qualità di protezione bassa come la perdita di una prospettiva universalistica. 22 Ibidem. 23 Ibi, p Ibi, p Ibi, pp

11 Si poneva però il problema di non menomare o ridurre le potenzialità erogatrici di servizi e funzioni delle amministrazioni locali con la dipendenza dal finanziamento centrale. Da ciò discendeva l articolazione dei modi con cui si attuava il concorso centrale all ente locale. Rifacendosi alle esperienze di altri paesi si ipotizzava un concorso centrale predeterminato per legge in base a criteri oggettivi che avrebbe costituito un diritto soggettivo per ente beneficiario. Si doveva conciliare la salvaguardia dell autonomia locale con l elasticità della finanza centrale congiuntamente al rispetto del principio di responsabilità. Tra i meccanismi possibili per integrare dal centro le finanze locali (integrazioni di bilancio, compartecipazione alle imposte erariali, contributi specifici o forfetari, fondi di ripartizione) la Commissione economica proponeva una combinazione di diversi sistemi con particolare attenzione al meccanismo dei contributi forfetari, introducendo però nella formula di determinazione delle quote di concorso un coefficiente che ne rapporti l entità al complessivo andamento della finanza erariale. Si intendeva mettere in collegamento il rispetto delle autonomie locali con i contributi forfetari (block-grants), con la ricerca dell elasticità e dell economicità propri della compartecipazione e dei fondi di ripartizione. L inchiesta presso le amministrazioni locali evidenziò la necessità di una maggior concentrazione e coincidenza delle fonti e questa impostazione fu condivisa dalla Commissione. Si ribadiva, in altre parole, l opzione per la sovraimposizione invece dell opzione per l introduzione di nuove imposte o comunque della divisione. La Commissione economica, nello specifico, affermò: che le critiche mosse alla sovraimposizione valgono a dimostrare non già che l imposizione locale si commisuri a cespiti diversi da quelli dell imposizione centrale, bensì e soltanto l opportunità che, pur commisurandosi ai medesimi cespiti, le due imposizioni siano indipendenti sul piano giuridico e quindi nel reciproco funzionamento si tratta in altri termini di sostituire alla sovraimposizione la co-imposizione. 26 Le stesse amministrazioni locali in grande maggioranza erano contrarie alla separazione delle fonti sia perché un sistema siffatto non garantiva le risorse necessarie e, poi, perché veniva meno una distribuzione perequata della pressione tributaria fra le varie classi e categorie di contribuenti 27. Ci si doveva aspettare più che una riduzione dei fabbisogni locali una loro espansione. Inoltre, la Commissione aveva fatto propria la valutazione che il sistema delle separazioni delle fonti non eliminava i conflitti di imposizione e anzi si sosteneva che il fatto stesso di segnare un limite fra la materia 26 Ibidem. 27 Era opinione diffusa - anche fra autorevoli esperti come Giordani e Galamini l impossibilità di una riduzione a breve delle spese degli enti locali in vista anche di un potenziamento dei servizi che comprendeva l istruzione, l assistenza sanitaria e l edilizia popolare. 11

12 imponibile assegnata agli enti minori e quella riservata allo stato, lungi dal ridurre moltiplica invece i conflitti e che proprio gli anni Trenta e Quaranta avevano visto nei paesi retti da costituzioni di tipo confederale l emergere di frequenti conflitti orizzontali e verticali con una situazione che viene denunciata come ormai intollerabile. 28 Durante i lavori in materia nell Assemblea costituente emersero due istanze generali: la necessità di un coordinamento delle diverse potestà tributarie e dall altro l insufficienza, per tale scopo, del sistema delle separazioni delle fonti. Il confronto parlamentare fece emergere, dapprima, la volontà di evitare continue ridefinizioni indotte da ragioni contingenti di bilancio e, nel contempo, la difficoltà di individuare poche enunciazioni di principio per rapporti così complessi e, oltretutto, condizionati dalla situazione economica. Si ribadiva che bisognava evitare che l intera struttura della finanza locale fosse sconvolta ogni volta che si doveva fronteggiare una transitoria necessità di bilancio ma, anche che si doveva poter adattare il rapporto di incidenza delle varie imposte sull unica capacità contributiva del cittadino in ragione dell evoluzione della finanza comunale. Occorreva, poi, impedire la tendenza del governo centrale a presentare sotto la veste di riforme strutturali il proposito di comprimere semplicemente il gettito delle imposte locali. Secondo i costituenti era necessaria una visione sistemica del rapporto finanza centrale e locale. La Commissione trovò un principio equilibratore sancendo tre indicazioni di massima: Enunciare in sede costituzionale il principio che la potestà impositiva locale doveva essere esercitata in conformità ai criteri stabiliti nella «legge fondamentale per l ordinamento della finanza locale»; Riconoscere a questa «legge fondamentale» il carattere di legge costituzionale o di legge complementare alla costituzione e come tale prevedendo particolari cautele per la sua modifica; Rinviare alla legge ordinaria la determinazione delle aliquote massime applicabili in sede di imposizione locale. Il luogo legislativo più idoneo per queste variazioni doveva essere la legge di bilancio. In sintesi si prevedeva non già di attribuire allo stato un generico potere di coordinamento della finanza locale con quella centrale, bensì che una legge costituzionale eliminasse a priori ogni possibile ragione di contrasto, assicurando in pari tempo sia la sfera di autonomia riservata agli enti locali sia la ricerca di un equilibrio della distribuzione della 28 Si faceva riferimento al rapporto pubblicato nel 1937 dal Comitato speciale per la tassazione in America in seno al Twenthy Century Fund dal titolo Facing the tax problem. Vedi Rapporto della Commissione economica presentato all Assemblea Costituente cit., p

13 pressione fiscale fra cittadini. Tutti questi suggerimenti non trovarono accoglimento. Certamente a rallentare ogni azione di riforma sulla finanza degli enti locali pesavano una valutazione legata al momento storico politico ed economico ma anche una riflessione più generale sulla politica tributaria sostenuta, in prima istanza, da Ezio Vanoni. Se la volontà politica complessiva era quella di creare un sistema tributario fondato sull imposizione personale e non più reale, l attenzione primaria doveva essere posta sulla lotta all evasione e verso una maggiore perequazione nella distribuzione dei carichi. La seconda riflessione aveva le sue origini nell evoluzione della politica tributaria che rendeva più difficile organizzare la finanza degli enti locali. Infatti, l andamento tributario degli ultimi decenni aveva visto l espansione dell imposizione personale progressiva sul reddito non senza affanni e tentennamenti e, in subordine, nell affermazione delle imposte sugli scambi, quale era l imposta generale sull entrata. Tutte queste fattispecie di imposizioni potevano essere applicate con efficienza e efficacia soltanto se amministrate su base nazionale. L applicazione su base locale di un imposta progressiva personale sul reddito poteva favorire la sperequazione e l evasione mentre le imposte sugli scambi comportavano se gestite da enti minori difficoltà tecniche e possibilità di protezionismi locali. D altro canto, nessuna forza politica aveva intenzione di ridurre o addirittura eliminare le funzioni attribuite agli enti locali, soprattutto come osservò Ezio Vanoni, i bisogni delle finanza locali urgono per i disavanzi effettivi sostanzialmente elevati. 29 Lo stato precario dei conti pubblici spingeva, in altre parole, a prevedere alcune norme urgenti sebbene l impegno, manifestato da Vanoni, era quello rivedere nel dettaglio tutto l impianto non appena l augurato miglioramento delle condizioni economiche generali, il riequilibrio del mercato interno e il miglioramento delle finanze statali avranno potuto dispiegare i loro effetti La miniriforma Vanoni L intervento urgente veniva discusso in Parlamento durante il A partire dal 1 gennaio 1952 entrava in vigore quella che è stata definita la miniriforma Vanoni in materia di finanza locale 31. In sintesi, la normativa prevedeva: - l attribuzione ai comuni che eccedevano il primo limite delle sovraimposte fondiarie una quota pari al 7,50% del provento complessivo dell IGE 32 ; 29 Relazione del ministro Ezio Vanoni al disegno di legge divenuto legge il 2 luglio 1952, n.703, in Senato della Repubblica, Atti interni, vol. VI, n. 714, Roma Ibidem. 31 Camera dei Deputati, Atti parlamentari. Disposizioni in materia di finanza locale, Roma

14 - alle province si attribuiva una quota pari al 2,5% del provento complessivo dell IGE; - si poteva in casi eccezionali per raggiungere il pareggio di bilancio autorizzare ulteriori aumenti di imposte, tasse e contributi, comprese le imposte di consumo fino al limite del 50% delle tariffe massime, nonché ulteriori eccedenze delle sovraimposte fondiarie - si modificava l imposta di famiglia introducendo la fattispecie si intende per famiglia, l unione di più persone, strette da vincoli di parentela o di affinità, che insieme convivono nella stessa casa e che costituiscono, anche se non aventi patrimonio unico ed indiviso, un unità economica 33. I comuni potevano, poi, determinare la quota di reddito minimo per famiglia, la graduazione dei redditi imponibili; le aliquote con il vincolo che l aliquota massima del 12% si doveva applicare ai redditi non inferiori ai 12 milioni. Le proposte dei comuni dovevano essere approvate dalla Giunta provinciale amministrativa e poi, a livello centrale, dal Ministero delle finanze di concerto con quello dell Interno. 34 Il relatore della nuova normativa in materia di finanza, il democristiano Armando Troisi, nel presentare il testo indicava chiaramente che il problema della fiscalità locale era primariamente e ancora una volta una questione di equilibri finanziari 35. Oltre a ribadire la valutazione negativa sulla complessità della legislazione in vigore rilevava gli effetti di squilibrio indotti dalle svalutazioni monetarie susseguitesi tra le due guerre mondiali come l aumento generalizzato delle spese degli enti locali per il crescere delle funzioni amministrative. Nello specifico per il vecchio ordinamento la relazione di maggioranza evidenziava quattro gravi difetti : - eccessiva molteplicità dei tributi; 32 Inoltre per i comuni montani si prevedeva una quota del 1% del provento complessivo dell IGE; il provento dei diritti erariali sui pubblici spettacoli e sulle scommesse erano devoluti ai comuni chiamati a gestire anche la riscossione; l articolo 20 del Testo unico per la finanza locale del 1931 veniva radicalmente modificato prevedendo la riscossione da parte dei comuni delle imposte di consumo; si riconfermava l imposta di licenza sul valore locativo per gli esercizi pubblici (p.e. alberghi, rimesse di autoveicoli, stabilimenti di bagni, sale pubbliche per bagni). Ibidem. 33 Ibidem. 34 In materia di contenzioso fiscale la potestà veniva, in primo luogo, attribuita alla Commissione comunale che aveva anche la facoltà di aumentare la base imponibile. Contro le decisioni della Commissione, i comuni e i contribuenti potevano ricorrere alla Giunta provinciale amministrativa. La Commissione era formata da sessanta membri nei comuni appartenenti alla classe A; di quarantacinque in quelli appartenenti alle classi B e C; di trenta in quelli appartenenti alle classi D e E; di quindici in quelle appartenenti alle ultime classi. Ibidem. 35 Camera dei Deputati, Atti parlamentari. Relazione della IV Commissione permanente trasmessa al Presidente del Senato della Repubblica alla Presidenza della Camera il 5 dicembre 1951, Roma

15 - assoluta insufficienza delle entrate ordinarie dei comuni; - inefficienza nell accertamento e nel sistema dei controlli, - sperequazione nella pressione tributaria locale (aliquote fortemente graduate; ricorso eccessivo alle maggiorazioni di imposta). Il testo di legge originario del 1949, composto di 25 articoli, aveva obiettivi minimali, limitandosi a sopperire alle immediate esigenze dei comuni e delle province. Il testo approvato dal Parlamento a fine 1951 risultava più articolato e ambizioso prevedendo almeno otto linee di intervento: 1. compartecipazione all IGE del 11%; 2. assunzione a carico dello Stato di alcune spese attualmente sostenute dai Comuni e dalle province; 3. imposta di famiglia; 4. imposte di consumo: soppressione della facoltà dei Comuni di istituire imposte di consumo su voci extra-tariffe mentre gli enti locali potevano essere autorizzati ad istituire determinate imposte di consumo nel limite massimo del 10% del valore su voci non comprese nella tariffa generale 36 ; 5. ritocchi e adeguamenti della tassazione locale 37 ; 6. accertamento e contenzioso dei tributi locali 38 ; 7. sanzioni ; 8. norme di carattere finanziario. Per l imposta di famiglia si rilevava una forte sperequazione delle aliquote fra redditi bassi e redditi alti, prevedendo un intervento legislativo successivo che però non trovava attuazione. Oltre a ciò, si faceva carico ai comuni di adottare la deliberazione delle variazioni ai ruoli ogni anno. 36 Altro caposaldo dell intervento straordinario riguardava la scelta della riscossione a tariffa in favore di quella obbligatoria. Non solo l abbonamento obbligatorio a carattere generale, e cioè uniforme per tutto il territorio dello stato, veniva abolito ma si trasferiva la potestà d iniziativa della riscossione in abbonamento dall amministrazione delle imposte di consumo (ente tecnico che rappresentava gli interessi finanziari del comune) al Consiglio comunale. 37 Con riferimento alla tassazione locale, il più rilevante fra gli adeguamenti apportati era la fattispecie dell imposta di licenza applicata al valore locativo presunto in regime di libera contrattazione. 38 In materia di accertamento e riscossione si regolavano i casi di trasferimento di residenza di un cittadino da un comune ad un altro con lo scopo di ridurre il numero di evasori. La struttura e la competenza della Commissione comunale mutava eludendo la partecipazione delle categorie economiche. Con il vecchio ordinamento, la commissione era costituita con un provvedimento del Sindaco ed un terzo dei componenti era nominato dal Consiglio comunale, un terzo dalla Camera di commercio ed un terzo dal Prefetto. Con l articolo 47 della nuova legge i due terzi dei componenti erano nominati dal Consiglio comunale e un terzo dal Prefetto fra i contribuenti del comune. 15

16 Il provvedimento conteneva anche alcune norme di carattere finanziario. Per l anno 1953 per gli enti locali che non riuscivano a conseguire il pareggio di bilancio, lo Stato concedeva contributi in conto capitale per un ammontare complessivo di quattro miliardi di lire e, nel contempo, in favore dei comuni e delle province era prevista l accensione di mutui per il disavanzo economico non coperto dal contributo statale 39. L accesso al contributo era condizionato dalla previsione di una «supercontribuzione» alla sovrimposta sul reddito dominicale dei terreni in misura non inferiore al 250% e alle addizionali sui redditi agrari in misura non inferiore al 150%. Inoltre, la possibilità di attivare linee di credito presso la Cassa depositi e prestiti era legata a due condizioni: le entrate effettive del bilancio comunale o della provincia, compreso il gettito delle supercontribuzioni, non dovevano coprire l 80% delle spese obbligatorie; la concessione del contributo in capitale e dei mutui poteva essere subordinata all adozione di provvedimenti per ridurre o attenuare il disavanzo 40. La normativa non prevedeva alcun intervento per le regioni a statuto speciale. In sede di Commissione finanze si richiedeva l introduzione del divieto ai comuni di applicare le supercontribuzioni all imposta sul bestiame, in analogia al divieto per l imposta sulle industrie. La questione veniva estesa alle sovraimposte sui terreni e alle addizionali sui redditi agrari. La legge sulla perequazione tributaria aveva bloccato le aliquote dell imposta di famiglia e dell imposta comunale sulle industrie. In conseguenza di ciò, le Province e i Comuni - dopo essere stati autorizzati dalla Commissione centrale per la finanza locale e dalle Giunte provinciali amministrative - avevano, in molti casi, aumentato le aliquote delle sovraimposte sui terreni, delle addizionali sui redditi agrari e dell imposta sul bestiame per compensare i minori gettiti. Per l anno 1950, il 48% dei comuni apportava maggiorazioni del 10% sui terreni e del 5% sui redditi agrari. Le aliquote, nella sostanza, erano modulate non già in funzione dell entità effettiva dei redditi bensì in funzione delle esigenze del pareggio dei bilanci comunali, determinando, fra l altro, una grave sperequazione tributaria fra il Nord ed il Mezzogiorno. Infatti, nell Italia settentrionale solo il 3% dei comuni applicava supercontribuzioni sui redditi fondiari mentre al Sud le maggiorazioni riguardavano il 63% dei comuni. Al Nord, per il 70% dei casi, le maggiorazioni avevano raggiunto il doppio del normale, mentre nell Italia meridionale per il 57% dei comuni le aliquote erano salite al I provvedimenti erano adottati su proposta della Commissione centrale in occasione dell approvazione dei bilanci con decreto del Ministero dell interno, di concerto con quelli per il Tesoro e per le Finanze. 40 L intervento centrale sugli enti locali riguardava l anno 1954 e poteva essere esteso con decreto del Ministero dell interno al

17 40% (con supercontribuzioni dal 200 ad oltre il 250%). La situazione si aggravava nel 1951 per il crescere dei comuni deficitari. 41 Durante la discussione parlamentare il gruppo comunista non proponeva emendamenti al testo giunto dal Senato con la motivazione di voler accelerare l approvazione di un provvedimento che giaceva in Parlamento da tre anni. La rinuncia ad un opposizione propositiva non equivaleva ad un approvazione integrale della normativa di cui si sottolineava il grave limite di ridurre l autonomia e l autosufficienza degli enti locali. In particolare l on. Turchi affermava la legge non dà ai comuni e alle province i mezzi di cui hanno bisogno: sarebbe stato necessario assicurare ad essi una somma almeno doppia di quella che è loro attribuita e la legge contiene disposizioni che, lasciando sopravvivere istituti di altri tempi, limitano ed impacciano la libertà di autodeterminazione degli enti. 42 I comunisti riaffermavano anche in sede di dibattito in aula l opposizione al sistema della compartecipazione degli enti locali ai tributi statali in quanto in netto contrasto con il principio dell autonomia. La contrarietà riguardava anche l attribuzione ai municipi del costo di alcune funzioni centrali, sulle quali non potevano intervenire per le decisioni di spesa, che si accompagnava alla preoccupazione per l incidenza fiscale sia delle imposte indirette locali sugli scambi, che tendevano potenzialmente a deprimere i consumi, sia per le sovraimposte fondiarie che gravavano su settore agricolo già in difficoltà. Alla fine l astensione del gruppo comunista era dettata solamente da ragioni di urgenza del provvedimento per il dissesto finanziario di molti comuni. Il ministro Vanoni confermava che il provvedimento aveva un carattere transitorio pur perseguendo due obiettivi ritenuti inderogabili: coordinare il funzionamento dell imposizione locale per verificare da una parte l efficienza degli strumenti tradizionali di imposizione e dall altro fornire una serie di informazioni per procedere ad una riforma definitiva. Accanto a queste finalità strutturali la legge si proponeva di identificare quelle situazioni che richiedevano interventi finanziari d urgenza. Vanoni difendeva poi vigorosamente la scelta della compartecipazione: è il sistema che meglio di ogni altro assicura l indipendenza dell amministrazione locale, soprattutto nelle zone più povere e depresse del nostro paese perché non vi sono alternative che queste: o l amministratore locale, per pareggiare il proprio bilancio, preme ad di là del sopportabile sui contribuenti della zona, o rinuncia ad adempiere i propri compiti e a prestare i propri servizi, oppure deve chiedere l integrazione, e allora la sua indipendenza di amministratore è immediatamente finita, perché lo stato non può 41 Camera dei Deputati, Relazione della IV commissione permanente, cit. p Camera dei Deputati, Atti parlamentari, seduta del 27 giugno 1952, Roma, p

18 evidentemente concedere un integrazione se non controllando minutamente le voci di spesa e di entrata la compartecipazione mette a disposizione dell amministratore una certa somma che egli può destinare agli scopi che meglio ritiene rispondenti alle esigenze locali. 43 Contro la tesi social-comunista che la compartecipazione era in funzione del controllo dello stato sulla maggior o minor diligenza dell amministratore locale nell applicare i tributi, Vanoni rispondeva sostenendo che la compartecipazione voleva dire controllo dell elettore locale sulla maggiore o minore diligenza dell amministratore nell esercizio dei suoi compiti e di dirigente della finanza locale 44 ; inoltre la compartecipazione rappresentava un integrazione delle capacità finanziarie dei territori con un fine di redistribuzione anche regionale delle risorse. Secondo il ministro democristiano uno dei pregi più evidenti della legge era un prelevare dalle zone che più hanno qualche cosa per dare alle zone che meno hanno e che più hanno bisogno di pubblici servizi. 45 Non si può sottovalutare che la scomparsa di Ezio Vanoni rallentò il progetto, intanto che la crescita economica degli anni Cinquanta e Sessanta con le sue profonde trasformazioni economiche e sociali poneva una differente e articolata domanda di servizi proprio agli enti locali. Con la miniriforma del 1952 si tendeva a configurare un modello «centralizzatore» [non centralistico], fondato sulla compartecipazione erariale, equilibrata da un autonomia impositiva degli enti locali di natura secondaria e controllata dallo stato. In altre parole, tenendo conto anche della legge generale sulla perequazione, l impianto di fiscalità locale attivato all inizio del decennio Cinquanta si fondava sul binomio della compartecipazione e dell autonomia impositiva ma vedeva il potere centrale come regolatore dei flussi finanziari in entrata con la politica dei trasferimenti finalizzata alla compensazione fra aree. Nelle intenzioni, mai portate a compimento, doveva esserci anche un controllo dei flussi di spesa coniugato ad una limitata autonomia degli enti locali. Tutto ciò non verrà preso in esame e troverà nuova codificazione nella riforma costituzionale degli anni 2000 (titolo V art.119 della Costituzione). Il riordino temporaneo del sistema dei tributi locali con l intervento straordinario per il risanamento dei deficit di bilancio era determinato dalla volontà di garantire, se non di incrementare, i livelli di prestazione dei servizi degli enti locali con un attenzione all uniformazione di questi sul territorio. In linea con le sensibilità costituzioanli, nei progetti degli anni Cinquanta la perequazione nella fiscalità degli enti locali si collegava alla 43 Ibi, p Ibidem. 45 Ibi, p

19 perequazione nei servizi, ovvero un autonomia fiscale esasperata degli enti territoriali poteva comportare un ridimensionamento dei fabbisogni standard verso livelli minimi. Nella realtà, già a metà degli anni Cinquanta, il sistema di finanza locale sul fronte delle spese correnti e in conto capitale mostrava alcune chiare criticità: una limitata capacità fiscale con l applicazione delle aliquote massime previste. Il fenomeno era determinato non solo dalla natura delle imposte ma anche da fenomeni diffusi e pervasivi di elusione e evasione; una tendenza alla crescita della spesa ordinaria finanziata con indebitamento; il mancato finanziamento degli investimenti con la fiscalità ordinaria e il ricorso alla copertura centrale in sede di consuntivo. Lo stesso riordino, anticipatore di una riforma complessiva della finanza locale, doveva collegarsi a programmi di coordinamento della finanza pubblica nel suo complesso. Entrambi gli obiettivi perequazione dei servizi e coordinamento con le dinamiche di finanza generale verranno meno, mentre tenderà a prevalere la divergenza tra dinamiche di spesa e quelle di entrata, congiuntamente al consolidarsi nel funzionamento della macchina pubblica della dimensione formalista giuridico-amministrativa su quella di creazione di valore nella risposta ai bisogni socio-territoriali, ovvero al prevalere del rispetto formale delle procedure sulla congruità di estrazione di valore. Prenderà piede per questa fase una delle tendenze più diffuse nei paesi con strutture politico-amministrative centralizzate: le autonomie tendono a spendere senza troppo curarsi dell utilità del prodotto/servizio. Peraltro, per l Italia la tendenza alla spesa fuori controllo trovava una giustificazione nelle dinamiche di trasformazione economica e sociale del territorio sulla scia della crescita economica del secondo dopoguerra T. Scipione, La finanza locale in Italia nel periodo , Giuffrè, Roma 1965; S. Steve, Scritti vari cit.; Studi sulla finanza locale, Giuffrè, Milano

20 4. La crisi della finanza locale: un risanamento finanziario statale ( ). Nel 1954, il Parlamento approvava un provvedimento per il pareggio dei bilanci comunali e provinciali degli anni 1953 e 1954 presentato dai ministri Tremelloni (Finanze), Scelba (Interno), Gava (Tesoro) e Vanoni al Bilancio 47. Per l anno 1953 erano concessi contributi in conto capitale per un ammontare complessivo di 4 miliardi ai comuni che non riescono a conseguire il pareggio del proprio bilancio. In favore di comuni in evidente dissesto finanziario, il Ministero delle Finanze poteva autorizzare l assunzione di mutui. I relativi provvedimenti potevano essere adattati su proposta della Commissione centrale per la finanza locale durante la certificazione dei bilanci degli enti locali. I comuni e le province dovevano per accedere ai contributi già aver applicato maggiorazioni sulle sovraimposte sul reddito dominicale dei terreni in misura non inferiore al 250% ed anche alle addizionali sui redditi agrari in misura non inferiore al 150%. Come condizione aggiuntiva le entrate effettive, compreso il gettito delle cosiddette supercontribuzioni, non dovevano raggiungere l 80% delle spese obbligatorie. Questa normativa straordinaria non veniva applicata ai comuni e alle province delle regioni a statuto speciale 48. Il governo interveniva di nuovo in materia di risanamento dei bilanci degli enti locali all inizio degli anni Sessanta accollandosi alcune spese obbligatorie e contribuendo per altre. 49 La Cassa depositi e prestiti era poi autorizzata a trasformare i mutui concessi agli enti locali per l integrazione dei disavanzi dei bilanci di previsione relativi agli esercizi finanziari 47 Camera dei Deputati, Atti parlamentari. Provvedimenti per il pareggio dei bilanci comunali e provinciali degli anni 1953 e 1954, 1954, Roma Inoltre, il Ministero dell Interno di concerto con Tesoro e Finanze poteva disporre accertamenti e subordinare la concessione del contributo in conto capitale e dei mutui all adozione di provvedimenti strutturali per rimuovere o attenuare il disavanzo. Per i successivi due anni la legge prevedeva l accensione dei mutui per i comuni e le province deficitarie, previa autorizzazione del Ministero dell interno. 49 Dal 1 luglio 1959 le quote di concorso dei comuni nelle spese di gestione dei servizi antincendi, le spese sostenute dalle province per i locali degli uffici di prefettura e, infine dei commissariati e delle delegazioni suburbane di pubblica sicurezza erano trasferite a carico dello Stato. Il potere centrale contribuiva, poi, alle spese per l istruzione pubblica di pertinenza dei comuni e delle province, escluse quelle relative alla costruzione degli edifici scolastici. Dal 1960, lo Stato corrispondeva un contributo annuo di lire 300 mila a titolo di concorso nelle spese di manutenzione ordinaria alle province per ciascun chilometro di strada comunale. Per l esercizio si stanziavano 8 miliardi a favore dei comuni e 2 per le provincie; per l anno successivo lo stanziamento era di 16 miliardi per i comuni e di 4 per le province; per l esercizio il contributo era di 24 miliardi per i comuni e in 6 per le province. Per il bilancio del si prevedeva lo stanziamento maggiore con 32 miliardi di lire per i comuni e 8 miliardi a favore delle province. La norma legislativa prevedeva che i contributi fossero ripartiti per metà in proporzione al numero degli alunni iscritti e per l altra metà in proporzione al numero degli abitanti residenti con l obiettivo di favorire una più equilibrata distribuzione delle risorse. Tra le provincie la ripartizione era per tre quarti in proporzione al numero degli alunni iscritti e per un quarto in relazione alla popolazione residente. 20

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