LE ISTITUZIONI METROPOLITANE IN EUROPA

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1 LE ISTITUZIONI METROPOLITANE IN EUROPA Tra government e governance Firenze, 29 Agosto 2014 Massimo Allulli

2 L UE e le aree metropolitane Non esiste una politica esplicitamente metropolitana dell Unione Europea (oltre a politica urbana e regionale) ma policy advisorship e networking: Cities of tomorrow Il Rapporto Cities of Tomorrow (2011) evidenzia the need for a level of government that reflects the de facto city rather than the de jure city (p.68). La conseguenza è che good government and governance structures at a metropolitan level are also a key condition for cities competitiveness. Urbact Networking dei governi metropolitani

3 Metropolizzazione: un fenomeno europeo Fonte:

4 Il dibattito (non solo) in Europa Opzione strutturale Riforma istituzionale Ridefinizione dei livelli di governo Governo metropolitano elettivo Opzione funzionale Coordinamento spontaneo degli attori Governo a mezzo di agenzie Governance inclusiva

5 I dilemmi del governo metropolitano il numero dei livelli di governo (uno o due?) la forma di governo (eletto o di secondo grado?) le caratteristiche dell autorità metropolitana (di tipo unitario o associativo?) le funzioni da attribuire a tale autorità (strategiche o operative?) la delimitazione territoriale dell area

6 Le soluzioni nei paesi europei Francia, Germania, Spagna, Regno Unito

7 Una soluzione strutturale: il caso francese La Francia più di altri paesi ha prodotto nel corso del tempo politiche per il governo delle aree metropolitane. Le prime e più consolidate forme di governo metropolitano in Francia sono state le communautè urbaines (uno degli EPCI previsti dall ordinamento francese, etablissement de cooperation intercommunale), introdotte con la legge del Più recentemente, la legge ha istituito anche le metropoli, che possono vedersi delegate non solo funzioni di rilievo comunale ma anche funzioni di rilievo regionale e dipartimentale. L ultima tappa è quella che nel Gennaio 2014 ha portato all approvazione della Loi n du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPAM).

8 Una soluzione strutturale: il caso francese Quante sono le città metropolitane? Al 1 Gennaio 2013 esistevano 15 comunità urbane e una metropoli. La legge determinerà entro il 1 gennaio 2015 l istituzione di 9 metropoli, e due a «statuto particolare» entro il 1 Gennaio le caratteristiche dell autorità metropolitana (di tipo unitario o associativo?) Le metropoli rimarranno EPCI, saranno dunque istituzioni di tipo associativo (diverso il caso delle metropoli a statuto speciale). le funzioni da attribuire a tale autorità (strategiche o operative?) Le metropoli manterranno le funzioni degli EPCI, più altre funzioni comunali e regionali. Si tratta di un elevato numero funzioni non solo strategiche ma anche e soprattutto operative (piano locale urbanistico, strade, politiche sanitarie, gestione dei rifiuti etc). il numero dei livelli di governo (uno o due?) Si conferma il modello basato su due livelli: comuni e metropoli. Secondo il noto modello del millefoglie istituzionale francese, restano anche Dipartimenti e Regioni (tranne nel caso di Lione che assumerà le funzioni del Dipartimento) la forma di governo (eletto o di secondo grado?) Gli organismi di governo sono il consiglio metropolitano, la conferenza metropolitana, il conseil de développement. Il consiglio metropolitano sarà eletto direttamente a suffragio universale (dal 2017) e a propria volta eleggerà il Presidente metropolitano. la delimitazione del territorio La delimitazione del territorio delle istituzioni metropolitane francese si basa sui confini istituzionali degli EPCI esistenti, tranne nei casi di Parigi (con la creazione ex novo dell EPCI) e Marsiglia (con la fusione di più EPCI).

9 Una soluzione strutturale: il caso francese Fonte:

10 Una soluzione funzionale: il caso tedesco Il sistema tedesco del governo locale si basa su distretti e comuni (nelle città principali il sistema prevede un unico livello: «città senza distretto»). Coerentemente con l ordinamento federale, la produzione di norme sulla materia è demandata ai Länder. Alla base della creazione delle cosiddette «Regioni Metropolitane Europee» vi sono le risoluzioni delle conferenze dei ministri per la pianificazione territoriale. Esistono tuttavia diverse autorità di livello metropolitano quali città stato (Amburgo, Berlino, Brema) e regioni (Hannover, Stoccarda).

11 Una soluzione funzionale: il caso tedesco Quante sono le autorità metropolitane? Le Metropolregionen della Germania sono 11. le caratteristiche dell autorità metropolitana forme associative di diversa tipologia. le funzioni attribuite a tali autorità nelle 11 «regioni metropolitane europee» prevalgono funzioni di tipo strategico in materia di pianificazione territoriale, sviluppo economico, cultura, marketing, turismo, trasporti. il numero dei livelli di governo si possono trovare casi che presentano tutte le diverse soluzioni al problema del governo metropolitano. la forma di governo si trovano in Germania casi di istituzioni metropolitane a elezione diretta, casi di elezione di secondo livello e casi di forme di governo di natura associativa. la delimitazione del territorio La delimitazione delle aree avviene su risoluzione della Conferenza dei Ministri della Pianificazione Territoriale, in base alla volontaria adesione dei comuni (o dei privati) alle istituzioni metropolitane, o a quanto previsto dagli accordi tra Lander. Nel loro complesso coprono gran parte del territorio e quasi 60 milioni di abitanti sugli 80 totali del Paese.

12 Regione Metropolitana Caratteristiche dell'autorità metropolitana Organismi di governo Berlin-Brandenburg Trattati tra stati Quattro corti aventi giurisdizione sull intero territorio Bremen-Oldenburg Associazione pubblico-privato Assemblea dei Soci, Consiglio di Amministrazione, Commissione di Controllo Funzioni principali Giustizia, parchi, previdenza sociale, accademie, pianificazione territoriale Sviluppo Economico FrankfurtRheinMain Ente associativo di diritto pubblico Assemblea dei Soci Pianificazione territoriale, sport, cultura Hamburg, Hannover Metropolregion Hannover Braunschweig Göttingen Wolfsburg Mitteldeutschland Trattato tra 4 stati + Accordo Amministrativo Società per Azioni Consiglio (2o livello) e Comitato Direttivo CdA eletto da 3 associazioni: città senza distretto, distretti, privati Sviluppo Economico Ente associativo di diritto pubblico Comitato misto (sindaci) e comitato direttivo Cultura, turismo, trasporti, politiche per la famiglia. München Associazione di diritto privato Assemblea dei Soci e CdA Sviluppo Economico, Nürnberg Ente associativo di diritto pubblico Consiglio eletto direttamente, forum tematici con attori pubblici e privati, comitato direttivo Rhein-Neckar Trattato tra stati Assemblea (2o livello), Consiglio di Gestione, Presidente Rhein-Ruhr Stuttgart Ente associativo di diritto pubblico Assemblea (2o livello), Comitato direttivo, Amministratore Ente associativo di diritto pubblico Consiglio eletto direttamente, Direttore Generale ambiente Economia, trasporti, sport, turismo, marketing Pianificazione territoriale, sviluppo economico, turismo, mobilità, energia Commercio, Turismo, Sport Pianificazione territoriale, trasporti, rifiuti, sviluppo, turismo

13 Germania: European Metropolitan Regions

14 Soluzioni «ibride»: il caso britannico Con la riforma del 1972 si introduce una struttura a doppio livello (two-tier system contee e distretti) e si istituiscono sei contee metropolitane suddivise a loro volta in metropolitan boroughs. Nel 1985 vengono abolite le contee metropolitane, si abolisce il sistema a doppio livello e si creano i cosiddetti enti unitari (unitary authorities single tier system) in virtù dei quali i boroughs assommano le competenze di distretti e contee.

15 Il caso di Londra Nel 1963 viene istituita la Grande Londra (Greater London) a cui segue un complessivo riordino degli enti coinvolti in 32 boroughs (oltre la City). Il modello di governo della Greater London è basato su un doppio livello: Consigli dei borough (oltre all autorità locale della City) Greater London Council (GLC) 1985 abolizione della GLC e dei county councils delle contee metropolitane il Governo si impegna per l approvazione del Greater London Authority Act si tengono le elezioni del nuovo sindaco e dell assemblea. La normativa è integrata dal Greater London Authority Act del Gli organi (a elezione diretta) della Greater London Authority (GLA) sono: Sindaco (Mayor of London) Assemblea (London Assembly)

16 Il caso di Manchester Il Local Democracy, Economic Development and Construction Act del 2009 ha disciplinato le Combined authorities, enti che possono essere creati (al di fuori di Londra) per la gestione di servizi su aree comprendenti territori soggetti a diversi enti locali. I distretti metropolitani della disciolta contea metropolitana di Manchester hanno costituito la Greater Manchester Combined Authority, entrata in attività nel Le 10 istituzioni coinvolte agiscono sulla base di un accordo operativo condiviso. Contestualmente con la GMCA, è stata costituita una agenzia specifica per i trasporti: il Transport for Greater Manchester Committee.

17 Soluzioni «ibride»: il caso spagnolo Lo Stato è organizzato su base territoriale in Comuni, Province e Comunità autonome (art. 137 Cost. Spagnola 1978) L art. 43 della l. 7/85 disciplina la formazione delle città metropolitane stabilendo che le Comunità autonome, sentito lo Stato, i consigli comunali e provinciali interessati, possono creare, modificare, sopprimere (con legge) le aree metropolitane in conformità ai rispettivi statuti. Le aree metropolitane sono enti locali formati dai comuni caratterizzati da grandi agglomerazioni urbane tra i cui nuclei abitativi esistano legami economici e sociali che rendano necessaria la pianificazione congiunta e il coordinamento di determinati servizi e opere per rispondere alle esigenze comuni.

18 Le istituzioni metropolitane in Spagna In Spagna esistono le seguenti autorità di scala metropolitana: Area di Barcellona (AMB) A Barcellona è stata istituita nel 1974 la Corporació Metropolitana de Barcelona, soppressa nel La l. catalana 31/2010 crea l AMB (Àrea Metropolitana de Barcelona) definendola come un ente locale sovra comunale di carattere territoriale i cui confini coincidono con quelli dei 36 comuni coinvolti. La AMB è dotata di poteri amministrativi e normativi di secondo livello. Gli organi di governo sono il Consiglio metropolitano (con elezione di secondo livello), il Presidente (eletto in seno al consiglio), la Giunta, la conferenza dei sindaci e la Commissione speciale dei Conti. Galizia L Area metropolitana di Vigo è definita come ente locale sovracomunale di carattere territoriale creata con l. 4/2012. La struttura di governo è composta da Assemblea metropolitana, Presidente, Giunta di Governo, comitato di cooperazione e la commissione speciale dei conti. Comunidad Valenciana Due enti metropolitani sono stati istituiti con l. 2/2001 per servizi idrici e gestione dei rifiuti. Madrid La Ley Organica 3/1983 di approvazione dello Statuto della Comunità Autonoma di Madrid stabilisce che Madrid, in quanto espressione dell interesse nazionale, è una Comunità Autonoma che si organizza conformemente alla Costituzione e allo Statuto che ne rappresenta la norma istitutiva fondamentale. La Comunità governa un territorio di scala metropolitana, esposta però al rischio di dualismo con la municipalità (ayuntamiento) di Madrid.

19 Alcune caratteristiche comuni delle autorità metropolitane in Europa Sviluppo economico al centro delle politiche pubbliche. Forte propensione al networking e alle relazioni internazionali. Se non in casi eccezionali, l autorità metropolitana si aggiunge e non sostituisce livelli istituzionali esistenti. Pur nella differenza nei modelli di rappresentanza, enfasi sul coinvolgimento di attori non istituzionali (attori economici, società civile e singoli cittadini) nei processi di governance.

20 Note comparative: la rappresentanza metropolitana Comparando la popolazione e il numero di componenti dei consigli metropolitani (eletti direttamente o meno) è possibile individuare modelli differenti che possono privilegiare la rappresentatività (con alto numero di membri) o, in alternativa, lo snellimento dei processi decisionali (con numero limitato di membri). Lione Stoccarda (2 o livello) (1 o livello) Barcellona Londra (2 o livello) (1 o livello) Milano (2 o livello) Popolazione (m. abitanti) 1,3 2,8 3,2 7,6 3,8 Consiglieri

21 Le entrate dei governi metropolitani Fonte: adattamento da Kübler, Daniel. "Governing the metropolis: towards kinder, gentler democracies." European Political Science 11.3 (2012): Una comparazione (sia pur priva di valore scientifico, in quanto prende in esame anni diversi e autorità di natura differente) tra le entrate di alcune autorità metropolitane mette in evidenza la rilevanza dei trasferimenti diretti nei relativi bilanci. Fonte: adattamento da (2013)

22 Alcune conclusioni Non esistono soluzioni univoche in relazione ai «dilemmi» della governance metropolitana, in particolare per quanto concerne la perimetrazione. Non esistono soluzioni univoche anche per quanto concerne il numero di governi metropolitani da istituire in un contesto nazionale. Emerge l assenza di un framework comune per il governo metropolitano in Europa.

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